时间：2023-03-30 10:38:07
导语：在公共财政制度论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词：国库集中收付；改革现状；实践；思考
随着社会的不断进步，我国国库集中收付制度也随之发生了比较大的改变。社会进步得越快速，人们对国家政策的关注度和要求也就越严格。为了能够使公共财政制度适应日益发展的社会主义市场经济，我国自21世纪以来就开始借鉴国外财务方面的预算管理制度，不断结合新出台的各项财政制度，努力构建具有中国特色的国库集中收付制度。这次改革对我国国库收付形式来说，是一次非常重要的财政革命，其实践与应用也有很多方面值得我们进一步思考。
一、国库集中收付制度的内涵
国库集中收付制度指的是建立具有中国特色的国库账户单一体系，所有财政性资金将全部纳入国库单一账户体系里管理，不管是支出还是收入都要通过国库单一账户体系来实现。我国政府的财政资金是属于国家的，我国应派专门机构不定期地到各个单位进行预算审核。由于资金存在商业银行会产生利息，所以银行存款也会相应地给客户或个人带来一定程度的限制和制约。因此，我国国库集中收付制度可以为国民提供更集中的收付管理。与此同时，在建立该制度的过程中，需要重点针对各类不同的支付类型，采取直接支付或授权支付的方法，以便快捷有效支付到我国各个供应商及用款单位。
二、国库集中收付制度改革的现状及问题
（一）集中收付制度的观念保守
国库集中收付是一种透明的、全新的财政资金收付管理方式，通过几年时间的改革、演变、探索，已经发展成一条线的收付管理体系。由于国库集中支付增加了财政支出的规范性和透明性，设立“小金库”、“账外账”等现象将得到一定程度的约束，特别是对一些部门和个人的利益会产生一定的影响，因此也会出现一些人对这项改革的不满、不理解、不支持，甚至有抵触。西方早就有这样全面的收付管理制度，我国自改革开放以来就开始发展国库收付方式，并借鉴了西方发达国家的经验，也根据中国的经济现状制定了适合我国国情的国库集中收付制度。
（二）国库集中收付制度在运行过程中的风险
首先，零余额风险。如果在收付的过程中存在过失，就会按照财政制度退回财政账号的零余额，这样的过失是无法挽回的，因此是财政资金最大的风险。其次，预算凭证及退库凭证带来的风险。财务部门在银行入库国有收付是需要凭证的，在处理预算凭证和退库凭证时要谨慎，每一细节都要认真处理。因为凭证在传递过程中很容易被替换，所以存在潜在风险。再次，规范国库集中收付的执行力度不大带来的风险。通过调查发现，我国国库集中支付改革侧重于规范和监督，而执行机构的执行力度相对较弱。最后，我国的制度改革也带来了一定程度的风险。从刚开始的分散型到集中型，这本身就是一个重大的风险。
（三）不能有效解决预算执行不力的问题
我国国库集中收付制度的重点是要突出宏观管理、强化预算、详细制订用款计划，另外，业务部门和资金监督管理部门之间的协调也非常重要。要规范资金的划拨方式和现金的大额提现；在国库资金支付过程中进行电子数据远程监控，监督支付资金的范围。但是，现在仍然没有效解决基层单位预算执行力的问题。原因是开户行对资金的审批不严格，允许随意支付资金，造成决算与预算偏差大。
三、对我国国库集中收付制度的思考
我国是新型市场经济国家，财政制度必须要按照我国的国情并借鉴发达国家比较成功的经验。世界一些发达的经济国家都是实施单一账户制度，财政是不能在国库单一账户外的体系运行的，因此会设有专门的国库现金管理支付执行机构。本论文作者对我国国库集中收付的实践情况进行了思考，针对实践现状提出了相应的对策建议。
（一）建立国库单一账户制度，更好地实行财政集中管理
一些经济发达的国家早就普遍建立了国库单一账户集中收付制度，将政府各部门财政性质的资金全部集中在国库单一账户里，或者实行国库存款账户，在各大商业银行都有存款账户。在当今社会，我们必须要对国库管理制度进行改革，必须以预算完整性为基本准侧，加快国有预算资金管理制度的改革；以财政上作统一为原则，规范每一部门预算的制定；以决策法制性作为原则，健全预算和决算的审批程序，从而实现财政统一性与预算完整性、决策法制性和国库集中性的完美结合，构建起符合市场经济的公共财政管理制度。
（二）构建一套完整的财政管理信息系统，提高我国国库信息的完整性
现在是信息快速发展的时代，网络信息系统可以实现国库集中支付制度的技术进步和改革。目前，财政系统的硬件配置还算比较过硬，但是要想加快进行改造，必须加强软件开发，为了建立完整的财政管理信息系统奠定基础。
（三）实施并积极推广国库监督控制体系
我国的国库需要过硬的监督系统，这就需要财务监督观察局和政府审计机关对预算外资金管理和使用情况进行严格的监督、审计和把关。强化执法监督和完善责任机制是使改革进行下去的重要因素。一是要建立完善内部责任机制。要通过法律来确保管理系统的构建，在资金支付周期的每个阶段建立明确的内部责任制，加强国库集中支付的内部管理制度并保证各项制度能顺利完成。二是要建立外部的全方位监督制度。审计部门是对国库集中收付情况进行外部监督的重要环节。
（四）减少国库集中收付制度的执行阻力
采取积极向上的措施减少国库集中收付制度在运行中遇到的执行阻力。首先，要取消商业银行各种预算单位的账户。这样做是为了减少各商业银行由信贷带来的资金问题，有效地控制银行信贷规模。这样一来，银行支持地方经济的积极性会受到一定的影响，因此会给地方政府带来较大的压力。所以，当地银行要尽量减少信贷资金的支出。其次，国家政府的财政资金是属于国家的，因此会不定期地对各个单位分散使用进行预算，现在集中支付后的预算也会失去先前预算资金的直接支付权，同时也存在利息收入。人们之所以会把钱放在商业银行，是因为商业银行能带来利息，假如在银行存款没有利息，大部分的人都不会选择把钱放在银行。因此，国库集中收付支付是为了更集中地进行收付管理。与此同时，需要我国政府实行统一管理支付，在政府实行国库集中收付制度后，依靠法律手段来提高政府在集中收付过程中的透明性和完全性，减少政府部门通过自己手里的权力来进行大量的权钱交易行为。我国很多地方政府都在运用此制度，在未来的时间里，会更多的政府实行国库集中收付支付制度。加强我国国库集中收付改革的力度利国利民，力争为我国的现代化建设作出更大的贡献。
四、结语
我国国库集中收付支付制度对实施国库监督管理部门提出了更高的要求。要有健全的监督制约体系，要建立一个健全的监督我国国库集中的财务性质资金的合理收付政策；要尽早适应国库管理信息系统，定期对各地区集中收付机构的工作人员和预算单位的财务管理人员进行培训考核，使其充分了解改革的意义，熟悉改革的法律条文、相关制度和管理信息系统，提高工作效率，加强协调与配合，使财政国库的管理工作得以有效实施。每个地方的财政局都要正式实施国库中收付支付制度。这也会全面地改变中国之前分散性质的资金管理模式，加快国库集中收付管理的完整性，也是我国经济发展的另一种表现。国外一些发达国家是以集中收付来规范国有资金问题的。我国可以在今后的一段时期，努力将我国国库集中收付制度改革推进到各级预算单位，在全国范围内建立一套完整有效的国库集中管理制度。
参考文献：
[1]吴伟光，沈月琴，顾蕾等.制度创新和森林生态旅游价值的实现[J].浙江林学院学报，2001（03）.
[2]白鹏飞.农村信用体系微观建构[D].延安大学，2007.
[3]李江源.教育制度的本质与现代转型（下）——基于社会哲学的视野[J].江苏大学学报（高教研究版），2004（02）.
[4]张健.新闻生产的时效、利润与制度选择——对美国新闻业私营企业制度的经济学阐释[J].新闻大学，2006（01）.
[5]姜宏青.国库集中收付制度的相关问题研究[A].厦门大学会计发展研究中心.转型经济下的会计与财务问题国际学术研讨会论文集（下册）[C].2003.
内容提要: 我国司法改革进程中，法院的财政保障构成了司法成本的主要问题。从长远的观点看应建立中央统一的司．法财政与决算制度。此外，为了有效遏制司法腐败和从根本上提高司法公信力，通过渐进和配套的制度改革，将法官从一般公务员系列里独立出来并给予相对高的报酬仍应作为司法改革的一个努力方向。
一、法院的财政保障问题
总之，从收入报酬的角度来考虑对法官激励的话，无论依照的是“级别”还是“绩效”，看来都存在某些难以和司法审判本身的性质特征相适应的难点或问题。但目前在 中国 的法院，短时期内要扬弃或者仅是弱化这两种激励机制，恐怕都还不具备条件。现在的相关改革大都是在作为基本激励方法的两种机制之间选择或是进行增减式的调整，或者突出某一机制，或者以其中一种为主再适当辅以另一种，等等。这些改革在当前的语境之下确实都是有意义的。但是，如果把眼光放得更加长远就应该看到，把法官这个具有特殊性的职业群体从一般的公务员及行政级别中独立出来并给予其相对较高的报酬，很有可能构成从根本上防治司法腐败和提高法院公信力的一个不可或缺的重要环节。当然，要做到这一点必须有诸多条件的配合，或许需要经历一段不会很短的过程。这些条件既包括法官从事的审判业务不仅是纠纷解决，还包含更多的创制规则或引导“秩序形成”等内容，⑩也包括法官在 法律 职业自尊感及职业操守或自律能力方面的建构，还包括法官资格及员额的限定等带有可操作性的技术条件，不一而足。WWW.133229.CoM如果把上述每一条件的具备都作为某个特定改革之目标的话，对于法官的 经济 性激励又构成了达成这种目标的必要条件之一。尽管通向整个司法制度改革完善的道路还很曲折而漫长，但考虑到一个真正独立的司法在中国社会转型期的 政治 体制改革中可能具有的“平衡器”功能，或者，考虑到一个真正享有公信力的司法在遏制腐败及社会不公正中可能发挥的“最后一道防线”作用，任何有益于建构这样一种司法的努力——包括本文所关心的改善法院财政保障和对法官的经济激励机制在内——都是我们决不该轻言放弃的。
注释:
⑴就我国一般的公共财政而言，可以说更加透明完整的国家及地方预决算体制也仍在改革和建设过程之中。关于中国公共财政制度的一般状况及存在的问题，参见[美]劳伦•勃兰特、托马斯•罗斯基编：《伟大的中国经济转型》，方颖、赵扬等译，格致出版社、上海人民出版社2009年版，第362-394页。
⑵作为笔者对《诉讼费用交纳办法》的一个批评及有关该法规实施状况的评论，参见王亚新：《〈诉讼费用交纳办法〉须有公共财政支撑》，载《法制日报》，2007年1月27日；《诉讼费用与司法改革——〈诉讼费用交纳办法〉施行后的一个“中期”考察》，载《法律适用》2008年第6期。
⑶综合各种信息渠道得到的数据，中央财政转移支付的这种专项资金2007年为30亿元，2008年为40亿元，2009年也为30亿元。例如2007年的数据可参见高绍安：《〈诉讼费用交纳办法〉实施后的问题与对策》，载《中国审判》2007年第5期。
⑷近年来经过最高人民法院的争取，中央出台了为所有具有审判资格的法院工作人员发放“法官津贴”的政策。不过仅为一、二百元的这笔费用提高法官待遇的作用仍十分有限，且因还要看同级财政是否切实执行该政策而在不少地方处于不甚稳定的状态。
⑸从比较法角度来看，在美国联邦法院系统，从上个世纪开始逐渐建立司法会议、司法行政局和司法管理中心等机构，虽然有资深法官参加管理，但这些具体执行司法行政工作的机构都设置在法院之外。就大陆法系的一般情况而言，除了日本和韩国等少数几个例子，大部分国家法院系统的司法行政都由法院外的机构（多为行政机关）行使管理权限。即便是司法行政管理由法院自身负责的日本和韩国，也都是最高法院统一对全国法院系统行使该项权限。参见苏永钦：《司法行政组织的 发展 趋势——从审判独立与国家给付司法的义务的紧张关系谈起》，载《法治与 现代 行政法学：法治斌教授纪念 论文 集》，元照出版公司2004年版。
⑹关于中国法院内司法行政管理与审判业务管理交织混合的状况，参见贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国社会 科学 》1997年第6期；张卫平：《论我国法院体制的非行政化——法院体制改革的一种基本思路》，载《法商研究》2000年第3期。与上述两位学者对这些所谓“法院行政化”的现象持尖锐批评的观点有所区别，苏力则对此类现实情况表示了更多“同情的理解”。不过他也指出，“法院的行政管理制度可能侵入、侵蚀审判制度，造成正式审判制度的变形”。参见苏力：《论法院的审判职能与行政管理》，载《中外法学》1999年第5期。
⑺这种情况在当下的中国不仅为法院为所独有，而是几乎在所有公共权力机构都可看到的日常情形。关于这种量化目标或责任的指标体系在行政机关工作中起到的正面作用、负面影响以及二者之间的悖论，参见渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，载《中国社会科学》2009年第6期。
