时间：2023-04-03 09:47:35
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以规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会只需，以下就是由小编为您提供的我国行政强制制度。
保护公民、法人和其他组织的合法权益为目的的《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)已经于2012年1月1日正式施行，这部法律的正式施行标志着我国行政法制建设又上了一个新的台阶，这是我国颁布施行第三部规范政府机关行政权力的重要法律。这部法律的实施不仅注重行政效率的提高，更着重于对社会公益和公民合法权利的保护，充分体现了我过法律以人为本的理念。如何更好地理解《行政强制法》精神和条文，从而促进我国行政强制制度的进一步完善，是摆在我们面前的一个新课题。
行政强制制度设立的初衷是为了保护社会的公共利益和公民的合法权益不受侵害，保障政府的公权力得到有效的施行，这是随着现代政府职能的不断扩大和依法行政观念的不断渗透，两者逐渐交织产生行政制度。自改革开放以后，我国的社会主义法制建设取得了重大进展，特别是在对行政权力运行的规范和监督上，形成了具有中国特色的社会主义行政强制制度。但是《行政强制法》颁布之前，行政强制的设定和行政强制的执行都存在着一些问题。一是行政强制立法过于分散。各种涉及行政强制的立法散见于我国的法律、行政法规、地方性法规和部门规章等法律法规之中。二是行政强制设定权存在争议。在我国的法律中对于行政强制权的设定并无明确规定。三是行政强制种繁多，不同的行政机关为了行政强制权施行的方面，设置了种类繁多的的行政强制措施。四是行政强制执行程序不规范、行政强制执行救济措施缺失。
（一）制度与制度建设
制度是“一个社会的游戏规则，更规范的说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”【1】，现代制度更多是指博弈规则，是国家对资源的权威分配。
制度建设是政府为了保证社会各阶层合法、合理、有序的工作而设计的一整套程序性、规范性规则，是具有法律效力的，国家的各项工作顺利开展离不开制度建设，社会的各种利益和谐调整也离不开制度建设，制度是国家、社会发展的稳定器和串珠线，没有制度，国家和社会将会是一堆没有线的珍珠，无法正常运作。
（二）公民社会定义
公民社会(Civilsociety)，又称市民社会，对公民社会的定义众多，伦敦政治经济学院(TheLondonSchoolofEconomics)公民社会研究中心给出工作性定义：“公民社会是指围绕共同利益、目标和价值的，非强制的行动团体。理论上，其制度机构与政府，家庭和市场不同，但实际上，政府、公民社会、家庭和市场之间的界限是复杂、模糊，并且可商榷的。公民社会一般包括不同的场所、人物和组织机构，以及多种程度的正规性、自治性和权力结构。公民社会通常运作于慈善机构、非政府组织、社区组织、妇女组织、宗教团体、专业协会、工会、自助组织、社会运动团体、商业协会、联盟等之中。”【2】
本文认为公民社会是介于国家和家庭之间的一个社会领域，这一领域由相对于国家的组织所组成，这些组织在同国家的关系上享有自并由社会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们所关心的利益或价值。非政府组织或非盈利性组织是典型的公民社会。
（三）公民社会的兴起
民间组织的发展既需要一定的经济基础，也需要一定的政治环境，没有一个相对宽松的政治环境，很难想象民间组织的存在与发展。80年代以来中国的政治体制也发生了巨大的变革，其中的许多变革直接或间接地促成了公民社会的发展。第一，政府日益重视法制和法治，公民的结社自由开始具有实质性意义。第二，政府大幅度放权。第三，政府开始转变职能。这三方面改革所带来的经济和政治环境的变化，使得80年代后中国的民间社会开始快速增长，出现了增长高峰。到1989年，全国性社团聚增至1600个，地方性社团达到20多万个。到1997年，全国县级以上的社团组织即达到18万多个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织1848个。县以下的各类民间组织至今没有正式的统计数字，但保守的估计至少在300万个以上（俞可平，2000）。除了社团组织外，改革开放后，中国还发展起了另一类比较特殊的CSOS即所谓的民办非企业单位。民办非企业单位是指民间的服务性事业单位，它们不享有国家的经费资助，通过向社会提供有偿维持运转，但按照规定这些组织不得把盈利作为其主要目的。据初步统计，到1998年这类组织达到了70多万个。【3】
公民社会的兴起使得政府设计制度时必须考虑公民社会的力量，因为民主国家里的制度是国家与社会利益集团博弈的结果，所以制度设计必须遵循一些合法原则。
三、制度建设原则
人是天生的社会性动物，人本性是社会性，人们不能脱离社会关系而隔离生活，但是人们又不能直接决定自己的生活。所以把权力转让给政府是必需的，即使政府有时会侵犯人们利益，人们也不可能轻易政府。因为政府这一届或整个政府机器，由于人们不仅追求政治自由还要追求生活幸福，政治生活并非是每一个人的主要事情，故不可能由人们直接行使权力治理国家。所以还得建立政府，由它行使权力，因此人们必需在现实政府主导下生活，政府“即使在最坏的情况下，也不过是一件免不了的祸害”【4】。
制度建设过程应然是政府与人们的博弈过程，制度的不断变化与发展是政府与人们博弈力量的此消彼长。但实然的制度建设是政府主导的，是政府自认为符合人们利益而设计的制度，这是因为公民社会还不够成熟和强大，达不到与政府博弈的实力，所以政府就包揽了制度社会的一切工作。等公民社会兴起和强大时，制度建设就会在政府与公民社会博弈过程中变化和发展，制度就会朝向公正发展，因为“制度公正是社会公正的反映，又是社会公正的保障”【5】。
（一）政府主导制度建设原则
在现有的社会状况下，政府力量过于强大，所以制度建设要求政府遵循一些原则，使制度设计合法与合理。
1、宪法建立在人们心中原则。宪法是国家根本大法，每个人有权利也有义务了解和熟悉宪法，如果人们不了解宪法，宪法就是一张纸而已。现实中，放眼望去，了解宪法的人、看过宪法的人没有多少人。中学、大学都没开宪法学，这也不利于宪法在人们心中传播，真正的宪法是建立在人们心中的，而不是一张。人们心中有宪法才是制度公正与民主发展的最重要基石。
2、遵从法的精神原则。法的精神是孟德斯鸠提出的，论述法的制定要遵从一定的原则。“法的精神的基本含义就是一个国家的法律和该国的政体、自然环境、土地气候、人民的生活方式、宗教、贸易、风俗习惯有关系，法律和法律之间也有关系，所以这些关系综合起来，就构成法的精神。简而言之，法的精神就存在于法律和各种事物可能有的种种关系之中”【6】。要以法的精神为指向，充分尊重本国公民的风俗、习惯、地理环境等。
3、以理性为依据。政府主导的制度建设必须从理性出发，“争取最大多数人的最大幸福”【7】，引导人们走向快乐，减少人们痛苦，政府缺乏理性以及政府贪图小利、与民争利是现代人们痛苦的根源。
4、法制建设与法治建设相结合原则。法制和法治两个概念极其相近，从两者都要求政府必须以法律为依据行使权力，两者的本质是相同的。“但法制偏向于静态的规定，要求制度的改进与完善；法治偏向于动态的发展，是政府在法的原则指导下进行制度设计”【8】。由于人类各方面快速发展，产生了新思想、新文化、新技术、新财富等，法律的制定倾向于滞后，政府必须运用法的原则进行制度设计，引导人们走向幸福。“法律有限，人事无穷”【9】，正体现了现代政府权力与职能扩大的主要原因。
（二）政府与公民社会互动建设制度的原则
制度设计不可能永远由政府主导，当公民社会兴起和强大时，制度建设就要求政府与公民社会共同参与，它是一力量的博弈过程中。
1、民主原则。每个人参与政府的制度建设是不可能的，无论是有政治爱好还是利益诉求。当公民社会兴起时，政府制度建设就不能再单独行使，必须逐步扩大制度建设民主成分。政府的权力是人们赋予，“民主政府的本质，在于多数对政府的通知是绝对的，因为在民主制度下，谁也对抗不了多数”【10】，人民有权参与政府制度建设，虽然每个人不可能都参与，但公民社会有条件参与，公民社会有组织性、一定的政治性及利益相关性，政府在制度建设过程中应考虑公民社会的存在，允许公民社会民主参与，使制度建设民主化，提高制度的合理与合法性。
2、平等原则。在政府与公民社会共同进行制度建设过程中，政府与公民社会应处于平等地位。本着为人民服务的宗旨，政府应该把决策权逐步让渡出来，由政府与公民社会共同决策制度的建设。
3、增量与最大原则。在制度建设过程中，往往涉及利益的分配，以及资源的使用，在这个过程，不仅要考虑社会效益还要考虑全民个人利益。以往制度建设是政府主导的，所以也容易造成部门立法，部门利益最大化问题。但在公民社会参与政府的制度建设，应本着增进全体公民个人利益为出发点，结合社会效益与个体利益，在保证个体利益增进至少也不损失的前提下，保证公共利益最大化的制度建设才是合理的。
4、制衡原则。在制度建设过程中，许多制度设计是由政府及其相关部门设计的，出于公务员“公共选择理性人的存在”【11】，制度设计难免带有强烈的部门色彩。所以在政府与公民社会在决策制度设计时，由政府草拟制度设计，然后由公民社会力量决策通过。公民社会出于本组织经济人与理性人出发会制衡政府部门立法，使制度建设趋向制衡，政府在制度建设过程中，更多会主动向公民社会协商、妥协，从而最大限度增进公民个体利益。
四、制度建设管理的技术操作问题
从上文分析可以看出，我国制度建设必须遵循一些普世原则以及人文环境、地理环境等因素，勾画了一些原则性问题，下面将讨论些实际操作性问题，以便于政府再去制度建设过程中合理与合法。
