时间：2023-03-22 17:33:58
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社会医疗救助制度是在政府的主导下，动员社会力量广泛参与的一项面向弱势群体的医疗救助行为。它作为多层次医疗保障体系中的最后一道保护屏障，其目的是将一部分生活处于低收入甚至贫困状态的社会弱势群体网罗在医疗保障体系之中，通过实施社会医疗救助制度，为他们提供最基本的医疗支持，以缓解其因病而无经济能力进行医治造成的困难，防止因病致贫、因病返贫，增强自我保障和生存的能力。
社会医疗救助制度的产生与发展是同我国经济社会发展，尤其是医疗保险制度的变革联系在一起的。20世纪90年代末，政府在实施基本医疗保险制度改革的同时，把医疗救助问题提到日程。但由于种种原因，这项工作的发展很不平衡，只在极少数经济较为发达的地区开始试行，从总体上看基本处于探索阶段。
一、社会医疗救助制度的性质和特点
（一）筹资方式的多样性
社会医疗救助制度遵循积极筹资、量力而行、有多少钱办多少事的原则。从筹资方式上看，救助资金来源主要是政府财政支持和社会捐助两个方面。这种筹资方式，不强调权利与义务的对等。出资者的行为不是为了获得享受社会医疗救助的权利，主要是出于一种爱心、一种社会责任感。
（二）救质的公益性
社会医疗救助制度既非纯粹的政府行为，也有别于一般的营利行为，它是一种主要由政府资助、社会捐助和道德力量支持的社会公益性活动。在我国社会上经常出现的一些通过募捐等方式，筹集一定数量资金，指向性地捐助给特定的重病者。这说明医疗救助作为一项公益性社会活动在群众中具有广泛的思想和心理基础，因而获得社会力量支持的力度和可能性较大。
（三）救助对象的广泛性
从根本上讲，只要是符合条件的弱势群体，都应是社会医疗救助的对象。它了般不对服务对象预先进行基于履行义务的资格审查和限制，服务对象也是随着其经济状况的变化而随时变化的。在救助水平上，社会医疗救助只能是“雪中送炭”，救助标准相对较低，是以维持其基本生存能力为目的救治行为，防止其因病致贫、返贫。
（四）具有相对的独立性
社会医疗救助制度所救助的对象是其他几项医疗保险制度难以涵盖的，在多层次医疗保障体系中发挥着最后“兜底”的防线作用，是恢复家境、逐步脱贫以至彻底根除贫困的治本之策。对于因病致贫的贫困户，对于主要劳动力或收入来源的劳动者来说，救治一个病人无异于救助一个家庭，提供一个摆脱贫困的前提和机会。
二、建立社会医疗救助制度的必要性
（一）有利于推动多层次医疗保障体系的建立
我国医疗保障制度改革的基本原则和方向是建立与生产力发展水平相适应、妥善处理好公平和效率关系、各方面责任边界明晰的新型基本医疗保障制度，为广大职工提供基本医疗需求。发展社会医疗救助事业，不仅是解决社会弱势群体医疗问题的重要措施，而且也是推动多层次医疗保障体系建立、实现新旧制度平稳过渡的重要条件。
（二）有利于维护社会的公正和稳定
由于经济结构的调整和社会保险制度的滞后，使竞争中处于劣势地位的弱势群体在较长一段时间内依然存在。他们是社会最需要给予关注的弱势群体。在市场经济条件下，为了避免收入分配差距造成的贫困现象给经济和社会持续稳定发展带来的影响，维护社会的公正和稳定，在帮助这部分人恢复自我保障能力的同时，客观上要求建立具有广泛覆盖性和包容性的社会救助系统，其中包括社会医疗救助系统。
（三）有利于保证基本医疗保险制度的正常运行
目前，我国建立的多层次医疗保障体系大体上包括三个基本层次：第一个层次是基本医疗保险，主要作用是通过互助共济保障城镇职工的基本医疗权益；第二个层次是补充医疗保险、商业医疗保险及大病医疗互助、特殊人群医疗补助，主要作用是适应部分不同人群，以满足其不同的或更高层次的医疗需求；第三个层次是社会医疗救助，主要作用是对城镇弱势群体特别是对低收入者和贫困者给予必要的帮助。从某种意义上说，没有医疗保障体系的第三个层次，第一、二个层次也就会扭曲、变形，医疗保险制度也就难免回到“包”的老路上去。
（四）有利于更好地保障公民的基本权利
在政府主导下尽快建立和完善社会医疗救助制度，对弱势贫困病人实施医疗救助是保障公民基本权利的，重要内容，是政府部门的一项义不容辞的重要职责，也是实现保障公民基本权利的重要体现。
三、建立社会医疗救助制度的有利条件和现状
（一）我国医疗保险制度改革方案的设计上为建立社会医疗救助制度留出了空间
为了满足有不同支付能力的社会群体客观存在的不同层次的医疗消费需求，政府在制订医疗保险制度改革的方案上，鼓励发展补充、商业等多层次医疗保障体系，同时也为发展其他保险留出市场空间。发展包括医疗救助在内的多层次医疗保障体系，不仅是国外发展社会保险的成功经验和一贯做法，也适合我国社会主义初级阶段的基本国情和适应建立社会主义市场经济体制的客观需要。
（二）我国社会上积极倡导的慈善事业及募捐活动为建立医疗救助制度奠定了基础
慈善事业、义捐活动作为一种扶持社会贫困弱者的民间群众性互助活动，其意义在于它能够通过汇集民间的财力来对需要社会救助的成员进行有效的救助，以解除被救助者的生存危机或特别医疗困难，从而起到弘扬社会成员的爱心与道德、促进社会文明健康发展和减轻政府压力的多重作用。我国大陆及香港、澳门、台湾等地通过社会募捐等形式为救助贫困疾病患者作出了重要贡献。
（三）我国部分地区的改革实践为建立社会医疗救助制度提供了经验
1.出台政策，确定了救助范围
上海市2001年8月在做好医疗救助工作的指导意见中，明确提出医疗救助对象和具体申请条件。北京市从2002年1月1日起，正式实施的《城市特困人员医疗救助暂行办法》，规定以申请医疗救助的对象以及凭《北京市城市居民最低生活保障金领取证》就医实施减免医疗费用的办法。广州市对低保救助对象患重大疾病的人进行限额资助，不同的病种资助的金额不同，拨出的专项资金将逐步缓解这种困难局面。
2.制定标准，明确了救助形式
上海市救助标准为个人基本医疗费用在扣除各项医疗保险可支付部分及单位（包括职工大病互助保障计划等）应报销部分后，其个人实际支付部分按25％——50％比例的额度给予补助，全年医疗救助额度累计一般不超过5000元。北京市医疗救助的额度按照个人负担医疗费用的50％支付，全年个人累计医疗救助支付额度原则上不超过1万元。确属特殊困难人员，经向户口所在地街道办事处（乡人民政府）申请，区县民政部门审批后，可适当增加医疗救助比例。停产、半停产等特殊困难企业确实无力支付医疗救助资金时，职工或退休人员可通过所在单位向所在区县劳动保障部门申请医疗救助，全年个人享受的医疗补助金额原则上不超过1万元。海口市41个社区卫生服务站对辖区内困难群众免费建立个人健康档案，并每年免费体检两次；对辖区内困难群众免收挂号费，治疗费减免30％；对高血压、糖尿病、脑中风后遗症、恶性肿瘤晚期等患者进行系统管理，每季度定期随访一次，指导用药和自我保健。
3.筹集资金，保证了救助急需
上海市积极扶持慈善医疗救助事业的发展。市慈善基金会从2001年2月份起正式实施慈善医疗救助计划。根据这个计划，慈善基金会通过向社会各界定向募集资金，设立慈善医疗专项基金，每年从基金中拨出500万元，对本市城镇1万名没有能力参加基本医疗保险和补充医疗保险的社会特困人员，实施慈善医疗救助。北京市实施医疗救助所需资金是通过政府资助和社会筹集等方式解决，资金专账管理，专款使用。市民政局还从社会福利彩票所筹福利金中提取15％用于城市特困人员的医疗救助。为解决特困职工因经济收入过少，同时又因负担医疗费用过重而基本生活得不到保障问题，对“鳏寡孤独”及发生特殊困难或特殊疾病的人员，政府出面多方筹集资金，对特困人员因医疗费用支出过大造成的困难给于救济。广州市从2000年1月起在城镇实施了特困人员基本医疗保障制度，按当地生活保障标准的14％对城镇特困人员给予医疗救助。两年来，共为21342人提供了医疗救助。此外，市政府2002年拨出1000万元专款，区县级市拨款1300多万元，社会福利彩票募捐到800多万元，组成重大疾病医疗救助金，帮助低收入困难家庭的大病医疗。佛山市专门设立了“社会医疗救助金”，重点用于特困人员等人员的医疗费用。河南省信阳市政府成立了由财政、民政、卫生等部门组成的无主病人专项资金管理委员会，设立专项救济基金解决无主病人看病欠费问题。
4.建立医院，提供了优惠服务
北京市为完善医疗救助制度，保障低收入群体医疗需求，于2001年年底正式建立了首家社会福利医院。该院是一所隶属于市民政局的全民所有制非营利性二级甲等综合性医院。城市低保对象中“三无”人员和因公致残返城知青到社会福利医院需住院治疗时，将根据有关规定为他们优惠服务。安徽省要求所有政府举办的非营利性医院设立“助困病房”或“助困病床”，对困难群体实行“特困救助”，在保证医疗质量和满足基本医疗需要的前提下，选用适宜技术，把“助困病床”的单病种平均住院费控制在普通病床的75％以内，超过部分由医院统一实行减免。郑州市成立了济困医院，以无偿服务的成本价向全市低收入人群提供可靠的基本医疗服务。广州市为特困低保对象专门建立了慈善医院，明确所有的低保对象在慈善医院看病可按一定的标准享受免费医疗，特困户可获得二定的优惠。同时，该市投入1800万资金计划建立全国第一个痴呆康复楼，为老年人提供专业护理。海口市规定市属各医院在门诊专门增设特优诊室，向困难群体提供优惠服务。
四、社会医疗救助制度的实施范围
社会医疗救助的基本范围，主要是对贫困群体在疾病医治费用遇到困难时，不具有依靠其他途径享受医疗服务条件，以及对医疗负担承受能力十分脆弱，现有的医疗压力又威胁着家庭成员生存的个人和家庭。具体而言，应侧重的是生活在最低生活保障线以下的贫困者和无固定收入、无生活依靠、无基本医疗保险的下岗失业者、残疾者、老龄者，以及一些意外情境下的伤病者。具体包括：
一是转型时期的下岗职工、失业人员等特殊群体。城市中下岗职工、失业人员已成为转型时期一个与日俱增的新的社会弱势群体，占据了城市贫困人口的绝大多数，已逐步取代原有的民政救济对象而成为贫困救助的主体。
二是生活在最低生活保障线以下的残疾人员。目前全国约有各类残疾人6000多万人。北京市一项城市贫困人口致贫原因调查分析中称，在贫困家庭的总人口中，残疾人占19.8％，这既是贫困人口致贫的主要原因，也是妨碍脱贫解困的重要原因，而且是一种几乎无法解脱的原因。残疾人的情况虽然不完全相同，但其经济来源主要是靠家庭、亲属供养和国家、集体救济，处于社会生活的底层，生活状况在总体上不容乐观，是一个最典型的特殊社会弱势群体。既具有经济利益上的贫困性，又具有生活质量上的低层次性，还具有承受能力上的脆弱性。残疾人因身体存在缺陷，疾病对他们的威胁也就更大，在医疗需求上表现的更为迫切
三是体弱多病鳏寡孤独等老年弱势人群。老年人体弱多病，医疗需求相对增多，比其他年龄段群体在医疗保健方面有更多的需要，他们是发病率、患病率最高的人群，而且发生高额医疗费用的概率大。同时老年人群的经济状况与其他年龄段群体相比又处于劣势，特别是高龄老年人及无子女或子女不在身边的“空巢家庭”的老年人，由于他们退休时间较早，退休金一般比较低，对于过高的医疗费用，个人的经济承受能力极其有限。城市老年人特别是处于最低收入水平及以下的体弱多病鳏寡孤独等特困老年人，已成为我国体制转换时期的一个新型社会弱者群体。在医疗保障方面，如果按照与其他人群一致的做法“一刀切”，势必导致部分老年人有病不能医、不敢医。
四是其他特殊情形下需医疗救助的弱势群体。近年来城市流动人口的比例在逐年增大，城市里形成了农民工群体。据调查统计，目前进入城市打工的农民工约1.2亿人。他们属于城市中生活水平低、基本上无任何保障的人口。很多人士要从事苦脏累险的工作，工资收入低，工作时间长，并且难以得到同城镇常住人口相等同的劳动与生活保障待遇，从而导致高概率的健康损害。再加上他们因收入不稳定及收入向其农村家庭的转移，因而也成为城市贫困人群的主要构成群体，进入有病无钱就医的行列。此外，在日常工作生活中，经常会出观一些意外伤害无钱救治的伤残者及不明身份的或虽明身份但无法及时找到出资人的弱势病人。