⑻在中国这样的情形同样并不限于法院，不妨说法院只是“理所当然”或“不言而喻”地运用了通行于公共权力机构的一般管理模式而已。一些外国学者通过观察中国改革开放时期地方政府行为而提出的“地方政府 企业 说”，也能够被视为从一定侧面反映了这样的管理模型。参见jean oi，“fiscal reform and the economic foundations of local state corporatism in china”，45 world politics（1992）．
⑼“阳光工资”从2004年前后在北京和广东等地开始推行。关于对这项改革内容更全面的介绍以及“阳光工资”推行以来的正面效果、可能伴随的负面作用等，可参见祁光华、孙竹君：《北京市“阳光工资”实施效果的调查与分析》，载《国家行政学院学报》2006年第5期。
⑽目前法院正在推进的“指导性案例”制度，就可以理解为拓展司法审判在创制规则方面空间的一种改革。关于这项改革的内容、含义及进展情况，参见张骐：《论寻找指导性案例的方法——以审判经验为基础》，载《中外法学》2009年第3期。
[1]苏永钦：《司法行政组织的发展趋势——从审判独立与国家给付司法的义务的紧张关系谈起》，载《法治与现代行政法学：法治斌教授纪念论文集》，元照出版公司2004年版。
关键词：农村公共产品 制度变迁 农民负担
关于农村公共产品供给的研究成为近年来理论研究的热点。笔者检索到有关农村公共产品供给的专著有5部，论文657篇，硕博士学位论文142篇，本文拟对其中具有代表性的观点进行梳理。
关于农村公共产品供给的研究内容，主要集中于以下几方面：农村公共产品的内涵、制度变迁、供给现状、问题及对策：农村公共产品供给与农民负担相关性分析。
一、农村公共产品的内涵
(一)公共产品的概念、特征及分类
关于公共产品的概念及特征，国内学者大多赞同萨缪尔森的定义：每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费减少的产品。萨缪尔森对于公共产品的特征描述有三个：非排他性、非竞争性、外部性。而消费上的外部性与消费上的非排他性所造成的搭便车行为非常相似，所以，学界通常认为公共产品的两大特征为：非排他性和非竞争性。
关于公共产品的分类，则根据不同标准，分为不同种类，根据公共产品的非竞争性和非排他性的强弱程度，可分为纯公共产品和准公共产品。刘千贺(2006)还认为：根据公共产品的受益范围来看，可以分为全国公共产品和地方公共产品：城市公共产品和农村公共产品：家庭公共产品、社区公共产品、地方性公共产品、全国性公共产品和全球性公共产品。
(二)农村公共产品的概念及分类
农村公共产品则是根据公共产品的受益范围来分类的。农村公共产品即是在农村中相对于私人产品，具有非排他性和非竞争性的产品。
在农村公共产品中，根据其非竞争性和非排他性的强弱程度，又可分为纯公共产品和准公共产品。按农村公共产品受益的范围可分为全国性农村公共产品和地方性农村公共产品。
按农村公共产品的功能可分为，一是维持农村基层政权正常运转的公共产品，二是有助于农业生产和农村经济发展的公共产品。
二、关于农村公共产品供给制度变迁的研究
胡洪曙(2007)通过时期和责任制时期农村公共产品供给的需求表达机制、决策机制比较、筹资机制、生产和管理机制特征的比较，说明农民在公共产品供给过程中的主体地位在逐步增强。
谢好(2006)通过分析传统农业社会时期、民国时期、时期、家庭承包制时期、税费改革后的农村公共产品供给制度。分析了国家和农民的互动。
曲延春(2008)通过分析农村公共产品供给在不同历史时期的演变，揭示了农村公共产品供给体制变迁的实质就是城乡利益、工农利益特别是国家与农民的利益关系不断调整的过程。
从以上文献可以看出，学者们主要是从国家和社会关系的角度来考察农村公共产品供给制度变迁的。
三、农村公共产品供给中存在的问题及其形成的原因
(一)当前农村公共产品供给中存在的问题
第一，供给总量不足与部分产品供给过剩并存。陈荣佳(2006)认为，供给总量不足主要体现在两方面，一方面是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。另一方面是社会事业类公共产品供给严重短缺。熊国兵(2007)从公共基础设施、社会保障方面、农技服务方面的现实状况分析了公共产品供给的不足。孟凡斌(2007)则从中央对农业支出的规模和从地方财政对农村的支出规模来看的下降趋势得出农村公共产品供给总量不足的结论。黄雪萍(2006)则分别分析了浙江省和全国农村公共产品供给总量不足的现状。
刘保平、秦国民(2003)认为，与农民急需的一些公共产品供给不足的状况相反，在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的公共产品或公共服务供给却大量过剩。如贫困地区大量修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等。
第二，农村公共产品供给结构不合理。雎党臣(2007)认为当前农村公共产品供给结构不合理体现为：农民急需的公共产品供给不足，农民不需要的公共产品供给过剩：重大中型水利设施建设，轻一般农业基础设施建设：重生产性基础设施建设，轻教育医疗卫生事业发展：重农村科学教育文化事业发展，轻农村医疗卫生事业发展。
何菊芳、虞拱辰(2005)认为，农村公共产品供给结构不合理主要表现是：一是农民急需的公共产品供给严重不足。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。三是较少需求的公共产品供给过剩。四是部分公共产品的提供损害农民利益。
第三，公共产品供给的不公平性。刘保平、秦国民(2003)认为，我国农村公共产品供给的不公平性，主要表现在城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平两方面。
(二)农村公共产品供给问题的原因
第一，取消农业税造成的影响。睢党臣、王征兵(2007)认为，伴随着取消农业税政策的实施，农村乡(镇)、村两级组织制度外筹集财政资金的渠道基本上被堵死，财政收入锐减，乡(镇)、村两级组织可支配的公共资源减少，使得本来就匮乏的农村公共产品供给问题日益突出。由于财力所限，中央政府在短期内不可能承担农村公共产品供给的全部投入。所以，取消农业税将使农村公共产品供给面临严峻的挑战。
于奎(2005)认为，取消农业税政策对农村公共产品供给造成了制度约束，具体体现为：收入上移，农村公共产品供给缺乏基层财政保障：乡镇政府财权与事权不对称，农村公共产品供给失衡；转移支付力度小、制度不规范导致农村公共产品供给的不平等；乡镇政府改革滞后，社会管理和公共服务职能缺乏。
第二，供给主体的单一，导致农村公共产品供给失衡，偏离农民迫切需求。刘千贺(2006)认为，目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的格局，农民对公共产品的需求只寄希望于政府，而政府因财力紧张无法生产更多的农村公共产品，不能满足农民的实际需要。
边洪强(2007)认为，农村公共产品供给中，存在政府垄断现象。其主要特征表现为：政策决策、政府投资、政府生产。
第三，各利益主体的博弈。边洪强(2007)认为，在农村公共产品供给中，存在中央政府与地方政府的博弈，以及地方政府与农民的博弈。博弈影响了中央政府和地方政府以及地方政府和农民的关系，从而影响到农村公共产品供给的效率。
第四，自上而下的公共产品供给决策机制的影响。刘千贺(2006)认为：自上而下的公共产品供给决策机制也是导致农村公共产品供给不足的一个重要原因。
刘保平、秦国民(2003)认为，农民无法在公共产品供给决策中反映自己的意见，表达自己的需求偏好，最终形成了不反映需求的带有强制性的自上而下的公共产品供给决策程序。
第五，长期实行“城乡分治”的管理制度形成的城乡二元经济结构的影响。黄雪萍(2006)认为，“城乡分
治”、“重城市轻农村”的管理制度造成了城乡分割的二元户籍制度和以此为基础的城乡有别的公共产品筹资制度。
四、农村公共产品供给改进的对策
(一)完善公共财政体系，建立多元化的农村公共产品筹资体系
于奎(2005)主张：政府是要强化公共财政理念，坚持“有所为，有所不为”；二是加强财政投资的主导作用，促进多元化投资格局的形成：三是考虑开征农村公共产品税收，如开征具有专项使用目的的治理环境污染税种：四是积极引导民间资金和外资。
刘千贺(2006)认为，农村公共产品资金来源要多元化，具体包括以下渠道：政府的转移支付；私人、企业和银行的资金投入；农民交纳的“一事一议”筹资和费用：强制保险收入：慈善来源。
(二)实现供给主体的多元化
张颖举(2008)主张，继续加大政府投入：进一步引入市场供给；引导非营利组织参与；鼓励农民自我供给：实行大村庄制，改善农村公共产品供给。
王俊(2006)认为，可以参与农村公共产品供给的主体有中央政府、地方政府、基层政府、农村社区组织、企业、个人等。根据公共产品的不同性质和受益范围，由相应的主体来提供。
吴友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府农村社区、非盈利性社会服务机构和组织、私人和企业提供农村公共产品的范围。
(三)改变“自上而下”的供给决策机制
吴友群、廖信林(2007)认为。应完善农村公共产品供给机制，建立农民需求表达机制，实现决策程序“自上而下”向“自下而上”的转变。
刘千贺(2006)则主张自上而下与自下而上相结合的供给方式。
(四)保证各利益主体之间的协作关系
刘千贺(2006)主张通过以下方式减少各利益主体在博弈过程中，所造成的成本损耗。首先要明确政府自身职责，优化供给方式；其次要确认收费合法地位，吸引其它供给主体加入：同时要明晰产权，法律制度双重保障其它供给主体利益。
(五)借鉴国外农村公共产品供给的成功经验
廖红丰、尹效良(2006)在介绍泰国、印度、日本、美国农村公共产品供给状况的基础上，指出我国应当借鉴国外的经验。
杨勇、黎振强、罗能生(2008)在分析韩国、日本经验的基础上，指出发达国家对我国农村公共产品供给的启示为：通过各种补贴发展农村各项基础建设事业：政府构筑农村社会保障网：引导和扶持农村发展各项社会事业：逐步减少对农民的各种政府管制。
五、农村公共产品与农民负担的相关性分析
(一)农村公共产品供给增加农民负担的主要原因
1 城乡公共产品供给制度差异加重了农民负担王英平、帕塔木・巴拉提(2005)认为，城乡公共产品供给制度差异加重了农民的负担。刘雅佳(2008)认为，二元结构造成农民的不公平的成本分摊。
2 中央和地方政府在农村公共产品供给中职责划分不清，加重了农民负担。王英平、帕塔木・巴拉提(2005)认为，中央和地方政府在农村公共产品供给上的错位、缺位加重了农民负担。
3 农村公共产品供给过程中监督机制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)认为，缺乏对农村公共产品有效的监督机制导致了农民负担。甘霞(2005)认为，乏力的监督机制造成公共收入使用混乱。
(二)基于减负考虑的农村公共产品供给制度设计
1 建立城乡一体化的公共产品供给体制。刘雅佳(2008)提出，政府应为主体提供城乡统一的公共财政制度，具体体现为：提供均等化公共服务，实现城乡财政分配的公平和公正；建立城乡统一税制，取得农村成本分担的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主张建立一体化的公共产品供给体制。
2 明确区分中央和地方政府在农村公共产品供给中的职责。刘雅佳(2008)提出，一方面要合理划分中央与地方的事权；另一方面要明确地方政府职能，重构基层政府职能：省、市、县政府负责的农村公共品主要应包括耗资大、影响社会发展时间长的公共产品以及跨地区交叉供给的公共产品的补助。农村公共产品的提供直接需要乡镇政府的服务。
3 加强对农村公共产品使用的监督和管理。刘雅佳(2008)主张通过以下途径加强对农村公共产品使用的监督和管理：制度公开。全民监督：完善乡镇基层政府在农村公共品供给中的决策与监督职责：建立独立于政府机构外的监督体系。
从当前农村公共产品供给研究现状不难发现：关于农村公共产品供给的理论研究较为充分，实证研究却相对薄弱：对于农村公共产品供给中的主体关系较少论述。这将是今后研究的难点和重点。
参考文献：
[1]刘千贺.后农业税时代我国农村公共产品供给主体研究[I].苏州大学，2006.
[2]胡洪曙.农村公共产品供给体制的历史演变及对比研究[j].中南财经政法大学学报，2007(2).
[3]谢好.农村公共产品供给制度变迁研究[j]华中科技大学.2006.
[4]曲延春.我国农村公共产品供给体制变迁研究[j]山东大学，2008.
[5]陈荣佳.我国农村公共产品供给问题探讨厦门特区党校学报,2006(4).
[6]熊国兵.我国农村公共产品供给：现状透析与路径选择[j].华中师范大学，2007.
