时间：2023-03-23 15:11:36
导语：在中国社会保障论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
社会保障学是人力资源管理专业的基础课程，但在以往的教学中一直存在重理论轻实践，教学内容严重落后于社保政策的发展，教师知识和信息更新过慢等问题。为了进一步提高教学效果，培养高素质的应用型人力资源管理人才，社会保障学课程的改革需要从调整教学的目标和内容，关注学科热点，促进实践教学等方面入手。
［关键词］
社会保障学；实践教学改革；应用型人才
随着经济和社会的发展，“民生”问题逐渐成为我国政府和社会关注的焦点问题，和“民生”问题相关的社会保障制度的重要性也随之突显出来。社会保障工作是人力资源管理工作中极其重要的一部分，因此，对于人力资源管理专业的学生而言，必需掌握扎实的、与时俱进的社会保障知识。然而，在当前的社会保障教学过程中普遍存在教学内容严重滞后于社保政策的变动、教师知识更新过慢、忽视实践教学及实践教学资源受限等问题。为进一步提高社会保障学的教学效果，本文从调整教学模式、关注学科热点、以“应用”为向导促进实践教学等方面入手进行社会保障学实践教学改革研究。
1社会保障学教学过程中存在的问题
对人力资源管理专业的毕业生而言，今后工作很重要的一部分是和社会保障相关的。目前我国高等院校大都把社会保障学设置为专业基础课程，只有部分院校把社会保障学列入专业选修课程。社会保障学是一门应用性、实践性、政策性都极强的学科。第一，在社会保障体系中，各种规章制度十分复杂，世界各国，乃至中国的各个地市的具体规定都不同。自20世纪90年代后期以来，我国社会保障的各项事业迅速发展，相关的理念和制度也在不停地发生变化。在这个过程中，一些教师自身并没有紧跟时代和政策的发展，及时吸收这些新信息、新知识，在教学过程中一味地照搬课本，造成课堂的教学内容严重滞后于时代的发展。第二，我国高校人才培养过程中的实践教学很多时候停留在口号中，理论灌输仍是目前很多应用型院校课堂教学的主要模式。教师照本宣科讲解社会保障的理论和制度，很容易让学生觉得课程枯燥无味，使学生无法对社保政策产生兴趣和感性认识，教学效果不佳，从而造成毕业生在工作中缺乏解决实际问题的能力。因此，基于应用导向和能力培养的实践教学改革的首要任务就是对课程体系进行优化设计，合理安排课程内容，重视对学生实践能力的培养，通过实践教学增强学生对社保知识的感性认识，并培养学生运用所学社会保障知识分析问题、解决问题的能力，增加学生在就业市场的竞争能力。第三，目前高校普遍存在实践教学资源有限的问题。比如，学生很难有机会到社保经办机构去实地体验。除了设置有社会保障专业的院校以外，很少有学校为人力资源管理专业配备社会保障的仿真模拟软件。
2社会保障学实践教学改革目标的确立
第一，培养学生的“民生”意识。社会保障的实践教学不仅要让学生掌握社会保障制度的理论，更应该培养学生的“民生”意识。笔者在社会保障课程教学过程中，感到目前很多学生缺乏学习兴趣的原因是没有“民生”意识。学生因受自身阅历的限制，认为社保和自己关系不大，不关心“民生”问题和社保热点，对课程内容自然缺乏兴趣。因此，实践改革的首要目标就是培养学生的“民生”意识，帮助学生树立为社会大众服务的意识及社会责任感。第二，要提高学生的综合实践能力。社会保障是民生之基，民生之本，是一项综合事业。社会保障事业需要理论和实践能力同时具备的综合性人才。在培养学生“民生”意识的同时，应注重培养学生的综合实践能力。应用型本科培养的不是背诵理论制度的人，而是要会分析问题、解决问题，会实际操作的应用型人才。第三，要培养学生的创新思维和创新能力。在经济全球化、科学技术更新周期不断加快的当代社会，经济社会的全面发展取决于人才的质量。而人才的质量在很大程度上与人才创新能力紧密相关。因此，社会保障学的实践教学改革的目标之一就是提高学生的创新思维和创新能力。通过实践教学，引导学生发现我国社会保障发展过程中存在的问题，激发学生的潜能和创新思维，使学生主动参与到现实社会保障问题的分析和处理过程中去，提高学生解决问题的能力。
3社会保障学教学改革实施过程
基于社会保障学教学过程中存在的种种问题，以及实践教学改革的目标，笔者在所在学校的人力资源管理专业进行了一系列的实践教学的改革实践。
3.1课堂实践教学的实施
3.1.1社保新闻热点的解读社会保障的教材分为理论部分和实务部分。学期的第一周是教师理论讲解周。从第二周开始，根据课程内容，采取“以社会热点为中心，读新闻评新闻”的课程教学模式。在课程上，首先对学生分组，根据班级的具体情况，将56名学生分为8个小组。然后把老年社会保障、医疗保险、就业保障、失业保险、工伤保险、住房保障、社会救助、社会福利相关内容依次分配给各个小组。要求学生在课前对课本进行预习，并根据各自承担的专题内容分工收集相关社保新闻和热点问题。每堂课的第一项任务是各小组面向全体同学解读社保相关新闻。在解读社保新闻过程中，各组还需要联系教材相关内容制作PPT，并在课堂上进行简要讲解和案例分析。在这个过程中，教师只做启发性的指导。学生通过新闻的收集和解读、课程内容的讲解、回答教师和同学提问的环节，学会主动学习，增强基本理论的实际运用能力。通过社保新闻解读环节，促使学生主动去了解民生，关心民生，增强对社保的敏感性，培养学生对社会保障这门课的兴趣及社会责任感。此外，各小组对专题进行新闻收集和讨论的过程，也可以提高学生的信息收集和交流能力。
3.1.2课程论文的写作社会保障学是一门政策性和动态性并存的学科。近年来，各国的社会保障制度都在改革和发展中。我国的社保制度发展尤为迅速，过程中也存在各种各样需要解决的问题，然而这些变革和问题在教材中是无法及时体现出来的，因为社保教材只能给学生呈现社会保障的整体框架。社会保障课程的实践教学要培养学生的创新思维能力，就需要引导学生独立思考中国社会保障事业发展过程中出现的各种问题。因此，在前一阶段的基础上，通过教师的指导，让各组学生独立完成社保相关专题的课程论文写作。前一阶段的课程讲解及新闻解读，为论文的材料准备奠定了基础，各小组的论文既是对课本的深刻认识，也是对社会现状的深入总结。在实践中，8个小组所研究的论文分别为：《人口老龄化背景下养老服务体系研究——以马鞍山市为例》《企业职工对延迟退休的意愿研究——以马鞍山市某国有企业为例》《城镇单独家庭生育意愿及其影响因素研究——基于马鞍山市的分析》《构建农村留守儿童福利体系的思考——以安徽省××村为例》《职业教育与“农二代”社会流动》《关于大学生失业保险制度的研究》《马鞍山市高校大学生医疗保险意识现状及影响因素分析》《人口老龄化及我国农村养老保障问题研究》。这些课程论文包含了近年两会热点及社会所关注的主要“民生”问题，比如：人口老龄化和养老问题、延迟退休、农民工和大学生就业、留守儿童福利、医疗保险改革等。教学改革的意义是着力培养学生的创新能力和分析社会现状的能力。课程论文是对理论知识和实践经验的总结，通过论文的写作，学生在不断的认识和实践中提高发现问题、解决问题的能力，使学生真正成为教改最大的受益者。以第一组的《人口老龄化背景下养老服务体系研究》为例，学生将两会热点与马鞍山市的现状相结合，从马鞍山市社保局、民政局收集了大量的信息，深入浅出地分析了马鞍山目前养老产业所存在的问题，提出了马鞍山市未来养老服务产业发展的解决方案。
3.2课外实践教学的实施除了课堂内的实践教学，教师还要积极将课程内容融入各种社会团体活动之中，鼓励和组织学生参加创新创业比赛、社会保障知识竞赛、社会保障技能竞赛、校园志愿公益活动，等等。例如，本校2010级人力资源管理专业学生就以“养老服务产业—老年送餐”项目与“失地农民的养老保障”项目参加“挑战杯”比赛，并取得良好的成绩。另外，在课程论文的写作过程中，教师要组织和指导学生进行实地调查、参观访问等，丰富和巩固学生的理论知识。例如，第五组的课题，学生为了完成课程论文，深入留守儿童学校和家庭，以调查访问和开座谈会的形式，收集了马鞍山留守儿童福利状况的第一手资料，形成了高质量的论文。另外，实践教学还可采用其他多种形式，比如请马鞍山社保局的相关工作的人员走进课堂，给学生们介绍最新的社保政策；联系相关社保机构，使学生有机会亲身参与到社保流程当中去，使学生接触到社保制度的实际运行过程，掌握最新的社保制度和技能，培养学生处理社保现实问题的能力，使他们成为创新型实践型的应用人才。
4结语
以培养学生应用型能力为主的实践教学模式，培养了学生的民生意识和社会责任感。通过课堂和社会实践的结合，增强了学生的社会调查、文献检索的能力，使学生更好地掌握社会保障的基本理论和操作技能。在此过程中，教师要及时吸取新信息和新知识并结合自己的科研方向，引导学生去阅读、观察、讨论和思考，促进学生的创新能力和解决社保实际问题的能力以及就业竞争力的进一步提高。
主要参考文献
关键词：农民工/社会保障/研究述评
农民工正成为我国产业工人的主体，使工人队伍结构发生了历史性的变化。近年来随着农民工规模的不断扩大以及由此引起的各种矛盾和问题的出现，农民工问题受到了社会各界的广泛关注，但对于农民工的社会保障权益还正视不足，对于农民工的社会保障问题还关注不够。比较分析发现农民工社会保障问题的现有研究中在取得较大进展的同时还存在一些问题和不足，有进行总结的现实需要。鉴于此，笔者采用内容分析的文献研究方法，对农民工社会保障问题的研究进行了梳理和总结。
一、农民工社会保障的现状及其滞后的隐患和原因
通过整理分析发现农民工社会保障现状表现出以下两个基本特征，这集中显现了农民工社会保障的紧迫性。
第一，农民工社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工群体近乎游离于现有社会保障体系之外。有人研究发现，只有很小部分农民工有一至两项非均衡的、水平极低的社会保障，而且不是完全意义上的社会保障，其中社会保险各险种的参保率都在10%以下，其余75.2%的人没有任何形式的社会保障[1].还有人分析指出，农民工完全处在城市社会保障网络之外，尤其在失业救助、医疗看病等方面农民工根本谈不上有什么社会保障待遇和保障机制[2].另有人认为农民工虽然进城创造了财富，但大量农民工都没有社会保障[3].
第二，某些地区对农民工的社会保障做了一定的规范，出台了一些相关的政策措施，但政策执行和实施效果不佳。有人分析指出，部分地区虽然出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施，但实践效果并不理想[4].另外有人调研后指出，面对农民工社会保障的缺位及其对工伤、医疗保险的迫切需求，政府也尝试和制定了一些面向农民工的参保办法，但问题是效果难如人意[5].
