时间：2023-04-06 18:33:15
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据有关方面预测,到2000年,我国产险市场保费规模将达到1000亿元(人民币,下同),2010年将达到2000亿元。对于这样美好的市场前景,一方面我们要充满信心,不懈追求,另一方面,我们也应清醒地看到我国产险业在这10多年的发展中已暴露出来的问题。这些问题如不能及时得到解决而任其泛滥,必将危及我国产险市场的进一步健康发展。为此,在世纪之交我国产险市场改革与发展的关键时期,我们要注重分析、研究我国产险市场已经产生和可能产生的问题,规范管理、稳健经营,建立和完善我国保险监管体系,促进我国产险业的健康发展。
本文仅就那些由于市场主体规范经营意识不强,现行监管不够完善而产生并可能制约我国产险市场持续健康发展的几个问题作一些分析。
一、我国产险市场的现状及存在的问题
(一)我国产险市场的现状
1997年,我国保险业保费总收入为1080.97亿元,产险收入首次低于寿险收入,产寿险占总保费收入的比重分别为44.47%和55.53%,而在1990年末,产险业务为寿险的4倍左右。而且,1997年产险比例的下降幅度是这两年中最大的一次。同年,上海市保费总收入为87亿元,产、寿险在总保费中分别占32.2%和67.8%,产险所占比重的下降速度更是大得惊人。可见,在短短几年中,产寿险比例结构已发生了质的变化。从某种意义上说,我国保险市场上产险业务的发展已进入了一个相对缓慢的时期。这一现象的出现,既是我国保险市场发展到一定阶段的必然产物,又是我国产险市场发展过程中积淀的种种问题合力作用的必然结果。这些问题许多是由市场主体规范经营意识不强、现行监管体系不够完善等原因造成的。因此,只有正视这些问题,解决这些问题,我国产险业才能重铸辉煌。
(二)我国产险市场存在的主要问题
1.市场无序竞争加剧,产险费率已到达危险的“临界线”。
近年来,我国国民经济每年以8%左右的速度递增。应该说,这样的经济环境更适合我国产险业的稳健经营和健康发展。但是,有的市场主体没有认识和抓住这一有利于自身长远发展的良机,积极主动调整经营指导思想和业务结构,而只是看到在市场开拓难度加大的情况下,市场竞争主体越来越多,担心有限的保源会被不断增多的保险主体所分割,每家分得的“蛋糕”会越来越小。于是,为了维持或扩大自身的市场份额,市场主体间的竞争愈演愈烈,在一定范围内,竞争已到了无序化的程序。市场无序竞争是目前影响我国产险市场持续、健康发展的最大和最主要的问题。
当前,我国产险市场无序竞争的表现形式多种多样,但不外乎价格竞争和非价格竞争。所谓价格竞争,就是采用高手续费、低费率和提前支付高额无赔款退费等手段在同业中争揽业务的不正当做法;而非价格竞争则是在产险经营中渗透包括行政干预在内的外来力量,并力图通过行使行政权力等来促使客户投保。显然,这些不正当竞争都是对市场正当竞争的扭曲,最终会影响产险业的整体利益和保户权益的维护。近年来,许多产险公司将机动车辆保险和企业财产保险作为主攻的效益险种。于是,各家产险公司间的不正当竞争在这两个险种的业务发展中表现得尤为突出。有的产险公司为了拉拢客户,不但采取降低费率和滥支手续费、无赔款退费等违规、违法的竞争手段,而且还不顾自身的风险,以向企业发放巨额贷款、帮企业担保融资等为诱饵揽保,甚至还和保户串通一气,或制造假赔案,或人为扩大损失程度,公然骗取保险赔款。产险公司自身业务经营指导思想的偏差和破坏性竞争引发了产险经营中费率低、费用高、赔付率高的危局,而有的保险人和保户利用产险公司的思想偏差,人为加剧恶性竞争的行为则更使我国产险市场的危机进一步凸现。例如按有关规定,保险业务最高能拿10%的手续费,但有些单位在掌握一定数量的保险客户后,索要的手续费率越来越高,并同时与多家市场主体接触,谁家手续费出得多就为谁家做,以致于手续费率达到30%已时有所闻。同时,由于当前我国产险市场的业务竞争主要集中在保险费率上,有的机构和客户就想方设法压低费率,使产险费率达到了危险的“临界线”。在非价格竞争中,有的产险公司采用各种手段,拉政府有关部门与自己联合发文,规定有关客户必须到某一产险公司投保等。这样的业务竞争不但扰乱了市场的正常竞争秩序,而且产险公司也往往因此无法控制费率、手续费率等,甚至连出险后的理赔权都会被他人控制。这种种无序竞争的行为追根溯源,皆是由于监管不力或监管未到位造成的。