二、战略管理下的政府采购模式的探讨(一)政府采购的一般模式政府采购的模式作为实施政府采购的组织管理形式,根据我国《政府采购法》第七条的规定:政府采购实行集中采购和分散采购相结合的原则,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购项目确定。[2]由此可以看出,政府采购模式有集中采购、分散采购与两者相结合这三种。集中采购模式是指本级政府的采购均由一个专门从事采购的部门负责,不允许单位自行采购。其采购的过程为:使用单位向财政主管部门上报采购计划,待采购计划被批准后由政府采购部门负责安排采购,采购项目结束后由使用单位进行验收,采购资金由财政部门直接向供应商、承包商支付[1]24。实行集中采购有助于形成政府采购的规模效应,减少采购的中间环节,提高政府采购资金的利用效率,便于政府采购政策的实施和政府采购目标的实现。目前国际上采用集中采购的国家有美国、阿根廷等。分散采购模式是指各使用单位自行进行的政府采购的模式。其过程是由使用单位向财政部门上报采购预算计划,获得批准后由使用单位按政府采购的原则自行采购。分散采购最大的优点是灵活,使用单位可以根据自己的要求确定采购的物品,尤其是适用于紧急状态下的政府采购,但是它有很多的不足之处。国际上只有英国、日本等少数国家在一定程度上采用这种模式。集中采购与分散采购相结合模式,是指一部分采购由一个部门统一负责,一部分采购由各个需求单位自行负责的采购模式。现在越来越多的国家采用这种模式,在大的方向上具有集中的趋势,是以公共投资为主,便于避免重复建设造成的浪费;而一般的小规模政府消费品的采购则是以分散采购的方式,便于发挥其灵活性。这种模式不是对集中采购和分散采购的简单折衷,而是集它们的优势于一身,但其本质还是集中采购。(二)战略管理思维下的政府采购模式在全球化、信息化和知识经济的大背景下,公共部门必须以战略眼光思考自己的职能、角色、地位、组织结构和与社会的关系,确定组织面临的环境和组织发展的长远目标,提高自身竞争力。而政府采购作为公共组织与外界环境进行物质交换的一种重要方式,在公共部门的整个运作过程中起着举足轻重的作用。战略管理视角下的政府采购要求将政府采购的长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级,认识到关于政府采购的战略计划不是自行贯彻的,在这个过程中需要多方面的努力,要有一种外部观点;对于政府采购不是被动地适应环境,而是要积极地塑造组织的变迁,在变化的环境中拥有主动权,同时由于公共部门的特殊性,还要充分考虑到政治权威的影响。战略管理有一个
基本性的要求即给组织正确的定位,以面对未来日益增长的不确定性。具体到政府采购上,既要给政府采购一个战略定位,使其能够最大程度地发挥公共财政的效益,更好地服务社会,同时又要增强公共组织抵御社会不确定风险的能力。因此必须用战略的思维来考察政府采购的内外部环境,用系统的方法审视环境变化与组织的长期情况。综上所述,分散采购模式达不到政府采购战略思维的要求,因其没有统一的规划,采购单位分散,不能从战略上进行统一,但是完全集中的政府采购又不适合我国经济水平参差不齐、地区差异巨大的现实国情。因此采用集中采购与分散采购相结合,以集中采购为主,分散采购为辅,是一种比较理想的采购模式,既能够从战略管理思维下进行操作,又符合我国的具体国情。在实际操作中对于集中采购和分散采购相结合的这种模式,采购门槛的设定十分重要。所谓采购门槛,是指政府采购达到一定规模后,必须由政府进行统一招标采购的最低限额。在国际上,采用结合采购模式的国家根据各自的具体情况设定采购门槛,门槛高的分散采购的成分多一些,门槛低的集中采购的成分多一些。由于我国各地之间的财政状况及经济水平存在较大差异,加之我国的政府采购还处在起步阶段,现行的政府采购法没有对采购门槛作统一的要求。但是从战略管理的角度来看,对采购门槛的设定十分重要,因为它关系到国家通过政府采购对宏观经济运行的调控程度。采购门槛的恰当设定,能使得国家通过对政府采购·66·肖伟公共部门战略管理视角下政府采购模式的探讨这一公共资金的支出,对整个社会经济运行达到“四两拨千斤”的效果,而且还能够从全局宏观的角度来对国民经济进行战略调控,增强国家在经济领域抵御国内外不确定因素的能力,实现国民经济又好又快地发展
。另外,也应该从各个行业长期的发展状况来对采购门槛进行划分,对于国民经济中新兴的、具有远大发展潜力的行业和对国民经济的发展起着至关重要的行业,在设置采购门槛时应该区别对待,有所偏差。同样地在采购过程中,高价值、高风险的采购项目由采购部门专业化、技术精湛的采购人员进行操作会更加经济有效;低价值、低风险的常规采购,通常可以由采购单位自行操作,这样既保证了高价值、高风险商品的质量,又能够保证其他商品的采购速度和灵活性。其实,“采购门槛”的设定,在本质上是对政府采购权力的划分。不同采购门槛的设定,在一定程度上体现着各级采购部门之间的权力界限,因此,从这个角度上来说,绝对的集中采购和绝对的分散采购都是不合适的。所以,恰当的采购门槛的设定,对于预防政府采购过程中的腐败和实现各级采购部门权力的划分,从而调动各个采购部门的积极性,实现公共财政的最大效益都有积极意义。
三、集中采购与分散采购相结合模式的优点一般情况下,集中和分散相结合的采购模式,通常可以获得集中采购和分散采购的双重效益,集中采购有利于制定和实施统一的采购政策,培养更多技能精湛、知识全面的采购人员;分散采购则灵活性更高,采购速度更快。以战略管理的思维分析这两种相结合的采购模式,其意义更为长远,具体表现如下:1.相结合采购模式的建立,有利于完善当前的财政政策,有效地节约财政资金,提高了财政资金的使用效益。在我国现行的财政制度中,对建设性支出和对资金消费使用的监督管理尚无明确规定,而政府采购制度的实施正好弥补了这一缺陷。采购门槛的科学设定,对财政中建设性支出和消费性支出能够在不同模式下进行操作,使之各自得益。通过实施政府采购制度,财政部门从资金的分配到消费,实行全方位的监督,增加了政府采购的透明度,保证质量,降低了行政成本,提高了财政资金的使用效益。2.建立恰当的政府采购制度是国家加强宏观调控的政策工具,能够调节社会供求总量,实现社会总供给的平衡,并且能够调整产业结构和产品结构,促进经济的协调、均衡发展,保护民族工业,支持国有经济的发展。政府采购制度实质上是一种行之有效的国家调控经济的政策工具,不仅作用于微观的经济领域,调节部分商品和劳务的供给和需求,而且作用于整个社会的经济生活领域,进而实现政府的宏观调控目标。同时,针对近年来许多单位部门分散采购时的短期行为造成我国许多商品盲目进口,从而对我国的民族工业造成很大冲击的现实问题,以集中为主的结合采购模式,能够有效地改变这一局面,促进国家民族经济的发展。3.建立相结合的采购模式,有利于我国经济走向世界,进一步适应国际市场的需求,实现与国际接轨。我们和国际接轨的目的不是单纯地为了保护国内市场,更重要的是能够利用国际市场。我国已经加入了世界贸易组织,加快健全政府采购制度是我国经济融入世界贸易的迫切需要。政府在以集中采购为主的模式下,在采购的过程中能够协调统一,在以买方为主的对外经济中拥有较大的自,同时还能够激发国内企业和国外企业之间的竞争,从而促进国内企业的发展壮大,提高其竞争力,使之更好地融入世界经济之中。
[参考文献]
[1]王亚星.中国政府采购的市场化运作[M].北京:红旗出版社,2003.
[2]中华人民共和国政府采购法[N].人民日报,,2002-07-10(11).
[3]周敬伟.战略管理学前沿研究[J].合作经济与科技,2005(12):12-13.
[4]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[5]宗熠.政府采购概论[M].成都:电子科技大学出版社,2007.
[6]王淑玲,郑钢.慎选政府采购模式[J].当代经济,2008(2):54-55.
关键词:战略管理;政府采购;采购模式;采购门槛
政府采购因其在社会的经济活动中规模庞大,对国民经济起着重要的调节作用,向来是政府调控宏观经济运行的一种重要手段。在全球化、信息化和知识经济的大背景下,我们很有必要从公共部门战略管理的视角来对我国政府采购的模式及其相关的内容进行探讨,将政府采购公共财政的短期效益和长期效益有机地结合起来,探索出一种适合中国国情的政府采购模式。
一、政府采购与战略管理政府采购制度最早形成于18世纪中叶,以美国1761年颁布的《联邦采购法》为标志,距今已经有200多年的历史。而我国政府采购的起源,根据财政部的说法,“其制度建设和试点推进的工作,应该写作论文是从1995年上海市对财政专项安排的设备购置,采用政府采购员的办法时开始的。”[1]242003年实施的《中华人民共和国政府采购法》将政府采购定义为:“各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。[2]由于政府采购本身所具有采购资金来源的公共性,采购范围的广泛性,采购规模巨大,采购的政策性、非营利性和采购管理的公开性等特征,其操作效果如何,会对一个国家的整体经济状况和社会状况产生深远的影响。加之在经济全球化的背景下,为了增强国际竞争力,我国已向亚太经合组织承诺于2020年开放政府采购市场。加入世贸组织以后,作为一国在市场经济中最大买主的政府,其行为就不仅会对本国的经济产生影响,而且会影响到一个地区乃至全球的经济走向。因此非常有必要从一个动态的、全局的、长远的、持续的角度来看待我国的政府采购,而战略管理恰恰符合了这样的要求。战略管理这一概念最初来源于私营企业部门,美国学者安索夫(AlfredChandler)1962年发表专着《战略与结构》,成为现代企业战略管理理论的研究起点[3]12。此后,许多学者积极参与战略理论的研究,形成了各种不同的流派。国内着名学者周敬伟教授认为:“战略管理是组织确定其使命,根据组织外部环境和内部条件设定组织的战略目标,为保证目标的正确落实和实现进行谋划,并依靠组织内部能力将这种谋划和决策付诸实施,在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”[4]75公共部门的战略管理始于20世纪80年代,作为“新公共管理运动”的一个重要组成部分,强调组织与环境之间的相互作用,允许对环境进行考察,以选择通过一定的付出可以获得最大利益的目标。波齐曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中认为公共部门战略管理具有如下基本特征:关注长期;将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级;认识到战略管·65·理和计划并不是自行贯彻的;采取一种外部观点,强调不是去适应环境,而是期待和塑造组织的变迁。公共部门由于环境因素、交易因素、组织内部运作方式的不同,战略管理的作用与私营部门相比,更具有长远性和全局性的特点,因此就更有必要分析和指导政府采购这种涉及范围广、牵扯利益多、持续时间长的政府行为。
二、战略管理下的政府采购模式的探讨(一)政府采购的一般模式政府采购的模式作为实施政府采购的组织管理形式,根据我国《政府采购法》第七条的规定:政府采购实行集中采购和分散采购相结合的原则,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购项目确定。[2]由此可以看出,政府采购模式有集中采购、分散采购与两者相结合这三种。集中采购模式是指本级政府的采购均由一个专门从事采购的部门负责,不允许单位自行采购。其采购的过程为:使用单位向财政主管部门上报采购计划,待采购计划被批准后由政府采购部门负责安排采购,采购项目结束后由使用单位进行验收,采购资金由财政部门直接向供应商、承包商支付[1]24。实行集中采购有助于形成政府采购的规模效应,减少采购的中间环节,提高政府采购资金的利用效率,便于政府采购政策的实施和政府采购目标的实现。目前国际上采用集中采购的国家有美国、阿根廷等。分散采购模式是指各使用单位自行进行的政府采购的模式。其过程是由使用单位向财政部门上报采购预算计划,获得批准后由使用单位按政府采购的原则自行采购。分散采购最大的优点是灵活,使用单位可以根据自己的要求确定采购的物品,尤其是适用于紧急状态下的政府采购,但是它有很多的不足之处。国际上只有英国、日本等少数国家在一定程度上采用这种模式。集中采购与分散采购相结合模式,是指一部分采购由一个部门统一负责,一部分采购由各个需求单位自行负责的采购模式。现在越来越多的国家采用这种模式,在大的方向上具有集中的趋势,是以公共投资为主,便于避免重复建设造成的浪费;而一般的小规模政府消费品的采购则是以分散采购的方式,便于发挥其灵活性。这种模式不是对集中采购和分散采购的简单折衷,而是集它们的优势于一身,但其本质还是集中采购。(二)战略管理思维下的政府采购模式在全球化、信息化和知识经济的大背景下,公共部门必须以战略眼光思考自己的职能、角色、地位、组织结构和与社会的关系,确定组织面临的环境和组织发展的长远目标,提高自身竞争力。而政府采购作为公共组织与外界环境进行物质交换的一种重要方式,在公共部门的整个运作过程中起着举足轻重的作用。战略管理视角下的政府采购要求将政府采购的长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级,认识到关于政府采购的战略计划不是自行贯彻的,在这个过程中需要多方面的努力,要有一种外部观点;对于政府采购不是被动地适应环境,而是要积极地塑造组织的变迁,在变化的环境中拥有主动权,同时由于公共部门的特殊性,还要充分考虑到政治权威的影响。战略管理有一个基本性的要求即给组织正确的定位,以面对未来日益增长的不确定性。具体到政府采购上,既要给政府采购一个战略定位,使其能够最大程度地发挥公共财政的效益,更好地服务社会,同时又要增强公共组织抵御社会不确定风险的能力。因此必须用战略的思维来考察政府采购的内外部环境,用系统的方法审视环境变化与组织的长期情况。综上所述,分散采购模式达不到政府采购战略思维的要求,因其没有统一的规划,采购单位分散,不能从战略上进行统一,但是完全集中的政府采购又不适合我国经济水平参差不齐、地区差异巨大的现实国情。因此采用集中采购与分散采购相结合,以集中采购为主,分散采购为辅,是一种比较理想的采购模式,既能够从战略管理思维下进行操作,又符合我国的具体国情。在实际操作中对于集中采购和分散采购相结合的这种模式,采购门槛的设定十分重要。所谓采购门槛,是指政府采购达到一定规模后,必须由政府进行统一招标采购的最低限额。在国际上,采用结合采购模式的国家根据各自的具体情况设定采购门槛,门槛高的分散采购的成分多一些,门槛低的集中采购的成分多一些。由于我国各地之间的财政状况及经济水平存在较大差异,加之我国的政府采购还处在起步阶段,现行的政府采购法没有对采购门槛作统一的要求。但是从战略管理的角度来看,对采购门槛的设定十分重要,因为它关系到国家通过政府采购对宏观经济运行的调控程度。采购门槛的恰当设定,能使得国家通过对政府采购·66·肖伟公共部门战略管理视角下政府采购模式的探讨这一公共资金的支出,对整个社会经济运行达到“四两拨千斤”的效果,而且还能够从全局宏观的角度来对国民经济进行战略调控,增强国家在经济领域抵御国内外不确定因素的能力,实现国民经济又好又快地发展。另外,也应该从各个行业长期的发展状况来对采购门槛进行划分,对于国民经济中新兴的、具有远大发展潜力的行业和对国民经济的发展起着至关重要的行业,在设置采购门槛时应该区别对待,有所偏差。同样地在采购过程中,高价值、高风险的采购项目由采购部门专业化、技术精湛的采购人员进行操作会更加经济有效;低价值、低风险的常规采购,通常可以由采购单位自行操作,这样既保证了高价值、高风险商品的质量,又能够保证其他商品的采购速度和灵活性。其实,“采购门槛”的设定,在本质上是对政府采购权力的划分。不同采购门槛的设定,在一定程度上体现着各级采购部门之间的权力界限,因此,从这个角度上来说,绝对的集中采购和绝对的分散采购都是不合适的。所以,恰当的采购门槛的设定,对于预防政府采购过程中的腐败和实现各级采购部门权力的划分,从而调动各个采购部门的积极性,实现公共财政的最大效益都有积极意义。
三、集中采购与分散采购相结合模式的优点一般情况下,集中和分散相结合的采购模式,通常可以获得集中采购和分散采购的双重效益,集中采购有利于制定和实施统一的采购政策,培养更多技能精湛、知识全面的采购人员;分散采购则灵活性更高,采购速度更快。以战略管理的思维分析这两种相结合的采购模式,其意义更为长远,具体表现如下:1.相结合采购模式的建立,有利于完善当前的财政政策,有效地节约财政资金,提高了财政资金的使用效益。在我国现行的财政制度中,对建设性支出和对资金消费使用的监督管理尚无明确规定,而政府采购制度的实施正好弥补了这一缺陷。采购门槛的科学设定,对财政中建设性支出和消费性支出能够在不同模式下进行操作,使之各自得益。通过实施政府采购制度,财政部门从资金的分配到消费,实行全方位的监督,增加了政府采购的透明度,保证质量,降低了行政成本,提高了财政资金的使用效益。2.建立恰当的政府采购制度是国家加强宏观调控的政策工具,能够调节社会供求总量,实现社会总供给的平衡,并且能够调整产业结构和产品结构,促进经济的协调、均衡发展,保护民族工业,支持国有经济的发展。政府采购制度实质上是一种行之有效的国家调控经济的政策工具,不仅作用于微观的经济领域,调节部分商品和劳务的供给和需求,而且作用于整个社会的经济生活领域,进而实现政府的宏观调控目标。同时,针对近年来许多单位部门分散采购时的短期行为造成我国许多商品盲目进口,从而对我国的民族工业造成很大冲击的现实问题,以集中为主的结合采购模式,能够有效地改变这一局面,促进国家民族经济的发展。3.建立相结合的采购模式,有利于我国经济走向世界,进一步适应国际市场的需求,实现与国际接轨。我们和国际接轨的目的不是单纯地为了保护国内市场,更重要的是能够利用国际市场。我国已经加入了世界贸易组织,加快健全政府采购制度是我国经济融入世界贸易的迫切需要。政府在以集中采购为主的模式下,在采购的过程中能够协调统一,在以买方为主的对外经济中拥有较大的自,同时还能够激发国内企业和国外企业之间的竞争,从而促进国内企业的发展壮大,提高其竞争力,使之更好地融入世界经济之中。
[参考文献]
[1]王亚星.中国政府采购的市场化运作[M].北京:红旗出版社,2003.