农民工社会保障的这种滞后现状，会导致一系列的隐患和问题，主要表现在：
首先，农民工社会保障现状是社会稳定的隐患。农民工绝大部分处于中低层职业，还面临着失业风险，所以在陷入生活困境时容易铤而走险，从而积蕴社会不安定因素[6].其次，不利于统一的劳动力市场的建立。目前的城市社会保障体系改革已推进到逐步将城市户口各类劳动者涵盖于其中，是否能进一步将符合条件的进城农民包括进来，关系到统一的劳动力市场能否最终形成；再次，不利于实际推进我国城乡社会结构的转型。进城农民工如不能为相应的城镇社会保障体系所吸收，就将长期处于流动状态，由此会带来一系列问题；第四，不利于推进城乡居民实质平等地分享经济与社会发展成果[7].第五，不符合市场分配的基本原理。农民工在市场初次分配中只能获得较小的份额，在再分配中应得到适当补偿，但城市再分配却基本将农民工排除在外，尤其是农民工的社会保障基本上没有被考虑到[8].
有些学者对造成农民工社会保障滞后现状的原因进行了分析，比如有人从农民工的身份认同与流动性、雇主的不自觉以及农民工自身权益保护意识等几个方面进行了分析[9]，还有人认为造成农民工社会保障缺失有社会地位方面、认识方面、资金方面和操作方面的原因[10]，另有人提出农民工社会保障迟迟没有大的进展主要是因为研究视角和工作方式还没有从制度和用人单位转移到需求和个体上[11].鉴于农民工社会保障滞后原因与本文将要在第三部分中仔细予以介绍的农民工社会保障建设的障碍因素有着互相交融的特征，故在此对其只是点到为止。
二、农民工社会保障建设的必要性与紧迫性
理论界对农民工社会保障的必要性与紧迫性的认识已有广泛共识，虽然有人存在异议，但认为有必要注重并加紧农民工社会保障的研究和探索居于绝对主导地位。农民工群体社会保障制度建设的必要性和现实意义主要体现于以下方面。
第一，农民工社会保障建设具有其政治意义：（1）建立农民工社会保障是全面建设小康社会的需要。全面小康社会要求现代社会保障体系在覆盖城市居民同时要为农村人口特别是农民工提供应有的保障[12].（2）建立农民工社会保障是政府着眼长远的要求。如果因农民工的流动性与劳动关系不稳定而不考虑其保险问题，那么今后再解决比现在就应对成本要大得多[13].（3）社会保障是国家赋予每个劳动者的一种权利，建立农民工社会保障是保障农民工基本公民权的需要[14].
第二，农民工社会保障建设有着重要的社会意义，表现在：（1）发展农民工社会保障事业有利于增进社会的整合与稳定，是社会顺利转型的客观需要[15].（2）是城市化战略推进的需要。合理解决我国城市化的难题，必须做的一项工作就是城乡社会保障制度的有机衔接，要给农民工相应的社会保障[16].（3）农民工得失悬殊、进退两难的处境使社会主义的公平机制没有得到应有体现，亟待为其建立相应社会保障机制，兼顾经济效率与社会公平[17].（4）是新时期社会反贫困的重要举措。农民工作为农村“精英分子”的身份和责任使得他们一旦发生意外事故对其家庭将是毁灭性的打击，极有可能导致因伤、因病而致贫甚至于返贫[18].
第三，农民工社会保障建设可以产生一定的经济意义。（1）建立农民工社会保障有利于引导农民工放弃兼业型转移、实现土地的集约化经营，从而可以改善农业经营方式、提高农业劳动生产率；（2）为形成统一的劳动力市场，就必须建立一个不分所有制、不分用工形式、涵盖所有劳动者在内的社会保障体系，从而要求建立农民工的社会保障[19].（3）可以引导农民工对劳动力流动的投资。建立农民工的社会保障减少了他们流动的心理成本，增加了流动的间接收益和净收益现值，从而有利于农民工的流动投资[20].（4）农民工社会保障的建立可以提高农民工抗风险能力，降低预防性储蓄、促进消费，对于拉动内需和经济发展有着积极意义[21].（5）建立农民工社会保障有利于维护雇佣农民工企业劳动关系的和谐以及企业的发展与长期利益最大化[22].
第四，农民工社会保障建设对发展社会保障事业具有积极意义。（1）把农民工纳入社会保障体系可以在一定时期弥补国有企业职工可能出现的保险金支付不足，有利于城市社会保障体系的改革[23].（2）农民工虽然持农村户口，但他们已与城镇职工一样从事非农产业劳动，建立农民工社会保障能更好地体现社会保障制度的本质，体现其公平性[24].（3）农民工作为社会边缘人，他们应有社会保障制度来维护自身权利，建立农民工社会保障制度可以进一步完善我国社会保障制度[25].（4）从长远来看把农民工纳入社会保障既能减少改革的阻力与成本，又不会扭曲社会保障一元化目标，是社会保障制度改革长期目标的必然要求[26].
第五，农民工社会保障建设对农民工自身有着重大的现实意义：（1）数量众多的农民工享受不到应有的基本社会保障与他们为城市经济建设和社会发展所作出的贡献完全不对称，这是绝对不合理的；（2）农民工从事的大多是苦、累、脏、险的工种，受工伤、疾病困扰可能性非常大，社会保障是农民工实现基本生存与发展的客观需求；（3）建立农民工社会保障是关爱和保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势人群的需要，他们对社会保障的需求更为迫切；（4）有利于对农民工消费行为的引导，使他们在满足目前基本生活需求的同时能兼顾其长远利益[27].
三、建立农民工社会保障的可行性与障碍因素
有效推进农民工社会保障事业和制度建设，需要对农民工社会保障的基本状况和问题有一个全面系统的理解。这就要求在对农民工社会保障的作用与意义有充分认识的同时深刻剖析该制度安排可能产生的负面影响，不仅要探讨农民工社会保障建设的阻碍因素，也需要对其有利条件进行必要把握，在辨证分析中探索有效的解决之道。
（一）建立农民工社会保障的弊端
有人认为在我国真正建立城乡一体社会保障体系需要相当长的路要走，如果盲目推行城乡接轨，很可能会增加企业和农民工的负担，国家也将付出太大的监督成本[28].
另外有人表示反对把农民工纳入社会保障体系，一是因为对农民工来说现在首要任务是增加即期收入而非养老等社会保障问题；二是近年来城镇职工的社会保障都没搞好，而且农民工流动性很大；三是让农民工加入社会保障体系会增加企业成本[29].还有人认为建立农民工社会保障具有负效应表现在：建立农民工社会保障对我国城市化会产生负面影响，对农村社会保障建设有不利影响，也不利于农民工的就业[30].
（二）建立农民工社会保障的有利条件
有学者指出，我国经济持续高速增长了二十年，国家财力和政府承受能力已逐步增强。而且农民工社会保障建设中政府的主要责任在于制度设计和政策引导，过分强调国家财力不足和过高估计农民工社会保障建设的代价是一种思想上的误区，应分类分层对农民工进行保障[31].
有学者认为，目前我国已经基本具备建立农民工社会保障的条件，具体表现在：一是具备相应的政治条件，二是具备相应的社会条件，三是经济条件也已基本具备[32].
还有学者认为，建立初步的农民工社会保障机制的时机已经逐渐成熟，政府应该着手建立农民工的社会保障机制，尤其是一些最基本的生存保障机制，更好地体现我国社会主义制度的优越性和人道主义精神[33].
（三）建立农民工社会保障的障碍因素
首先存在主观方面的因素：（1）农民工没有得到基本的身份认同，一部分人单纯站在城市社会经济发展的角度看问题，忽视农民工自身的基本权益；（2）大部分的农民工雇主缺乏自觉保护农民工的意识，政府为促进经济发展也在一定程度上忽视对农民工的保护；（3）农民工自身由于主客观原因不敢或还没有意识到需要维护自己应有的基本权益，维权意识缺乏[34].（4）城市居民对对于建立农民工的社会保障制度有较强的抵触心理，担心会引来更多的农民进入城市[35].（5）一些地方搞农民工的社会保障，往往是按照上级政府规定的扩面指标层层向企业进行安排，也不管农民工是不是真正需要，这种行政强制的工作开展方式让农民工心生反感[36].
其次是体制方面的因素：（1）现有制度安排的障碍。主要是国家为保证城市的发展和社会稳定而制定的严格的户籍制度、劳动用工制度和土地使用制度[37].（2）社会保障立法不健全。关于农民工的社会保障问题没有相应的立法，使相应的的社会保障工作难以实现强制性原则；（3）农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失。目前我国广大农村的社会保障制度远未形成，与城市社会保障存在严重脱节，这严重影响了农民工社会保障工作的有效开展[38].（4）农民工虽然人数众多却由于其弱势地位和较低的组织程度使得其争取社会保障等合法权益的能力不足，他们的诉求和意愿难以引起决策层的应有重视[39].
再次有客观方面的因素：（1）农民工表现出的极大的流动性。这种流动性不仅反映在城市之间、城乡之间，也表现在职业及单位之间[40].（2）作为保障对象的农民工规模巨大且构成复杂。我国农民工数量非常庞大且还不断增长，而且层次不一、构成复杂，他们对社会保障的需求也存在较大差别[41].（3）农民工经济收入上的障碍。农民工主要分布在劳动密集型企业，工作和收入很不稳定，这种状况使其难以取得进入现有社会保障体系的资格[42].（4）社保资金的障碍。近年来社会保障资金短缺状况使得维持原社会保障体系尚力不从心，如果再把农民工纳入其中将会不堪重负[43].
四、农民工社会保障建设的框架体系与基本思路
前文中对农民工社会保障的现状、必要性以及可行性等问题的论述，最终还需归于农民工社会保障建设的框架体系与基本思路上，这也是化解农民工社会保障问题的根本落脚点。
在农民工社会保障的框架体系构成上，可以从横向和纵向两个维度分析。从横向构成看，主要存在两种看法。一种观点认为农民工社会保障应包括农民工的工伤保险、医疗保险和养老保险三个基本组成部分[44]，另一种观点是将农民工社会保障基本等价于当前的城镇社会保险，即包含工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险以及生育保险等五大部分[45]，较第一种观点增加了失业保险和生育保险。
从纵向构成看，大多观点认为当前由于主客观方面条件的制约，农民工社会保障建设不宜也不可能求大求全、齐头并进，而应坚持分类分层分阶段逐步推进的策略和基本原则，依次建立农民工的工伤保险制度、医疗保险制度尤其是大病医疗保障制度、养老保险制度、失业和生育保险制度，积极而有效地逐步维护和实现农民工的基本社会保障权益[46].尤其绝大多数观点都指出工伤保险问题的解决尤显必要和迫切，应该首先建立针对农民工的以普遍性为原则的工伤保险制度，解决好关联农民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工伤问题。
另外有人认为农民工社会保障还应包括其他保障项目。有人提出农民工的无保障状况是引发犯罪的重要因素之一，应在大城市建立“公共劳动”形式的社会救助体制[47].还有人认为应该建立以最低生活保障为核心的农民工社会救助制度，并通过职业福利和社区服务等方式建立农民工的社会福利制度[48].
在建立农民工社会保障的基本思路上，当前理论界还存在着较大分歧和争论，没能形成相对一致的意见，更没有能为大家基本接受的成熟方案，主要有以下几种观点。
一种观点认为，应将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系。有人提出城镇社会保险体系应将农民工纳入其中以解决农民工的社会保险问题，但鉴于我国社会保障制度发展的多元化要求只能适时地分层分类将农民工纳入[49].还有人认为应将农民工纳入城镇社会保障体系，目前可供选择的两条途径是通过户籍改革将其变成城镇居民进而纳入镇社会保障体系或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入[50].
