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关键词：可持续发展；能源开发；法制建设
Abstract：China’senergyandenergylegalconstructionareadvancingalongtheroadofsustainabledevelopment.TherealityofChina’senergydevelopmentrequirestheoptimizationofenergystructure，exploitationandutilizationofenergy，especiallythenewandrenewableenergy.However，bothadvantagesanddisadvantageexistintheexploitationandutilization.Toreasonablyexploitandutilizetheenergy，Chinamustpersistinsustainabledevelopmentprincipleandestablishrelevantlymaturelegalsystemthatfocusesonreasonableenergystructure，protectionandinnovationofenergytechnology，riskresolutionofenergysafety，andproperadjustmentandinterventionofenergymarket.
Keywords：sustainabledevelopment；energydevelopment；legalsystemconstruction
一、可持续发展：中国能源发展及能源法制之路
1992年6月，在巴西召开的“联合国环境与发展会议”上，183个国家的政府首脑签署了五个实现和贯彻可持续发展的国际文件，其中《21世纪议程》已成为可持续发展的行动纲领。但是，《21世纪议程》并未直接对能源的使用提出明确的义务要求，而只是在交通通信部分的文本中提及需要更有效更环保地使用能源(注：《21世纪议程》第7.5段建议“在人类居住的地方促进可持续性能源和交通系统”。)。为了弥补这种缺憾，在事隔十年后的2002年9月4日，可持续发展世界峰会在南非约翰内斯堡通过了《联合国可持续发展世界峰会实施计划》(又称《约翰内斯堡实施计划》)，该实施计划规定了《21世纪议程》遗漏的能源建议，将能源政策作为可持续发展议程中的核心部分，各国同意采取联合行动“以充分增进人们获得可靠廉价能源服务的机会以及实现在2015年前使贫困人口减少一半的目标”。为此，各国一致赞同以下六项优先性建议：①“加强使用可靠、廉价、经济上可行、社会上可接受且无害环境的能源服务和资源”。这就要求加速研究氢燃料电池技术，广泛使用风能和太阳能，或在山区建设适宜的小水电设施。要达到这样的目标，各国必须“加强地区和国家合作，包括通过能力建设、财政和技术援助支持各国的努力”。②“进一步使用现代生物技术”。此项目承认将现存的农业或林业废料用做能源财富的机会，使生物质利用商业化，并在农村地区加以使用。③“支持转向使用较洁净的液态和气态燃料，这种使用被视为更加无害环境，社会上可接受且成本效率较高”。④“为了实现第一个建议目标，制定国家能源政策和管理框架，以帮助创造能源部门所需的经济、社会和体制条件”。⑤“加强国际和区域合作”以便实现上述目标并再次“特别注意农村和偏远地区”。⑥“加紧协助和促使贫穷人口获得上文所述的能源系统”(注：《约翰内斯堡实施计划》第8(a)(b)(c)(d)(e)(f)段，参见[澳]艾德里安·J·布拉德布鲁克、[美]理查德·L·奥汀格主编的《能源法与可持续发展》，曹明德、邵方、王圣礼译，法律出版社2005年版，“原著序言Ι”第10-11页。)。《约翰内斯堡可持续发展宣言》及《约翰内斯堡实施计划》为世界各国的能源发展及法制建设指明了方向：应该坚持可持续发展原则，避免功利性的短期经济目标；应该实行能源与环境、生态和经济发展相协调的政策；应该利用经济和技术资源使用新能源和可再生能源(如太阳能、风能、氢能等)。
1994年我国制定了《中国21世纪议程》，对社会和经济的可持续发展以及资源的合理利用与保护确定了总的指导思想、发展模式和具体行动纲领。但是，《中国21世纪议程》只是规定对开发利用清洁能源在税收、信贷和价格方面给予优惠(注：《中国21世纪议程》在2.16段(d)项规定：对环境污染治理、开发利用清洁能源、废物综合利用和自然保护等社会公益性项目，在税收、信贷和价格等方面给以必要的优惠。)，这种规定未能全面和明确地确立能源发展的战略地位。然而，这种不明晰的状态很快就得到了矫正，中国的能源发展必须走可持续发展之路，这主要基于中国社会的经济发展背景和可持续发展的要义：一是中国经济自2003年进入新一轮高速增长周期以来，再次遭遇了能源瓶颈的限制。2005年，在政府宏观调控作用下，能源紧张的局面稍微得以缓解，但能源缺口依然存在。二是按照中国目前的发展速度，到2010年，中国石油需求量预计将达到3.5亿吨，其中50%左右需要进口。到2020年，中国石油需求量预计将为5亿吨，其中60%需要进口。未来中国石油对海外资源的过度依赖和国际市场极大的不可预测性，将给中国经济安全和可持续发展带来威胁。三是可持续发展对能源的要求。无论是经济的发展还是社会的发展，都要以一定的自然资源和生态环境作为前提和条件。如果其发展是以消耗浪费资源和自然生态环境的破坏为代价，实际上是以牺牲他人利益和后代人的利益而求得部分人的发展，这种发展是不符合可持续发展理念的。可持续发展“既不是经济发展或社会发展，也不是单指生态继续，而是指以经济—社会—自然为中心的复合系统，是使人类在不超越资源环境承载能力的条件下，促进经济发展，保持资源永续利用和提高生活质量”[1]。能源是人类赖以生存和发展的不可缺少的物质基础，如果能源的利用方式不合理，就会破坏环境和生态甚至威胁人类自身的生存。因而，可持续发展战略要求建立可持续的能源支持系统和对环境友好的能源利用方式。国家“十一五”规划明确了能源的可持续发展方向，着力提高能源效率、改善能源结构、强化能源储备，积极推进可再生能源和新能源的开发利用，以达到为国家总体发展战略服务的目的。“能源战略的根本目标，就是要支持和保证中国社会经济发展目标的顺利实现。一是支持年均7.5%左右的经济增长速度和人民群众日益增长的能源消费需求；二是能源的生产、消费与人口资源环境相协调；三是提高能源供给的安全性。”[2]基于国家发展改革委2007年4月《能源发展“十一五”规划》的规定：十一五期间应“贯彻落实节约优先、立足国内、多元发展、保护环境、加强国际互利合作的能源战略，努力构筑稳定、经济、清洁的能源体系，以能源的可持续发展支持我国经济社会可持续发展。”可见，“十一五”期间能源将依循可持续发展理念而发展，并且与我国经济社会的可持续发展相一致。在能源建设方面，其总体安排是：有序发展煤炭；加快开发石油天然气；在保护环境和做好移民工作的前提下积极开发水电，优化发展火电，推进核电建设；大力发展可再生能源。此种能源建设的总体安排，必须要有法制的支撑和法律的规制。因此，与之相适应的能源法制亦应“与时俱进”。
但是，与能源相关的法律如《节能法》、《煤炭法》、《电力法》等皆是在“九五”期间制定并实施的，由于当时可持续发展所需要的体制和机制条件尚不完备，因而，在法的规范和制度上未能体现可持续发展的丰富内涵。现阶段，能源法制建设应符合能源、经济、社会和环境协调发展的目标，2005年通过的《中华人民共和国可再生能源法》尽管是在这一大背景之下制定的，体现了可持续发展理念，但是由于过于原则而不具有操作性和具体适用性。目前，国家有关部门正在加快《能源法》的研究和起草，同时在抓紧《石油天然气法》、《国家石油储备管理条例》研究起草的前期准备，正在修订《煤炭法》、《电力法》、《节能法》和《节能用电管理法》等法律法规，这一系列的立法工作将有助于全面推进我国能源领域的法制建设。
二、利弊共存：能源开发利用的客观现实
能源可按相对比较的方法来分类：①一次能源与二次能源；②可再生能源与非可再生能源；③常规能源与新能源；④燃料能源与非燃料能源；⑤清洁能源与非清洁能源[3]2-3。人们常常将新能源与可再生能源并称，这是因为它是能源领域的新技术，“新的和可再生的”是一个完整的含义，在英文中缩写为NRSE(即newandrenewablesourcesofenergy)[3]25。一般而言，常规能源是指技术上比较成熟且已被大规模利用的能源，而新能源通常指尚未大规模利用、正在积极研究开发的能源。因而，煤、石油、天然气以及大中型水电被看作常规能源，而太阳能、风能、现代生物质能、地热能、海洋能以及核能、氢能等则为新能源，其中太阳能、风能、现代生物质能、地热能、海洋能为可再生能源，氢能是一种二次能源，其他则为一次能源[4]。
能源是人类社会赖以生存和社会进步的重要物质基础，人类文明的进步实则都和能源的利用息息相关。现代社会，为了满足人们的生活需要和经济社会发展的要求，任何一个国家都不得不重视能源的开发利用和新能源的探寻。在今天，失去了能源的支持，社会将是无法想像的。然而，能源的开发利用尽管可以为人们带来诸多好处，但是也会造成诸多弊端尤其是对环境的损害。事实上，任何一种能源包括新能源与可再生能源的开发利用，都会对环境带来一定的负面影响，诸如酸雨污染、土地荒漠化、生物多样性减少、温室效应和全球气候恶化等。
对化石燃料包括煤、石油、天然气的开采、燃烧、耗用等，都会给环境带来损害。煤的开采会污染水质，其燃烧会排出大量的二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物等有害气体。在石油的开发利用方面，采油尤其是注水采油会导致地面沉降；采炼中“放天灯”燃烧的废气会带来一定的环境影响；在储运中的燃爆与泄漏可引起严重的环境污染；燃烧中的二氧化碳比煤略少，氮氧化物与煤相似，主要排放物是二氧化硫。天然气是一种清洁能源，但也排放一定的氮氧化物(NOx)(注：大气中的NOx几乎有一半以上是由人为污染源所产生的。NOx污染主要来源于生产、生活中所使用的煤、石油、天然气等化石燃料的燃烧，是电力、化学、国防等工业以及锅炉和内燃机等设备所排放气体中的有毒物质之一。)，还有使用与传输中甲烷的损失与泄漏，其中还有一些氡随之进入室内。水力发电尽管属于一种可再生能源，但也可能引发自然(包括地表、水文、气候等)、生物(野生动植物)、水体的物理化学性质、社会经济等方面的变化。在新能源与可再生能源方面，生物质燃料在较差的炉灶中燃烧容易生成一氧化碳、烟及有机化合物；风力发电是发展最快的能源来源之一，但风力发电中使用旋转的涡轮会杀死候鸟和本地鸟类；太阳能是一种很有效的能源手段，但太阳能电池在制造中会产生一些有害物质；在地热利用中，温泉水中会溶有石头中的有害物质，地热发电目前效率不高而且仅限于一些特殊地点，其使用也会带出地下有害物质；而核能虽然具有比较清洁、产生温室气体数量少以及对生物多样性的影响比较小等优点，但却存在核辐射的潜在风险以及对核废料处理的担忧。高技术能源的研究及生产会有助于气候环境的改良，但由于技术上的局限，尚不能充分发挥它们的作用，对20亿左右至今仍无法获得可以负担得起现代能源的人们帮助甚微，相反，可持续发展的新形式会要求一种经济上可行、满足需要、自力更生和无害环境的能源(注：有关能源的利弊两面，可以参见王革华等编著的《能源与可持续发展》，化学工业出版社2005年版，第134-137页；[澳]艾德里安·J·布拉德布鲁克、[美]理查德·L·奥汀格主编的《能源法与可持续发展》，曹明德、邵方、王圣礼译，法律出版社2005年版，第44-51页。)。可见，能源的开发利用，总会存在正面和负面两个向度的影响。如何才能使能源的开发利用趋利避害，无疑是我们需要解决的重大问题。为此，一方面需要在技术层面上进行技术升级，使其尽可能最大限度地开发利用能源，并同时避免或减少不利影响的发生；另一方面需要在管理层面上强化管理质量，提高开发利用质量，并防止因能源管理不当而可能产生的危害。更为重要的是，必须借助法律的手段使能源开发利用最大限度地服务于社会、服务于经济、服务于环境、服务于可持续发展，同时只有通过法律手段才能有效地防止因能源开发利用而可能产生的不利和损害。因此，兴利除弊、趋利避害，必须要有因势利导、健全完善的能源法制。
