时间：2023-04-01 10:05:19
导语：在劳动争议处理论文的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
从世界范围来看，劳动争议的处理模式主要有四种:先裁后审模式;只裁不审模式;只审不裁模式;裁审分离、各自终局模式。其中，先裁后审模式又分为一裁一审模式和一裁两审模式。
近年来，介绍和比较这些模式的著作和论文大量出现，裁审分离、各自终局模式受到较多学者的青睐，但是这些模式孰优孰劣并没有形成共识。更为普遍的看法是，不同模式是不同国家根据自己国家的具体情况做出的选择和设计，它们之间并无优劣之分。
在我国，劳动争议案件实行一裁两审模式:劳动者与用人单位发生劳动争议的，应先向劳动仲裁机构提起仲裁，劳动仲裁为必经的法定前置程序，未经仲裁处理的，法院不予受理。对于劳动仲裁裁决不服的，可以向基层人民法院起诉，不服基层人民法院一审判决的，还可以向中级人民法院上诉，中级人民法院的裁判为终审裁判。当然，对于其中的终局性劳动仲裁裁决，用人单位不服的不能向基层人民法院起诉，只可以向中级人民法院申请撤销仲裁裁决。
与普通民事诉讼的两审终审制相比，劳动争议案件的一裁两审模式多了一个仲裁前置程序。从纠纷解决机制上看，劳动仲裁属于非诉的纠纷解决方式，所以在劳动争议案件中，如果当事人不服仲裁裁决提起诉讼，会面临非诉与诉讼的转化和衔接问题。如果衔接得当，既能保障当事人权益得到充分救济，又不牺牲解决纠纷的效率性;相反，如果衔接不当，可能形成劳动争议案件事实上的三审终审，造成纠纷解决的无效率和司法资源的浪费。如果说《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国民事诉讼法》并未明确规定一裁两审模式的话，2008年颁行的《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》则从立法上明确规定了一裁两审模式。因此，从这个意义上说，解决劳动仲裁和诉讼的衔接不畅问题比基本模式的选择和重构更有现实意义和紧迫性。
一、一裁两审劳动争议处理模式运行中存在的问题
中国社会科学院社会学研究所的《2012-2013年中国社会形势分析与预测》中指出，劳资纠纷、征地拆迁和环境污染是当前社会矛盾的三大集中爆发点。调查显不，对劳资纠纷公正和及时地进行仲裁和司法处理对解决个别劳动争议、预防和缓和群体劳资矛盾意义重大。
自《劳动法》施行以来，一裁两审劳动争议处理模式已经实行了近20年，但是如引言所述，这一模式一直备受争议，饱受批判。理论界对我国的一裁两审模式的批判往往集中于比较法的视角，批判的依据也比较集中，主要是认为一裁两审模式缺乏效率，造成当事人诉累。
社会学界和法学理论界对一裁两审，的劳动争议处理模式在化解劳资纠纷方面的公正性和效率性提出的质疑和期待，应引起司法实践部门的充分重视和反思。那么，从实证角度看，一裁两审模式在我国运行的情况究竟如何呢?北京市朝阳区人民法院(以下简称朝阳区法院)研究室对该问题进行了专门的统计调研，下文将围绕朝阳区劳动仲裁委员会、朝阳区法院及北京市第二中级人民法院的相关数据进行阐释。统计显不，朝阳区仲裁委员会、朝阳区法院(一审法院)、北京市第二中级人民法院(二审法院)2011年审理劳动争议案件的平均审限分别为1.6月、5.2月和2.9月;2012年的审限分别为1.9月、4.9月和2.7月;2013年的审限分别为1.8月、4.7月和2.8月。
可见，一个劳动争议案件如果全部走完一裁两审程序，用时平均在10个月左右，超过一般民事案件的最长正常审限(一审普通程序6个月，二审3个月，合计9个月)，其中耗时最长的是一审程序，约占所有程序时间的一半。因此，可以得出这样的初步结论:如果一裁两审模式效率低的命题成立的话，效率低的症结在于一审程序。既然经过了劳动仲裁前置程序的铺垫和过滤，一审程序为什么还那么冗长呢?
在回答这个问题之前，让我们再看两组关于案件质量的数据。朝阳区法院2011年劳动争议案件裁判结果中，维持仲裁的占23 %，改变仲裁裁决的占45 %，调解撤诉的占29%，移送及其他的占3%;2012年上述数据分别为21 %，40%， 36%和3%; 2013年上述数据分别为24%，38%，34%和4%。而2011年北京市第二中级人民法院法院维持朝阳区法院一审裁决维持一审裁决的占75.3%、调解撤诉的占19.8%，改判的占3.6%，发回重审的占1.2%，其他占0.1%;2012年的数据分别为75.5%，21.3%，2.3%，0.8%和0.1%;2013年的数据分别为75.3%，21.6%，2.4%，0.6%和0.1 %。
从这些数据可以看出，朝阳区一审劳动争议裁判案件的二审发改率在5%以内，而一审裁判与仲裁的一致率仅为20%左右。这说明，相对于劳动仲裁，一审法院的处理质量较高。这组数据可以帮助我们了解一审程序的繁琐冗长的部分原因。一审裁判把很大比例的劳动仲裁裁决推翻重来，必然需要审判时间和精力的投入。接下来的问题是，是哪些环节或问题导致了公正和效率的双失呢?这需要具体分析一审法院的处理与劳动仲裁裁决不一致的原因。以2013年为例，朝阳区法院改变仲裁裁决的案件中，认定事实不一致的占51%，适用法律不一致的占21%,因增加、变更诉讼请求导致改判的占15%，因追加当事人导致改判的占9%，移送的占4%。
在这些原因中，案件移送、当事人的追加、诉讼请求的新增和变更反映出劳动仲裁与诉讼在程序性内容上的衔接不畅，事实认定不一致和法律适用不一致反映出劳动仲裁与诉讼在实体性内容上的衔接不畅。
公正和效率是评价一项法律制度施行效果的两个重要标准，在现行一裁两审制度模式下，要实现劳动争议案件处理质效的提高，需从劳动仲裁与诉讼衔接不畅之处入手，理顺劳动仲裁与诉讼之间的关系，打通二者之间的衔接障碍，实现劳动争议案件非诉与诉的顺利转化。
二、劳动争议案件处理程序中非诉与诉的衔接不畅
一裁两审模式中的关键环节是劳动仲裁与人民法院一审的衔接，这里的衔接首先表现为程序上的衔接，程序上的衔接不畅会严重影响一裁两审模式运行的效率。程序性内容的衔接理顺之后，还需要实体性内容的无脱节对接，实体性内容的衔接不畅不但会影响一裁两审模式运行的效率，还会影响其公正性。因为劳动仲裁与人民法院分别属于不同的纠纷解决系统，严格来说，二者没有制度性的沟通协作关系，事务性的衔接也是不可或缺的。
(一)程序性问题的街接不畅
1.管辖的衔接不畅
管辖是劳动争议案件非诉与诉衔接的第一步。从理论上说，劳动仲裁既然是前置程序，其后续程序应当不存在管辖衔接上的障碍，但是因相关法律法规、部门规章对人民法院与劳动仲裁在案件管辖上的规定存在一定差异，且劳动仲裁机构与人民法院的设置并不按照行政区划来配套，导致部分案件在管辖上的衔接不畅，进而引发案件移送，影响案件处理效率。