五、社会医疗救助资金的筹集渠道、救助方式和原则
（一）筹集渠道
1.政府财政支持
改善贫困人口的健康状况是政府义不容辞的责任。各级财政部门应根据统筹兼顾以及现实需要和可能，编制医疗救助的经费预算，保证医疗救助必要的资金。要按照财政管理体制，实行分级管理，加大监管力度，防止挪用挤占，确保专款专用。
2.吸纳社会捐助。
社会捐助是医疗救助的主要经费来源之一，要建立专门机构，负责管理医疗救助捐赠活动及其基金的使用，形成统一规范的接受捐赠服务的网络。应设立专门的慈善医疗专项基金，从其收入中划拨一部分用于医疗救助。
3.特别捐税补助
为扩大医疗救助基金的来源，可开辟特别新捐税，此项税收直接进入社会保障基金医疗救助特别账户。我国目前收入差距拉大，出现某些消费畸形。可征收像高档化妆品进口税、遗产税及高档宴席税等，调节社会分配出现的巨大鸿沟，为低收入阶层提供必需的医疗保障。
4.其他渠道筹集
从医疗保险基金中适当划入一部分，医疗保险作为一种社会保险，为社会弱势群体的医疗服务应提供一定支持；企事业单位等投资一部分，应制定优惠政策，建立多元化的对弱势人群事业的投资机制，鼓励企事业单位、个人和外商投资弱势人群的医疗救助事业；此外，还应从各种罚没收入、社会福利彩票收入中划入一部分作为医疗救助基金。
（二）救助程序
1.本人申请
符合医疗救助范围的弱势群体，本人可根据实际医疗需求和收入状况向所在社区提出申请，并提供有关的证件和收入证明。
2.资格审查
对申请者要经过必要的资产评估、实际收入水平和病情等进行调查核实，对其资格进行审查，并及时掌握保障对象的动态情况。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障线所规定的收入标准。在此基础上经过评议后提出初步意见，并在申请人居住地社区张榜公示，做到公开、公平、公正、合理。
3.审核批准
对符合条件并经审核批准后，正式发给医疗救助卡，从而持卡享受相应的医疗救助待遇。
（三）救助原则
医疗救助的规模、水平等完全取决于医疗救助资金能否得到保障。由于各地经济社会水平的差异，医疗救助也不可能制定一个全国统一的标准。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。主要是医疗救助的资金需要与供给的矛盾非常突出，贫困或特殊人群中患者增多，医疗总量扩大；医疗费用价格上涨，使医疗救助费用不断增大。这些都加重了医疗救助作为最后一道防线的压力。因此，社会医疗救助只能提供最基本的医疗服务，是一种救危性救助而非康复性救助。
（四）救助形式
1.专项经费补助。财政每年应根据救助对象的治病需求，拨付一定的经费，专款专用，小病专用，大病补助。
2.医疗费用减免。给医疗机构一定的经济补贴，或举办专门福利性质的医院，免费或优惠部分医疗费，为救助对象提供优惠医疗服务。如北京市规定，享受医疗救助卡的特困人员，可持医疗救助卡在社区卫生服务站就医，或经批准到北京市福利医院就医，费用按规定减免。
3.开展义务巡诊。组织医务工作者发扬人道主义精神，定期或不定期地到社区开展义务巡诊活动，向社会弱势群体提供免费或价格低廉的医疗报务。
4.组织慈善救助。社会或慈善组织为贫困病人组织开展义诊、义捐和无偿义务活动。
5.缴纳医疗保险。—用社会医疗救助基金为救助对象缴纳医疗保险费，帮助其参加医疗保险乙如镇江市规定，未参加基本医疗保险的享受本市城镇居民家庭最低生活保障的职工和退休人员，由市医疗保险经办机构为其办理参加住院医疗保险的手续，所需缴纳的费用由社会医疗救助基金予以列支。
六、基本结论和政策建议
（一）抓住有利时机，尽快建立社会医疗救助制度
我国建立社会医疗救助制度应坚持大力提倡，积极支持，正确引导，不断规范，强化服务，稳步推进的方针。各级政府特别是劳动保障、民政、卫生和财政及工会等有关部门要予以足够重视和大力支持。当前，在我国医疗保险制度全面推进的同时，部分地区的实践为发展社会医疗救助事业提供了有益的借鉴。实践表明，在我国全面建立社会医疗救助制度的条件基本具备。特别需要指出的是，目前我国社会弱势群体的基本生活保障问题得到党和政府的高度重视，政府有关部门制定了相应的政策。各地要抓住有利时机，积极推动社会医疗救助制度的建立，发挥多层次医疗保障体系的整体效应。
（二）调动各方面积极因素，促进社会医疗救助事业的发展
要运用一定的政策和财政扶持，有意识地对社会医疗救助事业进行必要的引导。发展社会医疗救助事业，政府要大力提倡和动员全社会力量积极参与，并且要注意对制度建设和运行机制中存在的问题进行积极有效的规范。由于我国地域辽阔，经济社会发展水平差异较大，医疗卫生状况不同，因此建立和健全医疗救助体系也应从本地的实际情况出发，逐步在有条件的地方推开。不断扩大范围。要实行宽松的和支持性的政策，减少不必要的行政干预，强化管理服务。
（三）积极筹措资金，保证社会医疗救助工作的开展
根据社会医疗救助制度的特点，其所需资金必须坚持两条腿走路的原则，一方面政府要承担必要的财政支持和组织管理责任，增加必要的资金投入，这应是医疗救助的主流筹资渠道。同时，要在医疗机构承担社会责任方面做出有利于社会医疗救助事业发展的规定；另一方面要积极提倡和动员社会力量给予支持。要强化公益性宣传，鼓励对社会医疗救助机构的捐赠，制定医疗机构承担一定比例的社会义务救护工作的规定。
（四）完善相关政策，建立社会医疗救助的公共设施
政府在有条件的城市要建立部分公立免费或低费的医疗救助医院。目前医疗卫生系统正在进行着一场全面改革，可划拨一小部分卫生资源组建“贫民救助医院”或“社会福利医院”，专门收治处于弱势群体的患者，所发生的医药费用，可按照有关规定享受医疗救助的免费或优惠政策。在医药卫生体制改革中，要加强社区卫生服务中心及服务站的建设，强化预防疾病等服务功能，努力使社区成为价廉方便并能提供较好服务的基层卫生组织，并积极探索为社会弱势群体建立廉价医院、廉价门诊的途径。
（五）加强组织协调，形成推进社会医疗救助工作的整体合力
总的原则是，依托现有基础条件，建立精简高效的管理机构和完善的制度办法，确保社会医疗救助基金的低成本、高效率使用。同时，应成立由各方人员组成的社会医疗救助基金会，主要负责对医疗救助基金的筹集、管理和使用，并对有关医疗救助事项提出建议。社会医疗救助基金的管理要坚持“收支两条线”办法，加强监督机制，防止挤占、挪用和浪费，保证资金专款专用和使用的透明性、高效化。
[关键词]社会主义新农村；时间维度；空间维度
任何人类行动，包括生物学意义上的生命行动和社会意义上的个体和群体行动都要在特定的时间和空间范围内实施，时间和空间成为人类行动首要的约束条件。作为战略和策略的制定与实施当然也是如此，时空定位必然要成为政策的制定、实践过程中需要考虑的基本问题，在时空观问题上的模糊必然导致在发展方向、实践结果方面的模糊和紊乱。因此十分有必要从时空定位角度对社会主义新农村建设这一重大战略性政策体系进行深入的分析
一、必须十分重视从时间维度方面对社会主义新农村建设进行分析和把握
首先，时间维度是社会主义新农村建设首先面对的约束条件。
所谓的时间维度或时间约束问题，即社会主义新农村建设战略意图在多长时间内达到或初步达到所设计的理想目标。时间定位方面的差异从表面上看只是体现为时间长短和速度快慢，而实质上将会使整个政策体系供给的基本思路会产生本质的区别。正如在期间，速胜论和持久战由于在时间定位上的不同，必然带来策略上、技术上、民众的组织动员上的巨大差异，这不再是抗战需要三年、五年还是八年的问题，而体现为价值取向方面的根本区别，体现为对战略局势最基本的判断；也如同在建国以后，对由新民主主义阶段到社会主义阶段过渡的时间问题做出不同的判断将会带来差异非常大的实践后果。社会主义新农村建设具有宏观性和战略性、全局性的特点，这就使得对它的时间约束的判断具有了特别重要的意义。
其次，对时间维度的不同认识会导致理论预设、指导方针和政策供给方面的巨大差异。
我们将社会主义新农村建设具体到解决中国城乡二元结构这个最为重要和核心的问题上来。这样时间约束问题相应地也可以简化为中国城乡二元结构究竟会是一个在短时间内可以得到解决的阶段性问题，还是一个在很长时间内始终存在的基本状态。如果认为城乡二元结构是可以在短期内（如十年、十五年）解决的阶段性问题，那么在户籍制度、城市建设、农村住房制度、农村耕地制度等方面就必然以此为前提作出相应的安排，带来的必然是积极的、快速的、甚至是激进的城市化过程，这种快速城市化不仅仅意味着人口向城市的带有不可逆性质的大量快速集中以及户籍身份的变化，实质上是政策体系的制定和供给就不会考虑和照顾农村地区的独特性而倾向于以城市生产生活内容为标准，会以城市生活的、工业化的甚至是后工业化的观念框架和概念系统去定义和解释农村社会的现象。
更为具体的，我们以农村金融和司法为例来进行简要说明。
金融支持对于农村生产发展至关重要，西方金融学界对农村金融市场的特点的总结是贫穷、人口密度低、市场隔离、风险高、季节性因素导致的高交易成本、缺少传统的抵押品、收入波动较大、分散风险的机会有限，这些特点使农村金融市场不同于城市金融市场，通常使以利润为导向的现代金融机构望而却步。从时间约束的角度来分析，如果认为社会主义新农村建设是可以在短期内完成的任务，在金融政策上必然强调以正规化、公司制的现代商业银行的模式在农村地区提供金融服务，或者说，必然地会以城市金融的“模样”在农村地区加以复制，这样做的后果只能是要么以行政力量强行驱动“资金下乡”，但由于会造成商业银行出现亏损而难以为继。事实上这种方法在商业银行纷纷上市的背景下已经几乎没有操作的可能，要么听任农村地下金融盛行而得不到法律的制约和有效地管理和控制，造成高利贷盛行，最终受到损失的只能是分散的农户。而如果能将社会主义新农村建设视为一个长期的过程，将城乡二元结构视为中国的基本国情认真对待，就会在政策设计中充分重视农村乡土性质的特征，在带有城乡二元性质的金融制度创新方面做更多的引导和鼓励，在农民金融合作方面做更多的尝试和努力，所谓的“资金下乡”问题有可能得到实质性的解决。不同的时间约束将会导致农村金融实践方面的巨大差异。当前我们越来越倾向于以“法制”为主要手段构建农村地区的社会秩序。正如本文讨论的主题，如果倾向于认为在一个较短的时间内完成社会主义新农村建设的目标，则必然地会强调农村地区在各个方面与城市的迅速“并轨”，包括实现社会秩序的方式和手段。城市地区的秩序形成建立在高度工业化社会基础之上，发达的社会分工体系、标准化、科层化和理性化使得单独依靠“法制”就基本能够实现这一目标。当这种思路在快速移植到农村时就会出现诸多难以克服的困难。如果倾向于认为社会主义新农村建设是一个长期的过程，中国城乡二元结构是一个在短期内无法得到彻底改变的基本状态，就不会急于以“法制下乡”的形式向农村输出秩序，而会在各种秩序形成机制方面做更多的综合工作，不会使用“先进——落后”、“正确——错误”这样简单的二分法看待各种“小传统”和地方性知识在乡土社会中构建秩序的重要作用，给予这些手段更大的施展空间。或许能够创造一种以法制为导向的，更具综合性特点，更加适合中国二元结构的、成本更低、也更加有效的秩序形成机制。
因此，在强调城乡统筹的同时，必须更加注意农村地区的承受力，考虑政策实践的摩擦成本，重视一种外生性的政策力量“嵌入”乡村社会时会遭遇到的种种变数，力争形成一种充分考虑中国国情、具有中国特色的现代化模式，农村将不再是以西方为指归的“现代化”视野里的“累赘”，而成为中国现代化最重要的“战略总后方”。
二、必须十分重视从空间维度方面对社会主义新农村建设进行分析和把握
这一问题可以分为两个相联系的两个层面。
首先，是中国农村发展呈现极为明显的非均衡的特征，统一的中央政策如何在经济社会发展水平差距非常巨大，同时地域文化差异也十分明显的不同区域得到全面的贯彻实施是一个非常复杂的问题，当前社会主义新农村建设的推进就面临这种困难。因此，在社会主义新农村建设政策制定方面应当宜粗不宜细，如果要求过于具体，甚至将其指标化，那么在传统的压力型体制的作用下，很多地区会开展新一轮达标升级活动，基层干部出于完成上级任务和实现自身政绩的需要，往往会要么以表面文章虚与敷衍，要么会竭泽而渔带来巨大浪费和损失，结果与中央的预期往往背道而驰，以前这样的教训已经很多。