2.保险经纪人良莠混杂,既“坑”保户又“炒”产险公司。
改革开放后,保险经纪人首先在深圳出现。1993年6月以来,中国人民银行深圳经济特区分行和深圳市工商行政管理局分别批准了16家保险经纪公司开业,其他城市随即也出现了类似的公司,保险经纪人在我国各地保险市场活跃起来。保险经纪人是代表投保人选择保险公司,促成保险合同成立并为此收取手续费的中间人。保险合同的严肃性要求保险经纪人对投保双方都有诚信的义务。但由于保险经纪人在我国出现的时间不长,相应的管理法规、措施尚未配套,政府也未实行对保险经纪人专业资格的审验制度。因此,保险经纪人队伍良莠混杂,有许多人的业务素质、职业道德等皆未能符合市场服务的要求。不少经纪人为了争取高额利润,在客户那里抬高保险费率,到了产险公司又千方百计压低费率,然后从中捞取“费差”,既“坑”了保户又“炒”了产险公司,这种在大多数国家的保险活动中被严格禁止的做法,在我国产险经纪市场却十分盛行,这表明我国的产险经纪市场先天不足,需要加强监管和规范。
3.非保险经营单位介入产险市场,冲击了产险公司的正常业务。
保险是一个风险大、专业性强的行业。政府有关部门对保险经营企业的设立有着严格的限制,但有些非保险经营类的单位,对保险经营的技术与风险未加研究,以为经营保险可以“稳赚”,就采取种种办法介入产险市场,直接或变相经营保险业务,冲击保险经营单位的业务发展。如铁路运输部门开办的保价运输业务,就带有自办货运险业务的性质,致使产险公司正常的货运险业务量急剧下降。
影响我国产险市场持续、健康发展的问题远远不止上述几种。应该严肃指出的是,上述问题的存在,不仅严重影响了产险公司正常的经营活动,扰乱产险市场正常秩序,还会导致企业干部员工和政府官员的腐败,造成国有资产的大量流失,我们必须对此有高度的警惕。我国产险市场出现的这些问题,与我国尚未建立一套完善的保险监管体系有很大的关系。完善的保险监管体系应该包括保险公司的内部控制机制、行业自律机制和政府监管部门的外部控制机制等。但多年来,由于一些市场主体热衷于企业外部的无序竞争,从而在一定程度上忽视了建立内部控制机制和发挥企业内部监控部门应有的作用,甚至于连监控部门必要的人员皆未能到位,从而对保险业务活动中诸如承保、核保、分保等方面所存在的风险不能予以足够的重视,对于出现的问题也只能是“头痛医头、脚痛医脚”,而保险行业自律机制的构建在我国还刚刚起步。截至1997年底,我国虽有19个省(市)成立了具有团体法人资格的保险行业协会,但目前还只能停留于定期召开会议,就如何共同遵守法规、依法经营等问题进行探讨,并只能在交换意见的层面上开展工作。虽然有的地方也由这些团体协调各市场主体签署行业自律公约,并力图用这种形式规范各市场主体的经营行为,但实际执行的情况并未收到预想的效果。原来作为政府监管部门的中国人民银行限于人力、物力等方面的原因,对保险公司的检查也总是间断的而非延续的,在日常管理中也往往重条款、机构设立的审批,而对业务竞争的手段、履行偿付的能力、风险的控制和管理等问题重视不够,从而也就无法对产险公司内的监管部门发出预见性的整改意见,市场主体违规违纪的苗头得不到及时制止。因此,建立和完善我国保险监管体系是当务之急。
二、建立和完善我国保险监管体系
(一)建立和完善产险公司的内控机制,强化产险公司的内部监管