三、可持续发展原则的确立与兴利除弊：能源法制及其完善
为适应可持续发展的要求、解决我国社会经济发展中的能源瓶颈，就必须要建立一套具有针对性的、切合我国现实的能源法制系统。换言之，我们只有建立了先进、完备的能源法制系统，才可能促进中国经济社会的可持续发展，解决能源发展的现实问题，促进新能源和可再生能源的合理开发利用。基于可持续发展理念和能源现实及其未来发展走向的考量，我们应将能源法制作为一项复杂系统的工程，而不能仅从立法层面来寻求问题的解决。因此，我国当前的能源法制建设，除应加强相关法律、法规的创制与修订外，还应综合考虑整个能源法律系统的完善以及与相关法律或政策的配套和衔接，并应考虑能源法的贯彻实施、人们的能源法制观念以及能源法制价值导向等等。限于篇幅，本文专就与可持续发展理念相一致的能源法制原则确立、促进能源合理开发利用的法制保障两个方面提出建议。
1.可持续发展原则的确立
能源的发展必须基于可持续发展理念。人们一般认为，可持续发展可作为能源发展的一项伦理原则或国际法上的原则。在笔者看来，可持续发展不应仅仅作为能源发展的一项伦理原则，也不应只作为能源国际合作的一项原则，而应该作为一国国内能源法的一项基本原则而得到确立。这是因为：可持续发展奠定了解释法律、运用法律和发展法律的基调，是所有国家的关键性标准[5]。这一基准对于能源法制亦同样适用，因而，有关能源的法制亦应贯彻这一基本理念，在能源法中确立其为一项基本原则。可持续发展，如果只是作为一项伦理原则或国际法原则而不能作为国内能源法的一项法律原则得到确立的话，那么，可持续发展就只能是一种“软约束”，缺乏法律的强制力。失去了法律原则和法律观念的支撑，可持续发展就会呈现出一种“脆弱的可持续性”，最终就会演变为不可持续发展。为保障能源的可持续发展，让政府和相关企业一起遵循，就必须将可持续发展从伦理原则转化为法律原则。
可持续能源的伦理原则有三个：一是生态可持续性原则(或称种际正义原则)。人类必须以一种不危及地球生态系统完整性的方式开发利用能源。二是社会及经济平等原则(或称代内正义原则)。个人可以在平等基础上按适当的标准获取能源，并应允许其满足能源需要。三是对后代负责的原则(或称代际正义原则)。人们必须以一种不危及后代人满足其能源需求能力的方式开发利用能源[5]。为避免这三项原则仅局限于一种道义或停留在纸面，就需要通过立法加以明确，通过法律的规定予以具体化，从而使可持续发展的要求具有可行性和适用性。通过这些具体化的规定，诸如：能源的开发利用应与环境保护相结合，能源的使用应友好于环境；应提高能源利用效率，节约使用能源，减少浪费；应积极提倡、大力发展新能源和可再生能源；应建立若干激励机制；应提高公众对能源问题的认识和参与程度；应设置能源安全和风险防范机制；能源开发利用的法律责任机制，等等，从而实现可持续发展由伦理原则向法制原则的嬗变。
2.能源法制保障架构
为保障能源的稳定安全、有序健康、合理利用和可持续发展，系统而健全的能源法制必不可少。为实现“十一五”时期我国能源建设的总体安排(有序发展煤炭；加快开发石油天然气；在保护环境和做好移民工作的前提下积极开发水电，优化发展火电，推进核电建设；大力发展可再生能源)，能源法制应在如下几个方面建立有效的趋利避害机制：
①在能源结构方面，应实行能源多元化机制。基于中国能源储备状况和资源禀赋、现有产业与技术基础，中国能源应建立能源结构调整法制，在法制的层面上落实结构调整的方向、步骤和时段，明确各种能源开采使用的数量与程度，特别是应明确水电、核电和可再生能源开发利用的助推措施，等等，从而促成能源多元格局的形成。
②在能源技术方面，应建立技术创新和保护机制。能源的发展和新能源与可再生能源的开发利用，技术是关键。因而，在技术法制方面，应充分支持先进技术和新技术的研究开发、推广应用。在这方面，我国技术法制的完善还具有相当大的发展空间，诸如技术研发优先领域的确定、技术强制标准的制定、技术研发的资助与奖励、技术成果的转化与采购、技术成果的保护、技术开发的合作与商业化等等。
③在能源安全方面，应建立能源安全与风险防范机制。能源安全包括两个方面：一是能源供给安全；二是能源使用安全。在能源供给安全方面，尽管是在国家战略高度加以考虑，但尚停留在政策层面，而法制方面的建设几乎处于空白。只有建立一种稳定的法律机制，方能克服能源供给面临的不稳定性和消除不可预期的风险。为保障能源的安全供给，法制应倡行：第一，节能，大力发展节能产品，降低能耗；第二，储能，实行能源储备制度；第三，开能，即开发替代能源，加强新能源技术开发，以替代传统化石燃料能源等。在能源使用方面，则应建立有效的风险防范机制，确立各类主体的安全义务，通过事前预防、事中控制、事后救济等多种途径，防范风险的发生或使风险损害降低到最小程度。
④在政府干预方面，应建立政府适当作为机制。由于能源不仅仅是一个使个人获益的私物，它还同时涉及公众事务，而且还与社会经济和环境保护问题密切相关，因而，如果采取完全放任的自由主义(或称非干预主义)，就可能产生“公共地悲剧”，能源开发利用的社会成本和环境成本将外部化。但是，如果政府进行过多干预，则能源的开发利用和发展就会失去动力，就会扭曲能源市场，同样也是行不通的。因而，必须建立一种适当干预的机制，政府应在适当的领域以适当的方式干预能源产业和市场，诸如采取行政计划、行政许可、行政指导、政府补贴、税收激励、优先采购等措施。
⑤在市场调节方面，应建立公平、有序的市场机制。能源开发利用不可能完全和永久地依靠政府和行政干预，能源的可持续发展战略主要并最终应依靠市场。在有序竞争的作用下，市场比政府能更好地配置资源。在市场机制方面，国家应通过法制，明晰能源产品的产权、确立公平的交易机制等等。但是，由于新能源与可再生能源在开发推广的前期，其成本高昂，往往无法与常规能源站在同一起跑线上竞争，因而为了鼓励新能源与可再生能源的开发利用，就可以在立法上采取一些促其走向市场的举措，如实行可再生能源配额制、限制交易许可制等。
参考文献：
[1]中国科学院可持续发展战略研究组.2004中国可持续发展战略报告[M].北京：科学出版社，2004：349.
[2]阙光辉.全景中国——中国能源：可持续战略[M].北京：外文出版社，2007：16.
[3]王革华.能源与可持续发展[M].北京：化学工业出版社，2005.
论文关键词：洪水资源利用法律制度建设
洪水资源利用是指按照风险分担、利益共享的原则．通过建设和完善滞、蓄、调、引、灌等工程设施，综合采用规划、预报、调度、应急预案等非工程措施，实施洪水风险管理，对特定规模洪水的公益性增值利用，具有综合、风险、公益、增值等特征。在洪水资源利用过程中，涉及洪水风险管理、洪水资源利用规划、河湖水库调度、蓄滞洪区优化运用、地下水回灌等多种行为．需要调整多重利益关系，亟须加强相关法律制度建设。
一、洪水资源利用法律制度建设的重要性
1．适应洪水资源利用趋势的内在需要
我阚水资源短缺．随着经济社会发展，用水需求的日益增加，缺水威胁将进一步加剧，适度利用洪水资源将成为解决局部地区水资源短缺的重要途径之一因此，洪水资源利用在规模和总量上都将呈现日益增长趋势存洪水资源利用过程中，包括洪水资源利用规划、洪水风险管理、江河湖泊水库调度、蓄滞洪区优化运用及其补偿、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。这些制度的确立和运作，单纯依靠政策难以完全奏效，需要上升到法律层面上予以规范化、法制化．
2．协调洪水资源利用复杂利益关系的迫切要求
在洪水资源利用过程中，涉及各级政府、各级防总、各级政府部门、水工程管理单位、社会公众等多重主体，各主体利益关系复杂而多元。在我国．虽然这些主体的根本利益具有一致性．但个别时候针对具体事件，也会产生不同程度的利益冲突或矛盾。如果不能及时妥善处理，就会形成新的不安定因素，这就需要以法律的形式协调各方的利益．发挥法律制度的教育和引导作用，有效地开展洪水资源利用活动
3．解决洪水资源利用法律缺位的关键举措
尽管目前我同已确立了“保障安全、充分利用”的洪水资源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水资源。然而前我同存洪水资源利用方面的法律法规却处于缺位状态：除了《天津市防洪抗旱条例》等部分地方性法规明确提出“鼓励对雨洪水资源的开发利用之外．水法、防洪法、防汛条例以及各种涉水部门规章均未规定洪水资源利用问题。洪水资源利用法律缺位，导致洪水资源利用面临着一系列法律瓶颈，严重制约着洪水资源利用的有效开展。为此．在推进洪水资源利用过程中．有必要加强洪水资源利用法律制度建设
二、洪水资源利用法律制度建设的重点
1．确立洪水资源利用的基本原则
洪水资源利用具有利害两重性．其“利”体现在洪水一旦资源化，就可以像其他水资源一样进行兴利：其“害”体现在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，还可能因为洪水资源化措施的实施带来各种附加风险．如洪水预报误差风险、调度操作误差风险等。因此，为了充分利用洪水资源．需要适度承受洪水风险，并协调好不同主体之间基于洪水资源利用的利害关系．而这首先需要明确洪水资源利用的基本原则。归纳起来，主要有以下基本原则：
一是保障安全原则．即利用洪水资源必须结合实时的工情、雨情、汛情，科学决策、审慎操作．保证度汛安全。
二是统一规划原则，即通过合理的规划，按照风险分担、利益共享的原则统筹流域上下游、左右岸、干支流、城乡间基于洪水资源利用的利害关系。
三是因地制宜原则，即利用洪水资源时需要注意结合各个流域的工情、雨情、水情，综合考虑该区域的经济社会发展状况，采取适宜的利用措施，实现洪水资源的优化配置。
四是综合利用原则．即从全流域通盘考虑，既要考虑如何科学合理地进行河库洪水错峰调度以发挥防洪减灾效益．还要考虑如何通过科学调度增加水库容纳水量及调蓄滞洪水量来提高水能水量利用率，综合增加发电、灌溉和防洪效益。
2．确立政府主导的洪水资源利用管理体制
洪水资源利用作为一项有风险的公益性事业，需要建立以政府为主导的管理体制，赋予洪水资源利用主管部门较强的行政权力，以满足应急管理决策的紧迫性和复杂性需要。为此，需要明确洪水资源利用主管机构的职责与权限，建立必要的监督制约机制，追究者的法律责任．以避免无序利用、不合理利用引发新的生态与环境问题。
3．确立洪水资源利用规划制度
洪水资源利用与常规水资源开发利用不同，缺乏有效的利益协调与驱动机制．需要在政府主导下编制专业规划，结合具体的雨情、汛情、工情．科学决策，相机实施。为此．需要明确洪水资源利用规划编制的组织形式、编制主体、决策程序、法律地位和有关机构及利益相关者参与的机制．规定洪水资源利用规划的执行与监督等。
4．结合洪水资源利用方式设计不同的法律制度
洪水资源利用主要有四种方式：水库调度．区域内河系联网调度以及跨区域或跨流域水量调度，蓄滞洪区的优化运用，通过工程措施主动回灌地下水。不同的洪水资源利用方式，其法律制度建设重点存在很大区别：