1、制度建设必须充分考虑当地人文环境、地理环境及风俗、习惯、传统等，不能做同一规划。例如在前几年制定了一项规定，人死后要火葬，不火葬要罚款等这项制度，且不论制度是否完善，从法理上，法的精神上看，都是不合理的。中国有几千年的入土为安传统，尤其在农村，不可能通过一项制度就可以把传统、风俗、习惯给于改变。从现实执行情况来看，效果很差，政府有利用职权之便侵犯人民利益之嫌。这可以看出制度遵从法的精神的重要性。
这项制度可以这样设计：考虑到城市人们文化素质较高，而且传统意识较为薄弱，只要制度完善就可以广为推行。在农村，考虑到风俗、习惯、传统等因素，可以鼓励农民火葬，但不强制，以自愿为主，可以辅以金钱等物质利益为诱导。精神诱导作用较弱，而且用的不好容易引起村民反感与抵制，比如政府为了推行这项制度，常常会宣扬一些例子，这样会适得其反，让这个村民背上一种负罪感，久而久之使村民都反感政府的行为残忍不道德。用制度慢慢改变人们的落后习俗，而不是强制和剧烈变革，而是渐进式的变革。
2、制度的力量有时没有传统的力量强大，必须用理性眼光看待公民社会的自治。例如前几年政府处于更好地保护森林资源目的，就将一大批森林加以公共管理，这样就把以前属于农村村民自治的森林也变为公共管理了，结果是森林资源减少得更快，反而没有收回管理权之前的效果好。森林减少的原因是村民去偷林，由于管理员人员有限，不可能管理得了一个面子广大的森林，而且当地村民也熟悉环境，这样偷林现象就很严重；再加上森林管理员工资较低，他们也希望获得一些“外快”，这样就产生了一些灰色腐败现象。村民其实也是一个理性人，他们当然会计算所得所失，下面是一组博弈对比分析：
从上面对比可以看出村民在自治情况下偷林成本是相当大的，所以在有些村落森林资源保护较好的应继续让其自治，政府只是原则上作指导，向其提供资金与人员支援即可，切不可忽视公民社会自治力量。
3、资源集中时应有所分配。制度建设过程主要是资源的集中与分配，为了经济发展集中是在所难免，发展经济的成果必须公平分配给全体人民。在资源集中过程中必须保证每个公民的福利至少是不损失的情况下才能进行，资源集中带来的社会利益增大时必须增进人民的利益。例如高校教育发展，政府把大量资源集中发展名牌高校，从提高本国教育、科研水平的目的是可以理解的，但必须保证其他高校所获的资金至少不低于往年的情况下才可以。当重点建设高校的资源集中所取得的社会收益时，必须把收益的一部分用于其他高校的发展，这样才能保障制度公平的合法性。
【摘要】制度是一种程序性、合法性规范，现代制度更多是指博弈规则。制度的合理与国家政治民主的发展也引起了公民社会的兴起。制度建设有政府单边主导制度建设原则：宪法建立在人们心中原则、遵从法的精神原则、以理性为依据、法制建设与法治建设相结合原则，也有当公民社会力量强大时政府与公民社会主导制度建设原则：民主原则、平等原则、增量与最大原则、制衡原则。制度设计管理应遵循尊重传统习俗与增进人民福利的一些技术性问题。
【关键词】制度建设公民社会制度建设原则制度建设技术性管理
参考文献：
【1】[美]诺斯著：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店，1994年版，第3页。
【2】资料来源百度百科，/view/660324.htm。
【3】资料来源，/docs/983284067901。
【4】《潘恩选集》，商务印书馆，1981年版，第3页。
【5】宋增伟主编：《制度公正与人的全面发展》，人民出版社，2008年版，第35页。
【6】徐大同主编，《西方政治思想史》，天津教育出版社，2008年版，第177页。
【7】徐大同主编，《西方政治思想史》，天津教育出版社，2008年版，第280页。
【8】张国庆主编，《公共行政学》第三版，北京大学出版社，2008年版，第417页。
【9】张国庆主编，《公共行政学》第三版，北京大学出版社，2008年版，第383页。
【10】托克维尔著，《论美国的民主》上卷，商务印书馆，1988年版，第282页。
关键词：采购法律制度竞争市场
政府采购是政府影响国民经济的一种强有力的宏观调控手段。建立规范的政府采购制度是规范政府采购行为，保障我国经济健康发展的需要。我国在建立市场经济体制的过程中，要从自身实际出发，借鉴国外经验，并根据国际惯例，建立适合我国国情的政府采购制度。
一、政府采购法律制度亟待建立
政府采购是当今世界各国政府管理社会经济生活的一种重要手段，它是指各级政府及其所属部门和机构，为了开展日常财务活动或为公众提供服务的需要，在财政的监督下，以法定的手段、方法和程序，从市场上购买商品、服务和工程的行为。由于我国正处于市场经济发展的初期。人们对政府采购的认识不够全面、深入，使在国内、国际市场上都具有相当规模的我国政府采购，缺乏完善、统一的法律制度规范。
在我国不同地区和部门颁布的政府采购法律文件中。对政府采购的界定、政府采购主体、政府采购包括的内容、管理政府采购的机构等都规定的不尽相同。在其它方面，也存在同样的差异，因此导致了管理上的混乱和采购上的不规范。建立政府采购法律制度，可以克服上述弊端，统一规范政府采购行为。
由于缺乏统一、完备的政府采购法律制度。各级政府的财政支出各自为政，环节多，单价高，采购方式不规范、不透明，导致盲目采购、重复采购等浪费现象依然存在。尽管在一些地方和部门已颁布实施有关规定，但由于其效力低，内容差异大，也难以发挥其应有的效果。
二、政府采购法律制度的基本原则
“三公”原则就是公开、公平、公正原则。公开原则是世界各国管理公共支出的一个共同原则．因为政府采购合同是采购机关使用纳税人税款和其它公共专项投资签订的买卖合同。在采购中必须对纳税人以及社会公众负责。因此。要求政府采购依据的法律、政策、采购项目、合同条件、投标人资格预审和评价投标的标准等都必须对社会公开，以便公众和检察、监督机构进行审查、监督。
效率原则也是各国常见的采购原则。效率包括经济效率和管理效率两个方面，经济效率要求政府在采购过程中，能大幅度的节约开支，强化预算约束。有效提高资金使用效率，实现市场机制与财政政策的最佳结合。
三、政府采购法律制度的功效
政府采购是政府与供应商之间进行的交易。由于政府是市场中的最大消费者。而且政府采购遵循公开、公平、公正的原则，在竞标过程中执行严密、透明的“优胜劣汰”机制。所有这些都会调动供应商参与政府采购的积极性，而且能够促使供应商不断提高产品质量、降低生产成本或者改善售后服务。以使自己能够赢得政府这一最大的消费者。所以．供应商竞争能力的提高叉能够带动整个国内市场经济的繁荣昌盛。
四、政府采购法律制度的作用
1．提高供应商的竞争能力
政府采购的方式很多，有公开招标、两阶段招标、寻价采购、单一来源采购等多种方式，其中公开招标是运用最多的一种方式。但不论是采取哪种方式，在政府采购的过程中都要遵循竞争性的原则。通过公开招标采购，政府可以邀请到很多的供应商、承包商或劳务供应者来竞标，形成一种有利于政府的买方市场，从而使政府能够获得比较价格利益和更优质的产品或服务。因此。各供应商必须不断地提高自己的竞争能力，从而在众多的供应商中崭露头角，被政府“相中”。
2．给整个市场经济注入活力
政府采购必须遵循公平、公开、公正的原则，这三条原则可以维护供应商的利益．极大地调动供应商的参与热情，为社会主义市场经济注入新的活力，并带动整个市场经济的繁荣。
首先，政府采购遵循公平原则。具体来说，这包括三个方面：一是竞争主体准人的公平性．即允许所有有兴趣的供应商均可参加投标；二是竞争规则的公平性，即资格预审和评标的标准要一致；三是供应商获取信息的公平性，即所有参与投标的供应商都应平等地从政府那里获得完全信息。
其次，政府采购遵循公开原则。这一原则主要是通过严密的政府采购法律、法规来体现的。由于政府采购的批量大，对经济的影响也大，所以采购活动的程序、过程一定要体现透明、公平的原则。公开的采购程序一方面具有可预测性，使投标供应商可以计算出他们参加采购活动的代价和风险。从而提出最有利的竞争价格：另一方面可以最大限度地避免“内部交易”或“黑箱操作”，从而增强潜在投标商参与采购并中标的信心。
再次，政府采购遵循公正原则。其核心是“标准的统一”。该原则要求采购部门给予所有的供应商相同的待遇。而不应该存在歧视性。它是提高供应商广泛参与政府采购活动的有效保证。
3．有助于我国产品打入国际市场
这可以从两个方面进行解释：一是由于国内政府采购市场的不断完善，调动了国内供应商的参与积极性，并促进其竞争能力的提高．这种竞争能力的提高有可能使这些供应商步人国际市场；二是从政府采购市场开放的对等性来看．我们可以充分利用双边或多边条约的优惠待遇参与国际竞争．使供应商能够在国际市场上得到更多锤炼的机会．提高国际竞争实力。
从长远看，经济全球化、一体化的趋势不可阻挡．政府采购市场的开放也是必然趋势。虽然我国没有正式声明开放政府采购市场，实际上国外供应商早已进入我国政府采购市场。我国政府机关采购商品或服务的领域也早已延伸到国外。
4．有效防治腐败
首先，政府采购制度，能克服以往分散购买的弊端。可有效地防范公共采购领域的腐败。政府采购，不仅是一种简单的消费行为。而且是一种制度。在这种制度下，各种支出纳入统一账户．受到财政部门全方位监督。它的主要实现形式是招标。这一方式以公平、公正、公开为基础，通过招标广告，公开采购信息，使有能力的企业，都有机会参与竞争。:
其次．统一的政府采购，特别是公共招标方式．可以依托于法制而明显地提高政府采购过程的透明度和严密性，减少产生“权钱交易”等腐败行径的土壤。
关键词：行政诉讼费用诉讼成本国家承担诉讼成本追偿对等原则
一、引言