产险公司形成自身的内控机制是建立和完善新型保险市场监管体系的基础性工作,因为作为我国保险市场竞争主体之一的产险公司,是国家有关部门与行业自律组织采取监管与调控措施的具体接受者和执行者,产险公司只有根据自身的特点,抓住经营运作中的薄弱环节,建立起高效的内部监控机制,才能规范经营,防范和化解风险,并使政策监管、行业监督的要求落到实处。中国太平洋保险公司自成立以来,一直致力于商业保险公司的规范化建设,1998年以来,更是三令五申,要求各分支机构和广大干部员工依法稳健经营,并对一些违法违规的事和人作了严肃处理,力图以自己的规范行为,来推动保险市场的健康规范发展。这样做虽然在一定时期和一定范围内使业务发生了滑坡,但我们仍将坚定不移地做下去。因为强化内部监管,有利于我国保险市场的健康发展,也有利于保险公司自身的稳步经营和长远利益。当前,要发挥产险公司自我监管的基础性作用,应切实在以下几个方面狠下功夫。
1.强化公司内部监管和加快内控机制的建设。产险公司要以制度建设为保证,以制度执行为重点,逐步建立起一套适应市场经济发展要求的自我约束机制,使经营活动的每一个环节都做到有法可依。为此,不但要改变过去那种外延式粗放型的业务增长方式,建立内涵式集约型的业务经营机制,还应进一步加大内部经营机制的转换力度,根据经营管理的全过程制定相应的制度和措施,设置必要的岗位,增添应有的监管人员。这样,才能将责任落到实处,从源头上将各类无序竞争的行为控制住,最大限度地防范和化解风险。
2.健全财务制度,加强资金运用管理。近年来,财产保险业务的承保利润越来越少,甚至已出现亏损的苗头。于是,有的产险公司为了使保险资金增值,进行了保险资金的违规运作,从而使产险市场乱上加乱。可以说,产险市场的许多问题都是对资金运用监管不力而出现的。因此,发挥产险公司自身监管的基础性作用,健全各司处的财务制度,管好用好保险资金是一项十分重要的工作。根据国外保险市场的经验,保险资金的运用已在产险业的发展中占据了越来越重要的地位。但由于我国国内既无成熟的资本市场,产险公司又无清晰稳妥的管理机制,专门的投资人才又十分匮乏,因此,从提高社会经济地位,增强资金实力,掌握市场主动权的战略需要出发,必须进行安全高效的资金运用,实现保险资金的保值、增值,提高偿付能力,同时要努力探寻出一套职能独立、上下结合、机制灵活、管理严格的新的资金运用管理体制,积极争取政策,拓宽资金运用渠道,最大限度地提高保险资金收益。同时,产险资金运用权也应该相应集中到总公司,对过去运用逾期未收回的各项资金,应积极组织力量,加强清收。财务管理还应及时调整经营战略和经营方针,以保证产险公司资产质量的不断提高。
3.加强对机构增设的审批,严格对基层公司的管理。建立有一定覆盖面的机构网格是产险公司正常运作的基础,但有机构就要有管理、有效益。近年来,对基层公司管理不善,控制不严所造成的危害,已令许多产险公司吞下了苦果。因此产险公司要不断强化统一法人的体制严格控制分支机构的增设数量,并切实加强对基层公司的管理,着眼于基层公司长期经济效益的实现。
4.提高承保理赔质量,规范业务操作程序。承保和理赔是一个有机结合的统一体,也是防止市场无序竞争,控制产险公司经营风险的两个重要环节。因此,要对可保财产进行认真的风险评估,并通过评估确定承保范围和应该相应使用的保险条款,以及明确保险人应负的责任等。对高风险标的还须经专家评估并落实分保。要建立核保核赔的专人负责制度,严格把好核保核赔关。为此,要将业务水平高、综合素质强的人员通过考试选,并授予其核保人或核赔人的资格和给予其与业务级别相称的相应的权限。在理赔时,要实行严格双人查勘制,做好查勘记录,并要善于识别和防止各种骗赔案,坚决杜绝道德风险的发生,以维护和保障保险双方的合法权益。为此,应尽快实行诸如机动车配件价目表、家财和企财等险种的定损标准和情况通报等信息资料的全国统一的计算机联网工作;要注重转变业务操作的管理模式,改变分散出单的办法,将出单权力上收,并在分支机构建立出单中心,实行专人核保、统一出单,同时,要对保险单证实行统一管理,特别要严格保费收据的领取和使用,防止造假单、作假案和保费不入帐现象的发生,以提高工作效率。