第二种观点认为，应对农民工实行相对独立的社会保障制度。有人认为仍将农民工纳入农村社会保障体系既不现实也不可靠，但对农民工一开始即推出比较完善的社会保障制度也缺乏财源及其他资源，因此现阶段应推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”[51].另有人指出农民工身份的过渡性要求必须建立有利于城乡衔接的农民工社会保障制度，其勾勒了一种农民工社会保障的基本架构和中长期发展目标，并从该制度的保障对象、保障项目、基金筹集与管理等方面进行了较为系统的论述[52].
第三种观点认为可将农民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”中，搭建中国社会保障新平台。其认为近年部分城市把农民工纳入社会保险体系的做法可能剥夺农民工的社会保障权益，是一种短视甚至是歧视，但如果把农民工纳入到这种社会保障新计划实行全国统筹则不会发生这种问题，而且这种做法具有其合理性与可行性[53].
第四种观点认为应将农民工纳入到农村社会保障体系。其认为把农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性，要从根本上解决农民工的社会保障问题，应把农民工纳入到应加快改革和完善的农村社会保障制度，并最终向城乡一体的社会保障体制过渡[54].
除了以上的四种观点，有的解决思路中没有明确提出农民工社会保障的归口问题。有人认为农民工是必须予以高度重视和关注的社会弱势群体，其具有客观、正当而迫切的社会保障诉求，应采取分类分层保障的办法依次解决农民工的社会保障问题[55].还有人基于现实权衡考虑提出了“低起点、多层次、土地换保障”的农民工社会保障设想和解决办法[56].
五、结语
现有对农民工社会保障问题的研究除了本文论及的几个方面外，还有一些从其他视角进行了探讨，鉴于其研究比较稀薄以及本文构思和篇幅的考虑，在此不再赘述。
综观农民工社会保障问题的已有研究尤其是专业性的论文，可以看到该问题已逐步受到各方面专家学者的关注和重视，尤其是去年以来论文数量有了较大增加，认识也日渐由感性走向理性、走向深入，研究视角也在不断拓展，这必将为农民工社会保障问题的化解提供有力的理论支持。同时，笔者觉得研究中也还存在不少问题与不足，有待今后注意或改进。
首先，研究在总体上还很不深入。农民工社会保障问题由来已久，但从对其研究的数量上看，笔者搜集到的该方面文章不过三十余篇，其中比较正规的专门性研究就更为稀少；从研究的拓展情况来看，现有研究大部分着眼点还很笼统，分化和展开不够；从研究的氛围来看，虽然有过一些论争，但总体还很薄弱，离建立农民工社会保障这样的重大社会政策确立还不相称。
其次，研究的实证性有待加强。已有的研究基本限于纯理论和经验研究范畴，实证成分稀缺。对农民工社会保障现状以及相关情况的调研不足和缺乏第一手调研资料使得对现实状况的把握不够精确、肯定和深入，从而导致研究结论尤其是构建方案的可行性与说服力不强。
第三，研究中存在一些偏颇。首先表现在研究中的结构性偏差，即对作为农民工社会保障重要部分的社会救助和社会福利很少涉及，尤其是对后者忽于关注。另外对建立农民工社会保障可能产生的负面影响分析不够，重农民工社会保障建设阻碍因素探讨而轻有利条件分析。
第四，研究设定的解决方案还比较粗糙，系统性和实践性不足。究其缘由，固然有研究历时不长的客观原因，但上面提到的问题尤其是对农民工社会保障现状及其必要性和可行性等基本问题的分析认识不够全面深入而产生的一种脱离制度安排的基础性工作即直奔具体方案设计的不合理取向难免使设定方案的有效性打了折扣。
第五，研究的国际视野与经验借鉴有待重视。我国的改革发展与赶超战略要求有充分合理借鉴他国经验教训的意识，在农民工社会保障问题上亦应如此。然而现有研究中对国外相关研究成果和举措的引进与参考还明显不足，几乎处于空白状态。这种倾向也一定程度存在于当前农民工问题的总体研究之中。
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论文关键词：养老保险；制度改革；发展趋势
论文摘要：文章简要肯定了近年来中国养老保险制度改革所取得成绩，指出了目前中国社会养老保险制度面临的诸多问题，从全面推进多层次养老制度体系建设、扩大非缴费型和基本养老覆盖范围、重新界定政府在养老保险体制中的职能和建立城乡有别的养老保障模式等方面对中国养老保险制度发展趋势进行了探讨。
中国养老保险制度的真正发展是从20世纪80年代中后期开始，经过近30年的发展和完善，我国养老保险制度改革不断深入，制度设计不断完善，管理服务不断细化，对保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，随着改革深化和经济社会发展，我国经济结构不合理、社会保障体系不健全、就业压力逐年增加和收入分配差距拉大等深层次问题逐步显现出来；伴随市场化、城镇化、人口老龄化程度的提高，养老保障的任务越来越重，社会化服务的要求越来越高，政府管理的压力越来越大，进一步完善养老保障制度面临着诸多问题和严峻挑战。
一、目前中国社会养老保险制度存在问题分析
（一）社会养老保险制度层次缺失
我国养老金制度模式从1993年提出实施多层次养老保险模式。但作为养老保险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆盖率小，大部分城镇职工依然仅有基本养老保险。而且，我国政策规定企业只有加入了基本养老保障之后，才允许按政策规定设立企业年金。所以，只有少部分经济效益较好的能源、金融和通讯的企业设立企业年金，而经济效益差的企业一般只有基本养老金保障，形成企业年金缺位。
（二）基本养老金制度覆盖率低
2006年我国就业人口为76990万人，其中城市就业人数为28310万人，城市就业人口比例为36.77%。数据显示，我国基本养老保险理论覆盖率从2001年的38.8%增长到2006年的42.8%，覆盖率仍不足50%。显示我国社会养老保障的有效覆盖面较狭窄。
（三）养老保险基金“所有者缺位”
当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是由政府代管，政府成为养老基金的托管人。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空”的状态，在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。
（四）农村养老保险制度亟待健全
由于历史的原因，我国城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异，所以在使我国城市和农村之间形成了不同养老保障制度。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目少，社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展，保障制度亟待健全。随着城市化进程的加快，农村经济结构的变化，人口政策的影响，以及农村人口结构逐步老化，农村家庭保障日益受到越来越大的冲击，农村人口对政府组织的社会保障的需要越来越迫切。
二、中国养老保险制度发展趋势探讨
（一）全面推进多层次养老制度体系建设
建立多层次养老制度制度体系，是我国的文化传统和现代社会保险机制的要求，应全面覆盖无力缴费的贫困人口的社会救济、社会基本养老、企业年金、商业寿险、家庭保障等多层次养老保障制度模式。
第一层次：加大基本养老保险的执行力度。由政府、企业和个人三方供款的模式，即企业和个人为主，政府提供补贴，实行现收现付筹资方式。通过提高企业和个人的参保意识、加大执法力度等措施，不断提高参保率。由国家行政部门管理，执行保障和再分配功能。推行激励机制，对于多缴费者可以多领取相应的养老金。
第二层次：鼓励企业为员工建立企业年金保障。由政府提供优惠政策，实行劳动权利与义务相结合的原则，由企业为主，个人为辅供款，实行积累制筹资方式。对象为企业职工，执行保障和储蓄功能。实行激励机制，保证缴费者退休后有更高的生活水平和更为充分的保障。
第三层次：积极发展商业寿险保障。采用自愿性，由政府提供政策，个人具有经济能力和偏好选择，实行积累制筹资方式。对象为高收入人群，是在具有了基础保障之上的更高层次的保障。执行保障和储蓄功能。政府可视经济发展需要，给予政策扶持。
第四层次：传承家庭养老保障。家庭成员对老人的赡养是互惠互利关系的体现。年轻一代对父母提供照顾，也为自己将来获得子女照顾创造了道德基础，这种供养与反哺的循环使家庭养老能够延续。
（二）扩大非缴费型和基本养老覆盖范围
扩大覆盖范围，是基本社会养老制度的一个基本目标。目前扩大覆盖范围的政策是出于制度内的资金不平衡的需求，缺少统筹机制。这种以扩大覆盖面为手段来缓解养老保险基金压力的政策背景，使非国有企业产生了其缴费将被用作于退休人员较多的国有企业，进行实质上是现收现付性质的收入转移支付的预期，而与此同时，国家又没有对非国有企业及其缴费相对应的养老金承诺做出制度化的、具有法律效力的保证。制度漏洞是造成覆盖率不足的一个重要原因。很多国有、集体企业使用农村、外来劳动力临时工，非公有制企业职工、城镇个体工商户及其雇工、城镇自由职业者、农民工，大部分没有纳入养老保险覆盖范围。因为，其中的很多制度规定是很难执行的，存在很多不确定因素。例如，国家规定个体户按上年社会平均工资的18%～20%缴费，其中的10%～11%记入个人账户，8%～9%记作社会统筹部分。个体户的雇工也是这个总比例，只是个人缴8%～9%，其余由雇主缴纳。自由职业者按这个总比例，全部由个人缴纳。由于操作很麻烦，而且很难得到这些人的理解和信任。更重要的是，规定中有一些不合理之处，例如个体户和自由职业者本来是个人全部缴纳的，但是进入社会统筹部分其所有权则不再属于他们自己的了，如果他们中途出现意外，继承人只能继承记入个人账户的那部分，很难吸引他们入保，这种规定不被理解。这是非国有经济不愿意参加目前的养老金计划的背景原因，也是扩大覆盖面工作难以推进的原因。
（三）重新界定政府在养老保险体制中的职能
造成当前我国养老保险体制出现“所有者缺位”的现象，很大程度上是政府直接管理过度的结果。当前个人帐户中的养老基金完全是由政府的社会保障管理部门管理的，政府既是监管者，同时又是帐户的直接管理者。在这种情形下，个人帐户中积累的基金难以得到有效地运作。因此，应当将政府的管理职能限制在社会统筹这一大块，即现收现付部分；而个人帐户中的基金部分，则可考虑借鉴国外管理养老基金的成功经验，成立养老基金会组织来管理个人帐户中的基金，基金会组织应当是专业化的基金管理公司。并且，为了保证养老基金的管理效率，这样的基金会应当是竞争性的，即成立多个基金会组织，职工可自主地选择决定加入哪一个基金会，也可自由地退出。政府间接作用的增强则表现在加强监管职能方面。政府的社会保障部门应对基金管理公司进行严格的监督，定期考核其绩效和风险管理水平。