[2]中华人民共和国政府采购法[N].人民日报,2002-07-10(11).
[3]周敬伟.战略管理学前沿研究[J].合作经济与科技,2005(12):12-13.
[4]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
【关键词】部门预算；绩效管理；国库集中支付；政府采购
为适应社会主义市场经济体制下公共财政体系建设的要求，2000年，中央本级率先在农业部、科技部、教育部、劳动和社会保障部等四部门试编了部门预算。高等学校的财务预算作为教育部门预算的主要内容纳入政府的部门预算管理，并根据部门预算的原则、方法和程序编制高等学校预算，按照国家有关财政法规制度和教育主管部门的相关规定执行财务预算。但目前，这项制度在高等学校的实践中仍然存在许多问题需要进一步完善。笔者现结合广东省高等院校情况，对深化部门预算改革问题进行剖析和探讨。
一、目前我省高校部门预算编制和执行中存在的突出问题
（一）预算“两张皮”现象普遍
高等学校预算应当与编制和报送的部门预算保持一致，禁止“部门预算”与“学校预算”两张皮的现象，这是部门预算对高等学校预算最基本的要求。但目前，高等学校普遍存在部门预算和单位内部预算“两张皮”的现象。一是按照部门预算的要求编制学校的“部门预算”，上交教育主管部门和财政部门；二是根据学校办学的实际情况，按照现行财务制度的规定编制的校内执行的综合财务收支预算，这就形成“两本预算、两张皮”的弊端。部门预算是按照《政府收支分类科目》的规定，按“类”、“款”、“项”分基本支出和项目支出编制的；而单位综合财务收支预算是按照现行财务制度规定的支出的用途编制的，并作为高等学校校内预算执行的主要依据。由于两本预算编制的依据和编制的方法不同，使得两本预算的差异很大，相互脱节的现象比较严重。
（二）预算编制方法不够科学
当前高校预算的编制方法仍然多采用增量预算法，即以上一年的实际支出为基础，考虑下年度财务收支的各种因素的变化来确定新年度的预算。这种方法虽然简单易行，但易于形成刚性支出，不利于支出数额与支出结构的调整和优化。况且基数是多年形成的，其中包含有不科学和不合理的因素，因此用这种方法编制的预算基本结果是一年比一年提高，节约使用经费的意识淡薄。广东省高校部门预算“一上”编制的文件一般在暑假期间八月下达，要求10天左右报送，部门预算的编制也主要由财务部门个别人员参与，因为他们不参与学校战略规划，无法了解下一年度的工作计划，对学校纷繁复杂的业务活动也了解有限，使得编制预算只能是在往年的开支基础上进行简单的加减，只要能保证填写完整，保证勾稽关系正确，通过审核按时报送上去就行了，缺乏科学认证，编制预算成为“数字游戏”，使得教育主管部门难以了解和掌握高校部门预算的实际情况。
（三）预算编制范围不完整
部门预算中应该把实际用于该部门的全部政府性财力都反映出来，实现部门预算内容的完整。《高等学校财务制度》提出了高校预算新概念，并规定了“大口径”范围，将学校的全部收支都纳入预算管理，以准确反映高校财务收支总体规模。但是，由于高校资金来源日益多元化，下属各院（系）、部门多渠道创收的收入和相应的支出往往没有全部纳入到预算中，脱离了预算的监督管理，而上级财政部门或主管部门对高校的专项经费拨款，由于年初具有不确定性，因此无法在年初部门预算中反映，只能在年中追加，特别是项目确立滞后，预算指标一般在下半年甚至年末下达，致使部门预算内容残缺，预算不完整，使预算收支的口径与会计核算的口径不一致，对预算执行的考核缺乏可比性。
（四）信息系统有待进一步完善
实行部门预算、政府采购和国库单一账户后，不但部门预算软件没有和原来各高校使用的会计账务管理软件联网，部门预算、政府采购、国库支付三个软件也是互相独立的。广东省高校部门预算采用单机版的部门预算系统，实现预算数据录入和倒盘上报预算数据，基本属于数据录入软件，并没有实现预算监督执行等管理功能；政府采购软件实现政府采购计划申报；国库支付系统实现财政拨款资金的用款计划申报和支付申请，高校财务部门使用的各软件系统之间没有衔接配套，不能达到数据共享。
（五）预算制度缺乏绩效信息
目前，我国部门预算支出绩效评价仅仅处于试点阶段，尚未全面推开，并且缺乏系统性研究。从高等学校来说，存在重分配、轻监督的问题，当前的财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性，对资金使用的效益性和社会效果的关注不够。各高校部门预算编制方法仍是投入预算，重心放在争取预算拨款，而对预算执行中资金的产出和效果并不关心，资金分配后，缺少跟踪问效，预算多少和绩效之间没有联系，加之现行的《高等学校会计制度》没有成本核算的概念，不能适应部门预算进一步深化改革建立预算绩效考评的需要。
二、解决上述问题的对策和思路
（一）加强领导，统一思想，提高认识，转变观念，高度重视部门预算编制工作
部门预算编制的好坏，直接关系到一个部门下一年度经费需求的保障程度、各项工作的正常开展和各项任务的顺利完成。因此，高校一定要认真把部门预算编制工作当作一件大事来抓，加强对部门预算编制工作的领导。单位领导应亲自主持预算的制定，并监督执行。同时，在组织机构上要给予充分保障，加大编制预算的组织管理力度。要抽调一批政治素质好、业务能力强的同志，集中汇审编制预算，保证预算编制和报送时间。要明确各单位的责任，做到分工合理，责任明确，相互配合，环环相扣，保证预算编制工作的顺利进行。要适应国家预算管理制度改革的要求，加快职能转变的步伐，强化预算管理力量，将工作重点转变到加强预算管理和监督预算执行上来。
（二）完善制度，提高部门预算综合性
现行的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》是1997，1998年颁布实施的，这两项制度颁布实施时正值我国市场经济体制改革的初期，与市场经济体制相适应的公共财政体系建设问题尚处于理论探讨阶段，相应的财政预算管理体制改革是2000年前后的事。所以，相对于部门预算、政府采购、国库单一账户等公共财政制度来说，现行的高等学校财务制度和会计制度已不能适应公共财政建设及相应制度改革的需要，必须及时地加以研究并作出修订。但另一方面高校应当重视和加强预算管理，根据各项事业活动需要和财力可能，按照《预算法》和《高等学校财务制度》的规定编制预算，把高校的所有财务收支都纳入预算管理。同时，也应当按照公共财政建设和部门预算制度改革的规定，编制高校的财务预算。也就是说，高等学校应当把学校的财务预算与部门预算有机地统一起来，严禁把高校校内预算与部门预算割裂开来，或把部门预算当作应付财政部门和主管部门的需要。只有把部门预算作为学校预算年度执行的校内预算来认真对待、认真编制，才能保证部门预算制度得到贯彻实施，也才能真正树立起预算的权威性和严肃性。
（三）健全预算信息管理系统
为提高部门预算编制的准确性和工作效率，加强部门预算编制基础数据的搜集、整理工作，应采用先进的网络技术和数据库管理模式，使部门预算的编制能建立在一个扎实的基础之上，加强财务管理的信息系统建设，为部门预算改革提供必要的技术信息保证，提高预算管理信息化水平。各高校应将现有的各个应用系统整合，建立综合信息平台，将单机版部门预算系统改进，变成网络版，统筹管理预算基础信息、专项支出项目库、预算编制审查、预算指标管理、预算执行监测分析等工作，并将各项预算数据及预算执行情况都集中体现在网络上，财务部门预算控制人员可随时调用，查询预算执行情况及单位财务状况，以便全面控制各责任单位的业务活动情况，及时发现问题所在，纠正预算执行偏差。同时，在执行数据的汇总与分析的基础上为滚动预算做数据准备。（四）健全绩效机制
绩效管理作为一种有效的管理手段，它提供的绝对不仅仅是一个奖罚措施，更重要的意义在于它能为高校提供一个促进财务预算工作改进和业绩提高的信号。这里，实现绩效目标耗费的资源是成本费用的概念，而不是传统预算管理中的支出概念。预算绩效考核是对经费支出与产生的效果和影响进行评价的行为，是以支出“结果”和“追踪问效”为导向，是以定性分析和定量评判为手段的预算支出管理模式，这对强化支出管理意识，优化预算支出结构，提高预算支出的社会效益和经济效益具有重要作用。绩效指标自20世纪80年代开始就在国外高校中得到了比较普遍的应用。绩效指标的测量能够提供关于高校运行状况的准确信息，同时也衡量高校完成战略目标的情况，使高校在进行预算编制时有据可依，确定了十分详细和缜密的关键绩效指标。我国高校绩效指标体系可以使用平衡计分卡评价体系和关键绩效指标体系相结合的方法，并借鉴《英国高校管理统计和绩效指标体系》的做法，将我国高校的战略目标划分为教学绩效、科研绩效、自筹能力、资产绩效、校产绩效、声誉绩效等六大层次，然后在这六大层次中选取更详尽的关键绩效指标，对预算执行结果加以衡量，从一些看似细微的关键点衡量预算执行效果以及资金使用效率。
（五）完善监督体系
监督部门预算是一项复杂的行为，需要若干部门或组织分别从不同的角度进行，并形成一个有机体系。首先要落实人大的监督权，每年预算在上一年12月底前完成，人大代表要在次年3月人大会议期间审议，这说明每年在人大审议通过前其实已经在执行，而且审议时间只有短短几天，并且多数代表并非这方面相关专家，所以每年都会提出报表看不懂的意见。为此，我们应通过一系列制度建设改进审批的效果，具体包括：人大代表可通过培训或聘请专家或中介机构提高预算监督力量及专业水平，同时提前和延长预算审查时间，保证人大代表有足够的时间进行审议，以提高预算监督的效率和效果。其次提高审计机构监督地位，每年高校内部审计部门会对部门预算进行例行审计，但审计的意见和建议得不到全面的落实和执行，所以很难发挥审计监督预算的作用，建议提高审计机构的监督地位，拓宽审计监督的范围、推进预算审计的深度、增加预算审计的频率等。再次是扩大及提升财政部门监督视角。目前高校已全面实现了国库集中支付、收支两条线及政府采购等各项改革，其中国库集中支付和政府采购都是采用与财政联网的系统实现，财政部门可以实时对部门预算的执行进行监管，财政部门应该充分利用这一优势，不但对具体支付细节进行审核监控，更重要的是加强对财政部门预算的宏观调控和对资源配置管理的优化。最后，加强群众监督。对于高校来说就是要将部门预算通过教代会、互联网等多渠道以易理解的方式向广大教职工和学生公开，内容包括预算的编制和执行。这样不仅有利于部门预算编制质量的提高，也有利于部门预算的执行。
总之，部门预算编制是一项涉及面广、技术性强的工作，不仅需要各级领导的重视与支持，还需要不断总结部门预算编制与执行中的经验教训，完善预算编制方法，提高预算资金管理水平，保证高等学校持续平稳发展。
【参考文献】
[1]王泽彩，蔡强.部门预算管理.中国财政经济出版社，2005，（6）：1.
[2]高师财务管理研究.广西师范大学出版社，2007，（10）：3.