1982年《民事诉讼法（试行）》出台，我国民告官的制度──行政诉讼得以确立。《民事诉讼法（试行）》第3条第2款规定“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”这是行政诉讼最直接且又最早的法律渊源。与之相对应，根据《民事诉讼法（试行）》第80条、第178条、第190条、第200条之规定，行政诉讼收费制度也随之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后两次颁布了《人民法院诉讼收费办法》①，使行政诉讼收费制度进一步具体化。
行政诉讼收费是指当事人进行行政诉讼活动，应当向人民法院交纳和支付一定数额的费用。行政诉讼通行的说法是指行政相对人与行政主体②在行政法律关系领域发生纠纷后依法向人民法院提讼，人民法院依法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，作出裁判的一种活动。显然行政诉讼的时间区域为：从当事人提起行政诉讼时起至行政裁判作出时止。行政诉讼收费即当事人在该时间区段应向人民法院所交纳的诉讼费用。根据1989年《人民法院诉讼收费办法》第一章规定行政诉讼收费分为三类：1、行政诉讼案件受理费和其它诉讼费用；2、行政诉讼案件执行申请费和其它执行费用；3、非诉行政案件执行申请费和其它执行费用。显然前述行政诉讼收费只包含《人民法院诉讼收收费办法》中的第一类，而不包括后两类收费。实际上，行政诉讼案件执行是指行政诉讼终结后，依国家强制力将发生法律效力的判决，裁定及其它法律文书，按其内容和要求加以实现的活动；非诉讼行政案件执行是依国家强制力将没有经过行政诉讼程序，但已发生效力的行政法律文书的内容和要求加以实现的活动。可见行政诉讼、行政诉讼案件执行、非诉行政案件执行，是三个不同的，有着质的区别，又相联系的概念。三个概念，泾渭分明，不容混淆。《人民法院诉讼收费办法》第一章将上述三种收费统一称为行政诉讼收费的作法，很值得商榷，由于不是笔者今天所要讨论的范围，姑且不议。笔者所要讨论的是设立上述三种收费制度的合理性与其改革方向的问题。为了行文方便，本文以《人民法院诉讼收费办法》为准，将上述三类收费统称为行政诉讼收费(广义)，而将第一类收费称为行政诉讼收费(狭义)。如无特别说明本文中行政诉讼收费均指上述三种收费，即广义上的行政诉讼收费。
在讨论行政诉讼收费时，我们不能考究设立诉讼收费的必要性。概观设立行政诉讼收费的原因，大抵有以下几种：设立行政诉讼收费制度。⒈可以减少国家财政支出,减轻人民群众负担。⒉有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念,防止滥用诉权。⒊有利于行政机关行使职权，促进依法行政。⒋有利于体现当事人在在诉讼中法律地位的平等。⒌有利于维护国家的和经济利益。但笔者认为上述理由存在着逻辑上的缺陷，也严重不符合客观实际。
此外，我国行政诉讼收费的标准，没有考虑行政诉讼本身的特殊性，完全照搬民事诉讼的收费模式，将案件分为财产案件与非财产案件。非财产案件按件征收，财产案件按财产的价值的一定比例征收，数额越大，费用越高。从理论上讲，司法实践中将行政诉讼分为财产案件与非财产案件的做法是行不通的，因为所有的行政诉讼法律关系的客体均为具体行政行为的合法性，而非象民事诉讼法律关系中的客件，可分为：财产类客与非财产类客体。因此现行的行政诉讼收费制度须改革。
二、对行政诉讼收费制度质疑
现行的行政诉讼收费制度的主要依据是《民事诉讼法(试行)》和依该法制定的《人民法院诉讼收费办法》及其补充规定。从《人民法院诉讼收费办法》规定来看，行政诉讼收费制度基本上是民事诉讼收费制度的翻版。由于民事诉讼与行政诉讼不仅是量的不同，在质上也有明显区别，故现行的行政诉讼收费制度有几点值得商榷。
(一)对行政诉讼收费制度设立原因的质疑。
1、实行行政诉讼收费制度并不一定会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
有人认为人民法院审理行政案件是解决相对人与行政主体之间的行政争议，这毕竟是一部份当事人自己的事情。把少数人花费的诉讼费用由国家包下来，增加了财政支出，从而间接加重了人民群众负担，显然不合理。实行行政诉讼收费制度，则可以减少国家财政支出，减轻人民群众负担。
但一个不可忽视的客观事实是──当作为原告的行政相对人为行政主体或作出具体行政作为的行政主体败诉或部分败诉时，并不会减少国家财政支出，减轻人民群众负担。在我国人民法院，行政主体均不从事生产经营活动，属非营利性机构，其经费都来源于国家财政拨款，其财产所有权归属国家。此时无论是当事人胜诉还是败诉，还是部分胜诉或部分败诉，其所承担的诉讼费用也必然由国家财政支付。实行行政诉讼收费从表面上看，使人民法院在行政诉讼中损失的诉讼成本似乎得到了弥补，但实际上由于人民法院与行政主体的经费都来自于国家财政拨付，故行政诉讼成本的最终承担者仍为国家。行政主体向人民法院所交纳的诉讼费用，在国家财政内部，只不过由一帐户转移到另一个帐户上面。同时，这笔诉讼成本也间接转嫁到广大人民群众身上。
2、以防止滥用诉权，作为实行行政诉讼收费的理由，有限制公民的基本权利之嫌。
一些学者认为设立行政诉讼收费制度有利于增强公民、法人、其它组织的法制观念，防止其滥用诉权。《民事诉讼法（试行）》与《行政诉讼法》均规定诉讼费用由败诉一方承担，双方都有责任的由双方分担。这一规定具有一定的惩罚性质，可以对滥用诉讼权的行政相对人在经济上课以一定的约束，这是其一；其二，收取行政诉讼费用还可以促使当事人慎重对待自己的诉权，从而预防纠纷，减少缠诉，防止诉累。但笔者认为，以此作为设立行政诉讼收费制度的理由，有限制公民的基本权利之嫌。
第一，我国《宪法》第41条规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，这也是我国实行行政诉讼制度，制定《行政诉讼法》的宪法依据之一。可见公民提起行政诉讼是其实现基本权利的一种形式。实行行政诉讼收费制度，在一定程度上限制了公民基本权利。第二，滥用诉权的标准不清，人民法院在判断何为滥用诉权时主观意向大，具有很强的伸缩性。俗话说“苍蝇不叮无缝的蛋”。如果行政主体的具体行政行为无懈可击，行政相对人也不会无事生非，将行政相对人对行政主体的具体行政行为不服或稍有不服而提起行政诉讼视为滥用诉权的话，恐有失《行政诉讼法》立法本意。事实上，是否实行行政诉讼法收费制度与滥用诉权是两码事。对某些有钱人来讲，行政诉讼是否收费，其仍都可以滥用诉权。第三，提起行政诉讼本来就是公民享有的一项基本权利，也是一个国家法治文明的体现。以收取诉讼费用作为行政诉讼的前提条件，很可能导致某些人因无法交纳或暂时无法交纳行政诉讼费用，而使自己的合法权益得不到法院的保护，从而对作出侵犯其权益的具体行政行为的行政主体“敢怒不敢言”，有冤无处申的尴尬局面。那种认为老百姓是刁民的“防民”思想应当向“为民”观念转变。
3、实行行政诉讼收费制度与体现当事人在行政诉讼中法律地位平等没有必然的联系。
有人认为设立行政诉讼收费制度，收取诉讼费用，反映了当事人在行政诉讼中法律地位是平等的。因为在具体行政行为中，双方当事人的实体地位是不同的。一方为拥有行政管理权的行政主体，另一方是被行政主体管理的相对人，双方属于行政隶属关系。双方的权利义务不对等，这样双方在实体法律关系中，是处于法律地位不平等的双方当事人。因而在行政诉讼中实行平等的行政诉讼费用原则，显得更为重要。这样充分体现了我国法律面前人人平等的思想以及保护公民法人和组织的合法权益的立法性质。
然而当事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交纳诉讼费为标准，而以双方在行政诉讼中所享有的权利和承担的义务是否平等为标准。行政诉讼收费的主要目的是为了弥补国家诉讼成本的损失。那种认为实行行政诉讼收费制度，能改变当事人在诉前不对等的法律地位，体现了法律面前人人平等的观点。笔者认为有失偏颇。以此作为设立行政诉讼收费制度的理由实在是牵强附会。
4、实行行政诉讼收费制度并不一定会使行政主体依法行使职权促进依法行政。
收取行政诉讼费用能促使行政主体依法行使职权，促进依法行政，一个重要理由是：通过对行政主体课以经济上的约束，以达到依法行政的目的。这实际上是混淆了一个概念，即行政主体财产所有权究竟归国家还是归该行政主体。如果说行政主体财产归该行政主体所有的话，还有可能够体现行政诉讼收费的惩罚性，促进行政机关行使职权。如行政主体财产属国家的话，则受到损失的仍旧是国家，即所谓“崽用爷钱不心疼”，因而未必能促进行政主体依法行政职权，依法行政。
5、实行行政诉讼收费制度，有利于维护国家的与经济利益，是对国家原则的一个误解。
在世界上，一些国家也实行行政诉讼收费制度。随着我国对外开放的发展进程的加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多。如我国不实行行政诉讼收费制度，则有损于国家与经济利益。这体现了一个国家的尊严，因而一些人认为在我国实行行政诉讼收费制度不仅需要，而且必要。
笔者认为国家是一个国家固有的权利，是国家最重要的属性，表现为对国内最高权和对外独立权。对外国的一些做法，应当批判地接受。因为是否实行行政诉讼收费制度是一个国家份内的事情，是一个国家对内最高权的表现。不能说一个没有实行行政诉讼收费制度的国家就有损于国家。在涉外行政诉讼中我们可以根据对等原则来维护国家与经济利益。
(二)对现行行政诉讼收费制度的法律依据和征收标准的合理性质疑。
退一步讲，既便上述理由成立，但现行的行政诉讼收费制度也值得商榷。
1、现行《人民法院诉讼收费办法》的法条依据失效，其合法性值得怀疑。
现行的《人民法院诉讼收费办法》是依据1982年的《民事诉讼法(试行)》而制定的。由于该法已经失效。故1989年《人民法院诉讼收费办法》的法条依据也随之失效，从而使《人民法院诉讼收费办法》的根基得到了根本性动摇。皮之不存，毛将焉附，该《办法》的合法性很得推敲。在《行政诉讼法》实施11年和《民事诉讼法》实施10年的今年，《人民法院诉讼收费办法》仍涛声依旧，不能不说是一种人为的遗憾。