其二，社会主义新农村建设的建设单位在空间上应当定位于具体的“村庄”还是县域视野中的“农村”。
关键词：社会主义核心价值观、高校校园文化、融入、当代大学生
高校作为思想文化建设的重要场所，在大学生社会主义核心价值观形成过程中发挥着重要的作用。而大学校园文化作为社会文化的重要组成部分，在某些方面甚至引导着社会文化的进步。
一、加强社会主义核心价值观教育在校园文化建设中的重要性
在经济全球化、文化多元化和思想多样化的新形势下，坚持社会主义核心价值体系在意识形态领域的统领地位，有助于使高校校园文化坚持社会主义先进文化的前进方向，有助于使广大学生在纷繁复杂的社会思潮中分清是非、健康成长，对于全面实施科教兴国和人才强国战略，加快推进社会主义现代化的宏伟目标，具有深远的战略意义。
当前高校校园文化建设的现状与社会主义核心价值观建设之间存在一定的差距。
1）校园文化建设在物质方面投入较多，在精神方面投入不够。
高校是培养国家人才的地方，多年的实践经验告诉我们，没有好的校园文化，不可能造就出德才兼备的优秀人才。受急功近利思想的影响，在校园文化建设中，许多高校只重视物质文化建设，而忽视了精神文化建设。在高校掀起的旧校区改建、新校区建设热潮中，许多院校一味强调美化校园环境，重视物质条件的改善，殊不知精神文化才是校园文化真正的核心内涵，是校园文化建设的根本目的。忽略了精神文化建设，校园文化建设只能流于形式。
2）高校校园文化建设多局限在学生管理和娱乐层面，思想意识教育功能没有得到彰显。
校园文化虽然有管理和娱乐的功能，但更重要的却是它的思想教育功能、控制功能和导向功能。校园文化的实质是赋予大学生一种文化意识，使其长期置身于浓郁的精神氛围，在潜移默化中得到熏陶和感染，不自觉地形成一定的文化意识和文化品格。
3）多元化社会思潮的影响，使大学生价值观易偏离社会主义方向。
在社会主义市场经济高速发展和社会急剧变革的当代，各种非主流文化蜂拥而来，对大学校园文化建设产生极大的消极影响。社会思潮与价值取向的多元化趋势凸显，道德主义与功利主义、群体主义与个体主义、等级观念与平等意识的冲突在大学生群体中有不同程度的表现。如果不对这些社会思潮加以引导，势必会使高校学生的价值观偏离方向，从而影响我们构建社会主义和谐校园文化与和谐社会目标的实现，影响社会主义核心价值体系在意识形态领域的统领地位。
二、社会主义核心价值观教育融入高校校园文化建设的途径和方法
高校必须坚持用社会主义核心价值观引领校园文化建设，积极探索融入的有效途径和方法，努力营造良好的育人氛围，从而促进人才培养质量的全面提高。要发挥校园文化熏陶作用，运用理论、文化、宣传等手段对大学生的人生价值取向加以正确的舆论引导，通过科学的管理、完善的制度、健康活泼的集体活动来营造一种明朗、健康、活泼、有序的文化氛围，形成正确的舆论导向和有凝聚力的校园文化，给学生以积极的影响。
1）充分发挥高校思想政治课的主阵地作用。
思想政治理论课是培养大学生核心价值观的主渠道和主阵地，所以思想政治理论课要紧紧围绕大学生的培养目标，内容积极创新，将社会主义核心价值体系的内容贯穿于教学的各个环节。在方法上也要不断创新，传统的教育模式带有较强的主观性，忽视受教育者的真实需求，缺乏思想的交流与共鸣。要改革思想政治课"灌输"式的教学方法，针对学生所关心的社会问题，切身利益问题，多给学生提问和讨论的机会，善于运用现代化的教学手段引导并激励学生，最大限度的发挥课堂教学的主渠道作用。
2）积极打造有特色的校园文化品牌。
目前，高校校园中客观地存在着与建设中国特色社会主义相抵触的社会思潮。这些思潮的传播和蔓延侵蚀着高校教师和学生的政治思想和价值观念，给高校的思想政治教育工作带来了挑战。因此，如何坚持以社会主义核心价值体系引领高校校园的社会思潮，构建具有时代特征的大学精神，已成为高校思想政治教育工作者亟待研究和解决的重要课题。
积极探索校园文化品牌建设，是校园文化发展的更高追求，也是高校特色发展的必然趋势。高校应该从办学思路与特点，人才培养思路出发，整合和挖掘学校的文化资源，融入传统文化和地域文化特色，广泛开展提高大学生综合素质的有益校园文化，营造与办学特色、育人目标相匹配的校园文化。
3）将主题活动、素质拓展、专业渗透相结合，扩大社会主义核心价值观建设的阵地。
首先，要高度重视主题活动建设，将价值观教育的主题与学生活动相结合，在活动中凸显社会主义核心价值观教育。其次，要重视拓展训练。通过有计划的活动和创设有意义的情境，创造富有吸引力的学习氛围，使学生在较短时间内，通过体验、分享和交流，达到改善情感、观念、态度、行为等综合素养的体验式教育。最后，要重视专业渗透。社会主义核心价值观教育是全体教师的应尽职责，应将社会主义核心价值观教育融于专业教学的全过程，特别是专业实践教学之中。
4）社会主义核心价值观教育融入高校校园文化建设要重视三个结合。
第一，要与中国传统文化结合。社会主义核心价值观教育要和中国文化传统结合起来，用中国人熟悉的语言来表述，学生更易接受，效果更好。在中国历史上，有很多关于教育下一代如何做人、做事的精辟论述，例如"贫贱不能移，富贵不能，威武不能屈"等，是我们民族传统文化的精髓，是社会主义核心价值观当中很重要的内容。
第二，要与中国国情结合。在建设中国特色社会主义的过程中，我们要吸收人类创造的一切先进文化成果。但是，一切优秀的世界文化成果要真正在中国发展，必须和中国的现实国情相结合。社会主义核心价值观教育如果不和中国现实国情结合，让大学生脱离了中国国情这个实际，可能导致他们不知所措。
第三，要与学生实际结合。现在大学生中独生子女居多，产生了一些现实的价值追求判断上的新问题。现在的大学生存在厌恶劳动、强调自我价值、缺乏责任感、心理承受能力比较差等不良问题。如何引导他们树立科学的价值观和崇高的理想，是大学校园文化建设面临的新课题。
三、社会主义核心价值观教育融入大学校园文化建设应注意的几个问题
用社会主义核心价值观营造校园环境，发挥社会主义核心价值观的示范引领作用，进一步将培育社会主义核心价值观融入课堂教学、校园文化、社会实践与学校管理尤为重要，这是一个系统工程。"融入"要全面，符合高校实际，推动建立培育和践行社会主义核心价值观长效机制。
一是融入教育教学，形成各级学校有机衔接的课程教材和教育教学体系。
二是融入社会实践，形成学校、企业、政府、社会共同参与的实践育人模式。
三是融入文化育人，形成涵养优秀传统文化和校园文化品牌的培育机制。
四是融入制度建设，形成体现社会主义核心价值观的系列制度安排。
论文关键词 政府责任 农村社会 救助研究
农村社会救助作为农村社会保障体系的基本与核心，其发展与完善代表了社会的进步。本文从微观层面入手，具体对我国农村社会救助体系中的最低生活保障制度、各种专项救助进行探讨，采用实证分析与定性分析相结合的方式，从政府责任层面提出完善农村社会救助体系的政策建议。
一、农村社会救助的现状
（一）基本定义
农村社会救助是与城市社会救助制度相对而言的，指的是国家和集体对农村中无法抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们生活的一项社会保障制度。
（二）农村社会救助的现状分析
1.农村社会救助的政策与法律体系不完善
（1）缺乏专门的农村社会救助的法律。目前，国务院仅对农村五保供养工作颁发了全国统一的行政法规，未颁发关于农村社会救助的专门法律，农村社会救助制度缺乏权威性和公信度，实施救助时无法可依，仅依照相关部门印发的临时的规定和政策来实行，随意性较大。此次调查中，57%的受访者认为农村社会救助法律基本完善或完善，仍有25%的人认为不完善或非常不完善。除此，法律援助也十分匮乏与不及时，本次调查中，73%的被访者表示从未接受过法律援助，接受过一次的占21%，接受两次以上仅占6%。很多村民在遇上问题需要法律援助时根本无从求助或求助无果。
（2）缺乏规范的农村社会救助操作程序规范。2004年以来，江苏省政府及省有关部门在原有基础上，先后出台了《江苏省关于加快建立新型社会救助体系的意见》、《江苏省建立和完善农村最低生活保障制度的意见》、《关于进一步做好农村五保供养工作的通知》等规范性文件或通知，但是这些文件都没有做到有效地规范落实。不同于法律政策，被访者对于救助政策的总体评价上升。31%的人认为救助政策非常完善或比较完善，38%的人认为基本完善，31%的人认为不够完善。
2.农村社会救助的水平较低
南京市江宁区农村低保仅每月200元，徐州市沛县农村低保每月210元；南京市农村五保户集中供养的平均标准是每人每年5000元，沛县仅有3500元左右；农村医疗救助仅限于新型农村合作医疗，且需农民自缴费用；农村特困定期定量帮助存在甚少，一年约800到1200不等。2012年南京市农村人均支出就达到11114元，而课题组调研样本总救助额为449856元，户年均1704元，人均不到600。显然这样的救助水平无法满足正常的生活需求。调查中31%的人享受到基本生活救助，40%的人享受医疗救助，享受到教育、住房与灾害救助的人仅各占7%，4%的人表示享受法律援助，更有4%的人表示没有任何形式的农村社会救助。尽管已经进一步提高了农村社会救助的救助比例，但是人群覆盖依然不足。调查数据显示，仅12%的被访者认为覆盖全面，39%的被访者认为基本覆盖，高达49%的被访者认为覆盖不够全面甚至非常不全面。
3.农村社会救助缺乏监督与信息公开
（1）缺乏信息公开机制。针对农村社会救助政策，本次调查中，仅有18%的被访者表示非常了解或比较了解，23%的被访者表示基本了解，27%的被访者表示不够了解，还有高达32%的被访者表示不理解或者非常不了解。村民并非没有了解或参与政策的意愿，但是途径非常缺乏。高达26%的被访者表示无任何了解途径。大部分人通过电视、广播或者网络、报纸去了解政策，但是他们了解到的政策不一定符合当地实情，无法为他们服务。
（2）缺乏监督机制。基层组织享有的行政权力和自由裁量权，没有任何同级或者上级的有效制约，造成了确定对象不合理、操作随意等一系列问题。调查发现，59%的被访者表示政府在确定社会救助对象时没有公示并接受村民意见，仅21%的被访者表示有公示但几乎村民意见不产生作用，还有20%的人表示不了解。对是否有上级监督进行调查，结果表明73%的被访者表示没有监督，仅24%的人表示有监督，监督方式也多为村委会或者村民自发，起不到有效的制约监督。另外3%的人表示不了解。
二、对策建议
（一）建立完善的农村社会救助的法律政策体系
2008年国务院法制办公室公布了《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》，其出台初步提出了我国农村社会救助的重构思路和框架。出台具体的具有针对性、操作性、全面性的法规，在立法应做到：
（1）扩大公民社会救助的权利内容。立法确认公民的各项救助权利，而不只是作为政府部门实施救助的行政规范依据。我们通常把公民当做农村社会救助的客体与受众，忽略其主动性，但其权利应包括社会救助请求权、社会救助信息知情权、人格尊严不受侵犯的权利、社会救助的监督权和救济权等。
（2）促进社会救助体系的城乡一体化。确定救助对象的方式要一致，由省市政府制定城乡统一的救助标准与确定方式，打破区域限制，统筹规划，均匀资源；救助资金来源渠道统一，政府在制定公共预算的过程中，不得对城乡差别对待；采取统一的核算方式，城乡居民享受的教育、医疗、就业救助内容一致；统一管理，避免救助主体多元带来的权责不清。
（3）促进再就业机制深化。立法要对政府再就业服务的内容进行规定，包括政府的就业服务主要包括：失业登记，以登记确定需要就业服务的群体；职业培训和就业指导，由劳动部门无偿定额、定时提供，经费由财政开支；提供就业信息和职业介绍，辅助救助对象获得就业机会；投资开发提供环卫、协管等公益性岗位，并向救助对象倾斜提供。