5.加强以产险营销市场的管理。我国有广阔的保险市场,仅靠现有的员工直接展业的直销体系,难以满足市场对产险的需求。为此,首先要建立相应的营销机制,并完善营销管理的规章制度,要严格按照《保险人管理规定(试行)》要求,建立起手续费的签收制度,禁止将保险费扣除手续费后再入帐。其次要把产险人队伍视作产险公司的“共生体”,应通过制定严格的培训计划,有步骤、有针对性地向他们传授保险、金融、法律等方面的相关知识,以提高其业务素质。再次要建立产险营销长期发展的经营思想,努力塑造公司良好的社会形象,靠技术经营、靠信誉取胜。
(二)建立和完善行业自律组织,充分发挥其市场监管的补充作用
作为保险行业自律组织的保险行业协会,既是政府与保险业的中介,国家监管的得力助手,又是保险监管体系中不可缺少的重要组成部分,它能够切实提高各保险公司参与市场管理的自觉性。随着我国以市场化为取向的改革逐步深入,行业组织的作用将日益受到重视。国际上,财产保险行业间的自律组织主要有:保险人同业公会、保险公估人协会、保险经纪人协会等。如英国的英国保险公会、劳合社承保人公会、伦敦承保人公会、火灾保险人委员会等。我国尚未在全国范围内广泛地设立保险同业组织,所以,必须尽快建立与完善。根据我国保险市场的特点,中国保险行业协会一方面应致力于维护行业的利益,另一方面要加强行业的自律,在我国保险市场的监管体系中发挥补充作用。目前,从保险公司的角度来看,行业协会应切实发挥以下的功能作用:(1)协调同业关系,促进同业间的沟通与协作。针对现阶段产险市场出现的问题,由行业协会牵头,定期召开各家保险公司会议,在组织大家共同分析市场的基础上,消除相互间的误会,加强相互监督,求得同业在思想认识和实际做法上的基本一致。(2)加强宣传,努力提高大众的保险意识和从业人员的业务水平。(3)按照公平竞争的原则,制定行业自律公约,以规范各保险经营主体的行为。加强对产险人和市场的管理,通过统一条款、费率、手续费,明确竞争的规则,扼制恶性竞争。(4)负责对各保险主体执行法律法规情况的检查,使它们能依法规范地进行经营。对现行规定尚未涉及,而又必须共同遵守的问题,要制定可行性规章,并将其引入同业仲裁,以更好地发挥其处理客户投诉、协调纠纷、制裁违约的功能。
(三)调整和充实政府监管部门的力量,发挥行政监管的主导作用
1.改善保险监管方式,提高监管质量。
目前,我国保险业的监管基本上还停留在“问题跟进型”的管理阶段,尚未达到“行进监控型”的水准,也就是保险监管机构只能在哪家保险公司出现问题后才被动地对那些问题作事后处理,还不能根据市场信息和保险公司定期提供的数据进行分析、评核,并形成预警系统,从而积极主动地对保险公司的经营作出干预。1998年11月18日,中国保险监督管理委员会(以下简称中国保监会)宣告成立,因此,中国保监会成立之后就应将改善保险监管方式当作首要任务来抓。切实改革以前那种“问题跟进型”的管理方式,并在对问题的处理上坚持内紧外松的原则,注意维护保险业的整体形象。同时,应尽快健全地方保监会的组织体系,进一步理顺和明确中央与地方各级保监会之间的监管关系、监管权限及职能,以确保监管工作持续、稳步地开展起来。
为了堵塞监管漏洞,一方面,中国保监会各级监管机构要争取掌握到辖内相应各级保险机构的业务数据,并将所掌握的数据在上下各级保监会之间进行有机的多元组合分析,以利于对产险公司的经营状态作出科学的定性判断。另一方面,还应积极组织专业力量对产险公司进行系统的稽核审定。
2.构筑保险法律监管体系的基本框架,并完善相应的各项法律法规。
根据现阶段我国保险市场的发展情况及现有的法律环境,我国的保险监管体系应以现行的《中华人民共和国保险法》为基础,并由各种规范保险活动的单行法律、法规、条例、办法等法律文件共同组成一个内容相互补充、完整统一的有机整体。应该说,1995年颁布的《保险法》已为促进保险事业的健康发展奠定了法律基础,并构画出了我国未来保险发展的整体框架,但仅描绘出一个健全保险市场的轮廓还是远远不够的,尚需以其精神和原则为出发点,进一步制定出具有较强技术性和约束力的保险单行法规细则,如《保险公司经营原则》、《保险市场竞争条例》、《保险资金运用管理办法》、《保险公司偿付能力管理条例》等,以及专门适用于产险市场规范的《财产保险合同条例》、《财产保险险种、条款、费率的制定与厘订原则和审定办法》和《产险公司核保与理赔规则》等,同时应加紧制定与之相配套的《保险公司监管条例》,当前尤其要加大有法必依、违法必究的宣传力度,并在实际操作中加强依法监管和执法的力度,并对各项规章、制度、办法等进行全面清理,尤其要对降低费率、扩大责任范围、提高手续费、搞假赔案等行为进行规范,坚决打击违法、违规经营的行为,以杜绝不正当竞争行为的发生。