①对于水库调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源调度及风险责任承担。为了充分发挥现有水库等工程的调蓄水功能，最大限度地利用洪水资源，需要改变传统的水库调度模式。建立动态的汛期概念，并在此基础上确定动态的汛限水位、调整具体的水库汛期调度方案。在此过程中，伴随着洪水风险的增加，需要确立相应的风险责任承担主体和承担方式。
②对于区域内河系联网调度、跨区域或跨流域水量调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源在不同区域、流域之间的配置、调度以及不同区域、流域之间在水资源、水环境方面的利益平衡。为了尽可能滞留洪水，可以利用联网的河系或跨流域调水工程等，将本流域、本区域的汛期“弃水”调度到其他流域或区域加以储存或利用，这就需要充分考虑不同区域、流域之间的水资源配置规划．并进行相关的水量调度制度建设。由于洪水往往夹杂着各种污染物．因此，在洪水资源调度过程中，需要有效控制与管理污染物。限制污染灾害在地区间转移，避免造成更为严重的环境污染事故。
（3）对于蓄滞洪区的优化运用而言，法律制度建设的重点在于蓄滞洪区的功能调整和受损者的利益补偿为了合理利用洪水资源．有必要将蓄滞洪区的运用从单一的被动防洪调度转变为主动的蓄洪兴利和错峰防洪等多种形式．为此需要建立有效的社会管理和经济调节机制．建立行之有效的管理法规．制定和实施适宜的人口政策、产业政策，搞好产业结构调整和经济发展布局，促进蓄滞洪区人与自然的和谐，实现区内经济社会的健康、有序发展。同时。应当根据各流域防洪规划、洪水资源利用规划的要求．结合蓄滞洪区的土地利用、产业结构及经济发展水平，以不同淹没水深及淹没时间为参数．划分蓄滞洪区的启用级别．确定相应级别的启用决策机构。实现蓄滞洪区分级运用管理。在此过程中，需要加强蓄滞洪区运用补偿立法．依法界定有关区域地方政府作为补偿主体，明确补偿资金的来源，规定补偿金的支付方式和用途。健全补偿基金的征收、分配和管理运作、资金管理机构的规章制度，规范补偿金的发放、使用和监督等。
(4)对于主动回灌地下水而言，法律制度建设的重点在于回灌设施建设与管理以及洪水水质的管理问题。有效回灌地下水往往需要修建地下截坝、拦水闸，开挖深井、渗沟等工程．为此需要对回灌设施建设与管理制定专门的法规标准。此外，洪水在较短的时间内汇集，水质难以控制，因此在回灌地下水的同时。必须采取必要的监督控制措施，保证水质不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然灾害。需要明确可回灌地下的洪水水体质量标准体系，建立洪水水质检测、报告制度及操作规程，加大利用决策的信息支持力度，完善利用洪水资源回灌地下的决策机制。对无视洪水水质，强行决策致使地下水体污染的，设定相应的法律责任。
5．建立健全应急管理机制
为控制或减轻洪水资源利用过程巾可能遇到的突发性水灾损失．必须建立健全应急管理制度，包括应急预案的编制、应急预案的启动程序、应急预案的演练、相关单位和个人在各级应急响应中的责任义务与协同机制、加强应急反应能力建设的措施、应急决策后的评估制度以及相关责任追究制度等。
6．其他制度
除了建立、完善或落实上述法律制度外，还需要建立洪水资源利用的生态补偿制度、跨区纠纷解决机制、水质监测与控制制度等各种制度措施。
三、政策建议
1构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系
在今后开展洪水资源利用法律制度建设过程中，需要构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系。在法律层面．可通过修订防洪法，增加有关洪水资源利用的条款。如将防洪规划扩展为洪水管理规划，确立洪水资源利用规划的地位；明确洪水资源利用的协调机制．加强中央、地方和各行政管理部门之间在洪水资源利用行动中的沟通与协调，扩展国家防汛抗旱总指挥部的职能；将洪水影响评价制度由洪泛区、蓄滞洪区向整个防洪区推广．由建设项目向与土地利用有关的规划推广；在保障措施中，明确洪水资源利用资金的来源，明确中央与地方的洪水资源利用投人原则，明确洪水资源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法规层面，需要及时出台“蓄滞洪区管理条例”，合理确定蓄滞洪区的规划管理制度、科学利用制度和损害补偿制度，以促进蓄滞洪区的优化运用：需要在将来出台的“地下水资源管理条例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供给，从根本上缓解地下水环境恶化趋势。在部门规章层面，为了具体指导我国洪水资源利用实践，可以在有关水部门规章的制定、修改时加入洪水资源利用的相关制度。比如，在已纳入水利部立法工作安排的“雨洪影响评价分级管理规定”“雨洪影响评价资质管理办法”“丹江口水库管理办法”“尼尔基水利枢纽库区管理办法”“东平湖管理办法”等部门规章中规定与洪水资源利用相关的制度。此外，省、自治区、直辖市人大、政府及相关地方立法机构可以通过制定地方性法规或地方政府规章，结合本地区洪水资源利用的实际需要，将国家确定的洪水资源利用制度予以具体化。
2．采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进
在洪水资源利用法律制度建设过程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进。一方面，洪水资源利用在我国尚处于起步阶段．在这种情况下，开展洪水资源利用法律制度建设适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制汀适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等。通过地方性立法先行．不仅可以满足缺水地区科学合理利用洪水资源的立法需求，而且可以因地制宜，积累经验。另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索，适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。从洪水资源利用法律制度建设上看．也只有在法律法规层面引进洪水管理理念并对防洪法进行修改，并出台蓄滞洪区管理条例、地下水资源管理条例等法规之后．才能表明洪水资源利用法规保障体系真正建立。
3．分阶段、分步骤、有计划地推进洪水资源利用法规保障体系建设
在洪水资源利用法规保障体系建没过程中．可以考虑分为三个阶段：2015年前为政策先导与框架确定阶段，重点是由地方出台相关的政策法规．同时尽快推进已经列人水法规体系总体规划的蓄滞洪区管理条例、洪水影响评价管理条例、地下水资源管理条例等水法、防洪法的配套法规：2015-2020年为主要法律制度完善阶段．重点是将防洪法修改完善为洪水管理法：2020年之后为制度进一步健全阶段．重点是进一一步修改完善各项政策法规，从而逐步建立起长期、有效的洪水资源利用法规保障体系。
1.1推动了塔里木河流域水资源管理条例的制定和完善
自塔里木河流域塔管局成立以来，在认真贯彻实施水法规的同时，结合塔里木河流域的实际，在流域法制化建设上狠下工夫，制定了《新疆塔里木流域水资源管理条例》(以下简称《条例》)，并与1997年自治区八届人大常委会第三十次会议审议并通过了。《条例》是我国第一部地方性流域水资源管理法规，对加强塔里木河流域水资源的开发、利用、节约、保护和管理，增强各族干部群众的水法制意识，树立大流域观念，维护流域正常的水事秩序，实施流域水资源的统一调度和合理配置，发挥了积极的作用。2002年新《水法》颁布实施。根据新《水法》、新《自治区实施＜水法＞办法》的指导思想和主要修订内容，结合塔里木河流域经济社会的发展、水资源状况的变化以及出现的一些新情况、新问题，塔里木河流域管理局及时开展了《条例》的修订工作。2005年3月25日，新疆维吾尔自治区十届人大常委会第十五次会议审议通过了修订后的《条例》，并于2005年5月1日施行。新《条例》在流域水资源管理体制上取得了重大突破，并重点在流域水资源管理体制，水资源开发、利用，特别是管理、节约、保护和配置等制度上做了具体、明确的规定。
1.2民主管理和民主决策不断推进
为加强流域水资源管理，形成共同参与、共同管理的流域管理新模式，成立了“塔里木河流域水资源协调委员会”，制定了《章程》。水资源协调委员会由塔管局局长、副局长及流域各地州及兵团师水利局长组成的技术咨询机构，水资源协调委员会将塔管局、流域各地州及有关方面联系在一起。各单位局长以专家的身份参会，共同研究、商讨塔委会建设与加强及流域水资源统一管理和流域治理项目中技术与非技术方面的重大问题。水资源协调委员会就上述问题形成建议、意见或对策，提供塔委会在决策时考虑。水资源协调委员会通过会议的召开，积极听取各方意见，使流域各单位加强了沟通，增进了了解，统一了思想，提高了认识，有效促进了流域水资源的统一管理。
2目前水法制建设存在的问题
2.1无法适应塔里木河流域新体制的要求
新体制下，水法制建设急需完善和配套，保障流域水资源统一管理和科学调度。新体制的建立，赋予了塔管局新的管理职能，《条例》中确定的塔里木河流域管理体制以及塔管局的职能已与实际不符，不能应对新体制下的流域水资源统一高效管理的新要求。
2.2无法应对流域经济社会发展的挑战
塔里木河流域范围涉及南疆五地(州)的42个县(市)和生产建设兵团4个师的55个团场，随着流域内经济社会的发展，农业、工业等行业对水资源需求的不断扩大，每个利益相关者都希望自己的利益最大化，很难站在全流域和长远的角度进行决策，这必将导致流域上下游、左右岸之间的利益冲突凸显，影响整个流域经济社会可持续发展。
2.3流域水行政执法体制机构不健全
塔里木河流域新体制已初步建立并开始运转，但流域水行政执法体制机构还不健全。诸如塔里木河流域干流管理局和巴音郭楞管理局的水政执法队伍还未成立。塔里木河流域和田管理局、喀什管理局和和阿克苏管理虽已经成立的水政执法队伍的，存在人员不到位、执法力量不足，难以及时有效地打击水事违法行为，维护正常的河道、水资源管理秩序［1］。
2.4水政执法队伍的素质亟待提高
目前，全流域中只有两支队伍通过了自治区水利厅的规范化建设和能力建设达标验收。全体执法队伍的整体执法水平和业务能力急需提高和加强。
2.5水行政执法缺乏有力手段
由于国家及自治区的水法律、法规、规章对执法手段的刚性规定不足，对违法者的震慑力不够，在执法过程中还需协调其它部门给予配合，延长了执法周期，违法行为很难得到及时有效的遏止。随着流域水利基础设施建设的不断完善，决堤、破坏河道堤防和生态闸、聚众强行开闸引水，在河道管理范围内非法开垦、建房、建堤等阻水建筑物侵占河道以及违法捕鱼、盗窃水利设备、使用威胁的方法阻碍水行政执法人员执行职务等案件时有发生。有些案件潜在危害很大并已触犯刑律，仅靠目前有限的水政监察人员依据行政法规无法有效查处，加之塔里木河流域各水利工程具有线长、点散、偏僻的特点，地方公安机关因警力不足，无法及时有效查处。
2.6水法制意识薄弱
塔里木河流域涉及5个地州、4个兵团师，一些地方行政领导水法制意识薄弱，为了本地区利益，做出允许违法开荒、架泵取水、超计划引水的违法行为;不少群众水资源节约、保护的意识薄弱，浪费水现象还很严重。
3塔里木河流域水资源管理新体制下加强水法制建设的思考
3.1修订完善《条例》