（二）提高农村社会救助水平
随着社会经济的发展，人们的社会福利水平也必然随之提高，即便是社会救助，也要将其看作是一种福利提供，而非简单的基本生活保障。为此，必须从发展型福利角度，把不断提高救助层次和救助水平作为新型社会救助体系的基本内容和目标追求。
各地政府可以通过以下几种渠道来筹集资金：一是各级政府财政转移支付，明确各级财政的分担比例，中央政府在其中必须担当一个更加积极的角色，通过财政计划的比例扩增和基金设立来保证资金渠道畅通。各级政府在公共预算的过程中，实行资金预拨制度，每年先将下一年的预算资金拨付，到年底决算，过程中及时反馈调节。避免因其他项目资金占用而无法支付。二是发行福利彩票、吸纳社会慈善资金用以支持农村社会救助，例如广西风采电脑福利彩票。三是发展院办经济，国务院《农村五保供养条例》规定敬老院可以开展农副业生产，用以改善生活条件，各级政府应予以扶助。除了政府，也需要建立一个稳固的社会支持系统。政府无法也无力解决所有贫困者的困难，必须广泛发动社会力量。积极引导慈善团体等非盈利组织参与社会救助活动，激活资源，优化配置，并推动社会帮扶活动深入。
（三）建立信息公开与监督机制并整合资源
论文摘要:农村社会救助是农村社会保障体系的重要内容之一。搞好农村社会救助体系建设，对维护社会稳定，促进社会经济平稳较快发展具有重要的作用。
农村社会救助是农村社会保障体系的重要内容之一，搞好农村社会救助体系建设，对维护社会稳定，促进社会经济平稳较快发展具有十分重要的作用。从永州市的情况看，经济欠发达，598.5万人口中农业人口达504.6万人，占总人口的84.3 % ;农村贫困人口达89.7万人，占农业人口总数的17%，其中绝对贫困人口36.9万人，占农业人口总数的7%;地形以山地丘陵为主，自然灾害频发，每年都不同程度的遭受洪涝、山体滑坡、泥石流、龙卷风、冰雹、干早等多种自然灾害，常年受灾人口达200余万人次，需政府重点救助的45万余人。由此可见，进一步加强、整合和完善社会救助体系，最大限度地满足弱势群众的救助需求，是各级党委、政府面临的重大课题，是从根本上深化改革、推动发展、保持稳定，加速构建和谐社会的基础工程。
一、意义深远:助弱同进，共享发展
“按照社会公平正义的理念，包括弱势群体在内的每一位社会成员都应过上合乎人类尊严的生活，这构成了对弱势群体实行的公益救助的基本理据。”大力推进农村社会救助体系建设，全面扶助弱势群体，对于促进社会各个层面和谐进步有重要意义。
1.有利于更好地维护社会稳定
安定有序是和谐社会的重要内容，是事业进步和改革发展的基本条件。当前，永州市正处于从农业社会向工业社会快速转型的关键时期，社会矛盾比较复杂，弱势群体具有很强的同质性、集中性和群体性。这种特点一方面使他们表达和追求自身利益的能力增强，另一方面他们的利益如果被忽视或处置不当，就会使他们采用非理性的方式来维护自己的利益，给社会带来不稳定隐患，进而成为构建和谐社会的瓶颈。大力推进社会救助体系建设，有利于化解突出的社会矛盾和问题，维护和保障弱势群体的基本权益，缓解弱势群体的失衡心理，有效促进社会的持续稳定。
2.有利于更好地凝聚发展合力
建设全面小康，构建和谐社会，必须坚持以人为本，让广大人民群众的工作热情充分进发，让个体社会成员的聪明才智充分涌流。困难群体作为社会成员的组成部分，由于处于弱势位置，容易被忽略，不易感受到党和政府的关怀和温暖，对党和人民缺少归属感、认同感和信任感，不利于他们在促进经济发展中充分发挥主观能动性和创造性。推进农村社会救助体系建设，不仅体现了党和国家对弱势群体的关心，更可以让社会发展的成果惠及到社会全体成员，有利于团结弱势群体，凝聚促进发展的合力，调动全体成员谋发展的主动性和创造性，全力促进和谐社会的实现。
3.有利于更好地促进社会文明进步
人与人之间和睦相处、真诚友爱是构建和谐社会的基本要求。中华民族自古以来就是一个乐善好施、扶贫济困的民族。进一步推进农村社会救助体系建设，不仅能给予困难群体物质上的救助，解决他们的燃眉之急，而且能调动社会各个层面的群众共同关注弱势群体，进一步营造互相关心、互相帮助的良好社会风气，有利于更好地弘扬人道主义精神，增强全社会的慈善意识，促进团结友爱、平等互助的道德风尚和价值观念的形成，推动社会主义精神文明和社会主义先进文化不断发展进步。
二、工作成效:因地制宜，扎实有序
1.农村低保基本实现应保尽保
目前，永州市共有农村低保对象12万户27.6万人，占农业人口总数的5.5 %，月发放低保金1049万元，月人均救助水平为38元。2008年上半年，按照上级要求进行了农村低保扩面，将农村居民中无劳动力或因病、因残等原因致使主要劳动力丧失、因生存条件特别恶劣地方常年生活困难居民等三类家庭全部纳人保障范围，新增低保对象12万人，基本实现应保尽保目标。
2.农村医疗救助制度逐步完善
为缓解农村困难群众的看病就医压力，根据上级要求，永州市从2004年开始在东安县、新田县开展农村大病医疗救助工作试点，迈出了探索建立农村医疗救助制度的第一步。2005年，对城市低保户、农村特困户、农村五保户等特困对象家庭中患恶性肿瘤、尿毒症、肝硬化腹水、白血病以及其它年医药费在1万元以上大病的，给予500-3000元的医疗救助金，在全省领先建立了城乡一体的医疗救助制度。2007年，结合全市实际，在救助范围上扩大到城乡低保边缘户，救助病种增加了精神病种，救助标准提高到1000-4000元。2008年，面向全市城乡低保户、五保户、城乡低保边缘户、百岁老人等特定对象，逐步建立和实施资助救助、门诊救助、住院救助、临时救助、慈善援助五位一体的新型城乡医疗救助制度。全市在建立城乡医疗救助制度以来，共累计救助农村大病救助对象1.42万人次，发放救助金2468.8万元，人均年救助水平为1738元;资助农村五保户、农村低保户参合34.3万人次，资助金额533万元。
3.农村五保供养水平进一步提高
永州市共有五保对象51214人，占农村总人口1.27%。共有乡镇敬老院106所，村级“五保之家”46所，集中供养4854人，其它46360人由村、组分散进行供养，分散供养标准由2005年年人均600元提高到1000元，集中供养标准由2005年1200元提高到2070.46元，农村五保户生活有了较大改善。2006年国务院新修订的《农村五保供养工作条例》实施后，五保供养资金从省级财政转移支付和市、县财政预算中列支，建立了“政府牵头、民政负责、财政投人、按标施保、应保尽保”的五保供养工作新体制。2008年，永州市人民政府办公室下发了关于贯彻落实《湖南省实施(农村五保供养工作条例)办法》的通知，明确规定集中供养标准每人每年不低于2000元，分散供养每人每年不低于1000元，要求将五保供养服务机构的日常管理经费和工作人员工资列人财政预算，不得在发给五保供养对象本人的供养资金中列支，从而有效地保障了五保户的基本生活权益。
4.灾害救助工作不断规范
一是规范了救灾款物管理工作。2008年，永州市民政局、市财政局、市监察局、市审计局联合下发了关于印发《永州市基层救灾款物管理使用操作规程》的通知，对救灾款物的申请、拨付与发放、管理等方面作出严格规定，确保了救灾资金分配的科学合理、公平公正，救灾款物及时落实到灾民手中。二是灾害应急救助体系初步形成。2008年，市政府出台了《永州市自然灾害救助应急预案》，并成立了永州市减灾委员会，进一步完善了全市应急救助体系，形成了统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。三是救灾资金投人大幅度增加。2008年我市累计受灾人口702万人次，直，接经济损失145.07亿元。向上级争取救灾资金9395万元，救灾棉被39111床、棉大衣1000件、帐篷443顶，市本级财政配套救灾资金500万元;一年来，发放救济粮3522吨，救济灾民42万人，发放衣被20万件，救济灾民巧万人，救济伤病人口7.83万人。全市共为灾民恢复重建房屋12042户45163间。由于救灾工作应对处置及时果断，救助措施得力，在应对2008年百年不遇的冰冻雨雪灾害和五十年不遇的“6·13”洪灾过程中，做到了大灾面前零死亡，得到了上级的充分肯定。
三、存在问题:基础薄弱，任务艰巨
1.社会救助立法滞后
迄今为止，我国尚没有一部社会救助方面的专门性法律，农村社会救助工作中除五保供养以政府法规形式颁布以外，其它各项工作都是通过各种规范性文件的，缺乏法律权威、制度刚性和惩处力度，实施过程中有令不行、违规不禁的现象比较突出。
2.基层机构队伍薄弱
据调查统计，撤区并乡建镇以前，全市有区乡镇430个，按每个区乡镇配一名民政干部，至少有430个，撤区并乡后，全市共有198个乡镇和办事处，只有民政干部271人，平均每个乡镇1:37人，比撤区并乡前减少1s9人。所配民政干部专职的少，年龄偏大，文化偏低，素质不高。近几年民政部门新增城乡低保、城乡大病救助、乡镇敬老院和村五保之家建设和管理、五保供养资金发放等工作，全市每年救济灾民30万人以上，城乡低保人数30余万，农村五保户有4.2万人，重点优抚对象s.3万，大病救助近万人，还有71万老年人，直接工作对象140万人，日常管理的工作任务十分繁重。近年来，民政救助资金大幅度增加，由乡镇发放的民政救助资金，有的几百万元，最高的达到近1000万元，社会救助各项资金在基层的发放问题令人担忧。如宁远县水市镇，辖区人口7.3万人，有民政工作对象5000;余人，全市发放各类资金335万元。2002年乡镇机构改革时，将乡镇民政职能划人社会事务办，明确由s3岁的李某1人负责全镇民政工作，并兼驻村任务。李某不仅要负责5000名民政对象的人户调查、初审、年检年审、动态管理等日常管理工作，还要逐户建立规范的统计台账和工作档案，该人不懂电脑，工作效率十分低下，难以按规定要求完成各项社会救助工作任务，只能应付了事，导致社会救助基础工作不扎实。
3.救助资金投入少
一是国家财政投入不足，各项农村社会救助工作普遍存在较大资金缺口，导致保障水平偏低。以农村低保为例，2008年全市低保人数为27.6万人，全年上级下拨的农村低保资金为6765万元，按人平计算，月人均仅有20元，人数是城市低保的2.6倍，上级下拨资金不足城市低保的一半，月人均救助水平不足城市低保对象的1/3。二是本级财政配套资金难以足额到位。按照有关法规和政策规定，农村五保、农村低保、农村医疗救助均要由地方人民政府财政预算中安排一定比例的资金，由于市、县区财政困难，往往未能足额配套，或列而不支，致使农村社会救助工作经费得不到保证，工作开展乏力。
4.城乡救助发展不均衡
社会救助工作涉及到民政、劳动、教育、卫生、房产、司法、扶贫、国土、规划建设等多个职能部门，但各部门之间缺乏联动，存在各行其事的现象，尤其是在救助对象和救助标准确定，救助项目安排，救助资金的投人等方面缺乏统一安排，导致多头救助、重复救助、遗漏救助的现象时有发生，制约了社会救助整体优势的发挥。同时，还存在城乡救助发展不平衡的状况，如城市低保对象享有的廉租房政策及生活用水、用电、有线电视收视等价费优惠措施，农村救助对象暂时不能享有，整体救助水平较低。
四、根本举措:统筹运作，合力推进
1.加快救助立法进程
农村社会救助工作关系到困难群众的基本生活，涉及到社会的各个层面。推进农村社会救助体系建设，国家应尽早出台《社会救助法》及与之相配套的法律法规，把城乡低保、五保供养、医疗救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助及教育救助、住房救助、司法救助等各项社会救助制度以法律的形式固定下来，同时对社会救助工作机构、人员、资金保障作出刚性规定，为依法推进社会救助体系建设提供法制保障。
2.加强机构队伍建设