首先，劳动仲裁的地域管辖与劳动争议诉讼的地域管辖存在差异导致案件管辖衔接不畅。《劳动争议调解仲裁法》第21条规定，劳动争议案件由劳动合同履行地或用人单位所在地仲裁机构管辖。《劳动争议仲裁办事规则》进一步规定用人单位所在地为用人单位注册、登记地。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)也规定劳动争议案件由用人单位所在地或者劳动合同履行地的基层人民法院管辖，但未规定何为用人单位所在地。根据《民法通则》和《民事诉讼法》的相关规定，用人单位所在地应理解为用人单位住所地，即主要营业地或者主要办事机构所在地，这与《劳动争议仲裁办事规则》中的用人单位注册、登记地明显不同，因而会导致案件管辖上的衔接不畅和案件移送。
其次，劳动仲裁的级别管辖与劳动争议诉讼的级别管辖存在差异导致案件管辖上的衔接不畅。以某直辖市为例，该市的劳动争议仲裁委员会由市劳动争议仲裁委员会和各区、县劳动争议仲裁委员会组成。其中，市劳动争议仲裁委员会受理的劳动争议案件包括:中央和市属中外合资、合作及外商独资企业与劳动者发生的争议;外省、市中外合资、合作及外商独资企业驻该市办事处或分支机构与劳动者发生的争议;全市有重大影响的劳动争议。其他劳动争议案件归各区县劳动争议仲裁委员会管辖。而一审劳动争议诉讼案件全部由基层人民法院管辖，中级及以上人民法院不作为劳动争议案件的一审法院。当案件在仲裁阶段是由市劳动争议仲裁委员会管辖，当事人不服仲裁裁决起诉时就面临选择管辖的基层人民法院的问题，如果选择不当，相关人民法院不予受理或受理后移送，造成非诉与诉的转化障碍。
最后，当事人提出管辖异议的阶段和次数没有限制，造成劳动仲裁与诉讼的衔接迟延。劳动仲裁阶段当事人可以提出管辖异议，但对于劳动仲裁机构的管辖异议决定不服的不能提起诉讼。进入诉讼阶段，当事人有权再次提起管辖异议，并可以对管辖裁定上诉，此种情况下，劳动仲裁和法院就管辖问题共处理了三次，无疑会影响案件处理效率。
2.追加当事人及诉讼请求的增加、变更时引发的仲裁与诉讼的衔接不畅
据统计，当事人的追加和诉讼请求的增加、变更给法院审限内一次性解决纠纷带来很大压力，这些也是劳动仲裁与人民法院程序性衔接中最容易出现脱节的地方。追加当事人和诉讼请求的增加、变更都需要给当事人答辩期及举证期等准备时间，甚至还会导致部分诉讼程序重新进行，对审理效率的影响不言而喻。而且，当事人的追加和诉讼请求的增加、变更对案件实体结果的处理必然有影响，这也是一审裁判与仲裁裁决不一致的一个重要原因。
首先，当事人的追加。对于劳动争议案件到诉讼阶段还能否追加当事人问题一直有不同意见。因为劳动争议案件存在法定的仲裁前置程序，如果在诉讼阶段追加当事人，无疑剥夺了被追加当事人参加仲裁的权利，也规避了仲裁前置程序。但是如果仲裁程序遗漏了必须参加诉讼的当事人，因仲裁和诉讼是两套不同程序，人民法院不可能将案件发回仲裁重审，诉讼阶段追加当事人是审理案件的客观需要。基于此，《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第6条规定，人民法院审查认为仲裁裁决遗漏了必须共同参加仲裁的当事人的，应当依法追加遗漏的人为诉讼当事人。如果这些必须参加诉讼的当事人在仲裁阶段没有参加仲裁，诉讼阶段法院必须依职权追加，一审的结案时间会延长，且一旦追加当事人，一审的裁判结果肯定与仲裁裁决有所不同，一裁两审模式的效率性和公正性均受影响。
其次，诉讼请求的增加。《解释》第6条规定:人民法院受理劳动争议案件后，当事人增加诉讼请求的，如该诉讼请求与讼争的劳动争议具有不可分性，应当合并审理;如属独立的劳动争议，应当告知当事人向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。该条明确了新增诉求如果具有不可分性法院应当合并审理。实践中，当事人出于各种考虑，会在诉讼中新增诉讼请求，法院不但要审查新增的诉讼请求是否符合不可分性的要求，还要给对方当事人答辩期，经常造成诉讼的迟延。
最后，诉讼请求的变更。我国《民事诉讼法》规定了诉讼请求的变更，但是劳动法律法规中未规定诉讼请求的变更。当事人变更诉讼请求分为两种情形，一种是对仲裁时的请求进行了质的变更，比如将要求经济补偿变为经济赔偿金;一种是对仲裁时的请求进行了量的变更，最常见的是请求数额的变更、请求期间的变更。当事人对诉讼请求的一些变更会使劳动仲裁前置程序流于形式，也给对方当事人造成诉讼突袭，先裁后审的模式被打乱，直接影响劳动仲裁与诉讼的对接和一致性。
3.救济衔接机制存在真空
先看一则案例:许某2011年7月入职某旅游服务公司，双方没有签订劳动合同。2012年3月双方发生争议，许某向朝阳区劳动争议仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会裁决认定双方不存在劳动关系，驳回许某的仲裁请求。裁决做出后，双方均未在15日内起诉，该裁决书已生效。2013年2月，许某再次提起仲裁和诉讼，并提交了大量证明劳动关系存在的证据，但因生效法律文书认定双方不存在劳动关系，仲裁委和法院分别驳回许某的申请和起诉。
劳动仲裁裁决分为终局性裁决和非终局性裁决，法律规定了不服不同类型仲裁裁决的救济方式。对于非终局性裁决，劳动者和用人单位均可起诉，双方均未起诉的，仲裁裁决生效。对于终局性裁决，用人单位没有起诉权，只能向中级人民法院申请撤销仲裁。这里的撤销仲裁与商事仲裁中的撤销仲裁不同，只针对终局性裁决，而且申请撤销仲裁的只能是用人单位，劳动者在任何阶段都没有申请撤销仲裁的权利。当然，劳动者在执行阶段可以对仲裁裁决提出执行异议，但是对于没有执行内容的裁决或者劳动者一方全部败诉的裁决，执行程序无法启动。
如果诉讼中发现的已生效的仲裁裁决存在错误，该怎么办?法律没有规定。劳动仲裁机构仅能就文字、计算错误和漏裁事项进行补正，没有针对裁决结果的自我纠错机制。本案凸显出诉讼对劳动仲裁监督纠错措施的缺失，现行的一裁两审模式并没有赋予法院审查劳动仲裁裁决的权力。对于一裁两审模式中未进入诉讼领域的生效仲裁裁决，法院也无法启动再审程序，当事人的救济渠道出现诸如上例中的真空地带。
(二)实体性问题的街接不畅
如果说程序性衔接不畅是因为一裁两审模式在非诉向诉的转化中出现的表面的和直接的衔接障碍，实体性的衔接不畅则是因为劳动争议案件非诉与诉转化中存在着理念和制度的障碍，它对一裁两审模式公正性和效率性的制约更为明显。
1.证据交换和认证中的衔接不畅