（四）建立城乡有别的养老保障模式
【关键词】资产社会政策；农村；养老保险制度
一、研究综述
迈克尔·谢若登教授在《资产与穷人》一书中，首次针对以收入为本的社会政策，提出资产社会政策。该书从资产所具有的积极的个人和社会福利效应方面入手，论证了资产积累的重要性，并强调用更广阔的社会发展观来解释资产建设的意义。在英国等一些高福利国家面临着社会保障基金支出刚性增长、财政支出负担大，不得不进行改革的情况下，各国纷纷引进并运用资产社会政策，取得不错的效果。在高鉴国和展敏老师（2005）收录的论文集《资产建设与社会发展》一书中，非常详细地介绍了世界各地的资产建设实践，有利于我国资产社会政策的实践。国内的杨团和孙炳耀教授（2005）在《资产社会政策与中国社会保障体系重构》中指出，中国现行的个人养老账户仅仅是专项政策限制下的个人养老费的储蓄账户，并非属于个人为发展自己的金融资产积极作为的账户，这点也是在中国养老保障制度中实施资产社会政策的一个现实困难。徐德印、丛晓峰（2008）从资产建设的角度分析了资产建设对农民福利的影响，阐述了农民通过土地经营，税收转移支付等手段获取福利的不足之处，提出通过发展个人账户、小额信贷等手段建设农民资产，才能从根本上消除农民贫困，提高农民福利水平。于丽丽（2009）的硕士论文《资产社会政策在养老保障制度中的可行性研究》认为资产的积累与应用，对主要应用于社会救助和反贫困领域提出了质疑，提出资产社会政策应该运用于解决社会养老资源不足问题，具有更多的促进社会发展的效应。童星（2011）基于谢若登的三种福利模型理论，解读美国的雇员持股计划，新加坡的中央公积金制度和中国的呼图壁经验的实践意义，提出将资产建设引入社保领域，从资产的形成、保值增值和转化三个方面建立完善的相关政策。张萍、栗金亚（2012年）《资产建设理论视阈下农村贫困救助政策的启示》对个人发展账户进行分析，将“资产建设”这个新理念引入我国农村贫困救助政策，比较两种以资产为基础的贫困救助政策：个人发展账户和村级互助基金，发现：为贫困者设立个人账户并建立村级互助资金，是适合我国国情的资产政策。
可以发现，国内外的学者基于资产建设理论角度去研究的内容较为宽泛，但更多的关注点在个人账户、小额信贷等手段在社会救助和反贫困的应用。也开始有学者提出将资产建设引入社保领域，但几乎没有学者研究资产社会政策在我国农村养老保障制度中的应用。本文试图阐述这个问题。
二、资产社会政策的核心观点
1990年，美国华盛顿大学的迈克尔·谢若登教授在《资产与穷人》一书中第一次提出了以资产为基础的社会政策：凡是广泛地和公平地促进公民和家庭尤其是穷人获得不动产和金融资产以增进他们的福利的方案、规则、法规法律，都属于资产社会政策①。资产包括金融财富、有形财产、人力资本、社会资本、政治参与及影响力、文化资本以及自然资源等。它不是传统的收入再分配、简单的直接增加其收入与消费，而是强调授权于个人，提出通过建立个人账户帮助人们学习建立资产和积累资产的技能，从而提升他们获得收入、服务和实物的能力，以保障人们正常的生活需要，以推动个人、家庭和社区的发展，进而促进社会整体的长期发展。这一政策包含了社会进步、社会公正、社会团结等“社会福利理念，也成为权利平等、人力资本发展和社会再分配的重要手段。
之前实施的以收入为本的社会政策，通过收入实施消费行为可以保障人的基本生存，但不能改善人长期的生活状况和使人获得更大的经济独立。史乐山教授发现一个人缺乏资产是导致持续、产生贫穷的机制。而资产具有九个方面的效应：促进家庭稳定、创造未来取向、刺激其他资产的发展、促进专门化与专业化、提供承担风险的基础、增强个体效能、提高社会影响、增加政治参与和后代福利。可以使人获得独立和自给自足，也能促进人本质的发展。
资产社会政策的工具是个人发展账户，面向贫困者是它与其他受资助的储蓄账户的主要区别，它主要有四点特征：第一，通过配比形式提供资助。如穷人储蓄一百，他将会获得一毛或多余一百的配额支持。第二，账户资金使用仅限于特定目的。通常包括购买住房、用于教育和医疗等。第三，参与者必须履行有关义务。如定期定额地储蓄，参加项目规定的培训课程。第四，配比资金渠道多元化。主要来源有国家财政、非营利组织和私人基金。
三、农村养老保险制度面临的问题
我国是一个农业大国，针对70%的农村人口，一直实行的是家庭养老和土地养老，很少享受由政府提供的养老保险。农民因资产有限，将原本用于家庭保障的资产改为用在下一代身上，比如一些农民宁可违反计划生育政策甚至被罚款也要超生多生“养儿防老”。一些农民只将有限的收入供养成绩好的孩子或男孩上学，其他的子女则辍学。农村的这种传统养老机制影响了单个孩子所获得的人力资本投资，降低了孩子的质量，必然导致较低智力素质的人力资本和较少有形资产的积累；也影响了自身养老资产的积累。
随着计划生育政策的推行、人口老龄化的发展、家庭结构的变化和大规模城乡人口迁徙对现有的农村家庭养老保障制度造成了巨大冲击，老年人的赡养水平和生活水平也随之下降，农村养老形势日益严峻。为了更好的解决农村养老问题，这几年开始试点的农村社会养老制度，其资金筹集采取实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合形式。个人缴费标准目前按每人每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次缴纳，参保人可自主选择缴费档次。新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。个人缴费（包括享受政府补贴的30元）全部计入个人账户。基础养老金标准为每人每月55元。每月领取金额=（财政补贴30+缴存利息+个人年缴费金额）*15年÷139+55元基础养老金。举个例子，A某每年缴费100，缴费15年满，年满60岁时的下个月起可以领取金额=（30+缴存产生的利息+100）×15÷139+55≈69，这里利息未计，也就说一个月大约可领70元多点。可见这保障标准非常低。再加上该政策坚持政府组织引导和农民自愿相结合，这造成部分中青年居民参保积极性不高，资金来源和个人账户的不足，未来的农村养老问题仍是巨大问题。
另外，中国的养老个人账户还很难说就是个人发展账户，仅仅具有演化为个人发展账户的潜在能力，它属于储蓄账户，而不是资产账户，账户资金徒有金融资产的形式，却缺乏其实质②。因为该账户资金只能由政府的社会保险基金机构统一对总资金进行投资，个人不能对账户资金进行选择性投资。可见，现行养老个人账户仅仅是很多特殊政策限制下的个人养老费的储蓄账户，并非属于个人为发展自己的金融资产建立起来的账户，并只能作为养老使用。如果想实施资产社会政策，就必须建立真正意义上的资产账户，这一点是尤其重要的。
四、资产社会政策在农村养老保险制度中的应用
（一）重新设计个人账户，允许个人账户自我选择委托投资
当前农村的社会保障制度主要包括养老、医疗和住房。广义地看，养老保障应涉及老年人各方面的需要，包括生活需要、医疗、照顾等等。但由于医疗等是专门设置的社会服务和福利项目，因此养老保障通常被狭义地理解为生活保障，主要是收入保障。当前农村养老保险制度中的个人账户资金也主要应用于养老。农村合作医疗制度已达到全覆盖，由大病统筹和门诊账户组成。门诊账户属于农村居民个人的当期消费账户，个人不能随意支付，而必须按照规定进行支配。但属于个人所有，当账户持有人死亡且账户仍有结余时，账户资金还可以继承，通过微弱的资金积累起到了一定的刺激作用。
个人账户是资产社会政策的一个重要的工具，根据国际社会的研究，这是因为个人账户具有影响储蓄和资产积累的制度性因素。对于中国要解决农村养老问题最重要的是重新设计个人账户。社会保障制度各项目之间边界过分刚性，不能适应人们生命周期不同时期的不同需要。为了解决农村养老的问题，可以考虑将养老和合作医疗门诊账户合并。因为当前农村居民大部分都能看得起小病，门诊账户起的作用不是特别大。而中国农村养老保险制度还在试点过程中，个人账户资金相对不足，未来获得的养老保障标准很低，因此只有充实个人账户。
重新设计的个人账户，国家或非营利组织对其配额。根据各地区的发展水平，配额比率从1：1到1：7不等，其中2：1是最通常的配额比率。个人必须履行以下义务：第一，按月储蓄或按年储蓄。参加者必须每个月或每年存入一定数额的存款到账户。第二，参加规定的相关培训。这有利于提高参与者的能力。第三，存款只用于特定的目的。比如养老、医疗、教育、建房等。个人账户一般由国家银行来运转，可以根据国家提供的几个投资基金，个人可以自行选择，从而积累资产，增强自我养老的能力。也可以将更多的消费支出用于教育投资，比如可拿出更多的钱用来参加培训，学习技术，还可以用于子女的教育投资。这对提高农村居民的文化素质、提高人力资本具有重大意义。
（二）反向抵押贷款，以房养老
反向抵押贷款，以房养老它是以拥有住房的老年居民为放款对象，以房产作为抵押，在居住期间无需偿还，在贷款者死亡、卖房或者永久搬出住房时到期，以出售住房所得资金归还贷款本金、利息和各种费用的一种贷款。这种贷款可以是一次性或者在一定时间内按月发放，也可以在一定信用额度内根据借款者的需要自由支付，贷款可用于日常开支、房屋修缮和医疗保健等，没有限制。这件事情做起来涉及很多问题，如相关的法律法规，对房地产市场的影响，评估的问题。要考虑到可能出现问题的规范措施，才能真正维护老人的权益，否则的话，可能适得其反。
（三）提高人力资本，实现自我养老
迈克尔·谢若登的资产也包括人力资本。只有提高人力资本，农村居民才具备积累资产的能力。农民人力资本主要由农村劳动力的质量和数量构成。舒尔茨把人力资本投资分为五类：一是健康与保健服务；二是在职培训；三是在各级正规学校所接受的教育；四是非公司的成人教育；五是个人和家庭适应于转换工作机会的迁移支出。人力资本投资主要表现为健康与保健服务、教育、迁移三类。
当前很多的学者都认证了社会保障对农村人力资本提高的重大影响。尤其是提高个人账户部分更能促进人力资本投资。反过来农村居民人力资本的提高，也能提升自身的养老能力。因此，当前政府的重要任务是农村人力资本的提升。这可以通过完善农村的公共卫生服务供给体系，着重解决预防保障问题；加大对就业年龄段的农村居民的培训，提高就业能力和扩大就业机会；完善农民工的社会保障，减少迁移的成本等。
五、结语
人口老龄化和家庭保障功能的弱化，农村养老问题逐渐凸出，将资产社会政策应用于我国农村养老保障制度，是一个突破。资产社会政策强调资产的积累与投资，自我养老能力的培养，这也符合我国传统文化。本文提出通过重新设立个人账户，提升农村居民的人力资本和以房养老来解决养老，希望对我国农村养老保障制度的建立有借鉴意义。
注释：
①迈克尔·谢若登.资产与穷人[M].北京：商务印书馆，2005：121-127.
②杨团，孙炳耀.资产社会政策与中国社会保障体系重构[J].江苏社会科学，2005（2）：207-208.