为保证保险监管法律法规的贯彻执行,中国保监会首先应强化法律监督职能,并配备具有保险及法律知识的人员专门负责实施各项保险法规,制定普法宣传措施和惩治违规行为的办法等;其次,各地区的保险监管分会也要设立相应的法律监督部门,专门负责对本地区保险市场各主体守法、执法情况的检查;再次,要在全国各地区的监管分会内设立举报系统,以便于及时发现并制止不法行为的发生。
3.明确监管目标,严格监管内容,建立风险预警指标体系。
中国保监会要根据法律规章,明确对保险业监管的内容和目标。按照国际常规做法,中国保监会应对四个目标进行监管,即,保证保险公司的偿付能力、防止利用保险进行欺诈、维护保险市场合理的价格竞争与公平的保险条件以及提高保险业的经济效益和社会效益。考虑我国财产保险市场的特点,保险监管机构应根据监管事宜的不同,有所侧重地实施监管,并把监管重点放在对各保险公司的风险处理技术上,既要监管各种险种的分保计划,更要监管各保险机构应付巨灾侵害的保险安排,以防因分保安排不当而对保险公司经营稳定性所造成的冲击。当前,总结东南亚金融风波的经验教训,我们尤其要重视对保险公司偿付能力、资产负债比例、资产配置、费率和手续费控制等重要方面投入精力,并将反映赔付率、准备金提取、净资产变化、资产配置比例、风险自留比率、偿付能力增减等的指标综合到风险预警指标体系之中。以便于监管部门能视保险公司经营状况或违规、违纪程序的不同,对其及时采取诸如停止增设机构、承揽新业务、增加资本金和撤换负责人等的干预措施。保险公司的偿付能力和稳定运转关系到整个社会的安全,要严防保险公司的支付危机触发整个社会的危机。
4.建立跟踪监管机制,切实加强管理。
中国保监会应定期对保险公司进行专项稽核和全面稽核,要根据保险公司的资产负债表、资金平衡表、业务经营状况表等内容形成专门的指标监控表,以便于随时检查公司的业务经营状况和财务状况。为了防止屡查屡犯或前查后犯的现象发生,各级保监会要对违规机构实行整改督办制度,对被查的单位从查处决定到整改措施,乃至经办人、分管负责人的责任都要一一督查,以落实责任。同时,还应组织对保险公司实行评级制度,以便掌握公司的资产负债比例,改善和规范保险公司经营。
5.加强监管力量,完善监管手段,提高监管水准。
一、我国对房地产业的调控政策回顾
伴随着我国房地产业的市场发展，政府的宏观调控一直如影随形，近20年来，我国房地产业的发展经历了若干阶段，如表1所示。从上表可以看出：第一，我国房地产业是随经济发展、内需增长而不断发展的；第二，我国房地产业的发展大多时期是遵循市场经济规律的，对经济增长起到正面效应；第三，在宏观经济出现重大转折期时，政府往往采取行政手段直接干预房地产业，以实现宏观经济调控的目标；第四，我国房地产业与我国国民经济增长具有极高相关性，随着经济周期处于一定阶段，其拉动内需的作用明显。
二、房地产业宏观调控政策分析及对策建议
随着我国房地产业的迅猛发展，国家对房地产业政策开始转变为抑制投机，采取多种调控手段，如土地、金融、税收等政策调整，对房价上涨过快的势头进行遏制。
(一)市场调控存在的难点和问题