塔里木河流域水资源管理新体制的建立，赋予了塔管局新的管理职能，需抓紧研究修订完善《条例》，加强与有关部门沟通，采用各种有效措施加快立法进程，从法律层面解决流域管理面临的问题，建立流域水量调度的长效机制，逐步强化流域管理，为服务流域经济社会发展提供法制保障。
3.2建立健全水行政执法机构
在塔里木河流域设置三级专职水政监察机构(详见图1)，即水政监察总队、水政监察支队和水政监察大队，并实行参照公务员管理，工作经费列入自治区财政预算。图1塔里木河流域水政监察机构设置框图。
3.3切实加强水行政执法队伍建设
加强执法队伍建设，提高执法人员素质，是加强水行政执法工作的关键。①建立经常性的培训机制，积极推行岗前培训录用制度和在岗定期培训制度。定期组织集中培训，深入学习有关法规和水利业务知识，不断总结和积累经验，提高执法人员的业务能力和执法水平;②积极推进水行政执法队伍制度建设。以推行行政执法责任制和评议考核制为重点，明确执法岗位，分解执法职责，严格执法程序，细化执法标准，把执法责任真正落到实处，贯穿到水利行政许可、行政监察、行政处罚等各个环节，依靠制度规范行政执法行为，实现秉公执法、文明执法、优质执法。
3.4成立水利公安
为了维护国家在塔里木河流域重要水利工程的安全，维护流域水事社会秩序，全面发挥综合治理工程在水资源合理开发利用、生态保护和经济社会可持续发展的作用，建议成立塔里木河流域水利公安，详见图2。
3.5加大宣传刀度，增强水法制意识
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-040-02
2010年11月26日，最高人民法院审判委员会总结审判经验，统一法律适用，提高审判质量，维护司法公正，通过了《最高人民法院关于案例指导工作的规定》，并于规定之日开始实行。2010年12月26日，构建中国案例指导制度研讨会就我国案例指导制度的发展完善、案例指导的效力等问题进行了研讨。本文的研究缘起于此，在法律全球化的语境下，两大法系各自的缺陷和问题随着社会经济的发展，两大法系法发展逐渐向“混合法”的趋势发展，开始相互融合、相互借鉴，英美法系国家逐渐意识到判例法的局限性，开始注重成文法的制定，相反一些大陆法系国家亦看到成文法的不足，开始重视对判例法的借鉴。近年来，对判例法的研究成为学术热点之一，笔者的研究重点围绕判例法的借鉴而进行，因判例法自身具有的优势和价值目标，因此笔者认为在当代中国的法制建设和法治发展过程中借鉴判例法制度具有深远的显示意义。
一、 判例法制度的的历史考察
（一） 判例法的产生和发展
法的演进与社会的发展有着极为密切的联系，法律必然会随着社会的变迁而不断演进。从法律演进的一般规律来讲，法律的发展是一个由习惯到习惯法，再由习惯法到成文法。英国判例法是伴随着人们经验的积累和各种法律制度的冲突与选择不断发展壮大起来，是一种法律造法的过程。同时也说明了说明了法以何种形式存在源于特定的社会背景。
揆诸史实，1066年诺曼征服之前，英国的历史与欧洲大陆多数国家雷同。自公元前3000年至公元前2000年之间，来自伊比利亚半岛的伊比利亚人居住在英国的大部分地区;公元前七世纪，原居住在欧洲大陆莱因河区的凯尔特人也移居到此地。这一时期英国仍处于原始社会时期，以畜牧、农业为主，只适用一些习惯法来调整人们之间简单的社会关系。公元43年，罗马征服了不列颠，占领了英格兰全境，并统治了约四百年时间，史称“罗马征服”。公元前451年至公元前450年，经十人委员会制定《十二铜表法》后，罗马法逐渐从习惯法向成文法过渡，但罗马的习惯或类似判例的形式对被罗马占领的英格兰产生了深远的影响，这都在现代英国判例法体系的众多判例或条文中均有体现，即英国判例法中存有罗马法的影子。
英国的判例制度形成于中世纪，然而当时体现判例的载体并不是法院的判决而是法学家著作中的论证理论。直到13世纪初期，英国的法官们才渐渐意识到在判决中援引先例，英国著名法官布拉克顿在强化判例的作用方面功不可没。为了便于法官审理案件，布拉克顿整理了大量的案例，并提出了相同的案例就应当以相同的方式来处理的主张，这为英国判例法的确立与发展提供了有力资源。 到1536年，随着援用判例的惯例逐渐增多，援引先例已成为法官判案的依据，但当时的学者认为单一援引判例会约束法官自由地作出判决，而当时的判例也基本不具有法律渊源的意义。 然而先例原则观念的逐步深化，判例通常被法官频繁地援引，判例的“区别技术”也因此得以确立和发展，真正意义上的判例法制度自始萌生了。从16世纪中叶延续了大约一个世纪左右，又出现了法学家编撰的判例集，如普劳登（Plowden）、柯克（Coke）等以个人名义命名的判例集，这主要体现在判例的拘束力得以真正确立，在判例技术上开始有了判决理由和附带意见的区分。因此，这个阶段被称为私人或记名判例集时期。至19世纪后期，遵循先例原则在法律渊源上的意义完全确立，判例成为判决理由中不再解释的合法性根据，先例原则在英国司法实践中经历了漫长的历程，最终于20世纪末演进成为现代的样式。
（二）判例法的内涵
判例法是“赋予上级法院以判例羁束力，而使下级法院遵守之，此等判例，日积月累，遂成为法，所谓判例法主义也。其法即名判例法。”也就是基于判例而形成的法院遵循先例审判、人们基于固定程序进行诉讼或答辩的一种法律制度，其是在长期的审判实践中积累经验的结果，正如英国法学家耶林说过法律是实践的经验。需要强调的是：判例与案例是不同的概念。我国最高人民法院现行的司法改革中将案例指导制度作为一项重要的改革内容，这里的案例虽经最高人民法院通过公报或编辑成册的形式公布出来，但是法律并未明确赋予其约束力。最高人民法院上述案例在其他法院审判实践中仅仅参照执行，各级法院即使未参照上述案例审理案件也不能认定为错案，故案例与判例截然不同，不能将他们混在一起理解。中国的判例法制度与普通法国家中的判例法既有联系又有区别。普通法国家判例法更加强调“遵从先例”原则。我国判例法制度主要是指在以制定法为主要法律渊源的前提下，由最高人民法院形成作为非正式法律渊源的判例;最高人民法院和其他法院根据“同案同判”的原则受这些由最高人民法院总结编制的判例的约束并在判决书中加以引用，以判例法补充制定法并解释制定法。
二、判例法的价值
第一，判例法适用灵活适时。英美法系判例法制度的精髓在于“遵循先例”，即法官在审理案件的过程中，运用区别的技术查询一些与其所审案件相同亦或相似的先例判案，并且依据会依据先例中的法律原则，即将法官审判案件的具体情况与先例中的法律事实、判决理由以及附带意见加以区分比较，进而确定所应适用的法律原则。英美法系的法官在审理案件过程中，要翻阅很多的案例，除遵循先例以外，还要根据具体案件情况运用自由裁量权创制新的法律原则并加以适用。可见，判例法的运作模式不仅体现为遵循先例，而且突显“法官造法”。因为单纯依靠修订成文法的方式来应对新型的疑难法律问题难免会捉襟见肘，此外修订一部新的适时的法律不仅成本高昂、效率较低，而且法律的频繁修改会极大损害其自身的稳定性和权威性。
第二，援引判例有利于个案公正。由于成文法自身普遍性和抽象性的特点，往往在追求普遍正义的时候忽视并损及个案正义。成文法在调整某一领域的法律关系时，往往适用单一的标准去度量其所要调整的 对象或者说法律关系，而并不会注重甚至忽视个别情况的特殊处理。成文法化的国家，对普遍正义的追求往往更高于个别正义，并以此体现法律的公平正义。而判例法却恰恰相反，可以说判例法自其产生起就天生的视为英国国王带给它的臣民家门口的一种恩惠，因为判例法就是一种特殊的个案救济。
第三，判例法对促进司法统一具有积极的作用。如果说制定法促进了法制的统一，例法则统一法律的适用。明确的法律条文未必能带来一致的判决结果，判决结果的公平公正还受其他复杂因素的影响，法典或者说制定法只是一种理性的表达，由于社会生活的复杂性与多元化以及法官适用法律的差异，会引致同案不同判的现象出现，援引引判例即可避免这种情况的发生。判例法为实现司法高度统一、维护法律的权威以及当事人的可期待性利益和预测的可能性提供了唯一有效的途径。当前由于我国法官素质参差不齐，因此从全国同类案件考察来看在适用法律的过程中经常出现同案不同判的现象。
第四，判例法制度可有效限制法官的自由裁量权。司法独立的要义之一是法官独立，即可根据案件的具体情形自由的适用法律自由裁量。而 “遵循先例”原则有效的约束法官自由裁量权。英美法系的法官在审判案件的时候享有较大的自由裁量权，即所谓的法官造法，较大陆法系的法官而言则表现为法律释法。大陆法系的法官不具有英美法系国家法官造法的权力，同时成文法兼具抽象性和原则性的特点，法官在遇到复杂或疑难案件时是不能拒绝裁判的，这样可能会导致滥用自由裁量权，进而出现不同的法官在审理同样的案件时，其适用法律和裁判的结果可能截然不同的不良现象。同案不同判的现象不利于司法公正和统一，甚至会助长司法腐败。如若引入判例法制度，则可合理地规范法官自由裁量权的运用，有效确保司法公正。
三、成文法传统下借鉴判例法制度对法制建设的意义
就当代中国而言，虽然我国的法制建设日臻完善并取得了显著成果，但现行的成文法并不能完全应对我国的日益变化的复杂国情，成文法的局限性所带来的弊端日渐突显，因此随着社会生活的递嬗演进我们不应继续固守单一的成文法模式，应该汲取能够为我所用的西方判例法资源，同时结合具体国情，构建中国特色的判例法制度，现实生活的需要表明了我国亟需引进判例法制度：
（一）弥补成文法的不足，完善我国现行法的需要
法律的适用与社会生活是息息相关的，若法律须废、改、立则在很大程度上是由于其内容不再适用于社会的发展，已成为“闲法”。与判例法相比，成文法更具稳定性，但与此相伴的是其立法的滞后性。立法者不能完全预测到将来会出现的新情况，立法与现实的脱节现象在所难免。我国为了弥补制定法的不足，颁布了大量的司法解释，司法解释顾名思义即是对具体应用法律的过程中对法律术语、概念所做出的解释，其仍然是抽象的法律规范，在解决具体问题时仍然面临困难。因此，有必要引入判例做指导。案例指导可以引导法官在遇到相同或着相类似的案件时准确的援引之。总结编纂的一些水平较高的判例从各个角度详细的论述了具体的案件解决方式，这就为法官适用判例断案提供了规则，是法官进行法律阐释的重要借鉴方式。
（二）促进法制统一，是平等适用法律的需要
我国属地域辽阔的多民族国家，各地法律适用的不统一已经成为公认的司法顽疾。主要是由于标准缺失和监督乏力的双重缺陷的影响。法制的不统一不仅造成滥用刑罚的后果，还对司法公平造成了极大地侵害。目前在我国的司法过程中“同案不同判”的现象频频见诸报端或网络，这样有失法律的严肃性和社会公众对法律的信仰以及预期利益的评判。随着社会经济日新月异的发展变化，一些新鲜事物的日益涌现以及法律事实的复杂性不断加大，致使法律难免出现与现实脱节的现象，如果将判例法制度纳入我国的法制体系，就能够在很大程度上削减或者避免此类现象的发生，判例法“同案同判”可以在一定程度上避免这些情况的发生。在司法实践中我国各级法院已经认识到判例法的作用，纷纷建立各自的判例法体系。所以说，构建具有中国特色的判例法制度确为司法的内在所需。
四、结语
法律制度的完善和统一是一个循序渐进同时又与时俱进的过程，人类需要法律以求安全、稳定、平等，但是同时法律又限制了人类的诸多自由、欲望。判例法和制定法都无法独立完成赋予的使命。将这两种互为优劣的法律形式有机地结合在一起，是人类目前现有的认识能力、认识水平的最佳选择。大陆法系和英美法系为弥补法律空隙所采用的将成文法与判例法有机混合的方式，是完善法制的有效途径。既尊重了法律的权威，也不忽视对人的关爱。我国法制的建设应借鉴别国经验将制定法与判例双重调节机制，尊重我国判例法制度上的悠久传统，建立具有中国特色的判例法制度，是法律自身发展规律在我国的必然选择。
注释：
汤维建.美国民事司法制度与民事诉讼程序.中国法制出版社.2001年版.第148页.