首先，当事人在仲裁时的陈述和自认在诉讼中的效力的认定存在理念障碍。当事人在仲裁的陈述和自认通常是当事人对案件事实的第一次回应，没有经过刻意加工和掩盖，最为接近案件的客观真实。裁决书做出之后，当事人发现对己不利的陈述成为仲裁裁决的依据，因此经常在诉讼中否认自己的陈述和自认。诉讼法理认为，只有在诉讼庭审程序中的陈述才能约束当事人，也只有在诉讼庭审阶段才有法律意义上的自认，当事人在和解、调解、劳动仲裁等非诉阶段的陈述和自认没有法律约束力，可以反悔。这给如何认定当事人仲裁时的陈述和自认在诉讼中的效力带来了困扰，增加了事实查明的难度，对案件审理效率和客观真实的发现带来负面影响。
其次，当事人仲裁时提交但诉讼中未提交的证据的效力认定存在衔接障碍。从理论上说，劳动仲裁与诉讼所针对的都是已经发生的案件事实，而且是相同的事实，但是过去无法重现，只能通过证据推断，这给事实的认定带来不确定性。如果仲裁之后当事人的证据灭失或者一方隐匿对己不利的证据，该如何处理呢?一裁两审模式中，劳动仲裁和诉讼在事实认定上是存在断裂的，根据《解释》第17条的规定，当事人不服劳动仲裁裁决依法向人民法院起诉的，劳动争议仲裁裁决不发生法律效力。因裁决没有发生法律效力，仲裁中出不过的证据也无法直接被诉讼采纳作为裁判依据，当事人在劳动仲裁提交的证据与诉讼阶段提交的证据被硬生生地割裂开来，时常导致劳动仲裁与一审认定的事实不一致，影响一裁两审模式的公信力和公正性。
最后，对当事人仲裁时不提交诉讼中提交证据的行为缺少衔接制约。一裁两审模式中，劳动仲裁和一审法院是先后顺序，没有审级的关系，当事人可以随意提交仲裁没有提交过的证据，不受新证据的制约。劳动仲裁和一审之间缺少类似一审和二审之间提出新证据的制约，既容易出现证据突袭，又影响诉讼效率，对一裁两审模式的公正性和效率性带来挑战。
2.诉辩程序中的衔接不畅
首先，当事人仲裁时认诺但诉讼中否认的效力的认定存在理念障碍。认诺是指一方当事人对另一方当事人诉讼请求的同意、承认或认可。当事人仲裁时认诺但诉讼中又反悔的，会出现如自认后又反悔一样的局面，禁止当事人反言和推翻认诺尚没有法律依据。
其次，当事人仲裁未提出时效抗辩但诉讼中提出或者仲裁时提出时效抗辩但诉讼中未提出的效力认定缺少衔接方面的规定。根据《劳动调解仲裁法》的规定，劳动争议应当在争议发生之日起1年内提起仲裁。如果当事人在劳动仲裁时提出时效抗辩，而诉讼中未提出，因劳动仲裁与诉讼并无审级关系，其抗辩效力能否当然及于诉讼阶段没有法律规定。而如果当事人在劳动仲裁时未提出时效抗辩，诉讼中是否允许其再提出时效抗辩也缺乏相应法律规定。
(三)事务性街接不畅
最后但并非不重要的是一裁两审模式下事务性衔接的缺失。当前最需的是设立常态化的卷宗材料移转制度，实践中，法院由于没有劳动仲裁的卷宗材料，连最基本的送达起诉程序都成了十分棘手的问题，对诉讼效率掣肘极为严重。因没有劳动仲裁的卷宗材料，一审法院也无法全面知悉劳动仲裁的证据交换、诉辩等程序的庭审情况，客观上给当事人提供了否认陈述、隐匿证据、推翻自认和认诺的机会。
三、劳动争议案件处理程序中非诉与诉的衔接转化
在讨论此问题的过程中，笔者想兼评一下《解释》第17条的相关规定。
《劳动争议调解仲裁法》第50条规定，当事人对仲裁裁决不服的，可以自收到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼;期满不起诉的，裁决书发生法律效力。该条未明确规定当事人在15日内向人民法院提起诉讼时仲裁裁决的效力问题。
而《解释》第17条规定:劳动争议仲裁委员会做出仲裁裁决后，当事人对裁决中的部分事项不服，依法向人民法院起诉的，劳动争议仲裁裁决不发生法律效力。根据该条的规定，只要一方当事人向人民法院提起诉讼，劳动仲裁裁决就不发生法律效力。这一条是目前我国一裁两审模式中非诉与诉转化的理论依据和支撑，它不考虑仲裁在程序上或实体上有无不当之处，仅以是否起诉作为判断仲裁全部裁决内容生效与否的标准。
应该说，该条司法解释还是有法理依据的。我国的劳动仲裁兼具行政属性和裁判属性，但不属于司法系统，人民法院没有权力对仲裁活动和裁决本身进行审查和评判，只能选择让仲裁不生发生法律效力，对争议重新审理。
当然，这条规定与其他规定乃至整个一裁两审模式构架的矛盾之处也是显而易见的。比如，不考虑仲裁在程序上或实体上有无不当之处仅以是否起诉作为判断仲裁裁决生效与否的标准本身并无可厚非因为它体现出对当事人诉权和处分权的尊重。但是《解释》第21条又规定了仲裁裁决适用法律错误、仲裁裁决违背社会公共利益的等四种对仲裁裁决不予执行的情形，这实质是对仲裁裁决的效力又进行了程序和实体上的审查，该条同时规定，对于不予执行的仲裁裁决，当事人只能通过另行向人民法院起诉来救济。将这两条结合起来看，会得出当事人在法定期限内不提起诉讼未必就导致仲裁裁决发生法律效力的矛盾结论。再比如，劳动仲裁裁决用人单位支付劳动者若干工资、经济补偿，用人单位不服以原告身份提起诉讼，此时仲裁裁决因诉讼启动而不发生法律效力，那么用人单位的诉讼请求是什么呢?既然仲裁已经失效，用人单位再诉请不支付工资、经济补偿若干的请求权基础是什么呢?进一步思考，甚至会发现用人单位的原告地位也成了无源之水。该解释为了避免仲裁前置程序给后续诉讼程序造成混乱，对裁决作了不发生法律效力的处理，但这种处理方式并未从根本上解决问题，反而加剧了仲裁与诉讼间的脱节。
(一)一裁两审模式的再思考
《解释》第17条仅规定仲裁裁决不发生法律效力，并未明确规定劳动仲裁进行诉答、证据交换和辩论等程序没有任何约束力。如果做这种解读，并赋予劳动仲裁已经进行的法定程序、认定的事实以有条件的约束力，很多衔接不畅的环节和问题会迎刃而解。
以这种解读作为理论依据，借鉴国外关于劳动争议处理程序中对事实问题争议和法律问题争议的区分，可以对一裁两审模式作进一步完善:当事人不服仲裁裁决提起诉讼的，裁决不发生法律效力，但是在劳动仲裁主持下进行的诉答、证据交换、辩论程序和内容只要不违反法律规定，应当在诉讼阶段得到效力确认。人民法院一审之后，当事人仅能就法律问题提起上诉，事实问题的争讼限于劳动仲裁和人民法院一审两个阶段。
这种完善虽然在一定意义上突破了劳动争议处理程序中非诉与诉的界限，但是并不与基本的诉讼构架和理念相冲突，更重要的是可以实现非诉向诉的顺利衔接和快速转化，弥补一裁两审模式的缺陷和不足。
(二)劳动争议案件非诉与诉的街接转化
根据完善后的一裁两审模式，在不动摇劳动仲裁独立法律地位和前置程序地位的前提下，可以对劳动争议案件非诉与诉的转化过程中衔接不畅的环节进行以下理顺。
1.程序性问题的衔接
关于管辖的衔接。建立统一的劳动争议管辖制度，消除劳动仲裁与诉讼在管辖规定上的差异，管辖异议应当在仲裁前置程序中解决，对仲裁做出的管辖异议的决定不能提起诉讼，不服裁决提起的诉讼程序是基于仲裁管辖和裁决的自然延伸，原则上不再允许在诉讼中提出管辖异议。