2、现行《人民法院诉讼收费办法》所确的行政诉讼费用征收标准不合理。
《人民法院诉讼收费办法》将行政诉讼收费与民事诉讼收费合二为一，在费用征收上两者可互相通用。行政诉讼收费和民事诉讼收费一样将案件分为非财产案件与财产案件。非财产案件按件征收；财产案件④，以其所涉金额与价款按比例征收。非财产案件的行政诉讼费用按件征收倒不难理解，但财产案件按比例征收则有点过份附会于民事诉讼收费制度。第一，所有行政诉讼案件所争议的标的是具体行政行为的合法性，而非财产问题。行政案件所涉财产的金额或价款只是具体行政行为所导致的后果，而不是行政诉讼案件所争议问题的本身。因此不能将行政案件当财产案件看待；第二，行政主体有时作出的具体行政行为是难以估价或者是金额与价额巨大的，如大片森林、国土、水体、滩涂、珍稀文物等。这些案件如以金额或价款的比例来计算征收行政诉讼费用，其巨额费用无论是相对人还是行政主体都难以承受，特别是行政主体作为国家部门并不是经营性或营利性单位，其单位行政行为的财产也不归其所有。该笔巨额费用的最终承担者仍旧是国家财政，显然这种行政诉讼收费不合理，仍只不过是巨额的行政诉讼费用在国家财政内部由一个帐户转移到另一个帐户。诉讼成本仍间接地转归广大人民群众承担。因而我国的行政诉讼收费制度带有很大的民事诉讼收费性质。行政诉讼收费制度没有体现，行政诉讼维护社会公共利益等公权利的自身特点。
三、改革行政诉讼收费制度初探。
由于我国现行的《人民法院诉讼收费办法》的法条依据已失效。诉讼收费行政、民事不分的办法已不适应现代市场经济的发展。改革行政诉讼收费制度迫在眉睫。如何改革行政诉讼收费制度，笔者曾作如下探讨。
(一)建立诉讼成本国家承担制。
行政诉讼必竟不象民事诉讼那样解决的是平等主体民事权利和民事义务之争，它所要解决的是行政主体的具体行政行为是否合法，行政法律关系上的权利或义务如何落实的问题，因而在行政诉讼中必有一方是代表国家行使行政权的行政主体。换言之即国家为行政权利、义务的终极享有者或承担者。相对人提起行政诉讼的目的起因是因为其认为行政主体的具体行政行为存在法律上的缺陷，是其作为国家的主人参政的一种形式，因而在行政诉讼中产生行政诉讼费用应当由国家承担，实行行政诉讼成本国家承担制度。其次，作为行政诉讼和行政诉讼案件或非诉行政案件的执行的客体所依据的法律源于行政法，而行政法属公法领域，维护的是整个国家的公共利益公共秩序等公权利，公法的混乱将会造成整个法律体系的混乱的。故行政法的公法性质也决定行政诉讼收费不宜象民事诉讼那样，实行诉讼成本按过错原则由当事人承担。（建立行政公诉制度是实行诉讼成本国家承担的一个比较好的方式，可以与相对人行政自诉方式一同构成我的行政诉讼提起方式）。第三，人民法院作审判机关对行政主体的具体行政行为进行监督，是其职责所在，即国家机关对国家机关监督，是国家机关内部的事务，诉讼成本理由国家财政支付。如由当事人承担，则不尽合理。只有实行诉讼成本国家承担才能扭转这一不合理体制。
(二)建立行政诉讼成本追偿制度。
行政诉讼成本追偿是指在行政诉讼，行政诉讼或非诉行政案件执行过程中，所发生的诉讼成本损失，国家有权向有关责任人员要求予以赔偿。它包括国家对原告、被告、第三人的行政诉讼成本的追偿。从当事人是否为行政主体为标准。行政诉讼成本追偿可分为对非行政主体的诉讼成本追偿，和对行政主体诉讼成本的追偿。在对非行政主体行政诉讼成本追偿中，诉讼成本由非行政主体承担，在对行政主体的诉讼成本追偿中，则将责任落实到有关直接责任人承担。这样才能够真正减少国家财政开支，减轻广大人民群众的负担。
(三)建立滥用诉权惩罚制度。
提起行政诉讼是公民、法人、其它组织的一项基本权利，但权利不能滥用。为此在行政诉讼中有必要建立滥用诉权惩罚制度。在建立滥用诉权惩罚制度上，可以参考以下因素：一是对滥用诉权的界定。界定时应当考虑到行政主体的具体行政行为是否存在法律上的缺陷，原告提起行政诉讼的目的是否出于维权的正当需要。行政案件本身导致金额、价款的有无大小不能作为判定滥用诉权的标准。滥用权诉的具体表现形式应当以法律的形式规定下来，不宜给予人民法院较大的主观随意性。二是对滥用诉权者给以一定的制裁。追究其相应的民事责任，行政责任，造成国家财产损失巨大的，可以追究刑事责任。
(四)对于涉外行政诉讼，实行对等原则。
随着我国对外开放发展进程和我国加入WTO的步伐加快，外国人和外国组织在我国进行行政诉讼的情况会越来越多，是否实行行政诉讼收费制度各国做法不一。对此类行政诉讼，如机械地坚持诉讼成本国家承担，则可能有损我国与经济利益。因而从平等的原则出发，在实行行政诉讼成本国家承担的同时引入对等原则，这样既维护了国家，又避免了国家经济利益的损失。在实行对等原则中应当考虑以下两个因素：一是诉讼成本的核定；二是该外国对中国公民、法人、其它组织实行行政诉讼权利的限制程度。
注：
①1982年的《人民法院诉讼收费办法》为试行办法；
②含法律法规授权组织，下同。
③此处指的是一般情况，因为人民法院诉讼费的免除是有限的，且程序繁索；
④严格地讲为行为后果涉及财产权的行政案件。
参考资料：
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11、《民事诉讼法(试行)》。
12、《行政诉讼法》。
〔关键词〕证券信用交易制度,金融体系,分业经营,股票抵押贷款制度,社保基金
证券信用交易即将在我国推出,这是完善证券交易方式､发展证券市场的重要举措｡很多人已经探讨了推出证券信用交易对我国证券市场发展的深远影响,但是证券信用交易的意义远不止于此,它对于完善我国整个金融体系也具有重要的推动作用｡
一､证券信用交易制度对金融分业经营格局的影响
在20世纪末,以前采用分业经营的国家逐渐呈现向混业经营转移的新动向｡首先是1986年英国所完成的金融“大爆炸”的改革,允许银行兼并证券公司,形成经营多种金融业务的企业集团｡接着,日本于1998年实施《金融体系改革一揽子法》,放宽了银行､证券､保险等行业的业务限制,废除了银行不能直接经营证券､保险业务的禁令,允许各金融机构跨行业经营各种金融业务｡就是分业经营最具代表性的美国,也于1919年11月废除了禁止银行承销证券的《格拉斯-斯蒂格尔法》(1933年制定),而以压倒多数通过了《金融改革现代化法案》｡
美､英､日三国的金融业从分业到混业的转变,其深远意义并不在于各自国家金融监管和业务构架的转变,而在于三个金融分业巨头的转变,标志着混业模式已经成为大势所趋｡我们也可以由此判断,美､英､日三国(尤其是美国)向混业经营的转变,将给越来越全球化的金融业带来一统天下的混业经营业务流程和利润标准｡
我国由于金融市场很不完善,出于风险控制的考虑,目前依然采用分业经营的金融格局,使证券､银行､保险业务处于一种相对封闭的状态｡这当然使资金无序流动的风险降低了,但是由于业务范围狭窄､利润来源单一所造成的经营风险却在我国的金融企业中长期积聚｡而在加入WTO的背景下,后一种风险已经越来越显著｡
混业经营是资金同质性特征所决定的｡无论是银行､证券还是保险,实质就是资金的融通,通过资金不断地循环周转,使其不断增值｡金融业具有内在的一体化的要求｡在混业经营通过资金在各个业务领域中的优化配置,长､短､固､活等灵活组合,能够在一个更高的规模和利润水平下实现风险和收益的平衡｡
我们认为,通过信用交易制度的建立,应充分注意到目前分业经营格局的现实,在一个有控制的范围内走出混业经营的第一步｡
从上图可以看出,如果能够建立信用交易体系,就可以通过证券金融公司的“防火墙”作用,将证券市场与货币市场连接起来,同时通过证券融出和资金的借贷,将银行､保险､基金､证券等机构的业务相互连接起来｡
从国际经验来看,银行､保险公司､各种社会基金都是证券的富裕者,因为这些机构的基本投资策略是稳健,所以所选择投资对象以收益稳定的蓝筹股为主,而且持股时间很长,如果建立信用交易制度,实际上为这些机构建立了再投资的渠道——即利用已经长期投资的证券进行信贷,获得利息收入｡从许多国家的实践来看,这个渠道所产生的利润都是不可忽视的一个部分｡这样,银行､保险等机构在不违背稳健､严格风险管理原则基础上,通过融券间接介入了证券业务,并从这种业务中获得了新的利润增长点｡
从另一个方面来看,如果我们的信用交易制度按照美国模式来设计,即证券公司可以根据客户需要,参考自己的资金状况和自营证券拥有状况,自行向客户融资和融券,不足部分再向相应的机构(如证券金融公司)申请融资融券,那么,证券公司实际上就围绕证券业务间接介入了金融业务,也就是通过融资融券为交易客户提供了信用｡之所以为间接,因为证券公司的资金来源归根结底还是通过证券金融公司来获得,只是在这种状况下,相同资本金所支撑的负债规模有可能大幅度扩大｡
可以看到,信用交易体系实际上完成了银行､证券､保险三大金融业务的融合｡如果配以证券金融公司,就可以在不大动目前分业经营格局的前提下,间接实现混业经营｡而且由于有证券金融公司的屏蔽作用,政府对风险的控制得到了保证｡
二､证券信用交易制度对股票抵押贷款制度的补充作用
我们一直都比较注意银行中的呆账坏账,越来越多的人把这种呆账坏账的产生看作是国有商业银行的体制性因素所造成的｡但我们从信用交易的角度来看,却不能忽视另一种风险:因为资金流动的循环体系不完整所造成的信用阻塞｡这种现象集中体现在目前股票抵押贷款制度上｡我国从2000年开始了股票抵押贷款业务,也就是投资人､证券公司等可以将自己所持有的股票交给银行进行抵押而获得贷款｡对于我国证券市场而言,这是向建立资本市场与货币市场之间的桥梁所迈出的很重要的一步｡