1.我国经济结构的复杂性使房地产业市场调控难度增加我国目前的经济结构日趋复杂，且当前我国经济正处于全球性的经济衰退影响之下，输入性通胀因素依然存在，因此带来的经济不稳定性、不确定性以及通胀压力等较严重。实施房地产调控不仅要防止由于房价快速上涨导致的通膨，同时还要避免影响国民经济的持续健康发展。我国房地产市场的变化与我国金融体制的变化及深化改革密切相关，房地产市场不稳定还会导致资本市场、货币市场以及整个金融体系出现连锁反应。实施调控的难度可想而知。2.我国房地产业与金融业密切相关使得政府调控投鼠忌器现实情况是，我国绝大多数的房地产企业和购房者都是依赖银行贷款。根据有关资料，截至2009年底，上海市的中资金融机构人民币自营性房地产货款累计增加了1023亿元，占各项货款新增额比例高达76%，其中个人住房货款累计增加了728亿元，新增个人住房货款中占中长期货款增量的比例高达42%。各家银行实际上是在直接或间接地承接了房地产市场的风险。因此，也使得中央政府在制定调控政策时投鼠忌器。3.购房群体贫富悬殊问题也使得制定调控政策有所顾忌目前我国社会各阶层的收入差距正呈现扩大趋势，在制定房地产市场调控政策时，往往会有所顾忌。比如提高首付比例和房贷利率，对高收入群体抑制作用不大，但提高了工薪阶层买自住房的门槛。政府在制定有关的金融、税收等调控政策时往往会犹犹豫豫。4.对房地产业的市场调控存在双重目标问题我国对房地产业的市场调控存在双重目标：一是经济增长和经济效率目标，二是社会公平和稳定目标。这二重目标本身是有冲突的。由于我国的房地产业长期以来都被作为是国民经济的支柱性产业，是拉动投资与需求的最直接的产业。因此在对房地产业进行市场调控时往往注重前一个目标而忽视后一个目标，这就必然造成房地产市场的持续升温和房价的不断上涨。5.中央对房地产的调控目标在地方上得不到完全落实国家对房地产市场进行宏观调控时会抑制地方房地产投资，这就意味着可能会减少地方政府的财政收入，利益的驱使下，地方政府对中央的宏观调控政策缺乏热情，进而影响其执行力。6.地方政府存在的土地财政问题我国目前实行的土地批租制度使得土地出让收入成为地方财政收入的主要来源。根据资料，2009年我国土地出让的收入总额达到1.42万亿元，相当于同期全国财政收入的20.8%；2010年末中国地方融资平台贷款余额高达10.7万亿元，这主要是各地地方政府以其所拥有的土地作质押进行融资的；2012年前11个月，我国130个主要城市总土地出让金额为1.18万亿元，这与2011年同期相比减少了30%。这就使得各地方政府成了房地产业市场调控受到损失最大的一方，必然导致地方政府在执行调控政策上不积极、打折扣。而从地方政府的角度来看，目前财权主要掌握在中央政府手里，造成了地方政府依赖土地财政之举。7.前期调控多种手段并用使得政策空间压缩近年来我国通过各种调控手段并用的方式对房地产市场进行宏观调控，出台了涉及行政、经济、法律、税收以及金融等措施，这些措施有效抑制了房价快速上涨的势头，对我国经济结构的调整有积极意义。但也在一定程度上使得房地产市场调控的政策实施空间压缩了，调控工具的持续更新受到了较大限制。8.实际操作时调控手段使用失当一是过多使用行政手段但收效不大。二是经济工具综合运用不善。近几年来，我国对房地产市场的调控逐渐加大了对经济杠杆的利用，但加息降息这样的政策运用较多，直到2010年国十条出台才开始运用像实施差别化率和税收的政策。三是法律手段不完善。目前在我国，由于法律体制本身的不健全，且法律规范之间交叉重复，房地产立法可操作性差，法条针对性不强，对房地产业各个环节的规定不是非常明确，落实起来比较困难。
(二)完善调控政策的对策建议
针对目前我国对房地产业宏观调控的现实情况及调控效果，提出以下的对策建议：1.确立公平优先兼顾效率的房地产调控目标房地产业宏观调控不仅要使得房地产市场趋于平稳，最重要的是使得我国经济保持一个稳定健康可持续发展的状态。我国房地产业宏观调控总体目标是:按照科学发展观的要求，遵循公平优先、兼顾效率的原则，以保障居民基本住房需求为调控房地产市场的基本点，同时兼顾经济增长。具体来说，一是要促使我国经济稳定健康可持续发展，二是要有利于我国经济结构的优化，三是要有利于扩大国内需求，四是要能够实现节能减排，五是要促使经济社会协调发展。2.积极推进财政体制的改革改革我国现行的分税体制，重新划定中央与地方的事权与财权，并要扩大地方政府的税基与税源，以保证地方政府能有充足的税收，进而有助于地方政府摆脱对土地财政的依赖。