关于当事人追加、诉讼请求的增加、变更的衔接。依申请追加的当事人应在仲裁程序中进行，诉讼中不得依当事人的申请追加当事人。诉讼阶段的追加限于仲裁遗漏的必须参加诉讼的当事人，必须参加诉讼指的是诉讼标的是同一的固有必要共同诉讼，即仅指共同原告和共同被告。有独立请求权的第三人可以通过另行仲裁、诉讼的方式解决纠纷;无独立请求权第三人因不承担案件责任，无需追加，为查明案情，可以证人身份出庭。诉讼请求的新增应严格限定于与仲裁请求具有不可分性，不可分性有两个条件:一是基于同一事实而产生，二是相互之间具有依附性。所谓基于同一事实而产生是指新增的诉讼请求与原仲裁时的请求是因同一法律事实而引发的;所谓相互之间具有依附性是指新增的诉讼请求与原仲裁时的请求之间不能具有矛盾、反对、并列等关系，而应当具有包含、因果、递进、部分或全部重等的密切关系。符合不可分性条件的新增诉讼请求应当合并审理，不符合不可行性条件的新增诉讼请求，法院不予处理。对于诉讼请求的变更，质的变更因未经仲裁前置程序不应处理，为减少当事人的诉累，量的变更可以允许。
关于救济衔接机制真空的填补。可以比照商事仲裁法中的撤销仲裁的制度，设置当事人向中级人民法院申请撤销劳动仲裁的制度，此种撤销劳动仲裁制度的适用范围不仅包括用人单位对终局性裁决的申请撤销，还应包括劳动者对未进入诉讼程序且无法提起执行异议的案件申请撤销，以填补救济制度的真空。
2.实体性问题的衔接
关于证据交换和质证的衔接。赋予当事人仲裁时的陈述和自认在诉讼阶段的约束力，根据诚实信用原则，除非有相反证据证明，否则不允许当事人反悔。当事人仲裁时提交但诉讼中未提交的证据，只要经过了正当的举证、质证和认证程序，可以在诉讼中直接作为裁判依据。对当事人仲裁时不提交诉讼才提交证据的行为进行约束，可以参照民事诉讼法对新证据的规定审查诉讼后提交的证据，防止当事人恶意规避仲裁程序和进行诉讼突袭。
关于诉答程序的衔接。对于当事人仲裁时认诺对方的诉请诉讼中又否认的，除非存在重大误解、欺诈、胁迫、损害公共利益等情形及相反证据推翻的，不应支持。当事人仲裁未提出时效抗辩，诉讼中不得再主张时效抗辩;但仲裁时提出时效抗辩但诉讼中未提出的，应释明当事人是否放弃时效抗辩，除当事人放弃的，时效抗辩在诉讼阶段仍然有效。
结语
仲裁前置程序的设置使劳动争议案件的处理程序不同于一般民事案件，如何让前置非诉程序和后续诉讼程序顺利衔接和转化是提高一裁两审模式质效的关键所在。限于篇幅，衔接和转化中的具体措施和制度无法一一阐释，但这些措施的出发点和落脚点都是为了提高一裁两审模式的运行质效。
论文内容摘要：劳动关系是在雇佣关系的基础上发展起来的，雇佣关系虽在我国现行法律中没有明确规定，但在司法实践、理论研究中却经常出现，两者混位的现象给理论研究和司法实践带来诸多困扰。劳动关系由个别劳动关系、集体劳动关系、社会劳动安全关系等社会关系构成。虽然历史演进中的雇佣关系实质上是个别劳动关系，具有同一性，但在我国，雇佣关系有特定的概念和范畴，属于不同性质的两类社会关系。本文从两者历史演进、概念、特征等方面进行比较，提出个别劳动关系的构成要件，并对两者的法律适用进行分析。
我国劳动法律规范的调整对象主要是劳动关系，雇佣关系在我国现行法律中尚无明确规定，然而在劳动理论研究、司法实践领域，对雇佣关系概念的使用已是非常普遍，甚至有些劳动仲裁机构、法院的办案人员，最高人民法院的有关司法解释等，将劳动关系和雇佣关系互用，造成劳动关系与雇佣关系的混位现象，给理论研究和司法实践带来诸多困难。事实上，两者是既相互联系又各有特征的不同社会关系。
劳动关系与雇佣关系的历史演进
劳动关系与雇佣关系是一定时期的历史产物，不能说有了劳动就有了劳动关系或雇佣关系。围绕人类劳动活动的社会关系，到目前为止，可将其分为以下阶段：
共有劳动关系时期，主要存在于原始社会，该关系中劳动生产资料与劳动力为共有，特点为共同劳动、共同分配，这种社会关系并无法律上的意义。物化劳动关系时期，主要存在于奴隶社会和封建社会，由于奴隶社会中的奴隶和封建社会中的官奴和私奴在法律上被视为物，奴隶的劳动成果被认为是物的孳息收入，奴隶的劳动由公法强制支配，因此，这种劳动关系无私法上的意义。
半物化劳动关系时期，主要存在于封建社会时期依附农与封建主之间的用工关系，依附农在人身上的半自由性又无土地，只能依附封建主从事劳动获得微薄的收入，劳动的成果绝大部分为封建主所有，这种关系是生产资料和劳动力在封建主的手中直接结合，不是劳动关系。对上述关系的调节以习惯、习俗或财产法律制度为主。
租赁劳动关系时期，主要存在于封建社会和奴隶社会中，在当时具有独立法律主体地位的自由民和自耕农为其他自由人所使用时，被认为是将自己或自己的劳动出租给了对方，这种关系是建立在两个平等人格之间的债权关系，是私法性社会关系。《法国民法典》第1708条规定，租赁契约可分为物的租赁和劳动力的雇佣契约。
雇佣关系时期，主要发生于14世纪至19世纪初期，这一时期由于受自然法思想的影响，认为在法律上应产生“全然自由地对等的人格间的契约关系”，这一思想在用工关系中得以体现，即主张用工关系全面债权化，舍弃原来的借贷或租赁契约之说，主张劳务给付行为之契约，形成两平等人格之间劳务与报酬的交换，劳动成为这种买卖关系的商品，雇佣劳动关系也成为纯债的关系，与民事买卖关系并无二致。这一时期的雇佣关系在“私人自治”理念的影响下，是一个很少受到国家干预的私人社会关系，以契约关系为纽带，实现了劳动力与生产资料在不同主体间的结合，从而具有了劳动关系的基本特征。
劳动关系时期，19世纪初期雇佣劳动关系遭到质疑，在雇佣劳动关系中，抽象的、形式性的平等、自愿抵制不了资本家的滥用，劳动者处于“血汗工业”和“饥饿工资”的悲惨境地在所难免。随着工人运动的不断高涨，社会危机的加重，劳动者为了生存团结起来不断地同资本家进行斗争。资本家为了其财产的安全，国家为了稳定和体现民主，开始对雇佣劳动关系进行立法干预，通过劳动立法，突出对劳动力和劳动者人身利益进行保护，并允许双方就劳动条件集体协商谈判，从而形成了我们现在所说的劳动关系。
本文认为劳动关系的提法从实质上来说是对雇佣关系的修正，是对以雇佣人对劳务之“所有”为中心的修正，是将劳动过程仅视为财产关系、财产交换的修正，劳动关系更为强调劳动力的商品性因素（而非纯粹的商品）和劳动力支付时的人身利益关系，强调对劳动者的保护和人本关怀，建立起以劳动者为中心的社会经济关系，劳动关系开始独立于其他的社会关系。这种变化是划时代的标志性变革，反映在法律体系方面也表现为劳动法与民法逐渐远离。这一时期劳动关系具有如下特征：这种劳动关系以雇佣劳动关系为基础，但强调劳动力具有商品属性，劳动者、劳动力均不是商品；这种劳动关系受国家立法的干预，渗入了社会性因素和国家意志，突出对劳动者保护，从1802年英国的《学徒健康和道德法》为开端到贝弗里奇计划等都无不是这一意志的反映；利用集体谈判、团体协议促使雇佣关系不断改善，形成多层次的劳动关系。
劳动关系与雇佣关系的概念、特征及构成要件