但由此产生的问题是,如果抵押贷款人本身就没有偿还贷款取回证券的意愿,那么银行将被迫成为股票的持有人,而承受证券二级市场价格波动的风险｡而从实际来看,实施股票抵押贷款对于普通投资者而言是很难的事情,能够做到的很多是大的机构或者某支股票的庄家,他们与金融机构有着良好的关系｡由于这些机构对某些股票价格有着相当的影响力,他们完全可以把价格抬高以后将股票抵押给银行,从而获得顺利出局,即便折扣率非常高也很划算｡而股票未来的价格波动风险,自然地转移到银行身上｡
从信用交易的角度来看,银行除了严格管理审查以外,必须为所抵押的证券找到证券再投资的渠道,而信用交易的融券渠道可以很好地实现这一点｡
实际上,通过证券的再投资,可以减少银行承担证券抵押贷款业务的风险,形成证券运用的良好通道｡一旦这些证券被抵押到银行,则这些证券即可以被再运用,融券借出｡而一旦出现信用风险,所抵押的证券不能被赎回,银行则可以继续利用这些证券进行融券活动,长期持续地获得稳定的利息收入｡这种长期稳定的利息收入,一方面可以减少抵押人不还贷款的道德风险,另一方面维护了银行在抵押贷款业务上的利益｡
所以,目前的证券抵押融资业务,由于没有融券出口,不能形成一个证券流通的循环链,必然将增大银行的信用风险｡而建立一个信用交易的借券出口,将大幅度降低银行在这些业务中的风险,这样才能够形成一个良性的证券循环流(见上图)｡同时,由于证券的卖空存在,也可以使市场价格更接近理性价格,降低了人为操纵价格､骗取抵押贷款出逃的可能性｡
三､证券信用交易制度对未来社保基金的重要作用
1.原有社保基金的投资结构｡为了推进企业改革,我国从上世纪80年代中期开始了以养老保险和失业保险为重点的社会保障体制改革,并相应建立了养老保险基金和失业保险基金,其规模也不断扩大,已经从1987年的24.41亿元增加到目前的2000亿元以上,年均增长近50%｡
由于我国国债利率普遍比同期银行利率高1~2个百分点,同时国债由国家财政作为担保,几乎没有风险,因此出于我国政府对社会保障基金的支持,也为了防范金融风险,我国政府选择了定向发行的特种国债来解决社会保障资金的“出口”问题｡1919年~1991年,财政部开始向社会保障基金发行特种国债,1994年,财政部､劳动和社会保障部联合下发了《关于加强职工社会保险基金投资管理的暂行规定》,规定除了留足两个月的支付费用外,80%左右应该用于购买国家发行的特种定向国债｡也正是在1994年,财政部开始向养老保险基金､失业保险基金以及其他社会保险基金发行特种国债,特种国债发行的数量是根据各地上报财政部前一年养老和失业保险基金的滚存结余数,并考虑历年已经购买的国债数量来确定的｡
受制于债务依存度的不断上升,特种定向国债的发行规模始终维持在20亿~30亿,而没有随着国债发行规模和社会保障基金规模的扩大而扩大｡同时,出于保证资金安全的考虑,社会保障基金不能在银行间国债市场进行现券交易,只能在证券交易所进行记账式国债的买卖,在当前记账式国债规模不断萎缩､价格波动较大的情况下就有悖于资金的安全｡这就造成了一个现象:一方面社会保障基金的规模增长速度在20%以上,而购买国债的余额占历年滚存余额的比重不到20%,与规定的80%国债投资比例相去甚远｡在期限结构上,除了社会保障基金自主投资的国债以外,表现为政策支持的特种定向国债的期限结构都是5年｡同时,这些国债不能变现,不能向银行办理抵押贷款,从而与其必要的流动性不相符合｡与此同时,五年期国债的单一期限结构,制约了这些基金管理机构获得更高收益或更高流动性的选择权利｡
所以,原有社保基金的投资是非常单一的,只有国家通过政策所发行的特种国债这一种,其余的都投向银行作为储蓄｡这必然使社保基金难以长期维持下去｡而在1919年城市失业大面积出现以后,这些社保基金就难以支撑了,集中体现为1919年及2000年所普遍发生的支付困难和支付拖欠｡
2.未来社保基金的赢利性需要证券信用交易体系来支持｡正如梁定邦先生所说:“还没有哪一个国家能为国家养老体系提供全部资金｡国际经验一般是国家部分预付以使出资率保持在一个可接受的水平的同时,尽最大努力发展资本市场,保证积累资金得到理想的回报”｡一个完整的社保基金应该是一个稳健运作的商业化机构,而这个商业化机构必然要和资本市场结合在一起｡
现在,关于未来的社保基金介入证券市场的商业化模式,已经基本上得到了共识｡而从我们研究的角度,在这些社保基金持有证券以后,需要问的两个问题是:靠什么来保证这些基金的长期化和稳健的投资取向?靠什么手段可以更好地保证这些社保基金的赢利能力?我们认为,从这两个问题出发,信用交易的融券通道对于社保基金的发展有积极的促进作用｡
社保基金参与证券投资的重要特征是长期投资､稳定收益｡而如果没有融券渠道,这些机构获取收益的途径只能是分红和资本利得｡在当前的证券市场上,依靠分红是不现实的,因为在我国证券市场上,正常分红的企业少之又少｡2000年,上海和深圳两地的公司,实际分红的仅一百多家,占总数目的15%左右,分红数目普遍比较小｡这样,在利益的驱动下,这些机构必然转向对二级市场资本利得的追逐,而二级市场资本利得的获得源于价格的波动｡这样,这些在本质上应该长期投资､稳定收益的机构,将转向证券持有的短期行为,低买高卖｡
从国际经验来看,社保基金是整个信用交易市场中最为重要的借券方,他们是这个市场的证券富裕者｡而之所以成为证券富裕者,就是因为他们需要保持长期投资､稳定收益的理念,并不会轻易抛出股票｡而这些长期持有的证券在信用交易体系下有了再投资的价值,成为借出获得融借利息的重要手段｡也正是这种稳定收益的来源,促使这些机构保持了长期投资的理念,成为整个证券市场的稳定器｡
有关未来社保基金的业务运作图如上｡可见,未来社保基金的收入来源成为三个:分红､资本利得､借券收入｡为了追求分红和借券收入所代表的利益,促使保险公司､社保基金等趋向于长期投资,而为了追求资本利得所代表的利益,促使其趋向于短期投资｡比如,在美国比较成功的哈佛基金会,上世纪70年代介入融券业务,其收入占其全部收入的30%以上｡这说明:信用交易有助于社保基金的保值增值和正常稳健经营,可以成为社保基金重要的业务支撑｡
参考文献:
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改革应当对症下药，因此我们首先应当明白中国的行政管理制度到底面临着怎样的问题和挑战。
1.行政管理机构设置不合理。从纵向结构上看，中国政府的行政管理层次和管理幅度都存在着问题。目前，中国的管理层次则普遍存在着偏多的情况。从中央到地方，有4到5级的管理层级，这就导致了很多管理职能上的重合以及互相推卸责任的情况。这种现象带来的问题是多方面的，不仅大大增加了行政成本，还带来了大量的超编制人员，给我国的纳税人带来了沉重的负担。另一方面，纵向结构还体现在管理幅度上。管理幅度即一级行政机关或一名行政领导者直接领导与指导的下级部门或工作人员的数目。学者一般认为3-9或4-12个为好。不过，在中国省一级，改革前均管辖70-100个县(市)，为此，自1983年实施地市合并改革以来，增加地级市一个管理层级，试行市管县体制；然而另一方面，在同级政府内部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”现象。同时，纵向结构的不合理还不利于政令的畅通，此外层级过多也会带来很多不必要的地方保护。这些都是制约我国经济持续、稳定、健康发展的障碍。
从横向结构上看，中国的部门结构即同级行政管理部门之间的平行分工关系有着很多的不合理。这种现象带来的影响也是严重的。在每个部门各自的工作的范围内，各个部门为了争取好的业绩纷纷各自为战、缺少合作，这带来了很多不必要的竞争，也消耗了很多无谓的竞争成本；在每个部门职能有交叉的范围内，各个部门又会互相拆台，同时为了避免责任，往往会踢皮球而采用无作为的方式来对待这部分工作，这样，显然会带来行政效率的低下，不利于政府服务社会、服务大众。
2.行政组织编制及其管理混乱。行政组织编制是指法定行政组织的人员定额及职务的配置，必须根据职能的需要来设置即定职能，定机构，定编制——“三定”。目前，我国的情况则恰恰相反，很多岗位因人而设，编制因人而定，这会导致编制本身过大，而且在编的人员并不一定是该岗位最需要的人。这样必然会使得行政管理工作无法正常开展，还会滋生腐败。同时，由于对编制确定的不严肃，还会带来很多编制外的人员进入行政管理部门。这使得官僚机构越来越膨胀，而根据帕金森定律可以知道，行政机构作的工作数量和人员的数量是成反比的，越来越多的人消耗了纳税人越来越多的钱，却做着越来越少的工作。
3.行政监督明显不足。我们知道，中国目前的行政监督主要由系统内部监督和系统外部监督两大部分。系统内部监督主要包括上级行政机关的监督、行政监察、审计监督。由于每一级行政机关都有自己繁重的工作，所以要求上级行政机关能对下级行政机关进行长期有效的监督显然是不现实的。行政监察机关虽然有法律赋予的监察权，但由于监察机关只能处以撤职以下的行政处分，而且由于历史传统、思想观念等方面的原因，监察机关的影响力和权威性并没有得到应有的重视。审计机关这些年影响力有了空前的提高，但由于审计监督只是审计机关依法律法规对行政机关及工作人员的财政(务)收支、个人收入、财经法纪等方面情况实行的一种专门性审核活动，它的职能范围仅限于财务方面的审核，所以也很难全方位的对行政机关进行监督。
我国的系统外部监督包括执政党监督、立法机关(国家权力机关)监督、司法监督、社会舆论、参政党、政协的监督以及公民的监督。在我国目前的社会情况下，执政党实际上承担了很多行政职能和其他公共权力行使的职能，因此，它不可能把自己完全置于中立的位置去监督行政行为；同样，目前的中国，立法机关和司法机关的地位还是无法和行政机关同日而语的，它们也很难切实地起到监督的作用；至于社会舆论和普通公民的监督都必须还要借助法律的途径，并不是最直接的手段。可见，我国的行政行为是缺乏有力监督的。