各级党委、政府要在社会救助机构、人员、编制等问题上给予重视支持，特别是要解决社会救助机构人员的公务员身份问题。加强乡镇基层民政工作力量，安排专职工作人员，解决有机构、有人做事的问题，我们建议在乡镇设立民政所或社会救助站，小乡镇安排3至4个，大乡镇安排4至6个干部，专门从事民政工作，在行政村设民政联络员，并适当解决待遇，以切实解决好基层民政工作有人干事的问题，为工作落实，规范管理，资金发放公平公正提供组织保证。同时，要建立社会救助工作队伍准人机制，严把进人关，加强在职工作人员的业务培训，提高队伍整体素质。
3.扩宽资金投入渠道
一是加大财政投人。市、县两级政府应根据本级财政实际，把社会救助资金列人财政预算，并逐年提高。乡镇也要设立专项救助基金，实行专款专用。二是积极向上争取。要加大跑“部”进“厅”力度，多争取上级支持。三是面向社会筹集资金。大力开展各种慈善募捐活动和对口捐助活动，积极引导和鼓励慈善团体等非营利性组织参与社会救助工作。同时，组织开展多种形式的扶贫帮困活动，如救助服务、志愿者活动等。要发动社会力量，搞好救助对象在医疗、教育、住房、司法援助等方面的专项救助。
4.强化救助工作保障
一是建立健全以救灾工作分级负责、救灾经费分级负担制度为基础，社会动员机制为补充，应急措施相配套的灾害救助体系。对灾民情况进行深入调查，制定切实可行的灾民生活安排方案，进一步安排好受灾群众的基本生活。二是建立健全以农村“五保”供养制度为基础，临时社会救济为补充，各项优惠政策相配套的社会救助体系。在农村，通过全面总结低保试点经验，积极扩大保障范围，逐步在基层推广实施。同时，进一步落实“五保”供养条例，完善“五保”供养制度，维护农村“五保”对象的基本生活权益。三是建立健全以老年人福利服务为重点，社会福利服务机构为骨干，基层福利服务网络为依托，居家供养为基础的社会福利服务体系。
关键词：自闭症儿童；社会救助；政策困境；对策
一、社会公众对自闭症儿童的关注与救助问题的提出
随着媒体报道的增加与人们对弱势群体关注度的提高，自闭症儿童越来越多地出现在公众视野中。第二次全国残疾人抽样调查明确将自闭症列为精神残疾，儿童自闭症已占我国精神残疾首位。目前我国自闭症患儿数约为164万人①，而且还存在大量未被诊断发现或已有自闭症倾向的儿童。
与此同时，从中央到地方的各级政府也已了一系列法令法规，为自闭症儿童提供医疗救助、经济补助以及康复培训。例如，2014年国家教育部联合中国残联等其他部门共同制定了《特殊教育提升计划（2014―2016年）》（〔2014〕1号），旨在加快推进特殊教育的发展，大力提升特殊教育水平，切实保障残疾人受教育权利。但是，由于没有建立健全自闭症儿童社会救助体系，各项福利政策具有局限性，并未使自闭症儿童及家庭广泛受益。
首先，社会公众对自闭症群体的社会接纳程度普遍偏低。自闭症儿童作为一个特殊群体，虽已逐渐进入社会公众的视线，但自闭症方面相关知识的宣传不足和社会支持系统的缺失使得自闭症儿童群体始终在社会环境中处于较为边缘化的状态②。许多自闭症儿童自身的一些行为问题加之自闭症患者家庭大多处于沉默的状态，导致自闭症群体相较于其他残障群体往往承受了更多的社会偏见与误解，使一部分原本愿意伸出援助之手的社会人士望而却步。
其次，多数自闭症儿童康复机构发展不成熟。总体来说，我国接受自闭症儿童的特教机构数量并不少。但其中较权威的大型特教机构却屈指可数，并且基本不只针对自闭症儿童开设，收蓄能力非常有限。许多小型民营机构还面临着教师流动性大和场地租金不断上涨的压力，因而不得不中途关停。
同时，自闭症儿童家庭面临沉重负担的问题仍然得不到有效解决。其一，自闭症儿童家庭的经济负担问题仍然存在。《残疾儿童康复救助“七彩梦行动计划”实施方案》实施范围仅局限于有一定工作基础和服务能力的城市中符合标准的康复训练定点机构，这意味着并不是所有自闭症儿童家庭都能够获得政府的经济补助。由于市场上没有制定特殊教育收费的参照标准，使得公办、民办机构收费价格参差不齐。家长对患儿康复治疗的个性化需求对于需要长期接受康复治疗的儿童家庭来说，也无疑是一笔巨额开支。其二，自闭症儿童家长心理负担沉重。家长无法接受孩子是自闭症的事实以及孩子康复过程、康复成效的缓慢。调查显示，坚持康复治疗逾3年的自闭症儿童家庭仅占25%③。其三，自闭症儿童家长还需承受社会负担，即孩子成年后依旧无法回归社会，生活问题得不到保障。目前，我国在有关保障成年自闭症患者护理、托养、就业等方面问题的救助政策方面还不完善，为成年自闭症患者提供康复和托养服务的机构更是少之又少。
二、自闭症儿童社会救助体系及其实施困境的根源分析
首先，社会宣传不到位和相关机构舆论引导工作的错位是造成救助实施困难的重要原因。与发达国家相比，我国社会公众目前对自闭症的认识依旧滞后，不仅相关临床诊断和治疗资源严重不足，相应的研究及诊疗投入较少，社会舆论支持也相对不足，许多民众对于自闭症的了解很大程度上为个人的曲解。其一表现在大众媒体自闭症宣传存在偏差和片面性。虽然自闭症逐渐受到大众媒体的关注，许多关于自闭症的新闻报道也不断见诸报端，国内也出现了一系列关于自闭症的影视、文学作品，在一定时期内引起了广泛的社会反响，但从传播需要理性引导这一角度来说，现阶段的自闭症媒体宣传中还是不乏存在一些过于片面和容易引起受众理解偏差的信息。例如在许多自闭症报道当中，自闭症天才的故事更是为患者悲情的遭遇增添了一分神秘的色彩，更易激发人们的同情和好奇心④。事实上并不是每一个自闭症儿童都能够及时地被诊断出自闭症并接受系统的训练和治疗，也并不是每一个家庭都如此幸运地得到社会的关爱和帮助。大众媒体宣传的科学性将直接影响公众对自闭症的态度和行为。其二表现在社会宣传的广度和力度不足。自闭症知识的宣传和普及工作在农村及偏远地区尚处于空缺阶段，许多自闭症儿童家长对于自闭症认识存在缺陷，大大地降低了自闭症儿童早期筛查、早期诊断和早期干预的机会，使大量自闭症儿童错过了最佳的治疗时间；另一方面，社会对自闭症的认知还基本处于浅层次，尤其是校园宣传的缺失使自闭症儿童往往很难获得同龄人的接纳和理解。
其次，自闭症儿童康复机构面临着可持续发展的难题。无论是公办康复机构还是民营康复机构，要想获得进一步发展，就必须先全面地认识机构自身所存在的缺陷。当前我国的自闭症康复机构，无论是内部组织结构还是外部生存环境，都存在着诸多可持续性发展的障碍。
在内部组织结构上，位于起步阶段或中期阶段的民办康复机构在此方面暴露出的问题更甚严重。一是机构内部教师的资质良莠不齐。不少民办机构内部的教师只经过长期或短期的实践培训便开始对自闭症儿童进行康复训练，其在专业认知方面还有所欠缺。此外，教师的专业与职业认同感不高，也严重影响了其对自闭症儿童的教学效果⑤。二是场地与资金运作遇到困难。场地有限的问题就使多数机构难以拓展规模，无法提供更多的教育机会。并且多数自闭症儿童康复机构都是非盈利性质的，机构多只收取自闭症儿童在校内的食宿费等一些基本费用，这意味着机构要获得进一步的发展，在资金问题上仍面临着巨大的挑战。
在外部生存坏境上，自闭症儿童康复机构面临着政府扶持力度不够与传媒关注随机性的困境。就政府而言，自闭症儿童的救助并不是其工作重心，政府对自闭症康复机构的扶持范围有限。民办康复机构多依靠社会捐助和慈善款项来维持机构的进一步发展，但民间力量具有严重不稳定性和不可持续性的弊端⑥，使机构承受着随时可能面临资金周转困难的压力。同时，政府在学龄前的康复教育机构的监管更加缺失。由于学龄前的康复教育跨越了医学与教育两个领域，负责教育的教育厅与负责医学的卫生厅对这块内容皆不予审批，加上市场上没有对特殊教育康复费用制定统一的定价标准，使一些民办的学龄期前自闭症康复机构的教学质量、收费标准都得不到保障。就社会传媒对自闭症儿童救助的宣传来看，自闭症康复机构没有与媒体建立长久的关系。机构只有在发展中遇到困难时才去找媒体，或是社会上发生了相关热点，媒体人才去播报自闭症话题。对于自闭症的宣传，每次只是以新闻点的形式出现，曝光率有限，其所造成的社会影响度不高。
最后，在某种程度也是最重要的，是多数自闭症儿童家长存在认识上的误区，集中表现在对孩子康复问题持有急功近利的想法，其不仅增添了家长自身的负担，而且对自闭症儿童的康复效果产生一定的负面影响。造成自闭症儿童家长的认识误区主要归根于家长自身对自闭症及其诊疗途径认识不足以及缺少为自闭症儿童家庭提供专业咨询服务的机构。
在自闭症儿童确诊前，大部分儿童家长对于自闭症病理的认知几乎为零，因而在儿童成长的过程中不能及时地对其一些异常行为有所察觉和引起足够的重视，导致自闭症儿童的许多行为问题在早期就得不到正确的引导和纠正；在自闭症儿童确诊后，家长普遍难以接受孩子为自闭症儿童这一现实，且不少家长对目前的康复机构的诊疗手段和教学模式都持怀疑态度，于是转而寻求一些民间偏方或者私人机构的帮助。导致家长产生上述行为的主要原因之一就是家长对于自闭症病理认知的缺乏，从而使其在自闭症康复治疗方式的选择上存在盲目性。部分家长对于自闭症儿童是否接受融合教育缺乏理性认识，片面地追求让孩子接受“正常的教育”，没能将自闭症儿童的教育重点放在行为的引导上，而是一味地注重提升自闭症儿童的学习能力。在没对现实状况有较为深入的了解的情况下，就将孩子送进了普通学校，直至孩子的行为问题难以克服后才又辗转送入特教机构，最终不仅拖延了孩子的治疗时间，也增加了家庭的负担。与此同时，国内目前尚未出现针对自闭症儿童的权威医疗机构或提供专业咨询服务的机构、场所。许多自闭症儿童在医院被诊断为自闭症后，缺少权威的医疗机构对自闭症儿童个体的阶段性治疗效果进行定量判定，给予针对自闭症儿童个体进行下一阶段康复治疗的指导性建议。因此，家长在决定是否让自闭症儿童接受融合教育时过于主观，并存在一定的盲目性。专业的自闭症医疗咨询机构的匮乏使许多自闭症儿童家庭获取专业自闭症医疗、康复资讯的信息源的可靠性和可持续性都大打折扣。
三、走向行动的自闭症儿童社会救助对策讨论
在总结国内已有经验和借鉴国外成功案例的基础上，我国当下为给自闭症儿童及其家庭提供有效的社会救助，可以从以下几个方面出发，在行动上推进自闭症儿童社会救助体系的建立。
首要任务是推进立法进程，制定专门性的法律法规，细化自闭症儿童社会救助的分工。现行的有关自闭症群体的法律保护政策都较为笼统，并且对于处于精神残疾边缘的自闭症群体，还没有针对性的法律法规。因此，立法机关要统筹现行各项分散的救助制度，建立起系统的自闭症群体社会福利的法律框架。加快出台针对性较强的单行法律，明确其所享有的各项社会保护政策。借鉴美国的经验，从自闭症的发现、研究、干预及各种服务⑦等方面，明确各相关部门在自闭症儿童社会救助过程中的分工，为自闭症儿童从医疗诊断阶段到康复训练阶段都提供具体的求助渠道。
其次，加大对自闭症教育、康复机构的扶持与监管力度。在针对自闭症康复机构发展的问题上，政府要进一步建立示范性的康复机构并加大对示范机构的扶持与管理，支持其发展壮大，从而能为其他机构提供发展借鉴与指导。政府机关要尽快对民办机构的混乱局面进行整顿，制定行业标准与管理规范，帮助完善康复机构的内部组织形式与日常运行模式。对于符合条件的民办机构给予资金补助或政策优待。
再次，加大人才的培养投入，建设数量足够、素质优异的专业师资队伍。一方面，加强在职教师的专业培训，如鼓励康复机构与科研机构的合作，定期召开各地康复教师的经验交流会，特聘权威专家对在职教师的再教育，并在具备严密的学术论证和严格测试的基础上，引进新型教育手段和康复训练机械等。另一方面，鼓励各大高校设立相关方面的学科，制定相关人才培养计划，以培育更多具有高素质背景的自闭症康复教师。在培养人才的同时，提高特教教师的福利待遇与社会地位，根据国家规定逐步提高特殊教育工作者津贴，提高特教教师在优秀教师表彰中的比例，增加自闭症康复机构教师的入编人数等，吸引更多社会人士投身于自闭症事业。
最后，政府与机构要发挥好宣传工作的中介力量，积极引导媒体人对自闭症的宣传与普及，引导受众的思考，从而帮助社会大众形成积极正确的观念。在保护患儿家庭隐私的情况下，通过个别具有代表性的案例，使报道尽可能做到真实、通俗，增强报道的说服力和可信度⑧。政府基层部门必须加强自闭症知识的公益宣传和推广，促使潜在的自闭症儿童家长重视其发病现象，及早诊断、尽早进行康复训练；做好各项救助补贴政策的入户宣传工作，提高自闭症儿童家庭寻求政策支持和补助的意识。通过形式多样的普法宣传活动，提高全社会尊重自闭症儿童群体权益的意识，提高自闭症儿童对残疾人保障法等法律法规的知晓程度和政府各项优待政策的普及范围的了解程度。