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论文关键词：社会保障问题；农村贫困居民；研究；公平
一、初识农村社会保障
农村社会保障是社会保障制度的重要组成部分。社会保障是国家通过法律手段，采取强制性措施对国民收入进行再分配形成特殊的社会消费基金，当社会成员丧失劳动能力或基本生活发生困难时，给予物质上的帮助，以保证社会安定的一系列有组织的措施、制度和事业的总称。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置。社会保障制度保障了大多数人的最低经济要求和社会需要，对保持社会的相对稳定，起到了一种“社会安全网”的作用，通过社会产品的再分配，使许多不能依靠个人来维持生活的生、老、病、死、伤、残等，有了基本的生活保障，缓和了阶级矛盾，为社会的发展创造了一个相当稳定的社会环境，因此世界各国都在不断的发展和完善社会保障体系。健全和完善社会保障制度是促进社会和谐、构建社会主义和谐社会的必然要求。
建立新农保制度是深入贯彻科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是应对国际金融危机、扩大国内消费需求的重大举措，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、促进家庭和谐、增加农民收入的重大惠民政策。
二、贵州新型农村社会保障的现状及存在的问题
农村社会保障是中国社会保障制度的重要组成部分，也是我国社会保障领域亟待研究的薄弱领域。农村社会保障问题是一项周期长、工程大、风险高的事业，如何将风险降到最低程度，也是当今世界各国改革社会保障制度所要考虑的重要问题。改革开放以来贵州经过几十年的努力，我省的社会保障建设已经取得巨大进步，在养老保险、失业保险、医疗保险等方面更是成绩突出，但是上层建筑怎么能脱离经济基础呢？贵州“两欠”省情的现状，决定了贵州省社会保障体系要有很多问题，与国外发达国家和国内其它社会保障制度比较完善的省份相比，贵州的社会保障体系建设和完善，还有很长的一段路要走，有许多的问题等着去解决。
（一）贵州农村社会保障形式单一，社会化程度低，城乡收入差距进一步扩大
贵州有80%的居民住在农村，但农村始终处于社会保障的边缘，有相当一部分社会保障的内容将整个农村人口排挤在保障体制之外，而城乡居民收入之比却在不断扩大，养老、医疗和失业保险的覆盖面分别占全体居民的18.3%、10.7%和13%，还没有达到国际上20%的最低标准。
（二）社会保障基金不足，基金来源单一，抗风险能力弱
1、我省经济发展水平低，不能为社会保障体系提供充足的资金来源。
2、社会保障起步晚、无积累、包袱沉重等历史的原因外，相关立法的欠缺导致社会保障基金筹集没有统一的机构和方式，致使社会保障基金在征缴、运行、组织、管理、信息披露，等一系列重要的环节上无章可循和存在制度性漏洞，这种状况还进一步导致基金筹集进程中大量逃避缴费等现象的发生。资金管理部门管理不够规范与完善。缺乏有效的监督和制约，各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生，基金的安全得不到保障。资金运营不能保值增值。
（三）新农合制度落实不到位，运行模式不完全适应农村社会新的变化
1、体现在学习、宣传、普及等工作不到位。对新农合的宣传力度不够，农民对新农合的有关的各项规定不甚了解；制度的普及与执行力度不够，导致各医疗定点机构对新农合制度也未严格执行。
2、体现在相关机构对新农合重视不够。农村医疗卫生体系不健全不是新农合组织完全能解决的，需要相关部门予以资金上的支持与帮助。
三、贵州新型农村社会保障制度的发展前景及对策
农村社会保障，是国家为了保障公民在各种突发性自然灾害，如年老、疾病、缺乏劳动能力等情况下，从国家和社会获得足够的物质帮助而建立起来的援助制度。我国“七五”计划中明确规定:“要适应对内搞活经济，对外进一步改革开放的新情况，从我国当前的国力出发，按照有利生产、保障生活的原则，有步骤地建立起具有中国特色的社会主义社会保障雏形。”这些年来，在各级党委及政府的领导下，在包括农村在内的社会保障领域，如社会保险、社会福利、社会救济等方面做了大量工作和有益的探索，并取得不少成就和成功的经验。但，必须同时承认，在农村基层，特别是象贵州这样少边穷地区的农村基层，社会保障事业的发展还任重道远。
（一）地、县两级要认真贯彻落实2004年贵州省人民政府办公厅《关于进一步做好农村特困群众救助工作的通知》中关于“全省所需农村特困群众救助经费采取分级负责，省、地(州、市)、县(市、区)按4:2:4的比例分担”的规定，全额落实所承担的特困群众救助经费，建立农村居民最低生活保障制度的地可以将这部分资金转为农村最低生活保障资金。地、县两级不能因为省级加大了扶持力度而减少本级财政的投入，要按照比例足额将救助资金纳入财政专户，坚决杜绝挤占、挪用、截留的现象。
（二）切实解决城乡低保工作专项经费，并进一步完善社会救助体系。做好城乡低保与医疗救助、临时困难救助工作的衔接配套工作，逐步建立以民为本、为民解困、为民服务长效工作机制，确保城乡社会救助工作真正成为保障困难群众基本生活的“安全网”。加强有关部门的密切配合与协作，注重各项救助制度衔接与配套，完善工作体制和运行机制，全面搭建以城乡低保为依托的社会救助体系工作平台。加强社会救助工作人员上岗的政策和业务培训，提高基层民政干部队伍素质，强化为民服务意识，规范操作程序，提高社会救助效益。
（三）全面建立农村最低生活保障制度，建立最低生活保障制度是尽快建立农村社会保障制度的关键所在。最低生活保障制度是农村社会保障中最低层次的保障，是一种直接消灭绝对贫困现象的重要举措，是政府为农民设立的最后一道安全网。因此，建立农村最低生活保障制度是重中之重，必须尽快启动与实施。
（四）在实施过程中要坚持“更加注重公平”的原则。社会保障的产生与建立这种制度的根本目的，是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展，它受整个社会经济关系的制约，但自身却必须是公平优先，在此基础上兼顾效率，实现可持续发展。党的十六届五中全会提出了“坚持效率优先，更加注重公平”的原则，这对于尽快建立健全农村社会保障体系具有重要的指导意义。在建立健全农村社会保障过程中，坚持效率优先，就是要优先解决农民最关心、最直接、最现实的问题，优先安排农村社会保障制度中最急需、最实惠、最见效的资金项目，努力提高社会保障资金的投入产出率或成本收益率，以实现现有财力约束下社会保障的综合效益最大化。在坚持效率优先的前提下，要更加注重公平，在公平与效率之间保持张力。
论文关键词：转型期；农村养老保障模式；民生保障
中国农村养老保障作为一种社会制度，它的建设与发展，一方面决定于它所依赖的经济基础，另一方面受政治、文化制度等其他社会环境的有力制约。因此，梳理农村养老保障制度变迁，明晰在社会转型期中国农村社会保障制度所面Il缶的挑战，探讨农村养老保障模式未来趋向对保障农村老年人老有所养，实现我国农村的稳定与发展乃至和谐社会构建具有十分重要的现实意义。
一、转型期中国农村养老保障模式的现状与反思
在我国从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从计划经济体制向市场经济体制的转变过程中，社会经济取得前所未有的成就，但随之而来的负面影响也日益显现。社会转型带来的负面影响主要表现在社会的两极分化和社会弱势群体的大量出现，其中占总人口约60．91％的农村养老社会保障问题变得尤为突出和紧迫。以养老支持力的来源考量。我国农民养老保障模式在社会转型期面临严峻的挑战。
(一)家庭养老
农村家庭养老模式从内容上看就是由自己、家庭成员I包括子女、配偶等威亲属网络履行对老人的经济供养、生活照料和精神慰藉的职责。在当前综合养老体系中，家庭养老是其中占主流和主导地位的养老方式。据民政部统计，截止1999年6月，农村976％的老人靠家庭赡养，而依靠退休金生活、集体供养及敬老院的老人仅占7_34％，60岁及以上的老年人70％以上与后代住在一起。
在社会转型期，家庭养老遭遇巨大挑战，以经济学的供求理论分析，就是供求失衡的结果。
(1)子女数量减少。生育率下降意味着子女数量减少，家庭户的平均规模在缩小，而核心家庭不断增多，家庭养老功能大大削弱。1982年到1990年两次普查之间，家庭户规模从4.3人／户降到3．97人／户，根据1995年中国l％人口抽样调查结果，平均家庭规模降到3．7人，到第五次人口普查时，家庭平均人口仅为332人。我国农村独生子女在大幅增长，家庭结构呈现“4～2一l”或“8—4_2一l”的趋势，以家庭养老为主体的老年保障模式将使未来子女在养老问题上不堪重负。
(2)农囤对减少。伴随着农村经济由传统走向现代化转变、乡镇企业的发展和小城镇的兴起，农村土地的保障作用不断降低。一是农业耕地面积减少。二是土地经营的绝对收入大幅度下降。据统计，2000年农民的人均土地收入仅为1090．67元，而同年人均生活消费现金支出为12847．4元。无法满足最基本的生活支出。三是农业生产的比较效益—般很低。长期以来存在的工农业产品价格“剪刀差”使农业生产的比较收益更低，虽然政府也采取有关优惠政策使农业快速发展、农民收入持续上升。但比较效益依然很低。另一方面。与同国际类产品相比无优势可言。四是城乡差异不断拉大。
城乡居民收入差距已经扩大到2002年的32：1，大大高于1．5：1的世界平均水平，成为世界上城乡差距最大的国家。到2006年已达到328倍
2、老年^对养老资源的需求增加
(1)人口的快速老龄化，对养老需求锄Ⅱ。人口老龄化是21世纪全球面临的重大社会问题之一。我国是世界上人口最多、农村人口占人口绝对多数的国家。第五次全国人口普查资料显示，2000年，我国6s岁及以上老年人达8811万人。占总人口的696％，同第四次人口普查相比，老年人口比重上升了1．39个百分点。按照人口老龄化的国际标准，我国已进入老龄化社会。据人口专家预测，到2020年，我国农村65岁以上老年人的比例是140％一17．796。第五次全国人口普查资料显示。城镇老年人口约为3180万人，农村则大约为5631万人。其绝对数是城镇的17倍；从增长速度来看，农村人口老龄化的速度快于城市。
(二)农村社会养老保险
农村社会养老保险是我国历史上第一个针对农民的正式的社会保障制度，自1992年实施以来取得了一定进展。至2034年末。全国参加农村养老保险的人数为5378万人，全年共有205，万农民领取了养老金，年末农村养老保险基金累计结存285亿元。但就全国的总体情况来看，目前农村社会养老制度仍然处于极低的水平上，仍存在着许多有待克服的缺陷与不足，主要表现在如下几个方面：
l、保障水平低。难以满足基本生活需要。按照民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，农民每月交费2元、4元，交费’10年后每月可以领取养老金47元、94元，lS年后，每月可以领取9．9元、20元。若再考虑到利率下调、通货膨胀、管理费等因素，农民领取的养老金更少，这点钱对农民养老来说，只是杯水车薪。、