4.行政法制不健全或无法可依，或有法不依。我国的行政领域上还有很多法律空白，比如行政审批的手续非常繁琐，而且各地都有不同，这方面就需要相关的法律规范来加以规定。较之无法可依，其实有法不依的危害更为严重。我国的行政机关管理人员普遍缺乏依法行政的意识，这不仅极大的破坏了法律的权威，而且也不利于提高公民对行政机关的认同感。
二、关于行政制度改革的个人看法
1.从行政机构入手，努力推进行政机构设置的改革。在纵向结构上，适当的减少我国行政管理的层级，比如江苏已经开始逐步撤销地级市，这样有利于政令的畅通，还可以减少很多行政成本。
2.严格我国的行政编制，真正做到由岗定人，杜绝因人设岗的情况，这样做不仅可以在很大程度上减少腐败，还有利于选出最适合岗位的管理人员。编制的制定应当合理，对于编制外的工作人员应当严格控制数量。
3.努力加强行政监督的力度。首先要完善系统内部监督，提高行政监察机关的权威和影响力，逐步做到对政府的每个重要行政行为实施监督，进一步加大审计机关的审计广度和深度。同时，要充分发挥新闻媒体作为立法、行政、司法外第四大权力的作用，积极监督和报道行政机关的行为，协助政务公开的推进。参政党、人民政协和全体公民也应提高参政意识，积极行使手中的监督权力。相信，有了强有力的行政监督，我国的行政制度改革一定会走上健康发展的道路。
4.完善立法并加强依法行政意识的宣传教育。对于很多行政领域的法律空白，我们应努力建立起完善的法律制度，而更有现实意义的则是，提高全体行政管理人员依法行政的意识，依照已有的法律办事，增强行政行为的权威性，提高人民群众的认同感。
三、总结
通过对我国目前行政管理体制的分析，我们不难发现我国当前的行政管理缺乏服务意识、法制意识以及规范化的机构设置。我们应当通过各个方面的努力，促使我国政府从传统的管制型政府转向服务型政府；从单一的经济建设型政府，转向公共治理型政府；从官僚机构臃肿的政府转向实干而精简的政府。
总之，我们应当努力促使我国的政府从棱柱型向衍射型发展，充分发挥政府的各项职能，同时又不过多的干预经济和市场。只要我国的行政制度改革能向这个方向发展，政府一定不会成为经济发展的桎梏，相反还会成为我国加入WTO以后保障我国人民、社会和经济利益的工具。
1.乡镇未设立财政金库
现阶段我国大多数省、市均不再设立乡镇金库。因为，不同乡镇地理环境以及经济发展状况存在很大差异，乡镇地区拥有的金融机构相对比较少，通常只有信用联社会在不同乡镇设置网点，其他商业银行很少会在乡镇设置营业网点。根据财政部推行乡镇财政国库集中支付制度改革的相关标准及规范，一般对采用“分税制”财政管理体制的乡镇，建议参考县级改革模式，遵循“一级政府、一级财政”的原则，开展乡镇财政国库集中支付制度改革。针对采用“统收统支”财政管理体制的乡镇，建议将每个乡镇看作是同县级预算单位，安排县级财政部门负责开展国库集中支付相关工作。由于乡镇金融机构数量较少，采用“分税制”财政管理体制的乡镇很难参考县级改革模式实施改革。此外，因为当地金融机构不足，十分不利于乡镇财政国库集中支付制度改革科学选择行。
2.缺乏细致的预算编制
现阶段，预算管理改革在不同乡镇的应用虽然越来越广泛，然而，预算编制工作仍然存在较严重的随意性，支出标准也还不够统一，不利于提高预算执行力。目前采用的国库集中支付系统已经对支出项目进行进一步细化，形成支出科目的类、款、项，在这种情况下，部门预算编制必须要尽快实现精细化。而乡镇工作相对比较特殊，与人民群众之间存在十分直接的关系，容易引发各种突发事件，造成部门预算编制缺乏预见性，年内预算常常需要再次进行调整，无法对资金进行科学、有效的细化处理，不利于推动乡镇财政国库集中支付改革。
二、推行乡镇财政国库集中支付制度改革相关对策
1.加大业务能力培训力度
随着乡镇财政国库改革进程的不断推进，会计核算以及资金支付等均出现很大改变，面对这种变化，县级财政部门必须要高度重视乡镇账务人员技能培训，通过组织各种培训活动，给财务工作者提供更多学习机会，丰富其财务基础知识结构，提高其财务专业技能，使其熟练使用各种财务软件，掌握各种科学的财务处理技巧，提高财务工作效率和质量，保证乡镇财政国库改革工作可以持续、稳定进行。
2.完善监督审查工作
不同乡镇财政部门尤其是负责人必须度重视乡镇财政国库集中支付制度的贯彻和执行，将其纳入财政工作的重要内容，积极向乡镇负责人进行工作汇报，进一步取得乡镇领导的关注及支持，针对各级负责人员，必须明确其具体职责权限，建立完善的工作责任制。县级财政部门必须要正确履行自己的职责，针对各乡镇进行有效的工作监督。根据现实需要抽调相关科室人员，建立监督领导小组，深入基层，全面检查和监督乡镇财政国库集中支付工作的开展情况，挖掘工作实施过程中存在的问题，并提出有效的改进建议，督促其进行纠正和改进，推动乡镇财政国库集中支付工作的有效开展。
3.全面推进建设乡镇信息网络的速度
国库管理制度改革工作的推进要求建立完善的财政管理信息系统，促使县级国库集中支付网络扩展到乡镇范围，保证县乡财政部门、银行以及清算银行三者能够实现有效联网，进而确保乡镇预算指标、用款计划、资金支付以及资金清算等信息数据能够通过网络进行及时传输，同时提高县乡财政管理网络信息资源的共享率，有效促进财政管理工作效率和质量的提高，推动乡镇财政改革的不断深入。
4.促进预算编制准确性有效提高
不断加强预算编制工作，提高编制工作的科学性和有效性，实行精细化改革，针对财务部门预算制度实行全面推广应用，不断细化预算编制工作，保证财政性资金支付的清晰度，促进预算工作科学性的提升，同时增加其可执行度，确保乡镇财政国库集中支付制度改革工作能够有效推进。
5.选择合理科学的改革方法
在推行乡镇财政国库集中支付制度的过程中，必须要综合分析各个乡镇的管理水平以及实际发展状况，根据相关规范开展管理工作，保证财政国库集中支付制度改革能够为乡镇带来便利，根据乡镇具体特点，有针对性地制定相应改革模式，提高改革效果。由于很多乡镇均未能设立金库，再加上当地的金融机构相对较少，建议将全部乡镇看做同县级财政一样的预算单位，安排县级财政部门负责对国库集中支付制度进行贯彻和执行。
6.根据政策要求规范相关操作
推行乡镇财政国库集中支付制度时，必须严格遵循“乡财县（区）管”的原则，避免预算管理权出现改变，尽量保持资金所有权以及资金使用权处于原来的状态，防止财务审批权发生改变，同时不允许不同层级的财政监管责任出现变化。此外，针对国库单一账户体系进行统一设置，促进资金支付方式走向统一化。针对账户设置方面，乡镇仅需保留“村账乡代管”账户即可，其他实有资金账户一律撤除，禁止乡镇财政单位以及预算单位自行另设资金账户。针对支付方式，乡镇财政资金根据先预算后支付的要求，统一进行国库集中支付，针对不同支出项目，采用科学的支付方式。
三、结语
关键词：行政程序；理性价值；文化基础；社会环境
自1989年《行政诉讼法》第54条规定程序违法的行政行为将被撤销以来，行政程序制度的价值已日益被重视。1996年《行政处罚法》首次规定了听证程序，《行政许可法》更是用13多的篇幅规定了行政许可的设定、实施和监管程序。同时，从上世纪90年代中叶开始，学术界对行政程序问题进行了广泛而深入的研讨，现在，凝聚着学界10年研究心血的《行政程序法》（试拟稿）已基本定稿。行政程序制度承载着理性、民主、公正、高效等公法价值追求，是行政法治系统工程中不可或缺的重要环节。尤其是行政程序制度对理性的张扬，将有利于社会理性精神的生成。但由于我国传统伦理文化以及社会环境的影响，也注定了行政程序制度理性价值实现的艰难。
一、理性价值的内涵行政程序制度的理性价值是从整体上而言的，指相对完备的行政程序制度所具有的理。理性能力是指人类所具有以推理或积极的行为来实现其目的的能力，人们在安排自己事务时一般愿意通过理性而不是通过那种随机和任意的行为或裸的暴力来进行。[1]（P67）从内容来看，行政程序制度的理性价值包含工具理性和沟通理性两部分。[2]（P35）这两部分各自相对独立，但又有一定的依存关系。
工具理性针对的是主体与客体之间的关系，或过程与结果的关系。就认识论的角度而言，工具理性是指合理的决策或决定通过合理的交涉过程得到，过程理性决定了结果理性，过程非理性极易导致结果的非理性。工具理性的实现依赖于程序设计，不同类型的行为需要不同的程序规则。在公共行政中，程序分为决策类程序和裁决类程序。决策类程序适用于规则的创立和公共决策的选择；裁决类程序适用于对具体事项的决定和对纠纷的解决。无论是那一类程序都应遵循最低限度的正义或理性规则。首先是专业化规则，行政程序主要按照“职业主义”原理设计，强调行政的专业化；其次是中立规则，决策者、决定者和裁判者不得做自己案件的法官，结果中不应包含决策者、决定者或裁判者自己的利益；再次是听取意见规则，要通过程序设计保障当事人参加到程序中来，并赋予其提出主张、事实证据和法律依据的权利；第四是选择最优规则，选择要以理性推演为基础，推理应论及所有的论据和证据；第五是说明理由规则，任何决策、决定或裁决都应当向当事人说明理由；最后是公开规则。行政权运行过程的公开，不仅可以借助公众的监督而使选择权的滥用得到限制，而且也可以使选择过程中无意的错误容易被发现和纠正。[2]（P35）
沟通理性适用于主体和主体之间，表现为诚意地进行讨论和对话，真诚地尝试了解对方的观点，以和平而理性的方式来寻求共识。[2]（P35）沟通理性决定了结果的正当性和可接受性。沟通理性通过以下机制实现：1）参与机制。参与是沟通的前提，在决策类的程序中，参与应当是开放和普遍的，在裁决类的程序中，所有的当事人都有权参与。2）说理机制。程序的本质特征既不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性。正是这种程序的过程性与交涉性使得说理机制得以展开，程序参与者必须全力以赴地以理抗争，最后达成妥协，消除利益冲突。现代行政程序不是为解决行政争议提供一个具体的可操作性的方案，而是为我们提供一个解决问题办法的制度性框架。这种制度性框架可以促进人们理性地看待与己有关的行政争议，并自愿服从通过该制度运作而获得的解决问题的方案。[3]（P26）3）宣泄机制。在利益多元的现代社会，存在许多利益诉求，通过程序预设来宣泄和释放不满情绪并加以吸收，将增加行为结果的正当性和可接受性，也将有利于社会的稳定。