劳动关系产生的根本原因，不仅具有与产生雇佣关系同样的原因—劳动者独立人格的确立和其无生产资料无法生存的客观现实从而必须依附于资产者，更有其特有原因—国家干预私人雇佣关系、劳动者与资产者通过社会对话影响雇佣关系发展。历史演进中的雇佣关系从本质上来看是劳动关系中的个别劳动关系。
（一）劳动关系的概念与构成
劳动关系是指劳动者在从事社会劳动的过程中所发生的各种社会关系。按劳动关系调整的层次性标准进行划分可以分为：个别劳动关系、集体劳动关系和社会劳动安全关系。
个别劳动关系，指劳动者与用人单位之间的关系，又称狭义劳动关系。这种社会关系以劳动合同（或雇用合同）为联接纽带，体现了微观主体意志。一切劳动关系均建立在这种关系之上，并且由此而得以展开。其在劳动关系的三层次中具有基础性特征。个别劳动关系的一方是劳动者，另一方是供给生产资料的用人单位；个别劳动关系中劳动者隶属于用人单位。
集体劳动关系，指工会代表劳动者一方与雇主或雇主组织，为了劳动条件、劳动标准以及有关劳资事务的协商交涉而形成的社会关系。台湾学者将此称为劳资双方集体（团体）关系，在这种关系中起决定作用的是集体团结和集体对抗，体现了团体意志。
社会劳动安全关系，指劳动者组织、雇主、政府、劳动服务部门之间围绕劳动安全这一社会问题而形成的整个社会层面的社会关系，反映了劳动领域要求安全与保护的基准思想，具有国家意志的渗透。它包括就业安全关系、劳动争议处理关系、社会保险关系、劳动基准关系、劳动环境关系、劳动监察监督关系、劳动行政管理关系、劳动福利关系、劳动力市场规制关系、三方协商关系等。
三个层次的劳动关系之集合就是劳动关系，意预着劳动法所调整的劳动关系是活劳动与物化劳动相交换的关系，而非仅作为一种财产关系加以简单考量。
（二）历史演进中的雇佣关系概念与定性
最早提出“雇佣关系”这一概念的是英国人harlesmorrison，他在1854年发表的《论劳资关系》的论文中创制了这一名称。其实，封建社会后期自然经济的解体和小生产者的分化，已经产生了雇佣关系的萌芽。到了资本主义社会，雇佣劳动已是生产方式赖以存在的基础，社会对劳动力的买卖是通过民事合同来实现的。
《德国民法典》第611条将雇佣规定为：“约定服劳务者作雇佣契约负履行其约定劳务的义务，他方当事人负给付约定报酬的义务。雇佣契约的标的物为各种劳动”。因此，雇佣关系是指雇员利用雇主提供的条件，在雇主的指示和监督下，以其劳动行为为雇主提供劳务并获取报酬的社会关系。历史演进中雇佣关系的主体属微观主体，与个别劳动关系的主体——劳动者和用人单位内涵一致，也具有财产关系和人身关系的性质，并且以当事人意思为主导，此时，雇佣关系与劳动关系中的个别劳动关系并无二致。
（三）劳动关系与历史演进中雇佣关系的异同
⒈相同之处。两者的比较是建立在个别劳动关系基础上的比较。都具有社会性，表现为劳动者必须加入到用人单位，与用人单位的生产资料相结合。劳动者只有将劳动力使用权归为用人单位的支配才能实现社会化劳动；都具有过程性，劳动者从事正常的岗位劳动，向用人单位给付劳动行为过程，而非劳务结果，这是它们区别于加工承揽关系的本质特征。
⒉不同之处。两者的比较是建立在集体劳动关系、社会劳动安全关系上的比较。劳动关系层次多样，而雇佣关系形式单一。劳动关系的多层次性是劳动关系中主体各方利益要求与利益平衡反映的结果。在个别劳动关系中劳动者与用人单位的利益需求是对立的，但各方利益主体又不得不在这种关系中相互依赖。个体劳动者在契约环境中无法与雇主抗衡，于是，基于社会公平、社会正义考虑，要求在劳动关系中形成平衡各方利益的社会关系，即集体劳动关系和社会劳动安全关系，他们均会对个别劳动关系（包括雇佣关系）产生实质性影响。劳动关系突出人本性，而雇佣关系突出契约性。劳动关系是以保护劳动力、劳动者人身利益为主导，兼顾其他各方主体的利益需要的社会关系；而雇佣关系更多侧重于如何使劳动力与生产资料结合的社会事实。区别两者的意义不是片面地强调劳动关系的人本性或是契约性，而是要科学地将劳动关系的人本性与契约性相结合。当前社会中劳动各方主体对契约性的违反与误解不是我们所要的结果。
（四）个别劳动关系构成要件
个别劳动关系既是雇佣关系，又是成立集体劳动关系、社会劳动安全关系的基础，因此对其判定有着重要意义，本文将其构成要件归纳为以下内容：
在主体方面，一方为劳动者，另一方为用人单位。劳动者是指在法定的劳动年龄限度内，具有劳动权利能力和劳动行为能力的自然人。用人单位是指与劳动者建立起劳动关系，具有用工资格的单位、组织、家庭或个人，其所从事的活动一般是生产经营性或事业性的。劳动者主体地位的从属性，劳动者在劳动过程中经济从属和身份从属。在个别劳动关系的内容上具有劳动给付事实，劳动者只需为用人单位实施一定的劳动行为既可，强调劳动的过程，且关系形成后也较为稳定。在生产资料的使用上，劳动者要与用人单位的生产资料结合。在劳动报酬的支付上，以工资方式支付，遵守按劳分配的原则。用人单位对劳动者形成事实用工行为。综上所述，历史演进中的雇佣关系与劳动关系中的个别劳动关系是一致的，但是结合我国相关法律，本文认为雇佣关系在我国有其新的概念与范畴，是与个别劳动关系不相一致的社会关系。
我国雇佣关系的本质
我国劳动法律虽没有对雇佣关系一词界定，但在相关司法解释中有对“雇佣活动”词语的描述。2003年12月4日，最高人民法院在《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下称《解释》）第9条中规定：“从事雇佣活动是指从事雇主授权或者指示范围内的产生经营活动或者其他劳务活动”。从解释来看，这里的雇佣活动是指不仅包括个别劳动关系中的劳动活动，还包括当前劳动法律不做个别劳动关系来调整的劳动活动。由于个别劳动关系属特殊的民事关系，所以其有可能受劳动法和民法的双重调整。
而根据我国目前有关劳动法的规定，有些社会关系虽然在性质上属于个别劳动关系（具有劳动给付事实），但劳动法并未将其纳入调整，而是主要由民法来调整，如果将这些未纳入劳动法调整的个别劳动关系归属为雇佣关系，就有了现实意义。由于劳动法调整的个别劳动关系是形成社会保险关系的基础，也是工伤认定的前提，因此，对它的界定有着重要意义，而未纳入劳动法调整的个别劳动关系—雇佣关系，则一般不具有此关联。
（一）我国对雇佣关系的界定及范畴
本文从以下两方面对我国的雇佣关系加以界定：某些具有劳动给付内容的社会关系不具有个别劳动关系的构成要素，从而认定为雇佣关系；我国现行劳动法立法未对某些个别劳动关系进行调整，从而暂时认定为雇佣关系。经归纳总结，有以下情形：用人单位不具有用工资格，但却实质在用工的。不具有用工资格一般指用人单位未经工商登记或工商登记有严重瑕疵，没有用工权的状况；用人单位从事违法犯罪行为而劳动者主观善意已经付出劳动的；劳动者不具有劳动能力，但却从事劳动的；退休人员被反聘或退休后第二次“就业”的；家庭或个人雇佣保姆、家政服务人员的；个体工匠雇用帮工、学徒的；农村承包经营户雇用受雇人的；勤工俭学的学生没有与用人单位订立劳动合同的；毕业实习学生在实习单位实习的；劳务派遣单位招用非全日制用工劳动者的；劳务外包中发包方与劳动者之间的间接劳动关系可暂时定性为雇佣关系等。