四、结语
就目前情况而言，我国的自闭症儿童社会救助体系仍然处在建构过程中，存在许多不足和亟待解决的问题：如何加强社会宣传，提升社会公众对自闭症患者的接纳程度以及减少自闭症儿童家长的认识误区；如何落实、推进政府出台的各项救助政策，增加受益人群范围；如何加快专业医疗、康复机构的发展速度，培养高素质的专业人才；如何为自闭症儿童接受融合教育提供现实保障，减少自闭症儿童进入普通学校的障碍与压力……而解决上述问题，不仅需要法制保障与政府负责，更需要社会协同与公众参与。在政府、社会和家庭三方长久的共同努力之下，建立立体有效的自闭症儿童社会救助体系的美好愿景才可能尽早实现，才可能使不同的自闭症儿童个体受助程度最大化。
注释：
①中国公益研究院.中国自闭症儿童现状分析报告[R].北京：中国公益研究院，2012年4月2日.
②吴国栋.自闭症儿童社会支持活动实务与评估研究[D].武汉：华中科技大学，2012.
③北京师范大学壹基金公益研究院儿童福利研究中心.中国自闭症儿童家庭的现状与需求[R].北京：首届全国自闭症儿童家庭大会，2011年12月.
④金恒.大众媒体自闭症报道的偏差和建议[J].传媒观察，2012年7月.
⑤张梦莹.民办自闭症儿童康复机构评估研究――以武汉启慧特殊儿童教育中心为例[D].武汉：华中科技大学，2012年6月.
⑥曹烁玮.福利多元视角下我国孤独症群体的社会政策问题研究[D].南京：南京理工大学，2013年5月.
⑦林晨昕.美国自闭症儿童的社会融合及对我国的启示[D].上海：华东师范大学，2012年3月.
论文关键词：农村 社会保障 制度创新
十六届三中全会提出的“五个统筹”中，统筹城乡发展居于首位，要形成城乡区域协调发展的社会制度环境，实现城乡经济社会的良性互动。然而我国现行社会保障制度存在着严重缺陷，主要表现在：一是城市居民社会保障水平的高福利状态与农村居民的救济型低水平的保障并存；二是城乡隔绝的社会保障制度，使市场经济条件下的人才资源优化配置难以形成。当前我国社会保障制度改革与建设的重点在于：在加大对城市社会保障制度改革与完善力度的同时，应在新农村建设的过程中，着力加强农村社会保障制度建设，努力提高农村居民的社会保障水平。
1我国农村现行社会保障制度存在的问题
1．1制度体系不健全，保障项目较少
一是社会保险制度严重缺位。传统的农村合作医疗制度步履维艰，而新型农村合作医疗制度尚在全面推广阶段；工伤、生育、失业三大社会保险制度至今尚未在农村建立。二是社会救助制度体系不完善。目前农村主要局限于基本生活救助，医疗救助制度基本没有建立，教育救助、住房救助等不普遍。三是社会福利体系残缺不全。目前只有部分经济实力好的地区还依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地区该项制度体系已经瘫痪。
1．2保障标准低，总体水平不高
新型合作医疗保障水平不高，而且由于是保大病住院，使得相当部分参保居民由于交不起首次人院费而不能住院，进而无法享受医疗保障，新型合作医疗能否真正解决农民因病致贫致穷的问题不容乐观。
2建立和完善农村社会保障体系的迫切性和可能性
2．1建立和完善农村社会保障体系是经济社会持续发展的内在要求
随着我国各项改革的深入进行和城市化水平的不断提高，农民工队伍不断壮大，人口流动增强，要求尽快建立并完善农村社会保障制度加强城镇社会保障制度改革，建立健全农村社会保障体系，已是中国经济社会持续发展的内在要求。
2．2建立和完善农村社会保障体系是广大农村居民的迫切需要和期待
随着我国人口老龄化日益显现，农村人口老龄化问题更为突出，农村社会保障问题日益严重。传统的家庭养老功能日益弱化，农村养老风险不断加大。部分农村老年人养老保障无着落。保障农民的基本生存权和身体健康是建设社会主义新农村的基本前提。
2-3建立和完善农村社会保障体系已经具备一定的实践经验
第一，专题解决农民工社会保险问题。如北京市建立了农民工医疗保险和工伤保险制度，体现了“低费率、广覆盖、保当期、保大病”的原则，适应了外地农民工“年纪轻、流动性大”的特点。第二，加强农村医疗救助，缓解因病致贫、因病返贫矛盾。江苏省常熟市出台了新的医疗救助实施办法，重点解决困难群体的医疗保障问题，在很大程度上缓解了农村居民因病致贫、因病返贫的矛盾。
3我国农村社会保障体系需要创新的重点
3．1农村社会养老保险制度需要重新定位与制度创新
今年国内已有部分省市率先启动了新型农村养老保险的试点。这意味着，政府将为新型农村养老保险部分“买单”。建立“低费率、广覆盖、能接续、可持续”的新型农村养老保险制度。
3．2继续完善农村合作医疗制度，实行分类保障，适时与城镇合作医疗保险接轨
推行新型农村合作医疗制度是政府积极投入农村社会保障事业的体现，有效缓解了农民“看病难、看病贵”问题，遏制了农民“因病致贫、因病返贫”现象，基本达到了“政府得民心、农民得实惠、卫生得发展”的目标。
3．3加强服务网络平台建设，实行网络化管理
在乡镇(街道)设立社会保障综合管理服务机构，统一负责所在地社会保障事务，包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等的相关事务。
关键词：最低生活保障；低保职能分配；《社会救助暂行办法》
中图分类号：C913.7文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2017）05-0061-06
政府间的救助责任分配体系是否科学合理，关乎社会救助制度减贫目标的实现。自我国建立最低生活保障制度以来，政府间的低保职能分配改革不断深化。低保建制早期，低保职能分配改革主要聚焦于财政责任分配方面。2014年的《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）则在肯定前期的财政责任分配调整思路的基础上，将低保职能分配改革进一步拓展至低保管理责任及低保标准决策权分配领域。相较于1999年并实施的《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），《暂行办法》所确立的低保职能分配原则更有助于低保公平性与规范性的提升。但是，对于低保职能分配体系中所蕴含的深层次矛盾，《暂行办法》尚未提供有效的应对机制。鉴于此，有必要对低保职能分配进行深入研究，通过对政府间低保职能分配演化轨迹的系统梳理，探究低保责任分配中矛盾的发生与化解机制，进而为低保制度减贫效能的提升提供制度保证。
一、我国政府间低保职能分配模式的演化路径
低保建制之初，我国政府间的低保职能分配体系具有高度的地方化特点，具体表现为：在低保财政责任分配上，地方政府承担了主要的低保支出；在低保管理责任分配上，基层社区在低保资格审核中扮演核心的管理者角色；在低保标准决策权的归属上，市县级政府掌握低保标准的制定权。为提升低保制度的减贫效能，我国政府对原有的低保职能分配体系进行了以下几个方面的调整。
1.低保政责任主体从地方政府转变为中央政府
1999年的《条例》规定，城市低保资金由地方人民政府列入财政预算。这实际上沿袭了我国传统的社会救济财政安排。我国低保制度建立前，由于救济对象仅限于“三无”人员，救济支出较为有限，救济财政责任一直由地方独立承担。随着低保制度的确立，救助对象的范围出现了较大扩展，贫困的下岗失业者也获得了名义上的被救助资格。地方政府仅凭自有财力难以应对救助对象的大幅增加，其结果是低保建制初期大量有劳动能力的贫困者被排斥在低保之外①。在此情况下，中央不得不加大对地方的低保财政支持。1999年至2000年，中央财政投入在城市低保总财政投入中所占比重从29%跃升至68.5%。②自2003年开始，中央投入在低保总财政投入中的比例一直始终高于地方。③中央政府成为事实上的低保支出责任主体。2014年的《暂行办法》规定，县级以上人民政府应将社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算，这标志着低保财政多级负担体制在行政法规层面正式确立。
2.低保核心管理责任层级由社区转移至街道
2014年《暂行办法》颁布之前，社区居委会一直都在低保管理中扮演着核心角色。低保建立伊始，居委会便被赋予了低保管理的核心责任。《条例》第四条规定，居民委员会可以根据县级政府民政部门以及街道办事处的“委托”，承担城市居民最低生活保障的管理服务工作。在低保制度日常运行中，居委会在低保申请、调查、评议、公示各环节中都肩负着主要责任。这种以居委会为核心的低保管理体系贴近民众的优势是显而易见的，同时该管理方式是否会造成“优亲厚友”的问题同样受到广泛关注。为保证低保管理的规范性，国务院在《暂行办法》中对低保管理方式进行了调整，明确规定社会救助的申请受理、调查审核由乡镇人民政府、街道办事处负责，而居委会只扮演“协助”街道的辅角色。
3.低保标准的制定层级出现了市县向省的集中
1999年的《条例》规定，市、县（县级市）城市低保标准分别由市、县（县级市）级政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定。这一政策安排有助于市、县级地方政府发挥其在低保标准制定中的信息优势，但同时也增大了低保标准地区差距的可能性。为提高低保标准的地区公平性，民政部在2011年出台了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，指出省级政府民政部门要注意引导经济发展水平相近地区逐步缩小低保标准差距，条件成熟的地方也可试行由省级政府民政部门制定辖区内相对统一的城乡低保标准。在此文件指导下，部分地区开始探索由省级政府制定统一的低保标准或由省级政府向市、县级政府提供低保指导标准的做法（见表1）。2014年《暂行办法》规定，最低生活保障标准由省、自治区、直辖市或设区的市级人民政府按照当地居民生活必需的费用确定。这意味着县级政府不再拥有低保标准制定权，低保标准的最高制定层级正式上升至省级政府。
二、我国政府间低保职能分配的深层次矛盾分析
社会救助职能在政府间如何划分，才能更好地发挥救助制度的减贫效能？对于这一问题，学界的关注由来已久。以马斯格雷夫（Musgrave）为代表的多数学者认为，社会救助职能应该由中央承担，原因在于中央政府更有能力保证救助资源分配的地区公平④，推动救助标准的地区统一⑤，确保救助管理的规范⑥。而以奥兹（Oates）为代表的分权论者针锋相对地提出，地方政府承担救助责任有利于提升救助资金的使用效率，有助于制定符合地区实际需求的救助标准⑦，救助资格审查过程更为灵活便捷⑧。究竟是中央化救助模式还是地方化救助模式更有助于发挥减贫效能，目前学界并未给出定论。正如布雷斯韦特（Braithwate）所言，政府间的救助职能分配模式本身并无优劣之分，关键在于其所处的社会经济文化环境，同样的救助责任分配模式在不同国家中所产生的减贫效果很可能是有差异的。⑨因此，对低保职能分配模式的科学评估，不仅要借鉴西方救助职能分配的理论与实践，还应对低保职能分配体系所嵌入的现实社会经济环境进行审视。
1.低保财政责任分配：公平与效率的博弈
低保建制后，中央逐渐加大了低保投入并最终取代地方成为低保支出责任主体，这一制度演变对于我国来说具有一定的应然性。伯德（Bird）与布雷斯韦特（Braithwaite）都曾指出，在地区经济发展状况差别较大的国家，中央化的救助财政支出体系具有特别重要的意义。⑩只有通过中央政府的救助转移支付，落后地区才能拥有更为充足的救助资金，并通过救助项目实现地区之间的公平发展。我国地域辽阔且区域经济发展极度不平衡的国情，决定了其并不适合实行地方化的救助筹资模式。近年来，中央低保财政投入不断增加，从转移支付的方向来看，中央政府一直是将经济发展较为落后的中西部省份作为低保转移支付的重点，这对于缩小东中西地区之间的低保支付水平差距具有显著的促进作用。B11