[关键词] 城镇；医疗保险；筹资制度；困境与出路
[中图分类号] F270 [文献标识码] B
一、我国城镇基本医疗保险筹资制度的现状考察
（一）我国城镇基本医疗保险的筹资方式
我国城镇基本医疗保险由城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险组成：城镇职工医疗保险针对有工作单位的在职职工和退休人员，城镇居民医疗保险针对当地城镇户口的非从业人员。二者互为补充，但在筹资模式上有较大差异：城镇职工医疗保险采取社会统筹与个人账户相结合的方式，即职工将一定比例工资纳入医保费用的个人账户，职工单位按职工工资总额的一定比例纳入社会统筹账户，退休人员则不用再交个人缴纳部分；城镇居民医疗保险则是政府和个人共筹，即城镇居民以个人和家庭缴费为主，政府再给予一定的补贴。
图1 我国卫生总费用的筹资构成
《2013中国卫生统计年鉴》、《2013年中国卫生统计提要》中卫生总费用的数据可了解我国医保筹资来源的组成情况。如图1所示，目前的医保筹资以自付费、社会支出、政府预算作为主要资金来源，政府和社会支出属于公共筹资。2009年新医改以来，我国政府和社会卫生支出占卫生总费用比重越来越大，居民个人现金卫生支出比重不断下降，反映出我国医保筹资正从过度依赖个人筹资向以公共筹资为主的方式进行转变。
（二）我国城镇基本医疗保险筹资的困境
1.公共筹资不足
国民生产总值（GDP）的增长是影响卫生总费用水平的重要因素。由图2可见，卫生总费用表现为整体上升趋势，但与我国社会发展的速度相比仍不相匹配，卫生总费用占GDP比值增速远不及GDP的增长速率。我国城镇基本医疗保险筹资中公共筹资比重虽在逐步增加，但仍显不足，这是实现全民医保道路上的“拦路虎”。
图2 我国GDP增长与卫生总费用占GDP比值的增长曲线图
2.地区投入不平衡
我国城镇基本医疗保险筹资制度上还存在地区投入不平衡的问题。经济发达地区不但卫生支出总体水平高，政府支出和社会支出的公共筹资水平也高；经济落后地区虽由政府强力扶持，但卫生支出仍然偏低。对此，有学者认为是因为地方政府对国家划拨的财政未投入到卫生领域，也有学者认为是政府权力寻租和腐败导致。笔者认为中央与地方事权、财权关系不明晰是问题的根源所在。现实中，中央集中了财权，地方掌握着事权，地方政府是医疗卫生事业筹资事权的主要承担者，地方医保等公共卫生的投入还是要靠地方财政，从而产生了地区间公共卫生服务建设的悬殊和卫生保障公平性的不足。
3.逆向选择影响筹资可持续性
逆向选择，是指信息不对称造成市场资源配置扭曲的现象。逆向选择在我国城镇基本医疗保险领域普遍存在，很少患病的人会因自身健康风险较低而放弃缴纳医疗保险费，往往疾病高风险的人会自愿参保，这将导致医保资金的收不抵支。城镇居民医保的非强制性也会因自愿参保人员较少阻碍全民医保的实现。
4.政府职能失位
政府职能失位表现为职能的越位与缺位。越位就是“管了不该管”的，即政府超越自身行政职能而僭越立法机关职权或过度干预市场对医保资金保值增值的运营。缺位就是“该管的不管”（既包括“不去管”的失权，也包括“不会管”的乱权），如政府未能充分履行财政监管职能，过分强调企业和个人的缴费责任而在其应的承担的赔偿责任上仅仅是弥补差额等。
二、城镇基本医疗保险筹资制度的财税法理论思考
（一）城镇基本医疗保险的性质分析
公共选择理论认为在消费上同时具有非排他性及非竞争性的物品为公共产品，而只具非排他性和非竞争性之一的物品是准公共产品。城镇基本医疗保险筹资中的政府支出部分具有公共物品的属性，其对所有公民实行普惠性提供，具有排他性和非竞争性；而纳入个人账户部分则属私人物品，其有消费上的竞争性――边际成本会因参保人员的增加而提高，又有收益上的排他性――每个人独立享用权利和义务是对等的医疗保险。因此，综合起来看，城镇基本医疗保险是混合物品，具有准公共产品性。
（二）城镇基本医疗保险筹资中政府与市场的角色定位
1.城镇基本医疗保险筹资中的政府职能与市场作用
在城镇基本医保筹资制度中，政府应发挥其适度干预的职能：第一，政府是医疗保险计划的承办者，这就需要国家根据医疗保险发展的需要确定基本的制度框架，制定时要体现医疗保险筹资制度的公平性和公益性，同时也需要政府保证施行。第二，政府以保障社会公共利益为本位，应为社会公众供给必要的公共产品和准公共产品。第三，政府要调控宏观经济，调节社会再分配，最大程度地实现社会的资源优化配置。
城镇基本医疗保险要求国家财政支持，但并不意味着完全靠政府投入来为这种混合物品“买单”，市场机制也要参与其中。如今医疗保险改革也意识到了引入市场竞争机制的重要性。市场介入城镇基本医疗保险领域的优势在于能够通过竞争提高效率、减轻公共财政压力，从而提高整个体系运行的活力。
2.城镇基本医疗保险筹资中的市场失灵与政府失灵
城镇医疗保险作为混合物品，在准公共物品的供给上，市场失灵和政府失灵都可能会出现。
由于医疗保险这种混合产品在市场竞争中存在外部性、信息不对称以及市场的经济周期等问题，医疗保险会出现道德风险、逆向选择、垄断等难题，造成市场失灵。而政府失灵表现为：政府在实践对市场干预往往采用单一的行政手段，或直接包揽本可通过市场进行的公共物品的生产，使得政府不但没有发挥其矫正市场失灵的作用，反而在自己不擅长的市场运营领域过度干预，使资源配置偏离帕累托最优状态，浪费公共卫生资源；政府的集体有限理性会形成本位利益，进而产生权力寻租、政府预算偏离社会需要、责任不完全等。
（三）城镇基本医疗保险筹资的税费之争
城镇基本医疗保险该继续公共统筹与个人缴费相结合，还是完全以税代费，也即税费之争由来已久。笔者认为，相比缴费制度，缴税制更能体现医疗保险中的资金需求。
1.城镇基本医疗保险缴费制强制性不足
城镇基本医疗保险筹资中存在逆向选择是因为医疗保险具有特殊性与复杂性的特点。特殊性在于它同其它医疗保险项目的定额现金给付不同，对医疗费用的参与者的赔偿与预付款多少无关。疾病发生的不确定性、疾病风险的差异性和医保关系中的多方利益冲突带来了城镇基本医疗保险的复杂性，必然会面对缴费制带来的信息不对称、道德风险和逆向选择的难题。城镇基本医疗保险中的个人缴费所具有的强制性在公民自愿参保方面显得力所不及，这显然无法满足医疗保险的资金需要。
2.城镇基本医疗保险缴税制具有必要性和可行性
（1）实行缴税制有助于提高医保资金的征收力度
实行缴税制具有天然优势，因为税法本身具有权威性与规范性。因而缴税制可依靠税收的强制性和统一性提高医保资金的征收力度和统筹层次，克服资金筹集中的阻力与统筹层次低的问题。此外，在政府监管强度上，税明显强于费。法律明确规定各部门管理职责，可以遏制医疗保险资金的不合理流动，提高医保经费的安全性。
（2）实行缴税制可以保证缴款的及时足额征收
在强制的税收法律规定下开征医疗保险税能消除低健康风险者的逆向选择行为，从而更好地实现全民医保；各国通常都规定医疗保险缴税可在企业所得税和个人所得税前扣除，基于这种联系，缴税制在使医疗保险缴税基数真实可靠和及时征收的同时，也有利于企业所得税和个人所得税的足额征收，有效降低国家的征收成本。
（3）税收的公平性和再分配性更强
从社会公平和社会再分配中利益博弈的角度看，税收筹资模式在分担成本上强于商业化的健康保险和医疗储蓄个人账户，更强于公平性和再分配性最低的个人现金支付。强调公平和再分配之余也要注重效率，而开征医疗保险税可以同时满足以上三点需求，保证不同医保体系间的顺畅衔接。
三、城镇基本医疗保险筹资制度的财税法路径探索
（一）政府与市场通力合作
政府应依据医疗服务外部正效应的大小来提供适当的补助，对企业与个人起到的引导和激励作用将有利于筹资长效机制的形成。而非盈利性组织可以代替私人主体参与市场经济，这样可以消除公共产品或公共服务消费中无人付费的难题，也避免了营利性组织参与公共产品或公共服务提供可能带来的公益性和公平性降低问题。
但市场介入有限应该受到政府的严格监督。一方面，城镇基本医疗保险的筹资方式要由政府来确立，筹资运行要由政府来实施并对其进行有效的监督。另一方面，也不能忽视市场的作用，政府反过来还要接受市场干预，市场要对国家偏好和国家干预进行必要的理性控制。这就要求理顺政府与市场的关系，让政府和市场做其该做的事。
（二）促进政府筹资责任上移
美国和欧洲的英国、法国、德国等发达国家的卫生支出责任都主要集中在联邦和州政府。[4]而在我国，政府预算卫生支出“以县为主”，事权与财权的极不匹配又加深了筹资的不公平性。针对中央与地方的财权与事权改革问题，理论上可以调整事权，将部分地方政府事权向上一级政府尤其是中央政府转移；也可以调整财权，将中央政府的财政多多下放地方。但从财政部的审计报告来看，中央财权下放地方的空间很小。
因此，根据我国国情，笔者认为目前可优先选择向中央上划部分事权为改革突破口。针对医疗保险，上移的事权主要是筹资责任，即充分体现中央和省级财政在城镇基本医疗保险方面的筹资责任，尽快从县级统筹向市级和省级统筹过渡，以事权划分带动财力重新配置，提高卫生筹资统筹水平。
（三）实行税费分征制度
因逆向选择导致的保费征缴不足可采用强制性较强的征税方式进行修正。但在现阶段，我国的财政能力还难以实现完全用税收代替保费的任务，因此笔者认为可以采用税费分征进行过渡。采取税费分征的方式，既可以保持缴费筹资的灵活性和针对性，又可利用税收的强制性拓宽医疗保险的覆盖范围。
税费分征即坚持统帐结合基本模式不变，医疗储蓄账户归个人所有，这部分资金采取缴费的筹资方式，仍由社会保险机构负责征收；而对于单位和雇主应该缴纳的社会统筹部分已经超过了参保人个人的承担能力，为了达到互济的目标，采取征收医疗保险税的筹资方式，由国家税务部门负责征收。因不同职工工资水平不同，统一征收的话所征税的税基要设置的低一些，且需依据不同收入合理制定税率。而程序上则要求纳税在先，缴费在后，缴费必须提供税务发票，个人缴费基数不得高于纳税基数。
（四）配套制度供给
除以上举措外，笔者认为还要从其他方面对城镇基本医疗保险的筹资制度进行完善。如：
第一，开辟多种筹资渠道，进行资源整合。鼓励社会资本进入医疗领域，促进医疗服务市场的多元化；引入商业医疗保险模式，实现可持续的补偿水平。考虑将现行分散的基本医疗制度改造为城镇职工医保、城镇居民医保、新型农村合作医疗“三位一体”的医疗保险融合与转移接续体系，改进制度运行效率，推进资源整合和制度融合。
第二，与时俱进建立并完善立法与制度供给。如形成严肃而透明的预算法案及相关的医疗卫生财政规则、财政制度和管理办法，建立和完善财政补贴的法律规制，公众参与医保筹资决策制定以增强民主化，公共政策和基金管理及时公开，决策失误责任追究制度等。
第三，完善监督机制。既包括对医疗保险经办机构的监管与内部行政的监督，也包括社会监督与法律监督，以增强城镇基本医疗保险筹资的保障功能和可持续发展，实现全社会医疗卫生事业和谐发展的终极目标。
[参 考 文 献]
[1]赵云，马迎教.医疗保险付费方式改革：体制障碍与策略选择[J].卫生经济研究，2013，10（318）：23-25
[2]王藩.中国城镇居民基本医疗保险逆向选择研究[D].第二军医大学博士学位论文，2009
基金项目：教育部人文社会科学研究青年项目“资源性供给紧约束条件下的居民消费模式研究”，项目编号：09XJC790019。
摘要：消费不足和消费不公平是我国当前资源性产品供给紧约束条件下与消费有关的两个亟待解决的问题，事关资源利用方式和经济发展方式的转变，事关经济又好又快的发展和社会主义和谐社会的建设。大力发展公共绿色消费是扩大消费需求，协调经济增长与资源环境保护之间的矛盾，实现全社会消费公平与经济公平的必然选择。通过调整和优化公共财政支出结构，培育多元化的公共绿色产品供给主体，培养公众形成公共消费和集中消费的绿色消费理念和环境意识等措施，构建公共绿色消费政策体系，有利于实现资源性产品供给紧约束条件下的消费扩大、经济增长与消费公平。
关键词：公共绿色消费；消费不足；消费公平；资源性产品供给紧约束
中图分类号：F0632文献标识码：A
一、问题的提出：资源性产品供给紧约束条件下的消费不足与消费不公平
20世纪90年代以来，消费不足和最终消费率偏低一直是制约我国经济持续稳定增长的瓶颈和障碍。目前，投资和出口仍然是拉动我国经济增长的主导力量。数据显示，1992-2011的30年间，我国居民消费率均值为415%，低于20世纪80年代的水平。从国际比较来看，我国居民消费率远低于美国、欧盟、日本等发达国家70%-80%的水平，比印度、巴西、阿根廷等发展中国家平均水平也低很多。基于我国长期以来存在的消费不足问题，“十二五”规划纲要提出要“建立扩大消费需求的长效机制”，“坚持扩大内需特别是消费需求的战略，把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点”，“着力破解制约扩大内需的体制机制障碍，加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面”。通过刺激消费解决消费不足问题，是我国“十二五”时期“扩大内需的战略重点”，更是我国转变经济发展方式实现经济可持续发展的必然要求。
作为人类得以生存和发展的前提和基本条件，“消费”概念既包含经济、社会、文化和心理等属性，同时还具有自然、生态和环境的内在规定性。我国《消费经济学大词典》把“消费”定义为人们通过各种劳动产品的使用和消耗，满足自己需要的行为和过程[1]，即“消费”是商品在满足人的需要过程中的自然磨损、损耗或消耗。马克思把“吃喝”这种消费定义为“自然形式的消费”[2]，这是因为，一方面，作为消费客体的劳动产品主要源于大自然，其必然具有规律性的生命周期；另一方面，人类的消费不仅是在一定的自然生态环境中进行的，而且其消费对象（即劳动产品）的生产也是以自然资源为主要原材料。