毛玲.英国民事诉讼的演进与发展.中国政法大学出版社.2005年版.第313页.
参考文献：
沈宗灵主编.法理学（第二版）.北京大学出版社.2003年版.第99页.
李红海.为什么普通法研究尚未在中国深入;高全喜主编.从古代思想到现代政制—关于哲学、政治与法律的讲演.法律出版社.2008年版.第242页.
1．清除影响和制约社会管理创新的各种障碍
部分政府工作人员的贪欲和对公共权力的滥用，在创新社会管理上不可避免地形成诸多不应有的人为阻力。检察院可以采取以下三项措施来清除障碍:一是不断加大查办职务犯罪工作力度，将阻碍社会管理创新的腐败分子绳之以法，以清除隐匿于社会管理机体中的毒瘤。2011年以来某县检察院共立查各类职务犯罪案件56案81人，有效地遏制了职务犯罪的发生，为该县营造了一个清廉高效的发展环境。二是以执法办案中发现的问题为切入点，积极发挥检察建议在参与社会管理中的作用。2011年以来发出检察建议48件，对在履职中发现的一些部门管理漏洞认真分析，形成针对性、操作性强的检察建议，纳入有关部门的管理。三是对政府重大工程、重点项目、政府采购招投标等活动进行现场监督及跟踪巡访，从机制、制度、管理和监督等方面及时提出意见建议，并督促其整改落实。
2．防范处置因司法不公引发的突出社会矛盾
公平正义的失衡和司法人员道德的失范极易引起公众的不满，特别是在通信、网络技术发达的当今社会，因有关部门执法不公、不严而引起的事件更易受到人们关注和炒作，进而演变成。法律监督是宪法赋予检察机关的神圣职责，是化解社会矛盾的重要手段，是广大人民群众的期盼和需求。只有不断加大工作力度，才能杜绝因司法不公而引发的新的社会矛盾，整个社会的发展环境才能得到净化。
3．营造促进社会管理有序运行的良好治安环境
首先，严厉打击严重刑事犯罪，创造良好法治环境。2011年以来，某县检察院共批准和决定逮捕各类刑事犯罪案件177案252人，提起公诉354案470人，批捕、准确率均达100%;次之，认真落实检察环节各项综合治理措施，积极配合有关部门，重点抓好违法犯罪多发人群、网吧等重点人群、行业的管理，进一步健全社会治安防控网络。第三，积极开展法律宣传。通过赠送法制宣传资料、举办法制讲座、开展法律服务等多种形式进行普法宣传，不断提高公民的法律意识，增强依法办事的自觉性，从而达到预防和减少犯罪发生的目的。
4．加强帮教管理感化挽救工作凝聚社会正能量
一是积极协调法院、司法、公安等部门，加强对被依法判处管制、宣告缓刑、暂予监外执行、剥夺政治权利、裁定假释等并在社会上服刑的罪犯的矫正，积极参加社区矫正工作，对监外执行罪犯进行考察，及时发现纠正存在的问题。2011年以来，某县检察院将监外执行罪犯全部纳入微机管理，实现了对监外执行罪犯管理的系统化、规范化。二是积极参与青少年群体的教育保护工作，完善未成年人犯罪案件办理机制，成立未成年人犯罪专案组，强化案后回访帮教，跟踪未成年犯的改造情况及改造效果，以上法制课、成立帮教对子等形式，开展法制宣传进校园等活动，预防和减少青少年违法犯罪。三是积极配合有关部门落实安置政策，帮助解决刑释解教人员就业、生活、家庭等方面的困难。
5．开展工作创新为促进社会管理增添动力
一是积极探索“检调对接”，对当事人有和解意愿、案件具备和解条件的，积极引导、促成当事人和解。同时，与人民调解、司法调解、执行和解、行政调解有效衔接，实现工作合力的最大集结。二是积极参与对网络虚拟社会的建设管理。安排专人开展日常检察动态与网络舆情监测，及时收集涉检舆情，快速发现网上有害信息，正确引导网上舆论，有效制止各种网上炒作等损害检察机关形象的公共事件发生。三是完善行政执法与刑事司法相衔接机制，加强信息交流，畅通发现渠道，促进相关部门认真履职。
6．推动社会管理制度机制建设不断健全完善
结合检察机关在执法办案中发现的问题，特别是针对承担社会事务公共管理职能的政府部门发生的失职渎职犯罪案件，因社会事务公共管理部门管理问题引发的刑事犯罪案件等，定期提出关于完善社会管理制度的年度综合报告，促进社会管理工作制度化、规范化。三年来，在县检察机关推动下，县政府及各部门共制订、完善有关社会管理制度23项、健全机制9项，增强了社会管理的针对性、实效性。
二、检察机关促进社会管理法治化亟待解决的问题
1．两法衔接缺乏有效支撑
实现刑事司法与行政执法的有效衔接仍是一个亟待解决的重大课题。实践中，部分行政执法部门中仍存在有案不立、以罚代刑等问题，直接影响社会管理法治化推进，必须从制度层面给予大力支撑，建立刑事司法与行政执法的无逢衔接，加快建设信息共享平台，积极推进依法行政。
2．职能发挥缺乏统一整合
检察机关推进社会管理创新，涉及反贪、反渎、民行、预防、刑检、宣传等多项业务部门。但目前各业务部门在履行职责时缺乏有效沟通，难以形成整体合力，工作力度不强。如发送检察建议，就存在各部门各行其是，缺乏整体性、统一性考虑的问题。机关内部缺乏一个有效整合各项业务，统筹开展社会管理创新的专业部门或机构。
3．办案效能未能充分发挥
虽然检察机关每年都要查处大批职务犯罪案件，但从近几年案件统计数字可以发现案件数量是呈上升趋势的。为什么案件会越查越多，排除党和国家对查办职务犯罪工作高度重视，不断加大打击力度等因素之外，查办案件所应有的警示、教育、预防等办案效果没有得到有效发挥也是其中一个重要因素。
4．源头问题没能及时得以梳理
要善于把握促进社会管理的源头性、苗头性问题。充分发挥检察机关善于密切联系群众、与基层接触广泛的传统优势，对一些具有普遍性、区域性的社会管理问题深入研究、系统梳理，为党委政府科学决策提供有益参考，从源头上促进党委政府重大公共政策不断完善，努力消除不稳定因素，减少不稳定事件的发生。
三、检察机关促进社会管理法治化的基本途径
2013年1月，对做好新形势下政法工作作出重要批示，提出全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设的要求。检察机关作为国家的法律监督机关，学习贯彻党的十精神和重要批示，必须更加注重法治在社会管理中的保障作用，更加善于运用法治思维和法治方式破解社会管理难题，提高社会管理创新水平。
1．提高认识，准确把握检察机关在社会管理体系中的角色定位
检察工作与推进社会管理相辅相成，从一定意义上来讲，检察工作也是社会管理工作。列宁曾经指出，如果没有一个能够迫使人们遵守法权规范的机构，法权也就等于零。社会管理本源于政府职能，检察机关源于宪法的授权体现法律监督地位。检察机关在社会管理中的角色，就是正确履行宪法赋予的法律监督职能，为社会管理提供充分司法保障。人民检察院推进社会管理创新的立足点、切入点在于依法履行法律监督职责，既不能游离于社会管理工作之外，又不能越俎代庖于行政事务之中，主要是依据宪法赋予的法律监督定位充分发挥监督作用，以党的十精神和重要批示为统领，围绕法治中国建设这一崭新目标，以卓有成效的法律监督促进依法行政，为促进社会管理法治化服务。
2．立足源头，最大限度为党委政府科学决策提供有价值参考
检察机关要紧紧围绕党委政府关于加强社会管理的一系列指示和部署，积极参与到重点工作中去。要善于运用法治思维指导实践，以法治目光审视社会管理体系构建，通过法治方式促进管理创新。着眼服务社会建设大局，结合执法办案和履行各项检察职能，对普遍性、区域性的社会管理问题开展调查研究，向党委政府提出对策性建议，对重大建设项目及重大公共政策的调整进行社会稳定风险评估，促进重大公共政策完善，从源头上减少不稳定因素的发生;深入开展“党的群众路线教育实践活动”、“五进两服务大走访活动”等，广泛收集社情民意，及时发现倾向性苗头性的民生诉求，积极向党委和政府建言献策，协助党委和政府把住政策源头;在执法办案过程中，对于发现的社会管理方面存在的问题，积极向政府和有关部门提出检察建议，完善内部制约监督，完善社会管理和服务。
3．严格履职，充分发挥执法办案促进社会管理法治化的推动作用
检察机关要有效履行批捕、、查办和预防职务犯罪、诉讼监督等职责，切实担负起中国特色社会主义法治建设者、捍卫者的重任。一是着力促进法治政府建设。健全完善行政执法与刑事司法衔接机制，加快建设信息共享平台，及时监督纠正有案不立、以罚代刑等问题，积极推进依法行政;充分发挥查办案件的惩戒作用，严肃查办和积极预防国家工作人员在产业转型升级、公共资源出让、国有资产管理、城镇化建设等过程中，失职渎职等职务犯罪，促使公职人员依法履职、审慎用权;把预防职务犯罪工作摆上更加突出位置，广泛进行预防宣传，营造廉政建设的良好氛围，促进行政权力依法规范行使。二是努力促进执法办案效果的最优化。以法律眼冷静观察社会事务，洞悉每一起案件背后的深层次的社会关系、利益与矛盾，消除矛盾双方的对立，尤其是要深查司法不公背后的腐败问题，促进社会的和谐与安宁。正确把握宽严相济刑事政策，准确把握宽严适用的范围和标准，积极推进量刑建议、刑事和解、轻微刑事案件快速办理等工作，减少社会对抗，维护社会稳定。
4．积极参与，大力推进社会治安综合治理体系建设