在很大程度上，理性价值在行政程序制度的价值体系中占据首要位置，行政程序制度的民主价值、公正价值等都可以回归于理性价值之中。当然，行政程序制度的民主价值、公正价值等也具有独立意义。
二、理性价值实现的文化基础行政程序制度理性价值的实现不仅需要合理的程序设计，还必须有相应的文化基础。在西方尤其在英美法系国家，行政程序制度之所以备受重视，主要是源于这些国家对自然法的信仰，对理性的崇尚，源于其深厚的自由主义的理性文化传统。英国早在1215年的《自由大》中就确立了自然公正原则，该第39条规定：“自由民非依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何加害”。美国立宪继承了英国的自然公正精神，联邦宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产。”宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由、财产。”美国联邦法院一位大法官说：“程序公正与规范是自由不可或缺的内容。苛刻的实体法如果公正地、不偏不倚地适用是可以忍受的。”另一位大法官说：“自由的历史很大程度上是遵循程序保障的历史。”[4]（P93-94）
行政程序制度理性价值在我国的实现需要超越文化上的障碍。我国传统文化是以儒家思想为基础的伦理文化。儒学的全部内容，不外乎用道德感化和仁政措施来实现“人之所以为人”的社会目标。儒学的最高理想是这样一幅社会蓝图：人们各有不同的地位和责任，并依血缘链条传递下去：君君、臣臣、父父、子子等。这就是与天地同理，与万世同久的礼。在礼的制约下，人们有亲疏而无纷扰，有尊卑而无争斗，彼此相安无事。[5]（P700）伦理文化强调的是身份和等级，有权就有理，追求的是道德理性而非工具理性，因此，在传统文化中程序没有生长的基础，这也造就了我国重实体而轻程序的法律传统。程序是用来说理的，伦理文化只强调服从，不需要说理，当然也就不需要程序。虽然一百多年来在西方文明的撞击下，我国传统文化有了很大转型，但伦理文化仍盛行于国家管理之中，“官本位”仍有很大空间，对掌权者的崇拜远胜于对法律规则的服从。在此文化环境里，即使存在行政程序规则的完美设计，也常会被实践扭曲，行政程序制度的理性价值极易消失于伦理文化之中。
三、理性价值实现的社会基础行政程序制度理性价值的实现还必须有与之匹配的社会基础，即依赖于国家治理模式、社会结构、法律机制和司法制度等。行政程序制度不能孤立存在，需要社会的认可和包容，否则，行政程序制度的理性价值也就永远只能是学者们的空想。以下从四个方面分析行政程序制度运行的社会基础：第一是行政程序制度的适用范围。行政程序制度是交涉过程的制度化。交涉是平等地讨价还价的过程，过多的讨价还价会影响政府的权威，而我国又在进行政府主导下的改革，需要强化政府的权威，这里存在着程序正当性和管理正当性的冲突。程序正当性要求减少政府的权威，而政府权威的弱化会影响政府在改革中的主导地位，引发管理正当性危机。可见，行政程序制度的推行要考虑政府对经济和社会的有效控
制。为了维护社会的稳定，行政程序制度的适用范围只能逐步扩展，尤其是重大决策程序需要慎行。
第二是行政程序中的交涉主体。在决策类程序中，交涉主要发生在政府和市民社会之间。现代社会的个人力量微弱，难以独立与政府对峙，只有成熟的市民社会，通过社会组织或利益团体与政府交涉，才能有效与政府抗衡。市民社会的多元权利可以有效分解国家权力，遏制公权力的专断。[6]（P157）在我国，由于市民社会不成熟，社会自治欠发达，因而，决策程序的交涉主体缺失，这会极大影响决策程序理性价值的实现。在裁决程序中，交涉主要发生在政府和个人及个人的延伸体之间，个人及延伸体对裁决程序的参与，可以有效限制行政权力的恣意。
第三是行政程序制度的成本和效益。如果能在行政程序之外用比较低廉的成本解决问题或者通过行政程序解决问题后还将在别的方面付出代价，行政程序制度都将难以有效发挥作用。我国目前仍处在社会转型之中，法律制度并不健全，传统的管理与现代的管理并存，这无疑会影响行政程序制度的成功运作。另外，行政程序自身也存在成本和效益问题。过高的程序成本会使社会背上沉重的负担。
第四是行政程序制度的保障。在西方国家，行政程序制度运行中的种种偏差往往靠司法机制纠正，司法制度也就成为行政程序制度理性价值实现的最后屏障。我国由于理性文化缺失，市民社会不发达以及传统集权治理模式的影响，行政程序制度更需要司法的保障。但我国的司法制度同样不成熟，司法力量单薄，难以保障行政程序制度理性价值的实现。
以上分析看出，我国行政程序制度有效运行的社会基础并不牢固。单凭行政程序规则的完美设计来期盼其理性价值的实现，带有相当的理想成分。
四、结论
在法治社会，行政程序制度具有独特的理性价值，这是由其所具有的工具理性和沟通理性决定的。但该理性价值的实现除了需要设计精细的程序规则外，还需要相应的文化和社会基础。法律制度不能超越于文化和社会之外，这自然也适用于行政程序制度。目前，行政程序立法的呼声很高，行政法学界更是倾尽全力进行研究，在此时刻，保持清醒的认识尤为重要。缺乏文化基础和社会环境的支撑，行政程序制度的理性价值能在多大程度上实现以及在我国现行条件下如何确保行政程序制度理性价值的实现，都需要认真地研究和探讨。
参考文献：
[1]陈润华。刑事审判原理论[M].北京：北京大学出版社，1997.
[2]应松年。行政程序法立法研究[M].北京：中国法制出版社，2001.
[3]章剑生。行政程序法基本理论[M].北京：法律出版社，2003.
[4]威廉·韦德。行政法[M].徐柄，等译，北京：中国大百科全书出版社，1997.
产业政策的雏形可以追溯到国家政权的出现并开始履行经济职能、干预产业活动，而严格意义上的产业政策则首先出现在西欧产业革命后开始了工业化进程的资本主义国家。
法学界公认，美国于1890年制定的《谢尔曼法》是世界第一部由国家保障实施的现代反垄断法。《谢尔曼法》的制定和实施，大大缓解了美国因长期的完全自由放任政策所导致的经济秩序危机，{1}（P295）它是西方早期最有影响的产业组织政策的缩影。而日本自明治开国时起，就明确提出了“殖产兴业，富国强兵”的口号，并由政府直接出面创办了一大批官营的近代产业，以期通过对民间产生示范和劝业作用，来加速日本的工业化和近代化过程。中国的产业政策实践堪称源远流长。由于我国封建时代是“溥天之下，莫非王土”，政府可以名正言顺地对工农业生产进行干预，政府行为成为影响封建经济运行的重要因素。马克思甚至提到：“我们在亚洲各国经常可以看到，农业在某一个政府的统治下衰落下去，而在另一个政府的统治下又复兴起来，收成的好坏在那里决定于政府的好坏，正像在欧洲决定于天气的好坏一样。”{2}（P25）据我国史学家研究，三国时期曹魏的“屯田”政策，北魏的“均田”政策和唐初的“均田”政策都有力地推动了土地与农民的结合，促进了当时的农业生产。设专职官吏掌管水利事宜、兴修水利设施，是我国历代封建王朝农业政策的基本内容。这类政府行为较好地发挥了政府的权能，弥补了民间组织涣散的天然缺陷，改善了农业生产条件，促进了农业的发展。此外，推广先进生产工具、先进生产技术和优良品种，奖励垦荒和组织大规模移民垦殖的政策，也都对我国封建经济的发展起过促进作用，它们无疑都是农业国早期产业政策实践的佐证。{3}（P101—127）
而产业政策概念在我国的正式启用是在20世纪80年代。譬如，1986年“产业政策”一词正式出现在我国的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中；1989年3月，国务院颁布了我国第一部真正意义上的产业政策——《国务院关于当前产业政策要点的决定》，这标志着我国开始了产业政策的实践；1994年3月，国务院又颁布了《90年代国家产业政策纲要》，标志着我国已开始建立以产业政策为中心的经济发展体系；之后相继制订的《汽车工业产业政策》、《水利产业政策》、《当前国家鼓励发展产业、产品和技术目录》等产业政策，基本形成了包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等在内的、较为完整的一个政策体系。
综上，产业政策的本质是国家对产业经济活动的主动干预，它的产生及演化与国家的干预思想是相辅相成的，其间尤其要注意的是对它科学合理的界定及功能的理解。
二、产业政策的法治化
在我国，许多法律都是由政策转化而来，因此，政策在一定程度上的法律化是在协调政策与法律关系的基础上实现二者的有效衔接的方式。
（一）产业政策法治化的一般分析
产业政策是一种[]政府政策，也是政府的干预或调控行为，在此领域实行法治就直接表现为政府要依法制定和执行产业政策，要受法律的约束，这突出地体现了法治的民主实质和要求，其意义重大。如果政府制定和执行产业政策的行为不受法治原则的制约，这种产业政策就可能变成行政专权，增加其任意性，产生严重的后果，因为“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限制，那么这种做法便是同法律背道而驰的，因为这将沦为纯粹的权力统治。”{4}（P367）所以，对政府制定和执行产业政策的行为进行法律上的控制是法治国家的必然要求。而“产业政策一旦上升为法，就不再是政府意志，而是国家意志、全民意志。即使是政府的有关规定或行为与法相抵触，也必须以法律为准，服从法律的要求”。{5}因此，对产业政策进行法律调整不仅意味着要规制被调控主体的行为，而且也意味着要规制调控主体的行为，并且后一方面占有更重要的地位。