我国是一个人口众多，资源相对匮乏的发展中国家，土地、淡水、耕地、石油和森林资源的人均占有量仅是世界平均水平的1/3、1/6、1/3、1/10和1/6，大多数矿产资源人均占有量也不到世界平均水平的一半。更为重要的是，与西方经济发达国家资源使用效率相比，我国存在的不合理资源利用方式和粗放型经济增长方式，导致能源等资源性产品利用效率相对偏低，生态环境破坏严重。数据显示，改革开放30多年来，我国总能源利用效率为33%，单位GDP能源消耗是美国的4倍、欧盟的6倍、日本的10倍。人均资源拥有量偏低且利用效率低下，特别是“人口数量增长与消费水平提高进一步加剧资源环境压力”[3]，意味着我国通过刺激消费增长突破消费不足瓶颈，实现经济可持续发展面临的资源环境问题比西方国家更为严峻。
长期以来，我国经济政策目标强调“以经济建设为中心”，追求短期经济增长目标的“增长近视症”，偏重经济功能，淡化环境保护功能，狭隘而偏颇地将经济建设与环境保护对立起来。不仅如此，政府相关政策一味强调经济功能，对扩大消费的公共服务性质的社会功能重视不够，对消费伦理和民生发展问题关注不充分，导致社会、经济及消费不公平问题愈显严重。在保证社会、经济和消费公平的前提下，正确处理公平和效率之间关系，“保民生、促发展”，推进社会公平、公正，实现社会群体利益和经济发展的结构性平衡，是当今世界各国政府义不容辞的基本职能及社会管理责任。消费公平不仅是衡量经济和社会公平的重要标准及构建和谐社会的基本前提，而且是实现经济社会可持续发展的正当标准和内在条件。政府通过提供公共服务扩大公共消费是改善社会和经济公平、平衡社会群体利益格局的关键[4]。
从认识论和价值论的角度理解，“公平并不是纯经济学概念，它从来都会有伦理学的意义”，内含着对人类生存本质的意义与价值关怀[5]。英国古典效用主义代表人物杰里米·边沁（1789）认为，社会应该追求“最大多数人的最大幸福”，即社会中所有人的消费效用总和最大化，促进社会公平。生活实践中的消费公平问题，就是每个人在自由行使消费权利时，应当以不影响他人和整个社会消费权益的实现为前提和基础。理论层面上的消费公平要求每个人都享有获得和使用资源的平等权利，使消费发挥证明和充实“人的本质力量”的功能[6]。
作为人类社会的主题和理想存在形式，消费公平的立足点是主体的机会平等，包括消费者与生产者以及不同消费者之间的平等，显然忽视了因环境因素介入而形成的各种深层次的复杂关系。在能源、土地等资源性产品供给紧约束的现代社会，由于资源存量和环境容量的有限性，再加上社会群体在收入水平、社会阶层、财富分配等方面的差异，导致少数人过度消费、浪费消费与社会大多数人消费不足、消费不平等共存的现象。少数人的这种过度消费实质上是一种自私、自利和缺乏伦理道德的不公平行为。经济社会可持续发展层面上的消费不公平主要包括代内和代际两种不公平。本文阐述的消费不公平主要是指代内消费不公平，即一个国家或地区内部存在的少数人过度消费自然资源和社会财富，而多数人消费不足等不公平问题。
在当前资源性产品供给紧约束条件下，中国经济社会发展面临两个与消费有关的亟待解决的突出问题：一方面，为实现“十二五”规划提出的“建立扩大消费需求的长效机制”和“深入贯彻节约资源和保护环境基本国策”的发展目标，如何突破我国“扩消费、保增长”与“经济增长的资源环境约束强化”之间的两难困境，有效解决资源性产品供给紧约束条件下的消费不足问题；另一方面，为实现“十二五”规划提出的“深入贯彻节约资源和保护环境基本国策”和“发挥政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能”的发展目标，如何突破不同社会群体存在的资源消费过度与消费不足并存导致的消费不公、经济不公和社会不公的现实困境，有效解决资源性产品供给紧约束条件下的消费不公平问题。解决好这两个方面的问题，事关我国资源利用方式和经济发展方式的根本转变，事关民生福利保障和政府职能转换，事关我国经济又好又快发展与社会主义和谐社会建设。人民对消费权利的真实享有程度不仅折射着人的自由的实现程度，更折射着政府的合法性程度[7]。正是基于对消费需求持续增长，社会、经济和消费公平，以及发展平衡和公共服务的诉求，才凸显了政府的各方面责任[8]。其中，政府通过采取科学合理的公共政策措施，大力发展与资源环境相适应的公共绿色消费，“强化社会管理和公共服务职能”，促进资源环境保护和经济社会和谐发展，是资源性产品供给紧约束条件下有效扩大消费需求，协调经济增长与环境保护之间矛盾，实现消费公平的新思路、新选择。
二、扩大消费需求实现消费公平的新思路：发展公共绿色消费
国内学者对公共消费存在诸如社会公共消费、集体消费、社会消费、政府消费等相关概念的表述和理解。所谓公共消费，是指政府为了实现行政和社会管理职能，将一部分公共支出用于提供行政、法律秩序和公共安全等公共产品，供全体社会成员共同享用的一种支出形式。政府公共消费（支出）是保证国家机构正常运转，实现国家经济、社会、资源和环境等公共领域安全的基本条件。我国现行财政制度下的公共消费是以政府为主体发生的消费行为，主要包括政府自身的消费（行政成本）和用于社会的消费两方面的内容。与居民个人或私人产品消费相比，公共产品具有的非竞争性、非排他性和外溢性等特征，使得公共消费表现为消费主体的整体性、消费数量和规模的巨大性、消费客体的广泛公平性、消费效益的高效性等特性。公共消费不仅是政府履行公共管理和公共服务职能、维护国家正常运转的必要条件，且能在一定程度上刺激个人和家庭消费增长，是引致扩大消费需求总量和规模，促进经济持续健康增长的重要手段。
绿色消费是20世纪80年代以来人类关注全球资源危机和环境问题而在世界范围内迅速兴起的一种全新消费理念。中国消协把“绿色消费”确定为2001年消费主题，认为它主要包括三层含义：一是在消费观念上，引导人们在追求生活方便、舒适的同时，注重环保，节约资源和能源，实现可持续消费；二是在消费内容上，倡导消费者在消费时选择未被污染或有助于公众健康的绿色产品；三是在消费过程和消费后要注重对垃圾的处置，尽量减少环境的污染。绿色消费不仅是人类重视自身生存质量的必然结果，而且也是当前资源性供给紧约束条件下转变传统粗放型消费行为模式，建设生态文明的战略选择。
作为公共消费与绿色消费协调发展的有机统一体，公共绿色消费是指为满足社会公众的公共绿色消费需要，政府通过公共财政支出向社会提供公共绿色消费品（产品或服务），不断提高资源性产品整体意义上的消费效率，促进消费、经济和社会公平，实现消费与经济、社会、资源与环境可持续发展的消费行为方式。公共绿色消费中的“公共消费”意味着社会公众的公共选择和一般公共需要，意味着公众广泛参与公共产品消费活动，意味着政府尊重和保障社会公众的消费和满足公众的利益诉求，意味着政府公共财政支出指向社会公众的消费公平公正和民生福利共享。公共绿色消费方式中的“公共绿色消费”意味着社会公众传统消费观念和消费方式的转变，意味着公众关注自身消费质量和资源环境安全，意味着政府财政支出结构的优化与资源消费和环境保护政策的调整，意味着政府公共服务职能转换以及对转变资源利用方式和经济发展方式的高度重视。
1.公共产品主体的整体性决定了公共绿色消费主体的规模性，有利于扩大消费需求，提高资源环境利用效率，实现经济增长和环境保护的双赢。公共产品是指能为绝大多数人共同消费或享有的产品或服务，主要包括教育、医疗、文化、环保、国防和社会保障等。与私人产品相比，社会公共产品大多由政府来提供，它所具有的效用的不可分性、消费的非竞争性和受益的非排他性等特性，决定了其具有庞大数量和规模的公共消费主体，每个社会成员均享有消费权利。在现代社会，私人产品需求的优化升级、公共产品需求的全面增长，是一个国家和地区经济社会快速发展和人均收入水平迅速提高后的必然发展趋势。一方面，当人们基本温饱问题解决以后，私人产品消费需求朝人本性、质量型和发展型全面升级，且呈现出越来越多样化的趋势；另一方面，人们对教育文化、医疗卫生、环境保护、社会保障和公共安全等公共产品和服务的需求呈现持续快速增长的特征。公共产品主体的大众化和规模化趋势，不仅是一个国家民生保障与和谐社会发展的应有之意，同时也在较大程度上扩大了国家整体层面上的消费总量和需求规模，有利于促进经济平稳健康发展，有利于实现社会公正和消费公平。
在当前资源性产品供给紧约束条件下，以提高社会整体消费效率为目标的公共绿色消费，倡导集中消费和公共消费发展方式，强调资源消费效率整体提升和资源利用方式的转变。严格意义上的消费效率高低和消费规模大小的评价标准，应以一个国家或地区的总体消费状况来衡量。这是因为，很多从个人角度可能是资源节约的消费行为，但从国家或地区总体层面上看则未必如此。资料研究表明，公共交通工具（地铁、城市轻轨和公共汽车等）每1客运人公里的能源消耗仅是小轿车的1/10，私人小汽车的单位乘客能源消耗量是公共汽车的8-10倍[9]。由于政府具有动员大规模社会和经济资源的能力，因此通过调整财政支出结构，政府有能力也有责任为社会绝大多数成员提供绿色产品，以满足数量庞大的公共消费主体对公共绿色产品的巨大消费需求。作为最节约资源、资源整体消费效率最高的公共消费方式，公共绿色消费表现出的消费主体整体性和消费经济规模性，在实现国家和地区总体层面上的资源利用效率和环境保护效益的同时，还有利于进一步扩大消费主体的数量和规模，促进消费增长、内需扩大和经济增长，实现人口消费与经济、资源和环境的可持续发展。
2.公共产品客体的广泛性决定了公共绿色消费客体的公平性，有利于缩小个体收入差异等带来的消费差距，实现全社会的经济公平、消费公平。近些年来，从我国部分大中城市机动车“限行”、“限号”和“限购”，到2012年寒冬季节我国南方地区集中供热取暖诉求，再到教育、医疗、环境保护和社会保障等众多公共领域，政府有责任更有义务向社会提供广泛的公共消费产品和服务。特别是在实现公共交通、集中供热供暖、园林建设和城市公园等社会基本公共服务均等化问题上，政府不能忽视大多数社会成员因收入差距和个体差异等带来的公共消费不足，不能漠视大多数社会群体尤其是城乡弱势群体，以及子孙后代的消费权利，更不能无视少数社会个体对自然资源的疯狂攫取和对生态环境肆意破坏的奢侈浪费行径所暴露出来的社会不公、经济不公和消费不公问题。
针对当前我国公共需求的全面增长、公共产品供给短缺，以及公共服务不到位、消费不公平等突出问题，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出，要“加快建立健全符合国情、可持续的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化”。消费是人类生存和发展的基本前提和重要基础。伴随着我国市场经济体制改革和民主化进程的不断深入，崇尚公共绿色消费、保护资源环境、提升生活质量、提高民生福祉，特别是作为人们生活权利重要内容的消费权利及消费公正、公平意义的逐渐彰显，公众对政府提供广泛公平意义上的公共绿色消费产品和服务的诉求日益强烈。政府利用公共权力或公共资源，向全社会提供广泛的公共基础设施、集中供热取暖、集中开发经济适用房等公共产品或服务，是减少城乡和不同收入阶层消费差距，实现公众基本消费的平等化，满足公众公共消费权利诉求，为公众提供公平消费机会的有效途径。这对于我国实现资源利用方式和经济发展方式转变，切实保护资源环境和加快转换政府基本职能，促进全社会的消费公平乃至经济公平，具有极重要的现实意义。
三、扩大消费需求实现消费公平：公共绿色消费政策体系构建
当前，一方面，居民消费率低与消费需求不足，是我国当前宏观经济发展中的根本问题，也是社会、经济与消费不公平及民生问题难以有效解决的重要原因。另一方面，为弥补当前消费不足，通过刺激个人或家庭消费增长促进经济增长，必然会在一定程度上加剧能源等资源性产品的供给压力，导致人口消费与资源环境之间的矛盾日益突出。针对资源性产品供给紧约束条件下的消费不足和消费不公平并存问题，客观上要求从人与自然和谐发展，以及经济社会平稳健康发展的高度，来统筹考虑扩大公众绿色消费需求、环境保护及经济、社会和消费公平问题。扩大公共绿色消费，构建公共绿色消费政策体系是一项庞大的系统工程，需要政府、企业、消费者及非政府组织等各行为主体的积极参与和通力协作，以实现资源性产品供给紧约束下的消费扩大和消费公平。
1.调整和优化政府财政支出结构，扩大公共绿色产品供给，满足居民公共绿色消费需要，进一步扩大消费需求，实现经济增长和消费公平。国际经验表明，当一个国家的人均GDP从1 000美元过渡到3 000美元时，该国的公共消费需求将进入快速扩张的发展时期。2003年，我国的人均GDP超过1 000美元大关，2012年达到6 100美元，可以预见，在未来很长时期内，城乡居民对公共产品的需求必将全面增长，这对公共财政支出体系建设提出了更高要求。政府应通过调整和优化财政支出结构，不断扩大诸如教育、医疗、卫生、环境保护和社会保障等有关民生福利方面的公共产品供给，以满足广大公众快速增长的公共消费需要。“出于这种需要，一种有效的机制出现了，政府的基本职能被确立下来”[10]。在我国，面对当前日趋严峻的资源短缺和环境破坏问题，面对城乡公共交通基础设施、城市绿化、公共文体娱乐设施等公共产品供给不足等问题，客观上要求政府不断扩大与人们资源节约和消费质量保障密切相关的共享发展支出，提供均等化的基本公共服务，如教育、医疗、环保和社会保障等公共财政支出安排[11]，引导公众践行绿色、环保、低碳、无污染的公共绿色消费行为和方式。