一是充分发挥法律监督职能作用，对社会矛盾和影响稳定的因素及时进行排查，提出处置突发事件的预案;二是与有关部门密切配合，深入开展对重点地区的排查整治，对排查出来的黑恶势力、两抢一盗等犯罪案件，适时介入侦查，依法快捕快诉;三是突出治安防控体系建设，配合有关部门构建社区防控网、街面防控网、卡口防控网、内部单位防控网、农村防控网为主体的五大防控网络，建立快速反应机制，提高社会管理控制能力;四是加强对三类重点人群的教育管理，解决影响社会稳定的潜在的突出问题，提高对流动人口的管理服务功能。
5．夯实基础，提升基层社会管理法治化、科学化水平
(一)违约责任的承担
组团社违反合同约定应承担相应的违约责任此属无异，但是关于地接社是否应承担违约责任是存在争议的。此处所说的违约责任仅指组团社或地接社的行为违约并且不存在侵权的情形，关于构成侵权的情形在下文侵权责任部分进行讨论。旅游给付人造成的违约行为应当由旅游经营者一来承担责任，原因是基于旅游营业者一提供旅游服务应当承担给付瑕疵担保责任，应当由旅游营业者-承担合同不完全履行的责任，还基于合同的相对性原理以及旅游合同的特点决定好了旅游给付必须是整体的。组团社与旅游者一签订旅游合同，又与地接社存在委托合同关系，组团社将旅游合同交由地接社完成，在与旅游者一的旅游合同中组团社和旅游者一为合同的双方当事人，根据合同的相对性理论，地接社履行旅游合同义务的行为不符合旅游合同约定的，旅游者一应当向与其签订旅游合同的组团社请求其承担违约责任，而不是向地接社请求承担违约责任，组团社在承担违约责任之后，根据其与地接社的委托合同，地接社的行为不符合委托合同规定的合同义务的，组团社有权向地接社就其承担的责任向地接社追偿。因此，综上所述，根据合同的相对性原理以及合同给付的整体性原理，还有组团社所负有的瑕疵担保责任的分析，违约责任的承担应当由组团社负责。
(二)侵权责任的承担
当然，组团社的行为构成侵权行为的应承担相应的侵权责任，但是当地接社侵犯旅游者一权利时，因为组团社和地接社之间存在委托合同关系，组团社直接承担合同的主要义务，地接社只是根据组团社的委托履行合同的义务，侵权责任在组团社和地接社之间该如何分配，组团社应该承担怎样的责任，地接社的侵权责任该如何承担，这在理论和司法实践当中都是存在争论的。旅游辅助人对游客履行义务时，旅游营业人与辅助人在同一时间对游客负有安全保障义务。虽然没有共同的故意，但其行为的共同作用促成损害后果的发生，应当认定为共同侵权行为，承担共同侵权的连带责任，此时，应根据各侵权人的过错大小或者一原因力比例各自承担相应的赔偿责任。在旅游辅助者一加害给付的情况下，基于旅游营业者一的安全保障义务，旅游营业者一承担补充责任。笔者一认为，上述观点有些过十强调组团社的安全保障义务，在地接社履行义务时，当然是地接社负有更高的安全保障义务，因为组团社已经将旅游合同委托给地接社履行，一般情况下根据组团社的选择，地接社都会是有履行能力且能独立承担责任的与组团社能力相当的法人，因此，即使组团社不承担如此重的安全保障义务，旅游者一的权益也能得到保障。如果组团社与地接社没有共同的故意或者一过失，就不能成立共同侵权，组团社并不承担共同侵权的连带责任。如果组团社在选任地接社时存在过错或者一故意，明知该地接社资质不合格，或者一应当认识到该地接社资质不合格而没有认识到的，基于其审查的义务，应当因其过错承担相当的侵权责任。当然，如果组团社与地接社存在共同故意或者一共同过失的，那么就构成共同侵权，组团社和地接社承担连带责任，各侵权人根据其过错大小各自承担相应的赔偿责任。
地接社对十旅游者一在其履行旅游合同的过程中遭受损失的，应当按照侵权责任法一般的原理，承担的是过错责任(《侵权责任法》第六条:行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任)。当因地接社的原因造成旅游者一的损失人身、财产损失的，地接社应当向旅游者一承担侵权责任，此时组团社并不存在过错，不承担责任。
关键词：企业社会责任；立法；法律规制
一、企业社会责任概述
企业的社会责任是指企业除了追求自身利益的最大化之外，所承担的维护国家、社会及其他利益相关者利益的责任。主要包括对消费者权益的保护、对劳动者权益的维护、对资源环境的维护和治理以及促进社会福利事业和公共事业的顺利实施等责任。企业作为市场经济的重要主体，是经济社会不可或缺的重要因子，决定了企业并不是孤立生存和发展的个体，而是与周围经济环境和社会环境紧密联系的有机体，因此在整个经济活动运作的环节中都需要承担相应的社会责任。企业作为市场经济运作的重要组成部分，在追求自身利益的同时强化社会责任的履行，对经济的发展和社会的稳定有着重要意义。
二、企业应履行的社会责任
企业积极地履行社会责任，不仅能够维护经济环境和社会环境的良好运行，同时也会提高企业的竞争力，使企业走向利益最大化的目标。履行社会责任可以帮助企业树立形象，建立良好的公共关系，增强知名度，从而带来强大的竞争力。因此，充分考虑企业在现实生活中的作用和承担能力的前提下，企业应承担的社会责任包括：保证产品质量和服务水平，为广大的消费者提供能够放心使用的合格产品，维护消费者的合法权益；保障职工的合法权益，使其得到应有的福利，促进社会的稳定；积极参加社会公益事业，关爱弱势群体，支持社会主义和谐社会的建设；反对垄断和不正当竞争行为，维护企业自身形象，维护市场的良性竞争和健康运行；传播中国传统文化，在国际市场建立中国企业的良好形象，提高国际竞争力；保护环境，节约资源，贯彻可持续发展的理念等。
在科学技术飞速发展的今天，市场和技术给予了企业更多的机遇和挑战，企业社会责任不仅是企业应该为社会完成的职责，也是企业生存发展的有力武器。
三、我国企业社会责任履行现状
由于许多企业在经济活动中为最求利益最大化，只注重眼前的经济利益，导致我国企业社会责任履行现状缺失，主要表现为：假冒产品充斥市场，劣质产品造成消费者财产和人身权利受损的事件频繁发生；只顾短期利益，消费者得不到应有的售后服务和产品保障；对环境造成严重污染，影响周围群众的生产生活安全，不利于可持续发展事业的进行等。
基于企业履行社会责任的现状，我们应该认清企业社会责任的重要性，正视企业社会责任严重缺失的事实，加大力度改变这一情况。
四、企业社会责任立法现状
由于企业的最大目标是实现利益最大化，而履行企业社会责任不能使企业立刻得到物质上的回报，甚至存在短期内与企业最求营利的目标相矛盾的表象，使得企业很难积极主动的履行其应该承担的社会责任，需要从法律层面上加以规制。:
我国《公司法》第五条中设有企业应承担社会责任的规定，但只是一带而过，过于抽象的概念原则，很难被实际应用，缺乏具有可操作性的实施细则。在《劳动法》、《消费者权益保护法》、《食品安全法》、《产品质量法》等单行法中，企业社会责任方面的法律条文都零散而模糊，尚未形成系统的企业社会责任法律体系，并且缺乏对企业履行社会责任的激励机制。公司法中所规定的企业社会责任属于法律责任，可以依靠法律的强制力强制履行，而一些道德层面上的社会责任，例如积极参加公益事业、在国际市场传播中国传统文化等，只能寄望企业自愿的履行，这就需要政策和法律通过激励来改善。
五、完善企业社会责任的法律规制
5.1完善企业社会责任法律责任体系。《公司法》中对于企业社会责任的规定，仅仅是企业的法定社会责任的一部分，将《公司法》第五条的规定发展为具体的、详细的、具有可操作性的实施条款，并通过与其他部门法相结合，使其在社会实践中得以落实，具有实践价值和效率性，是目前企业社会责任立法要解决的首要问题。首先要对现行法律体系中与企业社会责任法律规制问题有关的条文进行归纳、总结和梳理，以企业社会责任履行的目的为指导，从立法、司法、执法等多个层面建立企业社会责任的实行机制和监督机制，将散见与个法律法规中的企业社会责任相关规则，应用社会利益和经济利益的理论重新整合，从不同的视角全方位的建立促进企业社会责任履行的法律机制。
5.2建立企业社会责任履行的激励机制。企业社会责任中法律责任的部分可以利用强制力保证实施，而针对道德责任的部分，则需要采取政府引导、法律保障、社会监督、舆论监督等与企业自身规范相结合的方式，通过地方政府制定相关政策，引导和鼓励企业自觉自愿的履行道德层面的社会责任。例如从市场准入、财政税收、市场管理、科技引导等方面，对积极履行社会责任的企业实行产业政策优惠等。
5.3建立企业社会责任监督机制。鼓励企业建立和完善企业文化，将企业社会责任渗透到企业文化中，使企业在经济活动中不断完善治理结构，实现内部自觉的监督。同时依靠国家政策，强化政府各职能部门对企业社会责任履行的监督，对监管不力的政府机构，规定承担相应的法律责任。建立企业社会责任的社会公开监督制度，依靠社会和舆论监督。
参考文献：
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[2]卢代富.企业社会责任的经济学与法学分析[M].北京:法律出版社，2002.
[3]衡爱珠.金融危机下企业社会责任法律问题研究[J].法制与经济，2009（212）.