值得注意的是，在中央加大对地方低保转移支付的同时，地方救助机构能否有效控制低保成本也成为一个重要问题。通常来说，救助机构可采取三种措施来提高社会救助金的使用效率（救助金用于真正贫困者的比率）：第一，对申请者进行更加严格的资格审查，确保真正的贫困者进入救助体系。第二，对被救助者进行更加频繁的追踪调查，保证救助金发放额能够随被救助者收入的变化而得到相应调整。第三，对有劳动能力的被救助者提供再就业服务，帮助其尽早脱离救助，避免“福利依赖”问题的发生。B12国际经验表明，如果救助支出由地方承担，地方救助机构就有很强的动力实施上述措施以降低救助成本。相反，救助支出若由中央财政负担，地方救助部门节制救助成本的积极性便会下降。在我国低保制度发展中，伴随中央低保财政投入的增多，也出现了地方对低保成本控制减弱的问题。其中一个具体表现就是部分地方救助部门夸大低保对象人数。B13虽然我国也开始采用各级政府共同筹资的分层式救助支付体系，以降低地方滥用低保金的风险，但其规范性仍然不足。以中央低保转移支付的重点区域――西南五省为例，2004至2014年间，西南五省低保总投入中的中央投入比例均值为72.1%，这一比例总体看符合当地的经济发展水平及救助需求。但通过对各省的具体观察可以发现，中央低保转移支付的稳定性并不强，某些省份还存在中央支付比例过高的问题。如重庆市自2009年以来所接受的中央低保转移支付比例都保持在90%以上，2014年更是达到了98.1%，在2011年也曾达到94.1%（见表2）。如此高的中央低保支付比例很可能会削弱地方在低保精准管理中的动力。
就《暂行办法》所确定的低保财政责任分配原则来看，低保支出责任由县级以上人民政府承担，这蕴含了对低保财政中央地方共同负责制的肯定。较之于《条例》所确立的低保财政地方政府负责制，这无疑更有助于从制度层面保证低保发展的地区公平性。但是《暂行办法》的局限性在于未能建立清晰的央地财政责任分担机制，对于各级政府所应承担的低保财政比例以及低保转移支付所依据的具体指标都缺乏明确说明。这不仅会给救助资金来源的稳定性、可靠性带来巨大隐患，而且也将使中央与地方之间的低保财政博弈及成本转嫁难题继续延续。
2.低保管理责任分配：规范性与灵活性的冲突
以2014年的《暂行办法》槠鸬悖街道开始取代社区成为低保的管理责任主体。这种政策调整对于提升低保管理规范性具有一定积极作用。如欣内肯（Ginneken）所言，以救助管理者的主观裁量权（discretion）为基础的地方化救助管理模式若想取得有效性，必须具备两方面的前提条件：一是管理者个人要有很强的职业道德感，二是地方救助机构内部必须有着公私利益泾渭分明的管理文化，否则社会救助就可能沦为寻租工具。B14就我国的具体情况来看，由街道承接低保审查管理职能，显然比社区更能减少“熟人”关系对低保管理规范性的消极影响。
然而，对于社区在改革后的低保管理责任体系中所应扮演的角色，《暂行办法》未能进行清晰定义。《暂行办法》第四条规定，居委会要协助街道做好有关救助工作。社区居委会究竟应在哪些环节中参与协助低保管理，具体介入方式又应如何？对于这些问题，《暂行办法》并未作出明确说明。笔者以为，无论是在低保申请还是在低保资格审查中，居委会的“协助者”角色都具有重要意义。
第一，居委会参与低保申请管理有助于提高贫困者的低保申请率。米克尔莱特（Micklewright）曾指出，社会救助难以触及真正的贫困者，原因在于越是贫困的人，其所处的社会处境越边缘，知晓被救助权利的机会也越少；与之相比，次属贫困或非贫困人群反而有更多的信息渠道了解社会救助并提出救助申请。B15从这个角度来看，居委会参与救助申请管理，能够更好地实现低保对穷人的有效覆盖。一方面，即便贫困者因不清楚低保而未递交申请，社区救助工作者也可以凭借对辖区贫困人群的了解，将其纳入低保申报体系；另一方面，社区居委会对居民生活状况的清楚掌握，也抑制了非贫困者试图获取低保的动机。
第二，社区的协助参与将使低保资格审查过程更为灵活便捷。众所周知，社会救助是以家计调查（means-test）为基础的收入转移制度。而大量的国际经验表明，一个国家能否有效开展家计调查，取决于其就业结构的正规化程度。B16OECD的跨国比较研究显示，非正规经济产出与GDP比值低于5%的国家，一般能够有效展开家庭生活调查；非正规经济产出占GDP5%―10%的国家，会面临不同程度的家计调查难题；当非正规经济与GDP比值超过10%时，救助机构很难获得准确的收入信息，以家计调查为基础的救助项目面临很大的失效可能。B171998年至2007年，我国非正规经济产出与GDP的平均比值为26%。B18参考OECD的研究结果，不难看出低保管理所面临的严峻挑战。在此背景下，社区居委会参与协助低保资格审查就具有特别重要的意义。除了考察收入维度外，社区救助工作者可借助社区的各种非正式信息渠道，综合考虑申请者在生活形态、健康水平、家庭突发事件等多方面的状况来进行低保资格判定，从而弥补单一家计调查手段的不足。
事实上，在《暂行办法》颁布之前，低保资格审查管理权的分配问题已引起学界的关注。其中一种颇为极端的观点认为，应在市区层面建设专责的家计调查中心，并将社区的低保管理权全面上收，从而提高低保资格审查的规范性。B19笔者以为，家计调查中心确实有助于弥补社区的不足，但就此完全取消社区的资格审查职能是不科学的。与居委会相比，市区家计调查中心拥有更专业的信息查询手段，可以通过工商部门的就业登记记录、社保机构的参保记录等排查隐性就业行为。但无论通过何种手段，家计调查中心所能获得的都只是正式的就业和收入信息，而对于低保申领者的非正式就业与收入，其实际并无有效的调查手段。对此，社区能够借助多样的非正式信息渠道对隐性就业行为进行核查。因此，在低保资格审查管理中，无论是市区家计调查中心与社区抑或是街道与社区之间，都应该构建相互补充而非替代性的关系。
3.低保标准制定权分配：自主性与统一性的矛盾
低保建制以来，地方政府拥有低保标准的制定权。从理论上说，地方化的低保标准制定体系对于我国具有一定的合理性：一方面，在我国地区经济发展不平衡的现实条件下，将低保标准决定权赋予地方政府有助于其发挥信息优势，制订符合本地经济条件的低保标准。另一方面，地方政府对于本地贫困人群的需求变化也较为敏感。如奥尔德曼（Alderman）所言，贫困者对社会救助的需求并不是静止的，诸如经济周期波动、公共服务体系收费水平提高等社会经济变化，都会影响其对社会救助的需求水平。当类似变化发生于地方层面且不易被中央迅速感知的情况下，地方政府对救助标准的自主决定权就显得尤为重要。B20
但是，地方政府自主决定低保标准的政策安排，无论是对低保标准制定还是调整所造成的负面影响也是显而易见的。第一，在低保标准制定方面，《条例》并未明确低保标准测算方法，只要求低保标准应按居民基本生活所必需的衣、食、住费用确定，这给地方留下了较大的操作空间，各地出现了抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型等不同的低保标准制定方法。B212011年，民政部《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》提出，各地可采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法和消费支出比例法来确定低保标准。这对于低保标准的制定起到了一定的规范作用，但仍未能有效改变我国各地的低保标准测算方法依据不同、方法不一的局面（见表3）。第二，在低保标准调整方面，在2004年至2014年间，我国各地区的低保标准虽然都呈现了稳定上涨的趋势，但其低保标准与人均可支配收入的比值都表现出下降的趋势（见图1、图2）。这说明在地方化的低保标准制定体系下，各地低保标准的上升速度均要慢于人均可支配收入的增速，低保标准与收入同步增长的救助标准调整原则尚未能得以有效践行。分地区来看，尽管东部地区的低保绝对标准是最高的，但东部地区低保标准与人均可支配收入的比值，在很多年度上都要低于中西部地区，表明越是发达地区低保相对水平可能越有限。
就《暂行办法》确立的低保标准决策权分配原则来看，县级政府不再拥有低保标准制定权，低保标准的最高制定层级提高至省，这在一定程度上体现了国家上收低保标准制定权的政策意图。即便如此，低保标准的制定仍未能逾越地方政府的管理权限。事实上，我国各地低保标准制定方法及低保标准现实水平的差异不仅存在于省内，还表现于省域之间（见表3、图1、图2）。《暂行办法》将低保标准的最高制定层级上升至省，对于低保标准省内差距的缩小有所裨益，但并不能从根本上保证低保标准制定与调整的规范性，也不能避免低保标准省际差异的出现。如何在发挥地方信息优势及自主性的同时，增强中央对低保标准制定的统一调控，仍将是未来我国政府间低保标准制定权分配改革的重点。
三、完善政府间低保职能分配的策略机制
社会救助职能在府际间的合理分配是救助政策减贫效能得以发挥的重要保证。对于现有低保职能分配体系在财政责任、管理责任及决策权分配方面所存在的结构性矛盾，应从以下三个方面着手解决。
1.规范“中央―省―市”三级政府间的低保财政转移支付
在低保财政责任分配上，应继续巩固中央在低保财政投入中的主体地位，确保落后地区的救助资源的获得与低保发展的地区公平性。同时还应关注地方对低保资金的使用效率，避免中央支付比率过高所造成的地方低保资金管理水平的下降。应在行政法规层面细化中央、省、市在低保支出中的独立责任，制定更为清晰与规范的转移支付原则。关于低保转移支付的具体数额，可以参考西方国家的经验，根据各地人均财政收入、低保补差水平、低保人口比重等指标进行标准的公式化计算，从而提高低保转移支付的规范性。
2.构建“街道主导―社区协助―市区家庭生活调查中心为补充”的低保管理责任体系
在低保管理方面，应巩固《暂行办法》所确立的街道主导的低保管理模式，提升低保管理的规范性。同时，还应充分发挥社区与市区家计调查中心各自在灵活性与专业性方面的优势，共同协助街道破解低保管理难题。具体来说，在申请环节，居委会可以利用社区信息优势，主动发现辖区内的贫困人群，并对其进行相应的低保政策宣传。对有申请困难的特殊个案，如行动不便的重残、重病人士，可代其向街道递交低保申请。在调查环节，居委会则应基于对居民的日常观察与了解，协助街道排查不符合救助资格的个人及家庭。此外，还应增强市区家计调查中心在资产调查中的专业性，授予其更多的居民财产信息查询权力，解决救助部门在核定低保家庭收入时所面临的“有责无权”困局。
3.推行“中央确定低保基准线，地方决定价格补贴水平”的低保标准制定程序
在低保标准制定方面，中央政府应在低保标准公平性与规范性提升中发挥更为积极的作用。鉴于我国地区经济发展不平衡的现实，由中央制定全国绝对统一的低保标准是不现实的。中央政府可以采用“收入比例法”的方式，推动低保标准在全国实现相对统一。所谓的“收入比例法”是指按照社会平均收入的一定比例来确定救助标准，国际惯例是将居民平均收入的50%确定为救助线。考虑到这一比例对我国财政难以承受，诱发“福利依赖”的风险亦较高，我国可以适当调低此标准。目前，部分城市已开始采用“收入比例法”来制定低保标准（见表3）。中央政府可结合地方经验，以“收入比例法”为基础确定全国统一的低保标准基准线，并在低保条例中予以明确规定。在中央制定低保基准线的同时，应保留地方政府对价格补贴的决定权。由于低保基准线的调整周期较长，其间可能会出现消费品价格指数上涨、低保标准实际购买力下降等情况，因此还需要地方政府利用其Ρ镜鼐济变化的敏感性，及时启动临时性价格补贴，避免低保对象生活水平因物价变化而出现大幅波动。
注释
①Leung， J.. The Emergence of Social Assistance in China. International Journal of Social Welfare， 2006， Vol.15， No.3， pp.188-198.