调整和优化政府公共财政支出结构，重点是从根本上转变政府基本职能，实现由“无限政府”向“有限政府”的转变，由“管理政府”向“服务政府”的转变，构建公共管理的非赢利性和可持续性、强调社会公正、经济和消费公平的公共财政体系。目前，我国公共财政（投资）支出在GDP中所占比例偏低，尤其是政府在资源环境保护方面提供的公共交通、水电气热等设施投资和服务水平，尚不足于满足公众日益增长的公共需求。2011年，我国用于环境保护的国家财政支出为2 641亿元，仅占当年GDP的04%。早在1997，世界银行的研究就指出，要保证中国环境保护的需要，按照“中等投资方案”，环境保护投资占中国GDP的比重到2020年至少要达到10%；而按“高水平投资方案”，这一比重可能达到20%[12]。调整政府公共财政支出结构，合理控制行政服务支出，扩大公共绿色财政投资支出，切实解决资源性产品供给紧约束条件下的消费不足问题，一是以公共消费为导向，以社会性公共绿色消费为重点，有效提高和充分发挥公共绿色消费对居民消费的引导和带动作用。二是调整公共投资与公共绿色投资的比例关系，逐步提高后者的比重。三是调整政府自身消费与社会性公共绿色消费的比例关系，适当提高后者的比重。因此，政府通过优化财政支出结构，坚持把发展公共绿色消费作为扩大消费需求、实现消费公平的有效政策和手段，坚持启动公共绿色投资与启动公共绿色消费“两手抓”、“两手都要硬”，实现从“投资主导型”到“消费主导型”经济发展方式的转变和政府公共管理职能的转变。
2.培养多元化的公共产品供给主体，实现有利于公共绿色消费发展的环境公用事业企业化经营管理。目前，政府在人口拥挤、交通堵塞和机动车尾气排放等社会和环境问题方面，仍存在着“无限政府”、“一元化”管理、“市场失灵”和公共产品供给主体单一化等弊端。所谓“供给主体一元化”，是指公共产品的供给主体主要是政府，其他诸如企业和社会组织在公共产品供给中并没有发挥应有的作用。从欧美等西方发达市场经济国家公共管理的成功经验来看，公共产品供给主体多元化是一个必然的发展趋势，它有助于扩大公共产品供给总量和规模，有效满足广大公众对公共产品的消费需求。当前，我国全社会70%以上的公共产品主要依靠政府供给。城市公共服务融资能力和政府公共产品财政投入的有限，以及城镇化和工业化带来的大量人口短期内迁移到城镇，必然导致我国公共产品供不应求。公共产品供给主体的发展滞后，不仅导致我国社会组织规模过小，且这些社会组织往往局限于挂靠在各类政府部门、事业单位之下，缺少决策自，难以履行公共产品供给主体的公共管理的基本职能。
在当前资源性产品供给紧约束条件下，通过引进多元化的企业化经营管理方式，大力发展环境公用事业，明显有利于缓解“政府失灵”的负面效应。美国学者布坎南指出，大多数西方国家将政府投资兴建的基础设施和公共设施工程，通过招投标的形式交给私营企业，不仅可以大大提高资源利用效率，而且也节约了资金[13]。第一，市场经济具有的价格、竞争和供求机制，使得消费者会在不同企业提供的环境公共品之间进行选择，从而促使企业之间的市场竞争，不断改进生产工艺，降低环境污染成本，积极提高资源利用效率和公共物品供给效率，以适应消费者对公共绿色产品的需求。第二，市场经济对政府的监督管理能力提出了更高要求，促使政府相关部门不断提高服务质量，争创服务性政府。第三，市场机制有利于引导环境公共物品供给主体不断提高环境效益和优化资源配置水平，从而能最大限度地满足社会成员对公共绿色产品的消费需求。因此，我国在“加快建立健全符合国情、可持续的基本公共服务体系”战略目标方面，要深入推进政府公共管理方式和公共供给方式的改革，打破行政垄断，实行公共服务产业化、市场化与社会化，通过不断引进环境公用事业企业化经营管理，允许多元所有制成分提供公共绿色产品，逐步放开城乡电力、能源、供气、供暖、供电、供水、公共交通、垃圾和污水处理、环境保护、园林绿化建设开发等公共公用公益事业的经营，实现环境公用事业企业化经营管理。
3.充分发挥新闻媒体作用，培养公众形成公共消费和集中消费的绿色消费理念和环境意识，引导公众形成公共绿色消费行为习惯。在生态环境持续恶化，能源等资源性产品日益趋紧约束的现代社会，伴随着人们生活水平和环境意识的提高，越来越多的公众更加关注自然生态环境质量，关注所购买的产品是否符合环保标准。联合国统计署调查显示，84%的荷兰人，89%的美国人，90%的德国人在购物时会考虑选择环境标志产品。在我国，国家环保总局调查显示，68%的公众对环境非常关注，788%的公众愿意多花钱购买对环境有益的产品[14]。世界各国环保实践证明，环境保护的主要动力在于全民参与，而全民参与的前提则是公众环境意识的普遍提高。生活和消费环境事关每个人的切身利益，公众在享受消费品选择的自由与权利的同时，还必须通过不断提高自身的绿色消费理念和环境保护意识，履行和承担绿色、低碳和环保的消费责任与义务。
在人们日常消费领域，许多个体消费方式的消费效率明显低于公共消费或集中消费方式，这必将加剧能源资源的消耗和短缺，导致不同阶层消费群体的代内消费不公平和消费不平等。国外研究表明，经济的发展必然最终落实到居民的消费层次，消费已成为环境保护的重要动力。《中国21世纪议程》也强调要“加强对消费者的可持续发展思想和环境知识的灌输”。环境知识和对环境关注度是影响人们绿色购买和消费行为的最显著因素。培养公众形成公共消费和集中消费的绿色消费理念和环境意识，应充分发挥互联网、报刊和广播电视等新闻媒体的环境教育和宣传监督作用，不断提升公众的环境素养和环境认知与行动，形成资源节约和环境保护的社会化、全民化和日常化。借助“世界环境日”、消费者权益保护日等活动，开展各种形式的环境消费教育和公平消费宣传主题活动，培养消费者公共绿色消费理念和环境意识，形成公共绿色消费行为习惯。借助新闻媒体鼓励公众积极开展“地球一小时”、“每月少开一天车”、“1公里以内步行，3公里以内骑自行车，5公里乘坐公共交通工具”等环境公益活动，提倡公众选择公共绿色消费方式出行，这不仅有利于“节能减排、低碳生活”，还有利于促进全社会的消费公平和公正。
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关键词农村公共产品多元供给行为优化
改革开放以来，我国农村公共产品供给体制不断发生变化，许多学者从不同角度对农村公共产品供给问题进行了研究，其成果主要集中在农村公共产品供给制度变迁、农村公共产品供给现状与问题、农民负担与农村公共产品供给关系、税费改革对农村公共产品供给的影响、农村公共产品供给与农民增收关系、农村公共产品供给机制改革等方面。但是，在现有成果中，专门从农村公共产品供给主体角度进行相应研究的还不多。我们认为，当前解决农村公共产品供给主体的结构与行为优化问题是保证农村公共产品供给、提升新农村建设水平的关键。因此，必须重点研究如何实现供给主体结构的优化，构建政府、私人、第三部门多元互动的制度格局，并着力优化多元供给主体的行为策略和行为关系。
供给主体结构优化：由政府单一主体转向政府和民间多元主体
新制度经济学认为，政府垄断公共产品供给，不可能实现资源配置的帕累托最优。长期以来，我国农村公共产品的供给主体单一，缺乏政府以外的其他参与者，从根本上降低了供给水平，制约着农业和农村的发展。有关资料显示，截止到2002年底，全国83%的村不能饮用自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话；农村用电电压不稳、电价偏高，平均电费是城镇的2倍以上；尽管有93%的村能接收电视，但信号相当微弱；交通不便，距汽车站20公里以上的村占34%。此外，大部分农民基本被排除在社会保障体系之外，完全不能接受医疗、养老等公共保险消费。可见，农村公共产品供给不足问题相当严重。而且，政府作为唯一的供给主体，使得农村公共产品的供给渠道过于单一，在政府供给能力不足、其他供给渠道又没有形成的情况下，为了确保农村公共产品供给体制的运转，政府就不得不强行向农民摊派各种费用，集资兴办社会公益事业，结果必然加重农民负担。这些，对于农业和农村的发展都是很不利的。
农村税费改革后，空前的财政压力使单一主体的公共产品供给模式面临着更严峻的挑战。为了摆脱困境，必须追求结构优化、实现由政府单一主体向政府和民间多元主体的转变。
(一)在供给主体结构优化过程中，政府仍应充当关键主体、发挥核心作用
以萨缪尔森为代表的西方福利经济学家们认为，由于公共产品具有非排他性和非竞争性的特征，若通过市场方式提供，很容易出现“搭便车”和投资不足的问题，并且在规模经济上缺乏效率。如果由具有强制力的政府来提供，则可以克服市场供给的缺陷。那么，由此而得出的结论是：政府应该是公共产品的天然提供者。可见，提供公共产品是现代政府的重要职能。在新农村建设中，公共支出政策的关键在于确保政府有效地提供农村公共产品，政府要把提供公共产品和公共服务纳入财政制度框架，真正成为农村优质公共产品的提供者，让广大农民能像城镇居民一样享受到政府提供的公共产品和公共服务。并且，政府作为公共产品最重要的供给主体，要尽力在农村公共产品的供给上，将农民承担的制度内公共产品成本和制度外公共产品成本都压缩在最小限度。
对于全国性的纯公共产品，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由政府无偿足额提供，而不应再让农民承担任何成本。其理由如下：(1)广大农民在工业化初期，就通过农业税及工农业产品价格“剪刀差”等形式将大部分农业积累转为工业积累，为城市工业化做出了贡献。
在城市工业具备了自我积累、自我发展的能力后，政府应无偿为农民提供上述公共产品，作为对农民长年来超额贡献的补偿。(2)农民收入明显太低，严重制约了农业和农村的发展，并进一步延缓了工业化进程，同时也使农民出现了不满情绪，形成了社会不稳定的隐患。对农民无偿提供全国性的公共产品，这是减轻农民负担、提高农民收入的一个有效途径。(3)农民不为政府提供的公共产品直接缴纳税费，并不意味着农民就不为此负担税费。农民实际上还通过农用生产资料、生活用品及劳务的购买，支付含在商品零售价格中的流转税，其中的增值税和消费税绝大部分体现在城市的税收收入中，并由国家与城市分享。因而，政府对农村供应全国性的公共产品并不是完全无偿的。
对于其他主体不能提供或不能高质量地提供的一些农村准公共产品，政府要寻求最优供给机制，保证提高供给水平。
(二)供给主体结构优化要十分重视以私人作为农村公共产品的供给主体
尽管政府应该是公共产品的天然提供者，但当公共产品完全由政府供给时又存在非市场缺陷。查尔斯·沃尔夫曾详细探讨了这类缺陷：一是使成本和收入分离。非市场活动的收入具有非价格来源，主要由政府税收支付成本，易导致多余和增加的成本。二是形成内在性。私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策。三是派生外在性。非市场活动可能产生无法预料的远离公共目标的副作用。四是分配不公。非市场活动会产生权力或特权(而不是收入和财富)的分配不公。这些非市场缺陷会直接导致政府部门内部的低效率，引致公共产品有效供给不足。因此，考虑以私人作为农村公共产品的供给主体就显得十分必要。对于公共产品私人供给的可能性，戈尔丁、史密兹、德姆塞茨以及科斯等人早就从理论与经验方面作了论证。戈尔丁提出了“选择性进入”的概念，即消费者只有在满足一定的约束条件，例如付费后，才可以进行消费。戈尔丁认为，福利经济学忽视了公共产品供给方式上的“选择性进入”，若公共产品不能通过市场手段被充分地供给消费者，那是因为把不付费者排除在外的技术还没有产生或者在经济上不可行，而不是不能由市场提供。戈尔丁的分析尤其是他提出的“选择性进入”方式是极富创见性的。继戈尔丁之后，德姆塞茨指出，在能够排除不付费者的情况下，私人企业能够有效地提供公共产品。他进一步认为，由于不同的消费者对同一公共产品有不同的偏好，因此可以通过价格歧视的方法来对不同的消费者收费。另一位学者史密兹认为，在公共产品的供给上，消费者之间可订立契约，根据一致性同意原则来供给公共产品，从而解决“免费搭车”问题。如果说上述学者是从理论角度论证了私人提供公共产品的可能性，科斯则是从经验的角度论证了这种可能性。
科斯在其经典论文《经济学上的灯塔》中认为，从17世纪开始，在英国，灯塔作为公共产品一直是由私人提供的，并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确定与行使方面。在1820年，英格兰和威尔士共有46座灯塔，其中34座由私人建造。因此，英国历史上的灯塔基本上是由私人供给的。⑦科斯的研究表明，一向被认为必须由政府经营的公共产品也是可以由私人提供和经营的。借鉴西方学者从理论角度和经验角度的论证、研究结论，我国对农村公共产品的供给也完全可以采取以私人为主体的方式。
但是，由私人提供的农村公共产品一般限于以下两类：(1)准公共产品。由于纯公共产品一般具有规模大、成本高的特点，只能由政府利用其规模经济和“暴力潜能”优势来较为经济地提供。准公共产品的规模和范围一般较小，涉及的消费者数量有限，正如布鲁贝克尔和史密兹所认为的，这容易使消费者根据一致性同意原则，订立契约，自主地通过市场方式来提供。由于消费者数量有限，因此达成契约的交易成本较小，从而有利于公共产品的供给。(2)具有排他性技术、可以将“免费搭车者”排除在外的公共产品。这即是戈尔丁提出的“选择性进入”的公共产品。纯公共产品由于同时具有非排他性和非竞争性，因此很难排除“免费搭车”等问题。而“选择性进入”的产品则可以有效地将“免费搭车者”排除在外，因此可以大幅度地降低私人提品的交易成本，从而激励私人提供某些公共产品。相反，如果缺乏某种排他性技术，则私人提供的公共产品难免会陷入“公地悲剧”。
(三)供给主体结构优化还应该以第三部门作为农村公共产品的供给主体
农村社区和各种合作性的非盈利性农村社会服务机构都属于农村公共产品供给的第三部门的范畴。许多国家的实践表明，第三部门在公共产品的供给中扮演着重要角色。以美国为例，各类非营利部门一年的运作资金相当于国内生产总值的7%～8%。如果把这些组织中义务工的贡献折算成金钱，非营利组织活动的价值接近国内生产总值的10%。我国2005年的国内生产总值已超过2万亿美元，假设从比重上我国的非营利部门能达到美国一半的水平，它一年便可为社会提供价值约9000亿人民币的服务，比政府的整个社会开支(包括福利性开支、转移性支付和社会保障开支)规模还要大。由此可见，利用非营利部门提供公共产品将会具有战略性的意义，而利用非营利部门提供农村公共产品同样具有巨大的潜力。