3.稳步推进地方政府绩效评估体系改革改革以GDP为主的地方政府绩效评估体系，建立起科学的地方政府绩效评估体系，还要实施对地方政府的房地产调控的问责制。在经济社会发展工作的目标责任制中纳入控制住房价格过快上涨及增加保障房建设等内容，切实强化对地方政府行为的约束。4.加快推进金融体制的改革需要抑制金融业特别是大银行的房地产信贷；央行要尽快建立存款保险制度和全国统一结算体系覆盖中小金融机构；要加快发展资本市场，使资本市场与信贷市场平衡发展；要大力发展债券市场，使债券市场与股票市场平衡发展；要加大房地产企业直接融资的力度，扶持为中小企业服务的小型金融机构及区域交易所；要改变现在房地产金融体制的单一性，尽量减少房地产资金过度向大银行集中的弊端，以降低房地产金融的风险。5.加快推进房地产税制的改革以开征房产税作为一种房地产业市场调控的手段，可以有效抑制房地产市场的投资需求。开征房产税对抑制非刚性需求，增加投资客的税收负担非常有效，这种方式可以长期使用，还可以通过税率的调整来应对房价的涨跌。要按照宽税基、少税种、低税率的原则建立房地产税制体系，并根据房地产市场运行过程和市场行为设定税种，以此建立合理的房地产税收体系。6.适时推进土地制度的改革适时改革我国现行的土地批租模式，可以考虑实行年租模式。可以考虑根据不同使用条件探索年租制的使用范围及与出让制的对接机制；要对土地储备机制、竞拍机制进行完善，以有效发挥土地储备制度在调控土地供应量方面的作用。改变当前纯粹的以供地计划来确定供应量的方式。对于普通住宅用地而言，改变招标、拍卖机制中实施的价高者得的相对简单的方法。7.积极引导对房地产业的资金投向国家需要改善投资环境，拓宽投资渠道，对一般性的竞争性领域，一定要打破垄断，积极鼓励民间资本参与棚户区改造、政策性住房建设、金融、交通、电力、电信、石油天然气、水利、矿产资源勘探开发等领域，以及环保、新能源、新材料等领域的建设，可以有效分流资金集中投资房地产业的格局。8.建立全国统一的房产信息系统第一，建设全国统一的个人住房信息系统，为保障性住房的合理分配打好基础，为下一步房产税的开征创造条件。第二，建立存量住房统计系统，可以准确掌握市场供给，并以此来制定土地供给计划，把握新建住房项目审批进度，进而保持供需的平衡。第三，该系统与纳税、征信系统及中低收入人群信息统计系统对接，以此作为确定保障性住房分配、商品房限价政策制定的依据。第四，建立全国统一的房地产预警预报系统，加强和完善宏观监测体系，定期市场报告，合理引导市场，有效防止房地产泡沫。9.加快完善房地产相关法律法规加快房地产立法建设，完善房地产业相关法律法规，使得房地产经济活动的每个环节每个细节都能够做到有法可依，使得房地产权利人的行为有据可依，只有这样才能减少目前我国房地产市场的混乱与无序。10.切实转变政府职能，提高政府决策的科学性和有效性一是要进一步明确中央与地方政府在房地产市场调控中各自的角色与职能，权限与责任，使得房地产市场的发展有良好的市场环境。二是要处理好中央政府与地方政府间的利益关系，尽快降低地方政府对土地财政的依赖。三是将房地产市场调控的工作重点放到规则的制定与完善上，提供一个科学的制度性框架安排。四是确保保障房的供应，继续加快住房保障体系建没，建立完善廉租房、经济适用房、公租房和动迁安置房四位一体的住房保障体系。五是要尽量淡化行政色彩，更多地通过包括货币政策、税收政策等宏观经济政策直接作用于房地产市场。
三、房地产业宏观调控背景下我国经济社会风险控制
目前我国对房地产业进行的宏观调控，房地产业的发展进入不确定的风险期，考虑到我国房地产业与国民经济存在的高相关性，必须做好可能的经济社会风险预警及风险控制管理。
(一)金融风险的防范