当然，政策法律化并不是说将所有的政策都转化为法律，转化为法律的政策，一般必须具备如下要件：影响的全局性；内容的稳定性；转化的成熟性。可以说，政策法律化的水平和程度直接体现了国家实行法治的能力。在我国的法制建设中，应该对政策法律化予以高度重视，确保政策法律化科学、合理、有效地进行。
（二）产业政策法治化的必要性和可行性
我国在改革开放以来的经济管理活动中越来越重视利用产业政策，并且其法律化程度也在逐步提高，这对调整我国产业结构，提高产业组织素质和产业技术水平，从而促进经济增长方式的转变起了多方面的积极作用。有人认为，最近二十多年来我国推行的产业政策的数量和涉及领域，远远超过以产业政策著称的日本。{6}（P46）但是，由于种种原因，我国产业政策在制定和实施中还存在一些问题。从法律的角度看，我国的产业政策领域的问题主要表现为我国产业政策的法律化程度不高，现有的很多产业政策并没有纳入到严格的法律调整中来。虽然并不是所有的产业政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要领域的产业政策还是要上升到法律的高度，特别是由最高国家权力机关制定的法律。而目前我国很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都未采取，只是以某种规范性文件形式存在的“纯粹的”政策，缺少体现法律性质的责任制度作保障。那些尚没有得到任何法律调整的产业政策情况自不必说，那些在基本领域仅以法规、规章形式存在的产业政策也难以收到法律调整的应有效果，特别是难以收到前述产业政策法治化的基本要求——政府本身制定和实施产业政策的行为也要受到相应的法律约束。基于这种情况，我国不少领域中只有产业政策而没有产业政策法。
当然，如前所言，产业政策的法律调整和法治化的效果只是就其应然状态而言的，能否及在多大程度上收到这种效果还要取决于法律规定是否完善。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。[1]我国加入世界贸易组织后，理应在遵守WTO基本规则的前提下保护民族产业，提高产业竞争力，而随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈，靠企业自身的力量来改变在国际分工和贸易利益中的不利地位是非常困难的，因此，要在充分发挥市场功能的同时，积极利用政府的力量引导企业行为，通过实施产业政策，并使其上升为法律，加快产业政策的立法，用法律来保障产业发展。
三、法治化进程中产业政策实施机制的制度重构
由于产业政策侧重于从供给角度[]来调控经济生活，因此它必须与其它经济手段配套使用，才能取得预期效果。
（一）法治化进程中产业政策实施机制的困境分析
从市场经济体制与产业政策的关系考察，可以发现，我国现行产业政策在实施内容、实施目标、实施手段、影响因素等方面存在问题：1．从产业政策的实施内容来看，产业政策与计划存在着比较严重的交叉；目前的计划既管总量，承担着稳定宏观经济的任务，又管部分产业投资建设，承担着调整产业结构、促进经济发展的任务。2．从产业政策的实施目标来看，产业政策目标与实施政策的手段脱节。在市场经济体制下，实施产业政策中存在着多元主体，其各自利益目标通过协调渗透到产业政策目标中去，从而使每个主体都可能运用自身所拥有的一切手段，通过一定的产业政策来实现自己的利益目标，而这些多元主体中的一个重要组成部分一企业，仍没有从旧体制行政领导的阴影中摆脱出来，因而它参与实施产业政策的手段就存在着较大的局限性，从而导致产业政策目标与实施手段相脱节。3．从产业政策的实施手段来看，过多地依靠增量调整，而存量调整的力度远远不够。由于资产存量调整力度远远不够，我国目前仍在很大程度上是通过增加投资来获取一定推动力的方式，以求改变不合理的产业结构，这非但不能彻底转变经济增长方式，实现经济的可持续发展，相反，却容易陷入低效率恶性循环的怪圈。4．从产业政策的影响因素来看，当前对国际因素的影响及地区间经济关系的处理重视不够。现行产业政策，在促进区域经济分工、发挥比较优势、共同发展方面作用乏力，致使区域间经济发展出现了许多问题，如地区间产业结构雷同、地方封锁等，既不利于宏观经济效益的提高，也不利于国际竞争力的提高。
综上，我国目前产业政策上的问题来源于我国的二元经济体制：产业政策的实施缺乏有效的微观基础；地方利益格局的形成给产业政策的实施带来了相当大的困难；扭曲的价格体系对产业政策的实施起着消极作用，基础产业与加工工业产品比价严重不合理，从而诱导地方和企业盲目发展加工业，使基础产业瓶颈作用加剧；宏观调控机制乏力。
（二）产业政策实施机制困境克服的制度重构
针对当前我国产业政策实施的困境，重构产业政策实施机制应当从产业政策实施机制的理念、统一的产业政策体系、产业政策实施保障机制、产业政策法律法规体系等四个方面展开：
1．产业政策实施机制的理念更新
要真正保证产业政策实施机制完善的实现，必须实现产业政策实施机制的理念更新。具体包括如下内容：（1）在产业政策的制定环节中借助动态比较利益方法。我国在制定产业政策时，一方面通过动态的比较利益方法的运用可以提高产业政策制定的科学性和是适用性；另一方面，可以结合我国的资金、技术资源、人力资源等条件，着眼于未来，以适应国际产业加速转换的要求。（2）在产业政策实施机制的各个环节中要根据经济发展的实际情况，注重分区域、分阶段的理念。（3）在产业政策实施机制中要充分利用市场机制，促进产业政策实现。
2．建立健全产业政策实施保障机制
制定和实施产业政策是国家进行宏观经济管理的重要手段，然而，许多产业政策在实施过程中并没有达到预期的目的，因此，应当建立信息传递保障机制和政策监督机制来保证产业政策的有效实施。
产业政策信息传递保障机制是以防止信息传导失真为目标的组织的行为和信息在组织内部的传导。但信息在组织内部传导存在失真是已被人们熟知的经验，我们所做的只能是研究怎样减少信息的不确定性和提高经济信息反馈效率。从产业政策信息传递过程可以看出，任何一个环节发生故障都会影响产业政策的效果。信息传递保障机制的问题集中体现在：信息本身问题（产业政策本身必须具有合理性、可行性和持续性。若政策不能满足三个条件，传导的源头就会发生问题，肯定不会产生好的政策效果）；信息耗散（经济系统的宏观信息转化为微观信息，在理想的情况下可能保持信息量不变，但是，在实际中这种转化总是不可避免地为随机扰动所耗散）；信息畸变（即使信息的传递过程没有随机干扰，但是对产业政策的理解过分融入各部门、各地方的本位利益，条块分割，势必使产业政策走样或造成各地区产业的不良竞争，甚至造成产业在区域内的封闭发展，严重影响资源的合理流动和配置）；信息失灵（信息通畅地传递到接受主体，并未起到应有的作用，说明信息失去了价值）。要克服信息传递中的环节疏漏，提高产业政策的有效性也可从三方面建立健全产业政策信息传递保障机制：第一，将产业政策的实施节奏控制在适当的范围内，尽快提高地方和部门管理经济的水平、推进企业的自主健康有序发展，通过营造产业政策实施的微观经济基础，使政策执行主体充分发挥恰当作用，接收主体能够有效响应政策导向。第二，在推行产业政策过程中，当直接影响到经济发展质量和产业国际竞争力时，就要采取非常明确的调控手段，加大政府的协调、指导和督查等工作力度，保持产业政策的贯彻实施。第三，在产业政策实施过程中，要注意产业政策的实施与政府职能的互动，即在政府管理经济的模式不适应市场经济和经济发展的要求时，必须进一步转变政府职能，使政府的机构设置、工作方式、管理方法适应发展形势的需要，通过高效率的政府工作为产业政策的实施创造条件。
产业政策的监督保障机制指的是产业政策监督主体对监督客体的行为及行为结果的自发监督和控制。必须要注意的是，产业政策监督主体必须根据国家法律、行政等方面的规定进行监督。建立健全产业政策监督保障机制应当明确以下问题：其一，以国家权力机关为监督主体的产业政策监督保障机制；国家的政治制度不同，国家最高权力机关的形式也不同。但是，产业政策监督保障机制中国家权力机关的支持是必须的。其二，以各级政府为监督主体的产业政策监督保障机制。经济管理是各国政府的基本职能，就我国的实际情况看，过去和现在政府直接承担的经济管理内容大大超出了应有的范围，管理职能部门太多，机构过于庞大，这相对淡化了政府应当承担的监督职能。从功能上讲，政府对产业政策实施的监督有时间区别，并且由此而引发出不同的监督手段和效果。这种时间上的差别又主要表现在政府产业政策监督手段的具体运用与监督对象之间的相互关系上。
此外，在具体的监督环节上要各有侧重，具体包括事前监督、事中监督和事后监督。事前监督，是指在某一具体的产业政策实施之前，政府已经有所预见并采取了相应的监督措施，使之不至于损害产业政策的良好实施。事中监督主要是指在作为监督对象的具体产业政策实施过程，某一态势或事件已经发生，但尚未加剧或蔓延之时，政府所采取的相应监督措施。在政府尚难把握产业政策实施运行规律的条件下，事中监督已经成为绝大多数国家对产业政策实施监督的最为经常的方式。事后监督是指在由产业政策实施所造成的事件发生并基本结束之后，政府才采取的监督措施。事后监督的主要目的也转变为如何消除这些事件已经产生的负面影响。政府在对产业政策实施进行监督的同时，显然也必须对各政府部门的参与行为进行监督。政府参与的程度越高、范围越广泛，这种监督在产业政策实施监督中的作用自然也就越大。{7}（P13—14）
四、余论
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