（二）我国雇佣关系的特点
本文认为上述雇佣关系具有非主流性、契约性、国家调整有限性的特点。首先，这类具有劳动给付内容的社会关系的主体较为边缘化，个别主体都不是劳动法意义上的劳动者或用人单位，且劳动给付过程大多不稳定，劳动力与生产资料结合不充分，不是经济社会关系的主流形式。其次，该类社会关系以民事合同为连接纽带，权利义务大多以约定方式产生、变更或消灭。第三，国家干预的力度较弱，是劳动法制的“盲区”，主要由民法调整，劳动法律对此调节有限，基本社会保险不覆盖或尚未覆盖此关系。基于以上特点，雇佣关系与历史演进中的雇佣关系就有了本质区别。但并不能因为这类社会关系的非主流性而降低对此关系的保护。随着劳动法制的发展，有些雇佣关系会转化为劳动关系，同时以民法为主的法律调整中也趋向劳动法制的衔接，如《解释》第9条规定：“雇员在从事雇佣活动中致人损害的，雇主应当承担赔偿责任。”第11条规定：“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。”这些规定从某种意义上发展了民法的平等原则，在某种程度上与《工伤保险条例》规定的精神实质相一致。
（三）劳动关系与雇佣关系法律适用的比较
⒈法律适用性质不同。劳动法属于社会法范畴，所维护的“劳动利益”是一种社会利益。因此，在劳动法上劳动者享有较多权利，承担较少义务，而用人单位承担较多义务，享有较少权利。用人单位必须在保障最低标准之上与劳动者协商具体的权利义务关系。而雇佣关系主要受民法调整，是当事人意思自治的平等合同关系，几乎没有最低保障的限制。
⒉劳动者在工作过程中遭受到人身损害，用人单位与雇主所承担的赔偿责任不同。《解释》第11条规定：“雇员在从事雇佣活动中遭受人身损害，雇主应当承担赔偿责任。属于《工伤保险条例》调整的劳动关系和工伤保险范围的，不适用本条规定”。第12条规定：“依法应当参加工伤保险统筹的用人单位的劳动者，因工伤事故遭受人身损害，劳动者或者其近亲属向人民法院请求用人单位承担民事赔偿责任的，告知其按《工伤保险条例》的规定处理。因用人单位以外的第三侵权造成劳动者身体损害，赔偿权利请求第三人承担民事责任的，人民法院应予支持”。
由此可见，雇佣关系中劳动者因工伤事故遭受人身损害，雇主应承担民事侵权赔偿责任，而劳动关系中劳动者发生工伤事故，用人单位应适用工伤保险赔付。且工伤保险赔付与民事侵权的赔偿范围亦不相同，工伤保险责任仅对人身伤害限额赔偿，不涉及精神抚慰金等。应该说民事损害赔偿制度比工伤保险赔偿额度要高，但工伤保险金比民事赔偿金更易获得。
⒊争议处理程序不同。发生劳动争议，当事人不愿协商、协商不成或者达成和解协议后不履行的，可以向调解组织申请调解；不愿调解、调解不成或者达成调解协议后不履行的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，除法律另有规定的外，可以向人民法院提讼。而对于雇佣关系产生的纠纷，则适用民事争议处理程序，当事人可以采用仲裁或者诉讼的解决方式。当事人可根据仲裁协议或仲裁条款向仲裁机构申请仲裁，也可直接向人民法院。仲裁并非诉讼的前置程序，而且仲裁机构也非劳动部门设立的“行政”仲裁机构。
⒋举证责任不同。在劳动争议案件中以举证责任倒置为举证责任分配的主要形式，个别情形下劳动者也应承担举证责任。雇佣关系争议案件中，按照“合同纠纷案件中的举证责任分配”，由“主张者”承担举证责任。在合同纠纷案件中，主张合同关系成立并生效的一方当事人对合同订立和生效的事实承担举证责任；主张合同关系变更、解除、终止、撤消一方当事人对引起合同关系变动的事实承担举证责任。对合同是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。
参考文献：
1.黄越钦.劳动法新论[M].中国政法大学出版社，2003
2.刘晨.论劳动关系和雇佣关系[J].法制与社会，2007(1)
关键词：电力工会；和谐；着力打造；创新品牌
在市场经济条件下，品牌对于扩大一个组织的影响力与辐射力至关重要。许多企业团体组织深谙此理，靠品牌效应树立形象、赢得市场、求得发展。作为电网企业的工会组织也应当注重发挥品牌的作用，努力打造具有时代特色和鲜明个性的创新品牌，从而有效地提高工会工作的活动效能，提升工会工作的整体水平，推动电网企业的发展。
一、深入理论研究，打造理论创新的品牌
“以理论创新推动工会工作创新”。这是中华全国总工会最近对工会工作提出的要求。理论创新是工作创新的前提和基础，只有实现理论的创新与突破，才能更好地增强工会工作的原则性、系统性、预见性和创造性。理论创新要注重贯穿品牌意识，努力打造理论创新品牌，把理论创新的成果提炼为具有鲜明特色的经典之作，为工会工作更好地围绕中心、服务大局、发挥作用提供坚实的理论基础。
打造理论创新品牌要紧密结合工会现阶段的工作重点。当前，我们正处在改革发展的关键时期，从电网企业发展的形势来看，建设“一强三优”现代企业、开展创一流同业对标活动，任务非常艰巨繁重，工会工作面临新的机遇和挑战；同时，企业多种形式的用工制度，矛盾交织的体制结构转换，多元化的生活方式影响，日趋增长的职工利益需求等，给工会工作带来许多前所未有的新情况新问题。工会组织必须从全局的高度审时度势，进行认真研究与思考，从理论和实践的结合上作出科学的判断，进一步理顺工作的思路，把握发展的规律，提出应对的举措，用理论指导实践，并在实践中不断地丰富理论。
打造理论创新品牌要充分发挥理论阵地的作用。在理论创新方面，电网企业工会组织具有广泛的基础和良好的条件。工会理论研究工作有组织、有队伍、有刊物、有活动，研究论文层出不穷、硕果累累。正是电网企业广大工会干部的辛勤笔耕，托起了电网企业工会理论创新的园地，推动了电网企业工会工作的健康发展。然而，应当看到也有发展不平衡的地方。惯性思维，不注重理论创新的有之；学习不够，不能深入钻研的有之；人云亦云，缺乏独立见解的有之；照搬照抄，与实际工作相脱节的亦有之。要打造理论创新品牌，首先要在理论阵地建设上下功夫，充分发挥工会理论队伍的主动性和创造性。
打造理论创新品牌要注重理论研究的前瞻性。作为电网企业工会工作而言，要针对电网企业建设发展中，工会组织在履行各项职能方面的实际，围绕工作内容的扩展和工会组织的正确定位，深入进行理论研究与探讨；同时，要针对建立社会主义市场经济体制过程中，社会经济关系和企业劳动关系深刻变化的趋势，立足工会职能作用的发挥，深入探索和研究新的历史条件下工会工作的特点和规律，使理论创新具有前瞻性。