2、制度上的可持续眭差。自从1991年农村社会养老保险制度试点开始，全国各地特别是较富裕的农村地区，对推行这项制度热睛很高。但经过几年的发展之后，有些曾受表扬的典型地区，时隔不久却已解体。个中缘由是，从制度的建立、撤消，到费用的筹集、运用以及保险金的发放，都不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府制定的一些规章制度执行的，不是政府与农民的一种规范性、持久性契约。养老保险缴费是一个持续十几年甚至几十年的过程，农民在年轻、收入较高时候缴费，在老年时收入过低、需要照顾的时候，期望能用养老金来安度晚年。但目前不具备这一过程的顺利实现的必备条件。首先农民不像城市职工有稳定的收入来源，农村经济脆弱，农民收入受气候及市场行情影响较大，即使略有收入也难以抵消包括价格负担在内的各种沉重的负担，增收困难，难以保证缴费的稳定持续；其次，从基金的管理上看，许多挪用、贪污社保基金案件的发生，让农民心怀忧虑；再次，从政府方面来说，农村社会养老保险制度不是在法律基础上建立的，受行政因素影响较大。
3、缺乏真正的社会性。《方案》规定，农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，这是由农村经济发展的具体情况决定的，国家的财力有限，城市的社会保障尚且受困于资金紧张的局面，更无力顾及农村，因而资金的筹集只能依赖于集体和个人。而大多数农村集体不愿对农村社会养老保险给予补助，甚至为零。农村养老费筹资变为实际上的“全部个人缴费”、过于强调个人的责任，其实质是一种带有明显的自我保障性质的储蕾陆养老，根本不具备应有的“社会性”。
4、管理水平低，资金保值增值困难按现行政策规定养老保险金主要是存入银行，由于近年来银行利率的不断下调，普遍存在养老金的给付承兑无法兑现的问题。而民政部向农民承诺的基金增值率129％，并按照这一水平确定给付标准。并且，《方案》没有按照国际通行的养老保险测算模式进行保险费和养老待遇的设计，养老金一经领取终身不变，很难适应市场经济条件下社会经济生活的快速变化，难以保证养老金的实际价值、老年人的购买力和生活水平不变或稳中有升，难以承担现实及未来养老的重任。
(三)最低生活保障制度
农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品。是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码的要求，是一种解决农村贫困问题的补救机制，是所有现代国家的社会保障体系中必不可少的基本组成部分，是农村社会保障体系中的最后一道“安全网”。1995年民政部在部分地区开展农村最低生活保障试点工作。2003年全国已有l0个省份已经或正在全面推行农村低保制度。截止到同年底，有3l万村民、176．8万户家庭得到了最低生活保障。但保障水平普遍较低。
二、中国农村养老保障模式的未来趋向
(一)农村养老保障模式构建的理念
构建农村社会保障制度模式，需要结合中国的国情、农村社会经济的特点及未来的发展方向，对备种保障方式进行优化配置。首先，农村社会保障必须能够保障老年农民的基本生活需求：一是满足温饱等基本的生理需求；二是满足社交、文化、教育等合理的生存需求；三是能够与其他社会成员共同分享经济发展和社会进步的积极成果，享受公民待遇。其次，有利于城乡和谐、农民与城镇居民的和谐发展。农村稳则全局稳。对中国未来社会稳定构成威胁最大的社会力量就是已经被边缘化了的农民，采取适当的社会养老保障模式，积极解决农民的即期养老、未来养老难的问题，有助于城乡居民之间的和谐乃至社会的和谐发展。最后，中国社会保障制度改革从其基本价值的角度来看，应该把包括农民在内的民生当作社会保障的最重要的目标，而不应该单纯从改革的工具理性的角度上过分强调其经济意义。
论文摘要：劳动力市场就业模式与年龄结构的变化是日本上世纪80年代以来养老金制度改革的基本动因，改革思路走顺应劳动力市场变革状况与趋势。有鉴于此，中国应基于劳动力市场多重分割，劳动者收入多重差距的现实，顺应劳劝力市场一体化趋势，构建公平分配代际劳动产品的多层次多元社会养老保障制度。
如何在人口规模极其庞大且老龄化加速，经济发展水平仍然较低，城乡及地区间收入差距明显的中国，构建社会养老保障制度，是一个前所未有的大挑战。放眼国际，除文化、传统习俗比较接近之外，日本构建社会养老保障制度过程中的一些客观条件与中国也颇为相似:在经济高速发展的上世纪五六十年代，日本农业人口比重保持着相当高的水平，城镇化水平明显低于欧美工业化国家，人口出生率急剧下降和预期寿命延长导致老龄化程度迅速提高，成为世界上老龄化速度最快的国家之一。研究日本社会养老保障制度的发展过程，对构建我国社会保障制度具有特殊借鉴意义。本文在研究日本劳动力市场特征及其变革与社会养老保障制度改革多阶段互动关系的基础上，明确提出基于劳动力市场结构与雇佣模式等特征来设计中国社会养老保障制度，构建基于劳动力市场多重分割，劳动者收入多重差距的现实，顺应劳动力市场一体化趋势的多层次社会养老保障制度。
一、日本养老金制度改革与劳动力市场变动密切相关
二战之前日本就存在针对军人、官僚的“恩给”制度(即抚恤养老金制度)，和针对在职公务员的“官业共济组合制度”，还有少数大企业为了奖励连续工龄长的员工，建立的一次性退职金制度。但这些福利覆盖面小、社会化程度低，无法顺应经济社会发展的需要。现代日本社会保障制度的创立是在工业化和城镇化过程中，经济结构、就业结构和雇佣形态变动等多种因素协同作用的结果。
日本于1985. 1994. 2000和2004年对养老金制度进行了较大程度的改革与调整，主要涉及到制度设计、缴费标准、待遇水平以及养老金国家责任等几个方面。在制度调整方面，1985年把全体国民各种养老金(厚生年金、共济组合、农民年金等)的基础部分统一起来，取代国民年金成为第一层次基础公共年金，将职域年金(与收人关联养老金)改造成第二层次公共年金，同时确立专职家庭主妇年金权;1989年建立以自营业者为对象的国民年金制度，2000年实行学生国民年金保险费缴纳特别制度。在缴费方面，1985年调整各职域年金负担比例，1989年强制要求20岁以上学生加入国民年金，1994年提高保险费率，征收特别保险费(奖金的1%)，2000年引人总报酬(奖金等收人也纳人缴费基础)制度，2004年提出从当年开始厚生年金保险率每年提高0.345%，2017年达到18.3%后保持固定不变，国民年金缴费从2005起每年增加280日元，2011年达到16900日元。在资格条件和待遇方面，1985年规定加人保险时间满25年才能领取养老金，采用国民年金定额制和值域年金定率制，实行与物价相关联的浮动制度;1994年分阶段将值域年金支付开始年龄提高到65岁，把60~65岁退休年金分为定额部分和报酬比例部分，同时提高物价联动指数，根据生活水平调整基础年金、厚生年金;2000年把厚生年金支付水平降低5%。2004年实行65岁以后在职老龄年金制度，并计划将厚生年金支付水准从59.4%逐渐向50.8%靠拢。在国家责任方面，1985年由国家财政集中负担基础年金， 1994国会做出国家财政负担国民年金的比例从1/3向1/2努力，2004年则明确规定基础年金的国库负担比例由1/3提高到1/2。
本文认为，日本社会养老保障制度不仅明显存在基于劳动力市场特征的设计思路，且其养老金制度改革原因、目标及效果也在极大程度上取决于劳动力市场因素。
(一)适应劳动力市场变革是日本养老金改革的重要原因和目标
20世纪70年代开始，日本劳动力市场出现了快速变革。劳动力市场变革过程中，日本就业结构发生变化，进人夕阳产业的劳动者数量明显下降，但这些部门退休人员的数量非常大，养老金严重人不敷出，出现了大量赤字，唯有依靠政府大量财政补贴。同时，日本工业化过程中，二元经济结构迅速变化，大量农村青年劳动力到城镇非农部门工作，流人城镇的农村劳动力对社会养老保障的需求日益增加，成为养老金制度改革的动力。
同时，养老金制度改革的重要目标则是使年金制度适应劳动力市场发展与变迁，进而保持养老金制度的可持续性。考虑到人口老龄化越来越严重，日本于1994年通过养老金改革方案，以推迟领取退休金的年龄来鼓励60-65岁的老年人继续在劳动力市场工作。同样，2000年改革的目标之一就是改变养老金的调整机制，根据社会整体的工资总额增长率(就业人员人均工资X劳动人口)调整。用这种指数调整，即使平均工资增长，但如果在职职工减少，养老金就将下调。
(二)劳动力市场是解决老龄化社会养老保障的钥匙和关健
社会养老金可以实行现收现付制、完全基金制，或者两者的结合，但无论哪种制度，最终取决于社会中劳动者创造的财富(物质和非物质财富)，即在职劳动者的劳动生产率。基金制计划虽然可能拥有足够的财力来支付对其所有的货币索偿，但现在的基金制计划参与者(未来的退休者)能否获得足够的商品和服务，最终取决于他退休时整个社会的商品和服务的数量，即养老金领取者总要依赖于其随后的两三代人生产出老人所要消费的物品，除非基金制能够增加未来的产出水平，否则现收现付制与基金制具有完全相同的结果:现收现付制和基金制仅仅是两种在劳动者和养老金领取者之间分配产品的方法。也就是说，虽然基金积累制一定程度上可以为将来的社会生产提供比较充足的资金，并使得未来的老人有能力通过货币换商品或者货币换服务的方式养老，从而有利于未来社会产品的生产量和缓解代际矛盾，但商品和服务的生产最终还是取决于劳动者，因而在职劳动者的数量和质量、工作积极性及其对社会保险的缴费态度决定了社会保障的未来。
日本养老金改革便主要试图通过推迟退休年龄、提高劳动者社会保险缴费率，以及根据劳动者报酬调整养老金水平等措施来解决养老金财政问题。就国民年金而言，1994年改革规定缴费每年增加500日元，到1998年共增加160。日元，达到13300日元;关于厚生年金，1985年改革规定保险费的增加率为每5年提高2.2%，1994年改为每5年提高2.5%，2000年则规定在5年内维持保险费不变，之后每5年提高2.5%，2004年又计划到2025年将保险费率提高到27.8%。同时，考虑到人口老龄化使得未来领取养老金数量将急剧增长，日本政府将养老金给付年龄提高到65岁，以便将社会保险费率控制在30%以内，减轻被保险者的负担。
(三)社会养老保障与劳动市场是多阶段互动关系 社会养老金制度构建与改革对劳动力市场也产生巨大影响。1954年厚生年金保险制度规定将支付开始年龄由55岁提高到60岁，但由于当时很多民营企业实行55岁退休制度，从而导致55～59岁退休者生活困难，大量工人要求工作到60岁才退休。顺应这一要求，许多企业的退休年龄便逐渐推迟到60岁。1985年政府将养老金领取年龄提高到65岁的改革也使得企业界将退休年龄逐渐提高到65岁。
劳动力市场与社会养老保障并非简单的单向关系，而是复杂、双重、多阶段的互动。从日本经验来看，劳动力市场变革、就业模式转变等因素导致了现代日本社会养老保障制度的诞生，这是劳动力市场与社会养老保障互动的第一阶段;成型的社会养老保障制度和其他经济社会制度协同起来，又会推动劳动力市场演变，如失业率上升与大规模提前退休，这是劳动力市场与社会保障制度互动的第二个阶段;社会养老保障制度导致的劳动力市场演变会进一步引起社会养老保障制度的变化，而劳动力市场制度与结构特征则是一国社会保障制度基本模式与特征形成的重要基础和演化动力，这是劳动力市场与社会养老保障制度互动的第三个阶段。日本养老保险费率上涨对企业的收益造成严重影响，而企业为了减轻年金负担，必将减少雇用。另外，年金制度改革与保险费上涨很可能对经济复苏造成巨大冲击，这种制度影响了劳动者的劳动就业，从而降低了参与社会养老保险的人数，进一步制约了养老金的资金来源，加剧了国民年金的“空洞化”。