（一）运用高新技术提升和改造传统产业
主要是改造提升好黑（煤炭）白（陶瓷）灰（水泥）红（烟花鞭炮）金（冶金）五大传统优势产业。把以萍矿为核心的煤炭产业、芦溪县电瓷和湘东区工业陶瓷产业、以中材水泥为龙头的水泥产业、上栗县烟花爆竹产业、以萍钢为代表的冶金产业纳入低碳发展轨道，提升煤炭、陶瓷、水泥、烟花鞭炮、冶金等资源型产业的科技研发能力和科技含量，通过科技手段使上述产业实现低资源消耗、低环境污染。加强矿山综合治理，推进煤矿标准化建设，提高煤炭开采机械化水平，对洗煤、炼焦等企业进行节能减排技术改造，大力发展煤化工、煤制气、煤矸石建材等煤炭延伸产业；大力发展陶瓷机械、陶瓷模具和化工陶瓷、耐磨陶瓷、高温结构陶瓷，电瓷由普通电瓷向玻璃绝缘子电瓷转变；水泥行业由“小、散、乱”走上规模化、科技化、环保化生产，加快由单一的水泥生产向水泥制品生产转变，促进水泥产业绿色发展；烟花爆竹由传统手工生产推进到先进自动化规模安全生产，全面研发推广鞭炮配装封一体机、烟花生产一体机、引火线湿法制引机及黑火药生产全自动数控生产机械；鼓励冶金企业加强自主创新和产品研发，支持企业开发科技含量高、使用范围广、附加值大的新产品，提高冶金工业技术装备水平。
（二）培植和壮大战略性新兴产业
发展战略新兴产业，有利于调整萍乡市产业结构，使萍乡摆脱对资源的严重依赖,大力培育发展新材料、生物医药食品和先进装备制造产业。以企业为依托，加强新材料制造技术研发和产品的开发，重点发展粉末冶金材料、纳米材料、抗磨材料、稀土材料、特种纤维、建筑防水材料、新型墙体材料、环保涂料、特种玻璃等产业；加快新型医药研发创新平台和产业基地建设，大力开发拥有自主知识产权的生化制药、纯天然植物类药物、化学合成药物等制药产业，形成以医药制品为主的医药产业集群；利用萍乡现有的机械工业优势，以安源客车、鑫通机械等骨干企业为依托，生产和制造混合动力城市客车、旅游客车、汽车零部件、工程机械、矿山专用设备，全面振兴先进装备制造业。
（三）大力发展以旅游为核心的现代服务业
现代服务业是一个能耗低、污染小、就业容量大的低碳产业,它包括旅游、商贸、金融、保险、物流、咨询等产业。旅游业号称“无烟工业”，旅游业对其他服务业具有先导和带动作用，旅游发展与经济转、房地产、娱乐、零售、邮电通讯等产业的进一步发展。
（四）创建低碳产业园区
产业园区是产业集群最重要的载体，成片集合了大量的企业，产业园区是发展低碳经济的主要阵地。目前，全国很多地方都提出要建立低碳产业园，低碳产业园与普通产业园区相比具有鲜明的特点：首先应具有完善的工业三废排放管控体系，从而实现碳排放强度持续下降；其次，在产业发展方面,要以高新技术对资源进行集约、节约和高效利用；再次，要有完善和健全的产业园区低碳运行政策和管理体系。萍乡市要立足于现有的“一区五园”，逐步把这些园区改造和提升为低碳经济园区。低碳产业是科技先导性产业，而又离不开市场化运作，因此，创建低碳产业园区要以科技和市场来支撑，首先要推动各园区与省内外高等院校和科研院所建立紧密的合作关系，鼓励高校、科研机构在园区建立技术转移机构、科技研发中心等，走产学研之路；其次，按照“谁投入、谁受益”的原则，积极引导社会各类资源投入低碳园区建设。
二、加强低碳法制环境建设是上述低碳经济发展措施实施的制度保障
在低碳经济发展法制环境建设方面，首先是保护法制环境建设，依法保护环境，强制企业节能减排；其次，发展低碳经济不能完全依赖于市场机制，由于企业的逐利性，资源的代价和环境的成本往往被市场所忽视，因此，需要构建起发展低碳经济的地方规范性文件体系，在法制层面上从财政、税收、土地转让等方面对符合低碳要求的企业给予优惠和支持，以法制的形式把发展低碳经济的信号转换成市场的信号，这样才能以市场化手段推动低碳经济的发展。
（一）出台与国家法律配套的相关规范性文件
我国在有关低碳经济的开发利用领域已经制定了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生源法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等法律。萍乡市政府应以上述法律为基础，根据萍乡市具体情况，研究实施细则，尽快制定相关配套的地方规范性文件，如《萍乡市政府绿色采购办法》、《萍乡市城市节约用水管理办法》、《萍乡市建筑节能管理办法》、《萍乡市燃气管理办法》、《萍乡市再生资源回收管理办法》、《萍乡市实施<中华人民共和国循环经济促进法>办法》等地方规范性文件。
（二）加紧制定促进碳减排的财政、税收、贷款的规范性文件
许多国家和地区为促进低碳经济发展，建立起了激励性法律机制，制定了支持低碳发展的财政补贴、税收减免、专项贷款等法律工具。萍乡市可以建立相应的地方规范性文件，对实行了节能减排的企业、从事低碳产业的企业给予财政补贴、税收优惠、贷款贴息等优惠。
（三）制定高碳企业低碳化改造和退出市场的规范性文件
也就是通过法制手段把政策转化为制度，对高碳企业进行低碳化改造，淘汰落后产能。企业的生产规模小和技术水平低是萍乡市企业单位GDP能耗差距较大的主要原因，因此，以先进技术淘汰落后技术，以规模化生产替代小规模生产是萍乡市产业结构调整的方向。萍乡市要建立具有连续性和强制力的规范性文件，形成隔绝高碳企业进入，对现有高碳企业低碳化改造，对低碳化改造无望的企业进行淘汰的制度体系。
（四）大力开展相关普法教育
应深入开展以宣传节能减排、倡导生态文明为主题的普法教育，在全市形成人人关心、人人参与、人人支持低碳经济发展的良好氛围。重点加强对《节约能源法》、《循环经济促进法》、《可再生能源法》及市里出台的相关配套规范性文件的普法宣传教育工作，引导社会公众树立环境友好观、节约资源观、人与自然和谐观。
（五）提高环境执法水平
执法水平的高低直接取决于执法者的素质。应加大对环境执法者的培训力度，以确保环保执法人员的专业化和高素质。配备必要的执法技术设备，实现执法方式的科学化和现代化，以达到最佳的执法效能。此外，要建立环境行政执法联合协作制度，环境行政执法应及时与经济、工商、交通、资源管理等部门沟通，提高执法效率。
三、结语
摘要：高职教育是高等教育的重要组成部分，担负着高素质、高技能人才培养的重任。随着产业结构的优化调整和进程的加快，在地方经济建设中发挥着愈来愈重要的作用。安徽高职教育尚未完全适应地方经济建设，专业结构、人才培养质量、科技创新、社会服务等方面尚有一定差距。
安徽的经济建设需要高职教育提供人才支撑、科技支持与服务。为此，高职教育要为安徽实现产业结构优化调整、发展壮大皖江产业带、大力推进产业集聚，提供人才支撑，必须与地方经济建设紧密结合、协调互动、互相促进，最终形成共同发展。
关键词：安徽；高职教育；地方经济建设
政策和资金保障。2003年以来，杭州市政府对学院的投入力度成倍增长。2007年，市政府将投资3亿多元的杭州市公共实训基地建在学院，明确基地性质为公益性、示范性、公共性，基地日常运转经费完全由政府承担。其次，杭州经济技术开发区管理委员会与学院形成区校战略合作关系，共同成立“杭州职业技术学院发展委员会”、“杭州职业技术学院校企合作委员会”等，为学院校企合作的深入开展提供了组织保障。第三，学院与友嘉实业集团共同发掘校企合作的内在契合点。学院确立主动服务企业、校企文化共融、利益共享与人才共育的办学理念；企业把集团的叉车设计研究所、邮政设备研究所设在友嘉机电学院，双方共同开发产品和技术，形成了共同规划、利益共享、风险共担的共同发展机制。
实现了资源共享，解决了办学资源的瓶颈问题。友嘉机电学院培养的是机械、数控、电气、模具等第二产业发展急需的高技能人才。高技能人才的培养，需要先进的实训设备，但大批量的实训设备，学院既难以承受，又难以做到及时更新，而“校企共同体”的友嘉模式则解决了学生实习设备与技术的先进性问题，保证了友嘉机电学院学生在校期间能学到最先进的技术。同时，友嘉集团还为学院提供了先进的实训师资，这些技术人员掌握世界上最先进的技术，为学院教师和学生提供培训，提高了人才培养质量。
1．友嘉实践模式产生了良好的社会效益。随着友嘉机电学院的成立，友嘉实业集团也将把总部迁入杭州，并设立3个数控机床制造基地，把先进的设备和技术引进杭州，对提高当地的制造业水平，吸纳大量的就业人口，从而为缓解社会就业压力，提高就业质量起到积极作用。学院依托友嘉机电学院平台，为社会提供培训和科技服务。2008年培训社会人员1000人次，教师主持参与省市攻关项目10多项，科研经费达100多万元，为其他中小型企业技术改造10多项。
2．友嘉模式提高了人才培养质量。友嘉机电学院模式得到了社会的高度认可，友嘉机电学院2008级毕业生就业率达99.16%，企业满意率达到95%以上。同时，2008年招生分数创历史最高，学院大部分专业的录取分数都高出分数线80多分。数控专业学生在2009年浙江省学生职业技能大赛中取得数控大赛团体三等奖。同时,友嘉模式在学院进行了推广,按照友嘉模式,学院又组建了达利女装学院、新通国际学院、金都管理学院，从而提升了学院人才培养的整体质量。
随着国家宏观政策的调控，我国经济发展将日趋区域化、地方化。发展地方经济建设需要多方支持，特别需要高职教育的支持。当前，安徽正在实施“十一五”规划纲要提出的“工业强省”的战略目标和任务，这为地方经济建设带来了前所未有的机遇，也给高职教育提供了一个广阔的发展空间。认真分析研究安徽高职教育和地方经济建设的现状，使其紧密结合、协调互动、共同发展是重要的时代课题。
一、安徽高职教育尚未完全适应地方经济建设
1.专业结构问题。
2007年7月安徽省高职教育专业情况分析报告中指出，安徽高职教育布点较多的是电子信息、财经、文化教育类专业，这些专业占全省高职教育专业总数的46.9%，矿业、材料能源、资源、制造业及交通运输类专业数量较少，只占13.4%。从安徽确定重点发展的汽车工业、装备制造业、优质金属材料工业、水泥及非金属材料工业、电子信息工业、农产品加工业、能源及煤化工业及生物技术工业支柱产业以及安徽经济增长速度位于前五位的行业———电气机械及器材制造业、电力热水生产和供应业、煤炭开采和洗选业、黑色金属冶炼及压延加工业、交通运输和设备制造业来看，安徽高职教育人才培养的类型结构与地方经济建设需要的人才类型不尽适应［1］。主要是高职院校受功利主义的影响：一是重文轻工。因文科类的专业办学成本较工科类专业低得多，许多院校只顾办学效益，忽视地方经济建设的需求。二是专业设置雷同。有些院校不顾自身条件，不顾地方经济特点，一味追求办学规模，缺乏专业整体建设规划，对人才需求的类型不明确，把目标瞄准在热门专业上，专业设置带有很大的随意性和盲目性，专业结构趋同现象严重。三是专业设置定位不准确。