二、拓展工作内容，打造工作创新的品牌
工会工作创新是工会工作的实践创新，是提高工会工作效能的动力源泉。工会工作创新要在拓展工作内容、有效途径与活动载体上下功夫，立足于打造过硬的品牌。
要努力打造工会工作内容创新的品牌。工会工作内容创新要依据《工会法》赋予的职能，重点放在适应形势发展要求上，放在广大员工利益需求变化上，放在企业中心工作与工会重点工作结合上，突出企业民主管理、和谐企业劳动关系、保障员工合法权益、激发员工创造热情、提高员工队伍素质、促进企业文化建设等方面的内容，把为电网生产建设服务和为员工服务的重点工作凸现出来，把最具特色和最显成效的亮点工作展示出来，使之成为具有影响力的品牌。
要努力打造工会工作方式创新的品牌。工作方式与工作内容是相互关联的，工作内容要靠工作方式来实现。好的工作方式对实现工作内容具有事半功倍的效果。因此，必须不断创新工作方式。工作方式的创新，要贴近实际、贴近基层、贴近员工。要坚持工作方法和手段的与时俱进，在继承与发展的有机结合上，在对企业负责与对员工负责的有机统一中，大胆探索，勇于实践，努力提升工会工作的起点和层次，形成具有感召力和实效性的工作方式，充分体现工作的特色。
要努力打造工会活动载体创新的品牌。活动载体是推进工作的平台。只有不断创新活动载体，才能把职工劳动竞赛活动、经济技术创新活动、职工“创争”活动、企业民主管理活动和“爱心、平安”工程等重点工作引向深入。工会活动载体的创新，要体现“努力超越、追求卓越”的电网企业精神，坚持以人为本，充分发挥员工的主体作用，注重群众性、广泛性、特色性和实效性。要以主题活动为龙头，以创新、创优、创效为目标，凝聚各方面的力量和智慧，不断丰富和完善载体的功能，使活动载体不断推陈出新，形成具有创新价值的品牌。
三、完善工作机制，打造机制创新的品牌
工作机制创新是工会工作制度建设的重要范畴。机制完善，工会各项工作才能有序推进。打造机制创新品牌对于促进工会工作制度化、规范化、法制化建设具有重要的意义。在当前社会利益关系调整、工会组织责任加重的情况下，工会机制创新的着力点应当放在建立完善劳动关系协调机制、困难职工帮扶机制和工会工作效能考评机制上。
建立完善“双向维权”的劳动关系协调机制。劳动关系协调机制是维护员工合法权益的主要手段，也是保持员工队伍稳定的重要保证。要积极推动建立和完善平等协商集体合同制度以及平等协商履约责任、监督检查职工参与和考核评价企业领导干部等相关制度，发挥集体合同对劳动合同的规范作用。加强职代会制度建设，健全和完善企务公开制度、劳动合同制度、职工董事监事制度、劳动关系矛盾预警机制和劳动争议处理制度、群众性劳动安全卫生监督制度、工会劳动法律监督制度等，使劳动关系协调机制成为企业和员工利益维护的“双刃剑”。
充分认识加强和改善学生法制教育的重要性和必要性
加强对学生的法制教育，是教育行政部门和学校不可推卸的法定职责。《教育法》明确规定：“国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结教育。”未成年人保护法、预防未成年人犯罪法对此也有明确规定，并强调对未成年人进行法制教育的主体是“国家、社会、学校和家庭”。在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家、深化教育教学改革的新形势新任务下，加强和改善学生法制教育具有更加重要的现实意义和深远的历史意义。
首先，这是落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的一项重要的基础性工作。早在100多前年，梁启超先生在深刻总结失败原因的基础上，就提出了“新国必先新民”，“欲维新吾国，当先维新吾民”，“新民为今日中国第一急务”的论断，强调要建成民主法治的“少年中国”，必须先着手改造国民性，培养造就一代“新民”。现在，我国要全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，既要进一步提高各级领导干部的法治意识，提高其运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，又要切实完善推进法治建设的政策、措施和制度；既要进一步加大对全民的普法力度，提高全体公民学法尊法守法用法的意识和能力，更要重点加强对青少年学生的公民意识教育和法制教育，努力培养造就社会主义合格公民。从“一五”普法到“六五”普法，国家始终把青少年学生作为普法工作的重中之重，大力推进“法律进学校”，就是要为推进民主法治建设、推进依法治国、建设社会主义法治国家，奠定坚实的公民意识基础。
其次，加强对学生的法制教育是实施素质教育的重要内容。素质教育的核心之一是教育学生学会做人。在现代法治社会中，学会做人的一个基本要求，就是要学法、知法、尊法、守法、护法，学会依法办事，既要学会运用法律手段维护自已的合法权益，又要学会依法规范自已的行为、依法履行作为公民应尽的各项义务。因此，是否具有现代法治意识和较好的法律素质，是衡量学生基本素质的一个重要方面。
第三，加强对学生的法制教育，是引导和帮助青少年学生健康成长、预防未成年人误入歧途的有效方式。近年来，青少年学生违法犯罪现象呈上升趋势及低龄化、团伙化、危害程度严重化的态势，形势比较严峻。究其原因，有家庭、学校、社会等诸多原因，其中不学法、不懂法，缺乏法制观念、缺少对法制尊严的敬畏，是其中的重要原因之一。世界著名法理学家贝卡利亚曾指出：“预防犯罪，最可靠也是最艰难的措施是完善教育”。实践证明，加强法制教育，可以抑制青少年违法犯罪心理，可以有效引导青少年自觉守法，可以增强青少年对法律的认同和信仰，从而有效减少青少年违法犯罪。从这个意义上讲，加强中小学法制教育工作，也是一项“希望工程”，是利在当代、功在千秋的大事，应该下大气力抓好，也必须下大气力抓好。
明确学生法制教育的任务和要求
对学生进行法制教育，主要目标是培养学生牢固树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，牢固树立宪法至上、法律至上的现代公民意识，而不是要求学生学习和熟知所有的法律理论、法律知识和法律规范，成为法律专家。
各级各类学校对学生进行法制教育都要突出宪法教育，使学生逐步理解和掌握宪法的基本原则与精神，了解宪法规定的公民基本权利和义务，以及国家基本制度，充分认识社会主义制度的优越性，增强宪法意识、公民意识、爱国意识、国家安全统一意识和民主法制意识，形成党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的观念，树立国家一切权力属于人民、国家尊重和保障人权的观念，树立权利与义务相统一的观念。