二、劳动力市场变革成为中国社会养老保障制度改革的动因
很长时间来，中国劳动与社会保障体系是城乡二元的。户籍制度对城乡劳动力的流动做出严格限制，劳动者被固定在各自区域，城镇劳动者由国有企业雇佣，实行充分就业制度，乡村劳动力在集体经济体内劳动，形成典型城乡二元分割劳动力市场。在社会保障方面，国有企业给城镇劳动者提供终生就业岗位，建立城镇职工基本养老保险制度，企业保障是城镇养老保障的主要形式。农村劳动力养老以家庭和土地保障为主，劳动者在年老之后主要依赖具有劳动能力的子女提供生活资料，并由子女提供老年服务，集体提供低水平补充保障，并为那些无子无女的“五保户”提供老年生活资料和服务。
20世纪70年代末期开始，中国就业结构和雇佣模式随经济体制改革而转变，成为中国养老保障制度改革的主要动因。经济体制改革打破了劳动力要素的城乡配置，农村劳动力大量转移到非农部门，并越来越倾向在城镇工作和生活，农村社会养老保险明显不能满足他们的养老需求。同时，城镇非公有制迅速发展，大量年轻劳动者要么以个体工商户形式就业，要么在非公有制企业就业，但由于他们在收入水平和工作稳定性等方面与国有企业职工差异悬殊，难以被当时城镇职工养老保障模式覆盖。更重要的是，经济体制改革迫切要求国有企业降低劳动成本，打破终身雇佣制，建立适应市场经济的劳动雇佣制度，但企业统筹层次的城镇劳动保险制度导致企业社会保险缴费率高，明显阻碍了国有企业劳动用工制度改革。这三种力量结合起来，从不同方面对社会养老保障制度带来冲击。由此，1991年国务院要求逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，将养老保险费用完全由国家、企业包办改为国家、企业、个人三方共同负担。随后，农民工、城镇个体工商户以及农村社会养老保障制度改革也逐渐提上日程。
三、构建基于劳动力市场特征的中国社会养老保障制度
日本社会养老保障制度对中国具有特殊借鉴意义。不仅因为日本相对成功地度过了20%的人口老龄化阶段，也因为中日社会养老保障制度改革的一些背景条件类似，中国面临着日本曾经遭遇的状况:中日都是世界上老龄化程度最快的国家(中国老龄化落后日本大约20年)，当前中国已经进入老龄化加速发展阶段，当前老龄人口比例已经与日本1990年代相当。在社会养老需求上，与日本一样，在快速工业化、城镇化过程中，中国城乡二元经济社会结构被打破，大量农村劳动力流入城镇非农部门，其社会养老保障问题成为突出问题。另外，早期日本与中国都形成了以终身雇佣和年功制度为基础的企业小社会保障制度为主，家庭承担实际养老照料和服务，以及较少国家社会支出的东方型社会养老保障制度模式，在制度路径依赖上讲，中国参照日本进行社会养老保障制度改革的成本相对较低。
(一)构建基于劳动力市场结构与特征的多层次养老保障制度体系
中国目前农业就业与非农就业之间的收入差距明显，又存在劳动力市场分割现象，非正规就业规模大。从我国实际看来，直接将现行正规就业养老保障制度扩展至非正规就业者和自雇者行不通，而应该建立多层次多元的社会养老保障制度。首先分别在城乡建立针对劳动年龄人口的基础养老金制度，作为最基础的养老金层次;在城镇基础养老金制度之上，还需要针对城镇劳动者的就业类型与特征建立多元的社会保险，如公共部门就业者(公务员与事业单位就业者)养老金制度、企业职工养老金制度以及自雇者、个体工商户养老金制度，分别将不同类型的从业人员纳入养老保险制度。
需要注意的是，我们不能继续以往多元分割的养老金制度，而要形成多元而有效衔接的城乡社会养老保障制度体系。2009年《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的颁布，意味着流动就业人员的养老关系将实现转接接续，这为实现城镇居民统一的基础年金奠定了基础。下一步要考虑农村居民基础年金和城镇居民基础年金的互动问题。目前城乡平均养老金的差距远远大于城乡就业者的收入差距，加剧了社会分配不公。虽然我国城乡就业的收入差距使得农村居民的基础年金要低于城镇居民，但是城乡基础养老金的差距不应该大于城乡就业者劳动收入的差距，且应该随着城乡就业者收人差距的缩小而缩小，并最终实现城乡统一的基础年金。
(二)加快基金制账户的建设
虽然基金制养老保障计划不能直接增加未来社会商品和服务的供给，但它可以从两方面降低未来的养老压力。首先，基金制可以为将来储备资金。如蔡防(2007)所言，基金制可以创造“第二次人口红利”的机会，即在人口结构趋于老龄化的情况下，个人和家庭的未雨绸缪产生一个新的储蓄动机，形成新的储蓄来源，并成为新的经济增长源泉。另外，基金制能够在一定程度上改变代际劳动者之间分配养老资源的关系。在现收现付制下，退休老年人的养老资源来自代际之间相互抚养的承诺，今天的在职劳动者通过抚养退休老年人换取下一代劳动者在其年老退休后提供养老资源的承诺，是一种通过国家法律和政府力量保证实施的合同关系;基金制养老金能在一定程度上将退休老年人和在职劳动者的承诺转变成一种商品关系，退休老年人利用预先积累的养老金购买在职劳动者生产的商品和服务。现收现付制在人口年龄结构和经济发展平稳的经济体中比较有效，但对于中国这样迅速老龄化、经济持续快速发展的国家，完全的现收现付制很有可能导致未来劳动者之间的代际矛盾，基金制则可以有效缓解这种矛盾，加快基金制建设便成为题中之义。
除覆盖率较低外，我国养老金账户还面临着两个主要问题，一是养老金账户的做实率仍然不高，虽然我国1998年开始在东北地区做实个人账户的试点，目前也已经推广到全国，但是由于政府财政补贴等问题，一些地区的个人账户仍然名存实亡;二是社会保险逃费率相当高，据我们初步计算，我国当前城镇职工社会保险的逃费率在20%以上。因此，需要加快社会养老保险基金建设，加大社会保险费的征缴力度和基金统筹部分的政府补贴力度;同时，努力完善信用体系，加强政府监管，促进养老金基金管理机构之间的竞争，以降低养老金私营化带来的各种交易成本，努力寻求在养老金管理机构的管理与投资成本、政府的监管成本以及养老金的收益率之间建立一种平衡。
(三)提高中央财政社会养老保障制度比例，确保养老金有效衔接
[论文关键词]弱势群体 法律保护模式 农村社会保障
弱势群体的法律保护，在当前我国是一个非常重要和急迫的问题，关于这方面的探讨已经有很多。本文认为，弱势群体的法律保护应从多元的视角加以审思和探求，需要社会的各个方面、各种因素相互协调。
1重新定位弱势群体的法律保护模式。构建发展性法律保护制度
所谓弱势群体，是指存在于一定的历史时期和社会环境中，由于客观条件的限制，由于身体体能以及对社会的经济、权力等资源占有方面的弱势，在享受作为人的基本权利方面处于社会正常状态之下，与他人相比处于事实上的不平等或从属地位，不能够完全行使自己的权力或权利，在社会竞争中处于从属或不利地位，并且凭借自身的力量无法改变此种状况的社会群体。当前我国的弱势群体主要包括未成年人、老年人、妇女、残疾人、失业无业人员及其他城镇贫困居民、城里的农民工和从事农业劳动的普通农民、贫困大学生群体等。生产或生活困难是弱势群体所面i临的共同处境，弱势群体在经济、文化、体能、智能或处境等方面处于相对不利地位，在社会与政治层面，他们的权利缺失或得不到保障，权力行使有困难。
长期以来，无论是在观念上还是在制度上，我们对弱势群体的保护都过于依赖通过物质帮助来实现。这是很片面的，也是有害的。单纯给人以物质帮助是济贫式的保护。济贫式的保护模式虽必不可少，但它有很大局限性，主要表现为：济贫式的保护模式深深地受限于财政的支付能力。我国财政支付能力不足是制约我国社会保障事业健康发展的一个障碍性因素。而且，单纯的物质帮助不仅不能解决根本的问题，还容易形成和助长依赖和懒惰的习风：过度的物质帮助还会扩大公平与效率之间的张力，减损市场动力机制功能的充分发挥，最终阻碍经济社会的发展。正所谓，授之以鱼，不如授之以渔。给人以能力和机会才是再生性的保护。基于此，我国弱势群体的法律保护机制应该实现着力点的转移——从济贫式转变为再生式，其目标模式应定位在以再生性保护方式为主，以济贫式保护方式为辅。根据弱势群体的社会属性及其法律保护的价值理念，结合现阶段我国的具体情况，我国弱势群体的法律保护模式应当是保障性法律保护制度与发展性法律保护制度的结合。前者主要是针对弱势群体的社会保险、社会救助、社会福利等各种社会保障制度：后者主要是指有关针对弱势群体的就业法律制度、积极的扶贫法律制度、教育法律制度等。为此，当前我国一是要完善促进就业的法律制度，为弱势群体中的下岗职工、失业人员提供就业的制度平台。为此，应当制定《就业促进法》，对弱势群体的就业问题做出规定。二是完善开发性扶弱法律制度，通过对基础性资源的配置和机会的给予，使弱者具有自我脱弱的能力，形成一种使其摆脱弱势地位的可持续发展态势。三是建立弱势群体教育法律制度，为弱势群体提供更多的受教育或参加培训的机会。制定相应的法规、政策，加大对农村及贫困地区教育的投入，从制度上真正保证法律规定得以实旅。四是建立弱势群体医疗法律制度。政府在医疗扶弱过程中，应考虑对弱势群体增加医疗支出，建立弱势群体最基本的医疗保障制度。现在我国正在建立的全民医疗保障制度就是这方面的积极举措。
2唤醒．培养，提高执法者的法律素质和人文道德素质
执法者的素质直接关系到我国法制现代化建设的成败，关系到法律威信和法律功效的真正实现。而我国在法制实践中暴露出的执法人素质不高已引起世人极大的忧虑。要完善和健全我国弱势群体的法律保护，必须唤醒、培养和提高执法者的法律素质和人文道德素质。
第一、要唤醒和培养执法人崇法的精神和信念。法律是否发挥了应有的功能和价值，法律是否体现了应有的正义和公平，在很大程度上取决于执法人是否具有崇法的精神和信念。具有这种精神和信念的人，必然对法律也充满着无限的爱心和敬意，甚至把法律看成是自己的第二生命或可以献身的事业，因而执法的效果就会更加理想。所谓崇法，从浅层意义上讲就是要有一种捍卫正义和公平的精神，具备一种为国家、为社会、为当事人尽心办事、全力负责的信念，崇尚法律、相信法律、敬重法律。而我国现今的一些执法人，崇法的精神和信念较低甚至没有，在错误的市场导向和金钱意识支配下，法律庸俗地成为他们显示身份或捞取利益的工具。在我国迈向现代化的进程中，执法人是否崇尚法律，法律是否至高无上并受到普遍尊重，是衡量中国社会是法治还是半法治、半人治的标尺。针对中国的法律传统，最为重要的是要真正培养和造就一批正直有法律精神、崇尚法律的执法人。