毋庸置疑，我国房地产业近年的飞速发展，与金融机构，特别是国有银行的信贷资金大规模流向房地产业是密切相关的，在房地产业进入不确定的风险期时，防范金融风险尤为重要。主要做好以下工作：1.控制金融机构特别是国有银行对房地产业信贷的总规模，使得其对房地产业信贷的比例与向其他行业的信贷比例保持在合理区间。2.引导国有银行之外的其他商业银行及其他金融机构的资金流向房地产业的规模，使得其与国有银行对房地产业的信贷规模保持在合理比例。3.疏导社会闲散资金流向房地产业的热情。4.完善抵押贷款担保。一是要建立政府抵押担保制度，二是要完善个人信用制度。5.尽快建立存款保险制度。
(二)地方政府财政风险的防范
地方政府依赖土地财政的现状没有得到扭转，房地产业的不确定性风险使得各地方政府财政出现较大风险，对地方的公务人员稳定、地方经济社会保障及在建的或将开工的大项目都带来较大风险。应当做好以下工作：1.调节用地结构，改善土地供给情况，严格限制工业用地，合理增加房地产用地，保证对经适房和廉租房的土地供给，使土地供给结构合理，形成高中低三级土地市场。2.改革目前土地管理上的弊端，允许农村集体建设用地(非农用耕地)进入建设用地市场，打破政府对土地一级市场的垄断，降低土地的价格。3.完善房地产业财税体制，加快房产税或物业税的正式出台，使得地方财政有稳定的收入来源，中央级财政也应减少税收分成，减轻地方财政压力。4.修改土地转让款的缴付办法，对开发企业应缴的土地转让款，应当在项目开工审批阶段全额缴清。
(三)防止实体经济空心化
近年来国内房地产业快速升温也诱发了民间投资涌向房地产行业的热情，2010年以来房价下跌幅度最大温州、海口等十个城市，民营经济贡献率不少已达到70%以上，远高于当时全国平均数60%，民间投资在固定资产投资中的占比也多数在60%以上。鄂尔多斯2010年地产投资314亿，银行对地产开发贷款余额仅59.7亿元，民间投资约占50%。全国282个省会市、计划单列市和地级市2009-2012年固定资产投资增速远大于2010-2013年工业产值增速，实体经济没有很好发展是因为民间资本没有投入实体经济而投入房地产业，2009-2011年三年地产投资额远远大于这三年银行贷款余额的增加。全国其他城市虽没有这样严重，但实体经济空心化的情况并不容乐观。因此，应该采取办法应对：1.国家加强政策引导，改变过去那种对房地产业不是压市就是救市的简单做法，使得开发企业放弃背靠国家这颗大树的想法。2.一般性竞争领域打破垄断，拓宽民间投资渠道，积极鼓励支持民间资本对金融、交通、电力、电信、石油天然气、水利、矿产资源勘探开发等领域，以及环保、新能源、新材料等领域的投向。3.切实从税收、信贷、外贸等政策上支持扶持实体经济的发展，使得从事实体经济的企业家有信心有热情，加快实体经济的发展。4.银行等金融机构要加强对实体经济信贷实际用途、资金流向的监控，发现信贷资金流向房地产业，应及时纠正处理。
(四)做好社会集资风险的预警及处理
房地产业的快速升温与民间借贷是密切相关的，参与到房地产业的资金，民间借贷筹集的资金所占比例也相当高。根据人民银行温州中心支行2011公布的《温州民间借贷市场报告》显示，温州民间借贷规模已高达1100亿元，20%以上直接投资地产。苏北某市，2011年到2013年立案侦查的非法集资案件，非法集资总额数百亿元，其中约30%通过不同渠道进入房地产开发项目中，其中较大比例是从普通工薪家庭集来的资金。这种情况在全国大多数城市都存在。房地产业的风险，会直接转嫁到普通百姓身上，给社会安定、人民生活都带来较大风险。1.建立民间集资风险预警机制，各地方政府应当根据本地经济发展水平及社会收入情况，设立民间集资风险线，对超越了本地风险线的民间集资活动要及时介入。2.建立健全民间集资的法律法规，现有的立法对正常的民间集资活动与非法集资活动的区分操作性差，应当对正常社会集资活动的界定清晰，对发起社会集资活动的主体、资金的用途、集资的数额、集资的时间、集资的担保、审批的权限、违规的处理等各个环节作出明确规定并加强监管。3.打击非法集资活动，对出现非法集资的苗头，就应当及时查处。4.对目前已经暴露出来的非法集资案件，应当加快处理的速度，特别是把工作重点放到追踪资金用途去向、追索资金上面，尽最大可能为百姓挽回损失，以确保社会安定，人民生活有保障。
四、结论