要适当加大对《儿童权利公约》、《残疾人权利公约》等我国签署加入的重要国际公约的宣传教育，培养学生建立对多元文化、少数人群和弱势人群权利的尊重与平等意识。
义务教育阶段应当重点开展法治理念、法律原则和法律常识教育，培养学生形成公民意识，初步形成对民主法治、自由平等、公平正义理念的认识，提高分辨是非的能力，掌握社会生活必要的法律常识，建立守法观念。
高级中学、中等学校要进一步深化法治理念、法律原则教育，使学生树立成为社会主义合格公民应具备的公民意识和社会主义法治理念；要比较系统地开展法治常识和一般性法律知识教育，使学生具备依法参与社会生活、辨别是非、维护自身合法权利的知识与能力。中等职业学校还要有针对性地加强劳动合同、劳动争议处理、劳动保护以及特定职业岗位要求等方面法律法规的教育。
高等学校要进一步加大中国特色社会主义法学理论教育力度，积极推进高校法学理论教育教材建设和师资队伍建设，引导高校学生牢固树立社会主义法治理念。要有针对性地加强对有不良行为青少年等特殊青少年群体的法制教育，预防和减少青少年学生违法犯罪行为的发生。
充分发挥课堂主渠道作用，着力加强和改善对中小学生的法制教育
扎实做好对中小学生的法制教育是学生法制教育的重中之重，能为进一步开展好大学生法制教育打下扎实的基础，且能有效预防和减少青少年违法犯罪现象。
中小学生正处于长身体、长知识和世界观、人生观、价值观逐步形成的过程中，其心灵如同一张白纸，如果能在其心灵中从小就种下现代法治文明的种子，就能为中小学生成长为社会主义合格公民奠定坚实的基础。所以，各级教育行政部门和中小学校必须高度重视对中小学生的法制教育，并切实抓好中小学生法制教育。
抓好中小学生法制教育，要遵循德育规律，按照将德育融入课堂学科教学、学生管理和学生生活之中的科学方法，创新工作方式，大力推进“法律进学校”、“法律进课堂”，充分发挥学校课堂主渠道作用。
全国“六五”普法规划明确提出：“创新法制教育的方法和途径，发挥课堂教学的主渠道作用，努力实现学校法制教育的系统化科学化。”全国教育系统“六五”普法规划也明确提出：“深化‘法律进学校’活动”，“积极探索在学科教学中，结合教学内容，潜移默化地对学生进行法制教育的形式与途径。”2007年颁布的国家《中小学法制教育指导纲要》更是明确而具体地提出：“中小学生法制教育要以有机渗透在学校教育的各门学科、各个环节、各个方面为主”，“将法制教育与学校学科教学相结合，渗透到相关学科教学中。”
中小学学科内容中，无论文科还是理科，乃至体育学科，本身就蕴含着丰富的人文精神、法治精神、人类优良思想品德等内容或因素，而且新修订的《义务教育学科课程标准（2011年版）》的一大特点，就是在学科课程中强化了法制教育的内容；学科教学本身就应当挖掘和拓展这些内容的教育。为此，各级教育行政部门和中小学校，在加强和改善中小学法制教育的过程中，要着力抓好以下工作。
一是切实落实“法律进学校”、“法律进课堂”要求，认真组织实施中小学学科教学渗透法制教育工作。要通过加强学科教学渗透法制教育的课题研究，深入系统挖掘中小学学科内容中蕴含的法制内容或法制因素，形成学科教学渗透法制教育的教学指南，加强对教师的培训，增强教师具体实施学科教学渗透法制教育的意识和能力，在中小学相关学科乃至全部学科中启动学科教学渗透法制教育工作。学科教学中适时、适度渗透法制教育，是学生最容易、最愿意接受的一种法制教育形式，既能使学生在潜移默化、润物无声中学到法制知识、提升法治素养，又能使教师通过备课和教学提升法治素养，还能有效解决法制教育课时、教材、师资、经费“四落实”的难题，能实现学校教师“全员育人”的目标。
二是加强中小学思品课教育。教育行政部门和中小学校要认真落实国家课程计划，严格按规定开齐开足中小学思品课，并强化《品德与生活》、《品德与社会》、《思想品德》、《思想政治》等课程中的法制知识的教育，加强对学生进行以《中小学生守则》、《学生日常行为规范》为主要内容的养成教育。鼓励有条件的地方和中小学校，在地方课程、校本课程中增设法制教育或公民意识教育课程。
三是认真开展形式多样的专题法制教育。专题教育具有主题鲜明、针对性强、题材鲜活、教育面广的特点，是对学生进行法制教育的一种好形式。中小学校要根据学生思想实际、认知能力和发展形势，紧密结合社会热点问题和发生在学生身边的重大事件，积极利用新生入学教育、国旗下的讲话、党课、团课、主题班会、主体团（队）会、征文竞赛、演讲比赛等活动和宣传栏、板报、漫画、小品、模拟法庭等形式，对学生进行形式多样的法制宣传教育。
四是坚持和完善法制副校长、法制辅导员制度。结合学校校园及周边治安综合治理和安全防范工作，充分发挥中小学兼职法制副校长、法制辅导员作用，加强青少年权益保护、预防和减少青少年违法犯罪等法律法规的宣传教育，并有针对性地加强对有不良行为青少年学生的法制宣传教育。同时，可以会同法院、检察院、司法、公安等部门，组建法制宣讲团，对学生进行有针对性的巡回宣讲。
五是建立健全学校、家庭、社会“三位一体”的中小学生法制宣传教育局格局。各级教育行政部门要积极会同宣传、综治、司法、公安、文化、工商、新闻出版、电信、共青团和妇联组织等部门，建立部门联席会议制度，明确各部门的工作职责和工作任务，定期不定期召开联席会议，共同研究加强和改善中小学生法制教育中出现的重大问题，联手净化社会环境，共同抓好中小学生思想道德教育和法制教育。
六是建立健全中小学法制教育监督评估考核制度。任何一项重大教育政策、教育工作的实施，不加强监督评估考核，不建立健全监督评估考核制度，都是难以落到实处的。各级教育行政部门要将实施中小学法制教育的情况，纳入“六五”普法的重点内容，纳入实施素质教育的重要内容，纳入中小学教师继续教育的重要内容，纳入校园及周边治安环境综合治理的检查内容，纳入上级教育行政部门对下级教育行政部门、教育行政部门对学校、学校对教师的年度绩效评估考核的内容，切实建立健全年度评估考核制度，并认真组织实施年度评估考核。同时，学校要建立完善学生法治意识、法律素质评价制度，将学生学法尊法知法守法用法的情况，作为素质教育的重要内容，体现在学生综合素质评价之中。在抓好中小学法制教育的同时，教育行政部门要指导督促高等学校、中等职业学校按照全国教育系统“六五”普法规划的要求，抓好对大学生、中职生的普法教育，使之牢固树立社会主义法治理念。
加强校园法治文化建设，营造浓厚的校园文化氛围
校园法治文化是重要的育人环境，是无声的普法教师，对提升学生的法治意识、法治素质能起到春风化雨、潜移默化的重要作用。
各级教育行政部门、各级各类学校要充分认识环境育人的重要作用，充分发挥环境育人的重要功能。要以社会主义核心价值体系、八荣八耻、公民基本道德规范、优秀传统文化、科学精神、社会主义法治理念为核心内容，大力加强校园文化建设。
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