第二、要培养执法人知法的本领和职责。一个具有崇法信念的人，如果不懂法，最多也只是一个忠诚的“好人”。中国当今社会，法制建设方兴未艾，立法步入快车道，法律法规众多。接受消化法律信息、能量的困难加大，非过去那种人治社会和计划经济的思维方法所能承担和承受。作为执法人，一个重要的素质标准就是要知法、懂法，熟悉和精通法律原则、法条规定是执法人的“根”或“看家绝活”。知法、懂法体现了一种高素质的学习或修炼。在整个法律体系的大系统中，法律与法规、中央法与地方法、实体法与程序法、法律与政策之间都存在着有机的联系，作为执法人必须具有法律的整体观念，建立宏观的法律知识结构。仅知晓几部部门法、背得几个法律条文，对于执法人而言是无济于事的。实践中那种临时看书、对号入座、对事用法的做法是非常不利于法律的有效实施的。另外，作为执法人，还必须把自己的视角投向广阔的社会空间，在社会的大背景下灵活地认识法律，运用法律。在掌握法律基本原理的前提下领悟立法的目的、精神和价值。因而，作为执法人必须重视自己的法律学习，无字之书和有字之书都应掌握。而作为执法机构，也应创造各种条件，给执法人深造、进修、提高的机会，以保障他们能适应现代社会发展需要。
第三、要培养和锻炼守法人的品格和德行。我们为什么要遵守法律?说到底，法律是社会集团各种利益之间的一种平衡和妥协，法治是各个社会群体都共同接受和认可的一种标准和秩序。所以，遵守法律实质上就是遵守我们自己的诺言，就是遵守和服从我们自己当然，在人治时代，往往是政府制定法律，司法机关执行法律，丽守法却成了老百姓的义务。而进入法治社会，“法律面前一律平等任何人都不得有凌驾于法律之上、超越于法律之外的特权，所以，守法对每个人来说都是天经地义的要务在我们这个人治包袱沉重的国家，守法，首先必须要求掌握权力的人遵守法律。法律的价值在很大程度上是通过执法人的自觉守法来张扬的，法律应有的尊严和威信也体现在执法人的守法中。只有代表国家和政府掌权的入对法律尊重、服从与遵守，才能导致一般公民对法律的尊重与信仰。政府守法从一定意义上关系着法律至上观念的成败。从浅层意义上说，守法要求人们的行为必须遵守和服从法律的规定，不违法、不犯罪。而从深层次来说，守法意味着人们必须把遵守法律看成是一种信念。守法精神的养成，对保证国家法律在乡土社会的实现和成功非常重要。
第四、要锻炼和培养执法人护法的胆识和使命感。任何法律的实施贯彻，都不可避免地遇到各种各样的矛盾和困难。在我国，权与法、法与情的争斗是常有之事。执法人按其使命来说是要献身于法律正义的，作为正义的守护神，他随时要和各种藐视法律的不法行为抗争，甚至必要时付出生命。因此，执法人要有护法的勇气与精神，要有一种捍卫正义和公平的精神。
3构建中国特色的农村社会保障制度
社会保障制度是确保弱势群体基本生活保障的制度社会保障是人类社会发展到特定历史阶段即市场经济阶段的产物，是劳动力完全商品化的社会前提，是市场经济体制的～项基础工程它的本质意义是保障社会秩序和市场需求的基本稳定，保障宏观经济发展运行的效率，从而保障国民经济的正常发展。社会保障既保障公平，也保障效率。通过国家立法，采取强制手段对国民收入进行再分配，对基本生活发生困难的社会成员给予帮助，实施社会保障制度，是当今各国针对社会弱势群体的主要做法之一。它能在很大程度上缓解当事人的生活困难和精神痛苦。1998年以来，我国逐步建立了国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障等“三条保障线”制度。同年国务院又决定全面推进医疗保险制度改革，各地逐步建立起了社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度。这些年来，中国社会保障工作取得了显著成效，较好地发挥了社会“稳定器”和调节阀的作用。但我国的社会保障制度的覆盖面还还主要是城镇，对晟需要保障的农村劳动者保障力度较小。
论文摘要：国家社会保障就是指国家为了稳定社会、经济发展,在国民面临疾病、年老、伤残、遭遇灾害、失业等困难时,给予他们物质、金钱帮助,从而使得国民的基本物质生活需要有了可靠的保障。农村社会保障法就是指在农村人民困难时给予他们以上的物质帮助,调整农民的各种权利义务关系,保障他们的基本生活需求。本文通过对国外农村社会保障法律制度进行分析研究,探讨了我国农村社会保障制度所存在的问题,从而提出了我国社会保障法律制度的发展方向。
我们国家的宪法已确定了我国农村社会保障目前的法律地位,现在我国农村人口是总人口60%以上,可是我国农村社会保障很长时间以来都是处于社会保障体系的末端,很多社会保障内容都没有将农民涉及在内。而国外农村社会保障制度的发展相对成熟,我们应该认真分析、借鉴国外社会保障制度,从而建立适合我国国情的农村社会保障体系。
1国外农村社会保障法律制度
1.1 德国农村社会保障法律制度
1957年,德国颁布了《农民老年救济法》,标志德国农村社会保障法律体系的开始,随后一系列的农民社会保障制度接踵而出,德国农村社会保障法律体系发展得相当成熟。德国农村社保的具体内容是:(1)农村社会保障对象。农村社会保障的法定投保人仅限于农场主和他们的配偶以及一起劳作的家属,而那些农业企业里面的雇员则不在保障的范畴,他们应享有普通工人的相关保障。(2)农村社会保障的资金来源。在德国,农村社保体系一般采取现收现付制度,资金来自政府补贴或者农民缴纳的保险费。但德国社会保障法另有规定,在农民缴纳的保险费不足时国家予以补足。(3)农村社会保障下农民所享有的条件。农民享受社保必须达到三个要求:首先,社保金的缴纳要求农场主上缴农业企业;其次,对于农村养老保险中,参保人的投保年限应在15年以上;最后,关于享受养老保险,其年龄必须在65周岁以上,并且退休。(4)农村社会保障的管理机构。德国政府部门对农村社保进行统一立法和监管。农村社保办负责具体事宜的执行。德国现有几十家农村社保经办机构,它们已经建立了农村社保经办机构总联合会。联合会对农村社保事宜进行全方位的监督和管理,同时也受到政府的监督和管理。
1.2 日本农村社会保障法律制度
1938年,日本制定了包括农民农村在内的《国民健康保险法》,其后,日本针对农村社会保障体系的建立,先后制定了《国民养老金法》、《农民养老基金法》等制度。日本农村社会保障制度最普遍、最重要的也就是这个《国民养老金法》,下面介绍它的内容。(1)日本农村社会保障制度的对象。《国民养老金法》规定了日本国民在大于20岁小于60岁的农民必须接受养老保险。(2)日本农村养老保险的金额规定。日本养老保险的参保者必须缴纳1.34万日元/月,保金缴纳困难者可以提交申请免缴,但退休后的养老保险金仅仅只有他人的1/3。①
其后,日本以养老保险为支柱的农村社会保障体系初步建立并开始得到迅速普及。到了1971年日本出台了《农民养老基金法》,对以前的《国民养老金法》进行了修订,本法规定,凡在20岁以上,年农业收入没达到900万日元的必须参与养老保险,同时在投保人65岁后,投保人不但可以得到“农民老龄养老金”,而且可以获得“特别附加养老金”,这是政府的特别补助。
1.3 国际组织对于农村社会保障的规定
(1)联合国对于农村社会保障的规定。联合国对于农村社会保障的相关规定可以追溯于《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》。相关规定有,“人作为社会一员,有权享受社会保障并有权享受个人尊严及人格自由发展所必须的经济、社会及文化等各种权利的实现”(《世界人权宣言》第二十二条)。“人人有权享受其本人及其家庭健康所需的生活,举凡衣、食、住、医药及必需的社会服务均应包括在内”(《世界人权宣言》第二十五条)。“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障,包括社会保险”(《经济、社会和文化权利国际公约》第九条)。“本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准”(《经济、社会和文化权利国际公约》第十二条)。②以上所有条款都强调社会保障权,要求世界上所有人都享受,包括农民。
(2)国际劳工组织对于农村社会保障的规定。国际劳工组织对于农村社保的规定可以追溯到《农业工人伤害赔偿公约》(1921年)、《农业工人疾病保险公约》(1927年)、《农业工人残疾保险公约》(1933年)、《农业工人死亡保险公约》(1933年)、《社会保障最低标准公约》(1952年)等。它们规定了各国在进行社会各种保障活动时都应该包括农业领域的所有劳动者。其中,《社会保障最低标准公约》提出了世界各国的社会保障应遵守的最低要求,积极推动了社会保障在世界范围内的普及。③
2 国外农村社保视角下我国农村社会保障制度的发展
很长时间以来,我国政府对农村和城市都实行区别对待,在社会保障方面也一样,出现了“城乡二元制”的(下转第177页)(上接第123页)情况,从而使得农村社保出现了许多问题,比如:立法相对滞后,法律不健全;社会保障法所适用的范围非常窄;缺乏相应的监管机制等等。借鉴国外农村社保的相关经验,我国农村社保制度应该有着新的发展。
2.1 农村社保程度应该跟我国经济发展相适应
分析以上国外的农村社保经验,我们就可以发现,农村社保的发展应该跟本国的经济发展状况紧密相关。国家的社会保障实力直接来源于国家的经济实力,它跟国家的经济发展速度有着一定依存关系,国家的社会保障开支受到经济条件的制约,它必须控制在本国经济可接受的范围之内。支出过大势必会影响国家社保基金的积累,从而会削弱社会投资积极性,最终将拖累本国经济发展的速度。但是,如果社保过低将不能满足人民的基本生活需求,会影响人民的生活水平。因此,我国农村社保制度必须与经济发展相协调、相适应。
2.2 农村社保体系应该发挥政府的职能作用
德国和日本在农村社保上都设制了统一的社保机构,其中德国还设置了农村社保监管联合会,这些监管机构不但可以对农村社保进行监管,而且还能统筹安排社保资金,有效地解决了不公平现象。国外这些经验告诉我们,农村社保都是非盈利的,社会保障应该是一种公共物品,国家政府除了想法设法为农民增收之外,还要提供相应的资金保障,同时还要对农村社保进行有效的监管。所以,我国应该积极全面的加快农村社保监管机构的建设,加大政府在农村社保中的职能作用,从而确保农村社保制度的全面实施。
2.3 农村杜保机制应该有所侧重
德国和日本的农村社会保障制度告诉我们,一个完善的农村社会保障制度都是有所侧重的,德国和日本都着重强调农民的养老保险。所以,设立农村社保,应该采取一定社保项目顺序,循序而进但这些都必须依据本国的国情。在我国,农民面临的最大问题是生活水平低下、看病难、老龄化严重等。所以,我国农村社保制度应该着重优先建立这些方面的保障机制,必须建立一个以农民基本生活保障为基础、以农民医疗保障为重点、以农民养老保险为中心、其他社会保障项目为辅助的社会保障制度体系。从而保证我国农村社会保障制度以人为本,以民为中心。
3 结束语
我国农村社会保障制度还处于试行阶段,并不成熟,而国外的农村社会保障制度已经经历过数十年甚至上百年的历史,相对成熟,因此我国农村社会保障制度的建立和完善必须借鉴国外先进的农村社会保障法律制度,但同时也必须结合本国的国情,适合本国的经济发展情况,符合本国农民的真实意愿。
注释：
①应永胜.从德国和日本的经验谈我国农村医疗保障法律制度的完善[j].福建商业高等专科学校学报,2009(3).
②杨团,孙炳耀.资产社会政策与中国社会保障体系重构[j].江苏社会科学,2005(2).
③林嘉.社会保障法的理念、实践与创新[m].北京:中国人民大学出版社,2002.
参考文献：
[1]刘翠霄.天大的事——中国农村社会保障制度研究[m],北京:法律出版社,2006.
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