②③参见2000年至2015年《民政部统计年鉴》。
④Musgrave， R. A.. The Theory of Public Finance. New York： McGraw-Hill， 1959， pp.61-89.
⑤Gilbert， N.， Terrell， P.. Dimensions of Social Welfare Policy （7th ed.）. Boston： Mass： Allyn and Bacon， 1998， pp.231-265.
⑥Ditch， J.， Bradshaw， J.， Clasen， J.， Huby， M. and Moodie， M.. Comparative Social Assistance： Localisation and Discretion. Aldershot： Ashgate， 1997， pp.3-11.
⑦Oates， W.. Fiscal Federalism. New York： Harcourt Brace Jovanovic， 1972， pp.3-54.
⑧Overby， E.. Extending Social Security in Developing Countries： A Review of Three Main Strategies. International Journal of Social Welfare， 2005， Vol.14， pp.305-314.
⑨Braithwaite， J.， Grootaert， C.， Milanovic， B.. Poverty and Social Assistance in Transition Countries. New York： St. Martin′s Press， 2000， pp.157-170.
⑩Bird Richard M.. Intergovernmental Fiscal Relations and Poverty Alleviation in Vietnam. World Bank. Washington D. C. 1995， pp.30-44.
B11杨红燕：《财政转移支付的公平增进效果研究――以城市低保制度为例》，《中央财经大学学报》2014年第9期。
B12OECD. The Battle against Exclusion： Social Assistance in Belgium， Czech Republic， the Netherlands and Norway. Paris： OECD， 1998， pp.66-90.
B13张时飞：《加快健全低保制度亟待深化的问题及对策》，《首届中国社会救助研讨会论文集》，人民出版社，2009年，第73页。
B14Ginneken， W.. Extending Social Security： Policies for Developing Countries. ESS Paper， 2003， No.13. Geneva： ILO. Retrieved from http：///sol3/papers.cfm？abstract_id=673121.
B15Micklewright， J.， Marnie， S.. Targeting Social Assistance in a Transition Economy： the Mahallas in Uzbekistan. Social Policy and Administration， 2005， Vol.39， pp.431-447.
B16Hutton， S.， Redmond， G.. Poverty and Transition Economies. London： Routledge， 2000， pp.51-69.
B17OECD. Informal Employment and Promoting the Transition to a Salaried Economy. OECD Employment Outlook， 2004， pp.225-272.
B18王永兴、景维民：《中国非正规经济规模的实证研究》，《统计研究》2010年11期。
B19白凤峥：《城市居民最低生活保障制度中的收入调查研究》，《首届中国社会救助研讨会论文集》，人民出版社，2009年，第538页。
B20Alderman， H.. Social Assistance in Albania. World Bank， Living Standards Measurement Study Working Paper， 1998， No.134， pp.2-4.
B21姚建平：《城市居民最低生活保障俗嫉耐骋晃侍馓教帧―以消费支出比例法为例》，《社会科学》2011年第9期。
【关键词】民政；信息化；发展
2010年是民政信息化取得长足发展的一年。全国各民政业务信息系统拓宽领域，深入挖掘，围绕社会服务、社会管理、社会救助及社会工作者管理等几大方面积极开展。社团管理、优抚安置、社会救助、村民自治、全国婚姻、全国救助等信息系统的投入与使用，一些地方根据自身条件先期进行了基层全业务民政软件的建设，将各项民政业务整合在同一平台下。全国民政业务系统的建设提高了民政工作的效率，增强了民政工作的决策能力。
民政信息化的发展保障了民政各项业务的发展对信息处理的要求，提高了各级民政单位的工作效率，节约了大量的行政成本，为政策制定了提供了数据支持，扩大了民政工作的社会影响力。
一、民政信息化发展背景
信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势，国民经济和社会信息化的程度已成为衡量一个国家综合国力的重要标志。进入新世纪，党和国家把“全面推进国民经济和社会信息化”确立为重要的发展战略，因此，大力推进国民经济和社会信息化，必将为甘肃省经济和社会发展注入新的活力。
1、国内民政信息化发展背景
国内对民政信息服务系统进行了理论与实践研究，理论研究有专著、硕博士学位论文及相关文章等，实践主要有国家层面和地区两个层面。如纪江明的论文《上海民政信息化建设发展研究》。
实践方面突出的有北京，吉林等地。北京利用北京市农科院设在各区县、乡镇的远程教育服务网络，给各区县提供必要的支持与帮助，帮助其建立信息服务站，实现资源共享。市农业局与农科院从自身优势出发，提供各自优势信息；同时，自编“北京市农业信息员培训教材”并下放到各区县，举办各种形式的培训及讲座，使农村信息员掌握收集、分析、传播信息的方法，提高他们对信息的接收、分析能力。目前市农业局建立信息服务站150多个，培养信息员2000多名。
2、国外民政信息化发展背景
发达国家由于科技发达等原因对于电子政务的应用推广理论与实践的研究较早并且较为全面：
国外关于民政信息服务系统的理论研究主要集中在有关信息资源价值、信息资源应用、信息技术等方面。Pkoniger and Kjnaowitz(1995)认为：结构缺失而不是总量匾乏，是导致人们处理信息效用低下的原因。要通过设计信息甄别方法、选择时间、信息结构以及信息选择时序来提高其利用信息的效果。Matthias Klusch (2001)研究了在“网络上巨大数量的不同类型的信息资源便利了用户对于信息的获取、识别以及使用”，了解智能信息技术的使用和发展情况。
实践方面做的比较成熟，比如美国和加拿大在这方面都做的比较好。下面以美国为例：在1993年到2001年，美国联邦政府已经了1300多项电子政务相关的实施项目，取得了举世瞩目的成就。电子政务的发展推动了美国政府改革向纵深方向发展，通过使用信息技术重塑了政府对民众的服务流程，加强了政府与客户间的互动，建立了以顾客为导向的电子政府以提供更有效率、更易于使用的服务，为民众提供更多获得政府服务的机会与途径，受到了公民普遍的支持。由于电子政务的实施，1992年到1996年，美国政府的员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180亿美元。在对居民和企业的服务方面，政府的200个局确立了3000条服务标准，作废了1.6万多页过时的行政法规，简化了3.1万多页规定。美国政府在信息技术方面的花费在2002年将达到48亿美元，2003年达到52亿美元，其中有很大一部分用于电子政务推广。
二、中国民政信息化发展概况
2001年6月，民政部在上海召开了首次全国民政信息化建设工作会议，会议提出了民政系统信息化建设的总体要求：深入贯彻落实党的十五届五中全会“大力推进国民经济和社会信息化”精神，以改革管理手段，改进工作方式，促进民政事业发展，提高民政工作水平为方针，积极推进民政系统信息化建设，促进民政工作现代化。会议认为，加强民政信息化建设，逐步实现民政业务工作决策科学化、管理规范化、服务网络化、手段现代化；可以逐步实现民政信息资源的共建、共享，为全社会提供高效优质服务。
以信息化带动民政工作现代化，是新时期民政工作的重要任务。会议制定并颁布了《全国民政系统信息化“十五”发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)。《规划纲要》客观详细地分析了民政系统信息化工作的现状，制定了信息化工作的指导原则及发展目标，确定了主要任务并提出了保障措施，为“十五”期间民政信息化工作描绘了蓝图。
三、甘肃省民政信息化发展现状
甘肃省各级民政部门需要建设的门户网站101个。目前省厅及兰州、金昌、张掖、嘉峪关、白银、平凉6个市和静宁县、敦煌市2个县市，建门户网站9个，其中嘉峪关市、金昌市、张掖市的网站挂靠在政府网站群内。此外，高台县建立了双拥专项网站，临泽县、玉门市、兰州市安宁区等县区市制作了挂靠在政府网站群内的网页。正在筹备建设的有武威市、天水市和定西市民政局。总体上，网站建设进展迟缓，数量少、水平低，严重滞后于全国其它省区市。
四、关于甘肃省民政信息化发展的几点建议
1、加强基层民政信息采集工作
甘肃省民政信息化工作基础差，发展起步迟，整体水平落后。在基层民政信息采集方面，基本制度不够完善，规范化程度不够，统一性不够完善。在基层民政信息采集工作上，应该全省统一部署，整体规划，形成统一规范的信息库。
2、加强民政系统门户网站建设
信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势，国民经济和社会信息化的程度已成为衡量一个国家综合国力的重要标志。在信息技术快速发展、大力倡导电子政务的今天，民政系统开放办公，首先应该完善基础设施和门户网站的建设。
3、加强民政系统信息库维护和更新工作
在民政信息采集、门户网站的建立完成后，应该从基层到省级各级民政部门加强民政系统信息库的维护和更新工作，以便达到民政工作的及时性和有效性。
4、加强基层民政系统工作人员的培训力度
在民政系统各项基础设施建设完善后，各级民政部门工作人员应该不断加强更新和改进民政系统的各项管理系统。应该保持民政系统工作人员的年轻化。
【参考文献】
［1］ 甘肃省.甘肃省信息化年鉴［M］.信息化年鉴编委会,2003.
［2］ 黄婷婷.我国农业信息化的现状、问题与对策研究［D］.安徽农业大学硕士学位论文，2007.
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