第三部门可以在农村公共产品供给过程中对政府和市场的双重失灵形成积极回应。第三部门作为一个独立的部门，能够对政府“不该管”、“管不了”、“管不好”的事进行有效弥补，能够在决策咨询、政策宣传、政策实施、矛盾疏导、表达民意等方面起桥梁纽带作用，能够灵活、高效、低成本地提供农村公共产品。因此，以第三部门作为农村公共产品的供给主体有着明显的好处：
首先，第三部门可以更好地满足农民对公共产品的多元性需求。对于“市场失灵”的一些公共产品，单靠政府供给是不能满足人们的需求的。因为农民对公共产品的需求是多元的，但政府提供公共产品的方式只能是一种。在市场和政府双双失灵的情况下，民间非营利的第三部门可以拾漏补缺。它们是非营利的，不会利润挂帅，因此愿意提供公共产品；它们是民间的，不必行动划一，因此可以为需求较高的人群提供额外的公共产品，为需求特殊的人群提供特别的公共产品，从而满足政府和市场都满足不了的社会偏好。
其次，第三部门可以更好地满足农民对信息不对称性产品的需求。信息不对称的产品有两类，一类是服务的购买者并不是最终消费者，中间隔了一层；另一类是服务本身的性质太复杂，消费者对它难以评估。信息不对称的产品在不必由政府提供的情况下，若靠以营利为目的的私营机构来提供会造成一些问题，它们很可能会利用自己在信息不对称关系中的优势地位，以次充优、以少充多，欺骗消费者，谋取利润最大化。第三部门与营利组织不同，非营利组织的性质不允许它们分配营业所得。既然营利不是它们存在的目的，这类组织借信息不对称之机占消费者便宜的可能性就要小得多。
再次，第三部门的社区组织提供公共产品能够很好地弱化“搭便车”问题。“搭便车问题的严重性取决于群体结构的紧密程度如何。在一个结构紧密的社区内，人们个人主义较少并会严格遵从社会规范，因而搭便车问题不会太严重。”我国农民一般生活在村落之中，社区组织供给这种方式能够把公共产品的供给范围缩小到一个以村落为中心、以生活和工作为纽带的小集团之中，它容易符合农村的村情民意和提高农民的满意度，因而会有较高的供给效率。
罗西瑙与林德从实际效果上对比了第三部门与私人营利组织提供公共产品方面的差异，在将149个研究进行综合后，得出结论：在服务质量、需求者可接近性、成本效益和慈善四个方面，都是第三部门优于私人营利组织。
因此，优化农村公共产品供给必须充分考虑发挥第三部门的作用，将其作为农村公共产品供给的一个重要主体。
政府主体行为策略优化：营造合作博弈局面和消除背离公共利益的驱动力
在供给主体结构中，政府主体是核心，所以政府主体行为策略的优化对于提高农村公共产品供给的质量至关重要。理论启示与实际情况对于政府主体行为策略优化的突出要求有两个：
(一)变中央政府与地方政府的不合作博弈为合作博弈
自建国以来，我国农村公共产品供给制度经历了多次变迁。从本质上讲，每一次制度变迁过程都是中央政府与地方政府在农村公共产品供给主体定位、财政资金分配等方面的博弈过程。而中央政府与地方政府充分博弈后形成的契约格局，就是最终所采取的农村公共产品供给制度。双方的博弈实际上是信息不对称状况下的一种动态博弈。在博弈过程中，地方政府出于本地区利益的理性考虑，夸大本地区农民对农村公共产品的有效需求，片面强调财政缺口，逃避供给责任，其行为策略可以概括为：“叫苦”和“逃避”。在信息不对称情况下，中央政府要保证各地区农村公共产品供给均衡，几乎是不可能的，而且中央政府根据各地区夸大的有效需求状况，提供农村公共产品、分配供给资金，必然导致严重的财政困难。面对各地方政府夸大农村有效需求的行为策略以及自身财政困难的局面，中央政府此时的策略只能是采取一种逆向选择行为：收回财权、下放事权，进一步把公共产品供给重点转向城市，其行为策略可以概括为：“收财权”、“放事权”和“转方向”。可见，农村纯公共产品供给不足在很大程度上是由于中央政府与地方政府在博弈过程中采取了不合作的行为策略。⑩显然，要改变这种公共产品供给的尴尬困境，最本质的要求是双方重新选择行为策略，打破原来的博弈困境，建立起良性互动的合作格局。
要建立和营造中央政府与地方政府的合作格局，首先应该划分清楚中央和地方政府的供给责任和范围。责任和范围不清是当前农村公共产品供给中中央和地方政府不合作博弈的症结所在，所以界定清楚中央和地方各级政府之间的职责范围是解决问题的第一步。
1.强化中央政府与地方政府公共产品供给责任划分的两个要求。
第一，重视农村公共产品效益外溢的成本补偿。各级政府间对农村财政支出责任纵向配置的实质，是如何解决各层级政府之间合理分担向农村居民提供公共产品的总成本问题。如果考虑到农村公共产品的层次性、效益外溢性、公平性、民主性，公共经济责任在各级政府之间的实际配置关系相当复杂。其中对许多农村公共产品的提供而言，为了克服其效益的外溢性、兼顾到效率与公平，不仅其决策责权、执行责权、管理责权、监督责权需要分别配置于两级以上政权机构，而且其中决策、执行、管理、监督等每一项责权都要从不同的侧面配置于不同层级政权机构。上级政府一定要以不同比例分担下级政府负责直接提供的农村公共产品的成本，因为这些公共产品具有正效益外溢性，只有在上级政府给予适当成本补偿的情况下，这种公共产品才能在数量和质量上实现最佳提供。第二，要使提供公共产品的责任与财政筹资能力相适应。提供公共产品责任的落实必须以相应层级的政府具有相应的筹资能力为基本前提。在某一层级政府筹资能力被经济发展和居民收入水平客观限定的情况下，如果赋予其超过这一能力的财政支出责任，就应该允许其量力而行提供低于相邻地区水平的公共产品，或者上级政府必须负责补充为提供涉及农村居民基本生存与发展权利的公共产品所需要的财力缺口。
2.明确划分农村公共产品供给的具体责任。
我国农村公共产品供给总量不足的一个重要原因是农村公共产品的制度外供给，而制度外供给的原因是农村公共产品供给的责任划分不合理，比如农村义务教育、优扶、计划生育等外溢性极强的公共产品，全部由乡级政府提供，既不符合公共产品供给的效率原则，也不符合公平原则。因此，必须明确划分农村公共产品供给的具体责任：对于农村义务教育、农业基础科学研究、农村公共卫生保健、公共文化事业、大江大河治理、农村环境保护等外溢性极强的农村公共产品，应当由多级财政共同承担，尤其是中央、省级财政应担负主要的责任；对于电力设施和小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广、社会保障、成人教育、水利设施、农村医疗等，应当以主要由县、乡两级政府提供，中央、省、市级政府适当补助的形式供给；对于那些在转轨时期出现的特别类型的公共产品，比如农村剩余劳动力转移、农村合作经济组织发展、行业信息提供等，应当视其外溢性的程度，分别由各级政府负担全部或部分责任。
(二)约束乃至消除政府官员背离和损害农村
公共利益的驱动力尽管政府是农村纯公共产品的供给主体，但是作为公共利益代表者的政府并不一定就能按照农民的需求合理供给公共产品。公共选择理论认为，政治领域中的人也是“经济人”，均以追求自身利益最大化为目标。布坎南指出，政治过程就像市场的交换过程一样，包含着来自自愿交换的互惠性，是一种正和博弈。每个具有独立价值和利益的个人，都会要求参加政治决策，以谋求实现其个人的目标和利益。“政府，就像一个纯粹交换经济中的市场一样，完全被视为汇总或平衡个人对公共政策之需求的一种制度。”
政府官员为了追求最大化的个人利益，往往会有背离和损害公共利益的驱动力：(1)自上而下的官员任命体制，导致拥有决策权的基层政府官员缺乏合理供给公共产品的压力。在政府内部，由于下属一般只是对上级负责，而上级领导往往以看得见的“政绩”来评价官员。因此，政府官员往往乐于想方设法供给能凸现其政绩的公共产品，结果就造成了短期能凸现政府“政绩”的公共产品供给过剩，而符合农民需求但需要大量政府投资又不能短期见效的公共产品供给不足。(2)政府决策者对“政绩”和“利益”的渴求，导致不符合农民需求偏好的公共产品供给过剩。农民对公共产品和服务的需求偏好受多种因素影响，但收入水平是最重要的因素之一。在一定的收入约束条件下，农民会选择使其效用最大化的私人产品和公共产品消费组合，但是政府的一些决策者往往为了达到个人的目的而强制改变符合居民意愿的需求组合，导致超越收入水平的公共产品的过度供给，从而不能真正反映农民对公共产品的需求偏好。(3)政府与农民之间的信息不对称，使政府工作人员能够围绕自身的利益供给公共产品，以致造成了供给不足和供给过剩并存的结构性失衡。按照现代政治学的基本原则，人民与政府是委托关系。但是，作为委托人的农民由于信息不全很难分清哪些费用是合理的，哪些费用是不合理的；而作为人的基层政府则具有完全信息，在利益驱动下，基层政府及村组织往往利用信息优势而有意偏离委托人利益最大化目标，导致要政府花钱但又不能直接使自己得利的公共产品供给不足，而能直接、短期为政府人员带来政绩或是便于其设租的公共产品供给过多。
造成农村公共产品供给失衡的一个重要内因就在于政府官员的自利性，因此，要实现农村纯公共产品的合理供给，就必须构建一系列制度来约束乃至消除政府官员的自利行为。
1.改革农村公共产品供给决策机制。要通过在乡村组织中设立村民对公共产品需求的表达制度和传导机制，使多数村民的需求意愿得以真实体现。一方面，要量化政府官员的自由裁量权，减少政府官员供给公共产品的随意性。另一方面，应在农村积极推进村级组织制度改革，推行村委会组成人员直选制度，真正把村委会建设成为一个村民自治组织，使村委会真正对村民负责，把村民对农村公共产品供给的需求意愿及时、准确无误地传递给各级政府和组织，为各级政府合理地供给公共产品提供决策依据。
2.通过改革干部考核制度提升农村公共产品
供给的合理程度。考核晋升干部应结合所管辖农民的生产条件、生活的真实改善，通过农民对其政绩的认可程度来决定干部的升迁和奖惩，这样才能彻底避免侵害农民的行为，约束政府官员对农村公共产品“随意供给”的思想，树立其“合理供给”的思想。首先，要改革现行的基层干部任免制度，乡镇和村干部的任免应充分考虑农民的认同度。其次，要加强对基层政府工作人员的监督和约束，健全基层政府资金收支管理。再次，要完善政府官员决策失误的问责制度。要充分发挥人大的“质询”和“罢免”职能，不断完善不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等。
3.推行农村公共产品供给的听证制度。要在确保行政的透明度、扩大农民的知情权的同时，健全和完善农村公共产品供给的听证制度，扩大农民的质询权和参与决策权。
多元主体行为关系优化：形成风险共担和利益共享的伙伴关系
建立政府与民间主体伙伴关系的一个潜在的逻辑是：它们在农村公共产品的生产和提供过程中，有各自独特的优势，同时也有其不足。戴维·奥斯本认为，政府的优势主要体现在稳定性、不受偏爱的影响；私人部门的优势主要体现在革新的能力、产生资本的能力、获得规模经济的能力强；第三部门的优势主要体现在有很强的同情心、责任心和产生信任的能力。其中，政府最适合政策管理、维护公平、防止歧视、提高社会凝聚力；私人部门最适合经济任务、进行投资、产生利润；第三部门最适合社会的任务、志愿劳动的任务、加强社区管理的任务。
政府与民间主体伙伴关系的最重要特征在于：二者通过合作追求共同的或者一致的目标，协作的基础在于相互的利益，强调风险和责任共担。具体而言，民间主体分担部分农村公共产品生产的职能，而政府部门则在承担无法让渡的职能的同时，还要成为一个协调者、监督者、管制者。政府需要通过制定规则、监督规则执行、考核绩效等方式，承担执行和管制农村公共服务的角色。
(一)完善政府与民间主体伙伴关系的实现形式农村公共产品提供中政府与民间主体伙伴关系可以采取的主要形式有：
1.合同承包。由政府确定某种公共产品特许民间主体经营的项目的数量和质量标准，通过竞争性招标形式对外承包给民间主体。中标者和政府签订合同，并按照合同向农民提供公共产品，政府则通过财政拨款的方式，购买这种产品，同时对产品的质量进行监督和考核。这里，政府是公共产品的安排者，民间主体是直接生产者。
2.特许经营。政府不是用公共财政购买公共产品，而是把特定的公共产品生产条件租赁给有关的民间主体，由他们从事经营与服务活动。像合同外包一样，在特许经营方式下，政府成为安排者，民间主体成为生产者。特许经营的民间主体可以以明显低于市场的价格提供公共产品，能有效降低农民负担，改善农村社会福利状况。
3.补助。由政府给予一些能提供农村公共产品的民间主体以补贴，其形式可能是提供资金、减免税优惠、低息贷款等。补助降低了特定物品对于符合资格的农民的价格，使他们可以向市场上接受补贴的生产者购买更多物品。在补助安排下，生产者是私人营利组织和第三部门，政府和农民是共同的安排者，政府和农民都向生产者支付费用。
4.志愿服务。像慈善组织这样的民间主体可以通过志愿劳动等，提供很多农民所需要的服务，其他志愿团体也可提供许多社区服务。在志愿服务这种安排中，民间主体中的第三部门可扮演服务安排者的角色，他们可以运用其雇员直接生产服务，也可以通过雇用和付费的方式交给其他组织去做。
(二)健全政府对民间主体的激励与约束机制某些农村公共产品由民间主体供给决不意味着要完全脱离政府，相反，政府在农村公共产品的民间主体供给中应该发挥至关重要的激励与约束作用。
1.为农村公共产品的民间供给者提供制度激励。这包括对公共产品产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为民间主体提供农村公共产品创造良好的制度环境。产权作为一种强制性的制度安排，民间无法进行界定，只能由具有“暴力潜能”的政府来界定。而且，由于某些公共产品具有高成本、非赢利性等特点，政府可对公共产品的民间供给者给予补贴或其他优惠性政策。
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