只看全国“大市场”，不顾地方“小市场”，某些院校不惜代价在江、浙、沪、深等处设立就业办事处，关注就业“大市场”，却忽视了地方“小市场”。此外，区域经济建设中一些急需专业却没有得到应有的重视。如近几年尽管安徽高职教育增设了通信工程、信息管理、电力技术类、矿物加工类等部分高技术含量专业，但总体来看这类专业成长缓慢，仍处于弱势地位。再者，安徽是农业大省，中央和地方都出台了一系列措施解决“三农”问题，增加农业的科技含量、发展高科技农业，因此，培养大批从事农业的高科技人才是解决“三农”问题的关键。高职院校应相应开设一些相关的涉农领域的专业，如农业技术、林业技术、水利、畜牧兽医、食品加工等，但在安徽64所高职院校中目前真正开设涉农专业的还微乎其微。
2．人才培养问题。
高职教育具有双重属性，既有高等教育的属性，也有职业教育的特性。部分高职院校由于对高职教育的内涵缺乏正确的理解，因此出现办学定位不准的问题。在人才培养过程中，没有跳出学科教育的教学模式，仿照普通高校强调知识的系统性、完整性，按照传统的教学方法组织教学，忽视实践技能的训练，致使培养出的学生虽有一定的理论知识，但动手能力较差，体现不出高职教育的人才特色。另外，还有一些高职院校在办学理念上又走向另一个极端，把高职教育看成是单纯的职业教育，过分强调专业技能和技术，忽视理论基础知识的传授，甚至删去必要的专业课程，致使学生工作后缺乏发展潜力及转岗的适应能力，仅仅成了一名简单重复的操作工或者“机器人”。
人才培养质量与高职院校的办学条件息息相关，在办学条件上占有重要位置的是师资和实习实训基地问题，尤其是“双师型”教师和校内实习实训基地。地方经济建设需要的是上手快、动手能力强的高技能人才，但目前安徽高职院校大多是地方政府所办，地方政府多因财政紧张而对高职院校办学资金投入不足，导致办学条件较差，“双师型”教师数量不够、质量不高，专业教师缺乏现场经验，动手能力不强，实验、实训基地建设滞后等。再者，由于校企合作、工学结合、教学改革不到位，培养的人才在素质、能力、结构上难以满足地方企业的需求，致使一些毕业生因市场竞争能力不强造成就业和创业难。通过对安徽20所被评估过的高职院校来看，有14所院校“双师型”教师仅占专业课教师数量的15%，存在严重不足的问题。有16所院校校内实习实训基地建设较差，造成实践教学多由理论课代替完成。这种教学条件势必影响人才培养质量，制约经济建设和发展。
3．科技创新问题。
我国高职教育起步晚、高职院校建校时间短，传统教育观念根深蒂固。虽然挂上大学的牌子，实际上中职教育的痕迹还根深蒂固，尤其是封闭办学思想较为严重，缺乏科研意识，服务社会促进科学技术转为现实生产力的能力较差。当前，安徽部分高职院校为地方经济发展服务意识淡薄，没有立足地方，对地方产业结构的调整以及人才需求的类型了解不够、把握不准，人才培养缺乏针对性，造成高职毕业生结构性过剩。由于封闭办学，缺乏主动融入地方经济建设意识，以致在科技创新中处于被动地位。
高职教育虽经过近10年的快速发展，取得了令世人惊叹的成就，但其科技创新水平与教学改革相比还显得十分薄弱。
绝大多数高职院校科研力量薄弱、科研机制不健全、科研经费投入不足、科研成果质量不高。科研是高职院校应有的功能，科研除促进教学质量提高外，还可为地方经济发展提供科学技术上的支持。但从总体上看，大部分高职院校缺乏科技创新能力，虽然不少高职院校成立了科技处或相应的研究室，但往往是空架子，缺乏足够的设备与人才，再加上封闭办学，当学校面对地方经济建设急需攻破的一些科技前沿课题时，往往是心有余而力不足。
高职院校是否具有科技创新能力，是否能够为地方中小企业提供科技服务与支持，是高职院校参与地方经济建设的重要标志之一。安徽经济建设正处在快速发展时期，地方中小企业迫切需要高职教育提供技术人才，更需要科技支持与服务，高职院校要主动服务中小企业，进一步强化科技创新意识。
二、安徽的经济建设需要高职教育的支持
1．安徽经济结构的不断优化调整，需要大力发展高职教育。
近年来，安徽工业化进程明显加快，发展势头较强。安徽在“十一五”发展规划中提出“工业强省”的战略目标，就是要通过调整结构、提高效益，建设工业强省，提升全省经济综合实力。如，汽车产业形成以轿车、商用车、微型车为龙头，零部件配套产业为支撑，在全国市场具有较强竞争力的汽车产业体系；钢铁产业形成以马钢为主体，加速企业的重组整合，大力发展高附加值的短缺钢材品种，等等［2］。此外，预计未来几年安徽的第二、第三产业还要大幅增长。随着经济结构的不断优化调整和产业层次的提升，将给安徽的城镇、农村劳动力带来大量的就业岗位和就业机会，但这些劳动力的劳动技能和文化水平同就业岗位需求之间存在着一定的差距。这些从业者迫切需要进行必要的专业理论知识学习和职业技能、综合素质等方面的培训和提高。对此，高职教育大有作为。安徽实现产业结构优化调整，必须要靠大力发展高职教育来提供人才支撑。
2．发展壮大皖江产业带和大力推进产业集聚，需要各类技术人才，高职教育义不容辞。
安徽正在加快实施“十一五”纲要提出的目标，拓展产业优势，做大皖江工业密集带。充分发挥产业和区位优势，发展壮大以先进制造业为主导的皖江产业带，重点培育钢铁、有色、汽车、家电、建材、化工（精细化工）、电工电器、农副产品深加工、材浆纸一体化等产业积聚区，继续保持钢铁、有色、建材在全国的领先地位，并力求在船舶制造、重大装备、电子信息和生物制药方面取得重大进展，使皖江成为安徽最大的工业密集带。做大皖江工业密集带，形成各类产业集群拉动经济快速增长涉及多方面的因素，但最关键的是人才。据安徽人事部门有关资料显示，随着安徽皖江工业密集带及城镇产业群的建设，未来几年将迎来人才需求高峰。2009-2012年，钢铁、有色、汽车、家电、建材、化工等重点产业需要45-50万人，其中精细化工产业、物流产业、高新技术产业、现代服务业的人才需求量都在5万人以上。皖江工业密集带、城镇产业群的形成不只是在人才数量上有了新的要求，在人才专业结构上也有特殊要求。作为培养高技能人才的重要基地，高职院校必须与地方经济建设实现对接，按照岗位人才需求的类型进行针对性的培养，真正发挥高职教育为地方经济建设服务的功能。
3．安徽经济建设需要技术和信息支持，高职教育责无旁贷。
知识经济是以网络信息为基础，建立在知识信息的生产、分配和使用之上的经济，其核心就是高新技术迅速产业化。实现高新技术产业化离不开知识性人才，知识的获取、人才的培养离不开教育。工业是安徽发展的差距所在，也是安徽的潜力和希望所在，与企业技术短缺相对应的是安徽高科技人才匮乏，缺少高层次的创新研发人才，它已经制约了高新技术产业的发展和产业结构升级的进程，阻碍了技术创新能力的提高，这在客观上要求高职教育要尽快提供高素质、高技能型人才以促进安徽经济的高速发展。
高职院校拥有科技、人才、信息资源，是地方经济社会的宝贵财富，也是地方经济发展的坚实基础。在地方经济建设中，高职院校要特别重视科学研究和技术创新，要把自己的科研成果、发明创造、先进工艺、先进技术通过技术市场转化为生产力推动地方经济和社会发展；再者还可以根据地方经济发展的需要来调整自己的科研方向和科研计划，加大科研力度和专项经费的投入，争取多立一些产业前沿课题和实用性强的项目，使其更符合地方经济和社会发展的需要，以产生更大的社会效益和经济效益［3］。
三、安徽高职教育适应地方经济建设的措施
1．发挥政府主导作用，合理优化调整专业结构。
安徽工业经济“十一五”发展规划提出，2010年全省工业增加值将达到4500—5000亿，占安徽省GDP的比重达40%以上，制造业占工业的比重达到85%以上，其中装备制造业占工业比重达25%，高新技术产业占工业比重达25%，全省工业企业数量达8万户以上，从业人员增长50%以上，高新技术产业和装备制造业要重点发展电子信息、生物能源、生物医药、纳米材料等。
安徽将以三大城市建设群（合肥省会经济圈、沿江城市和沿淮城市）为牵引，积极打造产业带，把合肥、沿江和沿淮建设成全国重要的高新技术产业基地、先进制造业基地和煤电产业基地。安徽高职院校要紧紧抓住地方经济发展中出现的结构调整以及三大城市群建设所带来的机遇，主动适应地方经济建设，积极开发新兴专业，调整优化传统专业，培养“适销对路”
的专业人才。在专业调整改革中，高职院校要始终保持与企业的密切联系，认真进行调研，掌握人才市场供求变化，在设置专业时，一是要考虑市场需求，二是要考虑办学条件，二者不可偏颇。
地方政府则要发挥主导作用，进行宏观规划、政策引导、质量监控、分类指导，以保证全省高职教育专业结构的调整方向更趋合理。
2．强化高职院校内涵建设，着力提升人才培养条件。
地方经济发展是高等职业教育赖以生存和发展的基础。只有适应经济发展需求的高职教育，才能更加有效地促进区域经济的高速发展。培养高质量的人才必须有较好的办学条件作支撑，但从安徽省教育厅公布的2008年高校教育资源配置的整体情况看，省内一些高职院校办学条件达不到教育部规定的标准：一是教师队伍，二是实习实训基地。这两大问题必须加大力度解决，否则，人才质量将直接影响地方经济建设。在师资培养方面上，要着力解决专业课教师实践能力提升问题，实行与地方、行业、企业密切联系的开放式办学模式，选派教师到生产、管理、服务、经营一线进行实践锻炼；鼓励教师积极参与技术管理、组织和开发工作以及任职资格证书、技术等级证书的考试培训等，大力提高专业课教师实践教学技能，扩大“双师型”教师的比例。此外，还要加强专业建设带头人的培养，分期评选，滚动发展。在实训基地建设方面，地方政府在财政上应给予必要的支持，在加大高职教育经费投入的基础上，制定总体规划，统筹安排，以专项资金重点支持建设几个大规模的实训基地，满足省内高职院校实践教学所需要的场地要求。另外，必须充分利用社会资源，依托行业、企业，在互惠互利的基础上，建设一批相对稳定的校外实训基地，使学生直接在生产工作现场进行实习实训，以提高学生的职业技能和解决实际问题的能力。
3．坚持校企合作教育，提高高职教育服务地方经济建设的能力。校企合作教育是高职院校全面贯彻党的教育方针，适应社会经济发展，培养具有创新精神和实践能力的高素质人才的有效形式，也是实现高职教育可持续性发展、推动地方经济建设的重要保障。
高职院校实行校企合作教育要通过多种形式和途径，在企业建立长期稳定的实习实训基地；聘请企业技术专家人员担任学校兼职教师，选派专业教师到生产一线学习锻炼；学校与企业、行业联合办学，推行“订单培养”；实行教学与科研紧密结合；针对专业优势，发展校办企业等，形成“校企结合、校企并举、相互促进、共同发展”的良性循环，等等。另外，通过校企合作教育，高职院校不仅可以承担企业或相关行业的科研课题，配合企业及行业搞技术开发与创新，还可以对企业开展咨询服务活动，以极大提高教师科技创新的能力及热情，促进师资水平的提高，最终培养出适应地方经济建设的高技能人才。安徽有很多发展比较成熟的产业，如芜湖的汽车工业、铜陵有色金属工业、马鞍山的钢铁工业、两淮的煤炭工业等，安徽高职教育可以与这些企业进行深度合作，充分发挥高职教育的人才资源优势，着力促进地方经济建设。
参考文献
［1］姬兴华.安徽高职教育为地方经济发展服务探析［J］.中国成人教育,2009(08).
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