时间：2023-04-08 11:30:17
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我国义务教育发展不平衡问题，一直以来受到广泛关注，政府也出台了一些相应的政策，以此促进义务教育均衡发展。2001年实施《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》 (简称税费改革)，2006年实施《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(简称新机制)，这两项通知提高了农村义务教育经费保障，加大了农村义务教育投入力度，推动城乡义务教育均衡发展，更多体现的是义务教育局部均衡的思想。而2006年新修订的义务教育法中将均衡教育思想作为新《义务教育法》的根本指导思想，其里程碑意义是将义务教育从过去的各白发展走上均衡发展的道路，且该法律中明确了义务教育经费的“三个增长”。该部法律的实施，对于缩小生均义务教育经费省际差异，推动义务教育全面发展，实现全国性义务教育均衡的影响是深远的。新义务教育法及其相关的政策措施颁布实施至今已有10年，那么实施效果如何，对缩小生均经费省际差异，推动全国性义务教育均衡是否起到了作用，这正是本文关注的焦点。
对我国进入21世纪颁布的关于义务教育制度改革的实施效果，学者们进行了大量的研究。对税费改革实施效果的讨论结论为税费改革对缩小义务教育城乡差异起到了一定作用[}z}，而对缩小地区差异的效果较差。关于新机制实施效果的讨论，基本结论都为新机制的实施对缩小义务教育城乡差异起到了积极作用，在一定程度上促进了各地区城乡义务教育均衡发展。以上对义务教育改革实施效果进行对比量化的研究主要是讨论2001年税费改革对义务教育城乡差异和地区差异的影响，以及2006年实施的新机制对城乡义务教育均衡发展的影响，对2006年实施新义务教育法后，全国义务教育均衡发展的变化情况目前尚无实证分析。本文通过生均经费的变化趋势来研究新义务教育法实施10年来全国义务教育均衡发展状况。
二、计量模型简介
测度义务教育均衡的指标较多，本文选取生均经费指标来进行测度，通过量化生均经费差异来分析义务教育均衡状况。首先使用教育基尼系数和极差来刻画省际生均经费差异的客观状况，其次使用空问动态面板模型来分析差异的变化趋势。选取教育基尼系数和极差量化差异，是因为基尼系数对位于分布中端位置的生均经费变化比较敏感，分析的是相对差异的变化情况，而极差对位于分布两端的生均经费变化敏感，描述的是绝对差异的变化情况，两者起到了一定的互补作用。空问动态面板模型通过添加省际问资源票赋差异和空问相关性来分析生均经费的变化趋势，使结论更有说服力。
(一)教育基尼系数和极差
基尼系数是根据Lorenz Curve(洛伦茨曲线)所定义的判断收入分配公平程度的指标，是量化相对差异的指标。本文利用教育基尼系数分析生均经费的公平程度，以此量化省际生均经费的相对差异，具体计算公式为:
其中，xt(i =1,2,···,n)代表各省的生均经费，f}代表全国的生均经费，n代表全国省级行政区的个数，本文讨论除中国香港、中国澳门、中国台湾以外31个省(市、区)的教育基尼系数。
极差也称全距或范围误差，是量化生均经费绝对差异的指标，是指31个省(市、区)的生均经费值中，生均经费最大值与生均经费最小值之差，是生均经费值变动的最大范围。极差的计算公式为:
(二)空间动态面板数据模型
面板数据空问计量分析是由Anselin首次提出，主要用来讨论数据之问的空问相关性[yob，后由Baltagi et al将其分析具体化，YuJHetal研究了如何对空问动态面板数据模型进行参数估计，并使用该模型讨论了美国经济增长的收敛性问题，朱国忠使用空问动态面板数据模型分析中国经济增长收敛性。本文使用空问动态面板数据模型的意义在于:第一，引入空问因素反映生均经费的空问效应;第二，我国地域宽广，各个省的资源i}.,:赋状况必然不尽相同，空问动态面板数据模型考虑了各个省的白身个体效应;第三，本文数据为1995-2005年和2006-2013年的数据，通过添加空问维度和时问维度克服了样本数据较短的局限。使用空问动态面板数据模型讨论生均经费收敛性，以此来分析生均经费的变化趋势，使结论更有说服力。
根据现有的研究成果，结合本文的实际讨论问题，将空问动态面板数据模型设定如下:
其中，yi，表示第Z个省第t期的生均经费;wi,，表示空问权重系数，本文使用空问邻接标准构建空问权重矩阵，即:
其中，几为收敛系数值，必表示收敛速度。}1代表当期空问白回归项，描述的是各省生均经费与当期其余各省生均经费的空问相关程度，若}1显著，则表示生均经费之问存在空问相关性;R3为滞后空问白回归项，描述的是各省生均经费与其余各省滞后期的空问相关程度;C，代表各省不随时问变化的资源i}.,:赋状况，而}t则表示时问效应。
R2和必是本文重点关注的指标。若R2显著小于1，则必大于O，认为省际生均经费存在收敛，即生均经费较低的省份具有后发优势，能够在若干年后赶上较高省份，并且趋于一致;且正值越大，收敛的速度越快。若几显著大于1，则必小于0，认为省际生均经费不收敛，即生均经费较低的省份恒低，生均经费较高的省份恒高，两者之问的差异将越来越大。
三、实证分析
本文采用1995-2013年共18年数据，包括全国31个省(市、区)小学生人均经费数据②。将数据分为两部分进行分析，第一部分是1995-2005年的数据，代表新义务教育法实施前;第二部分是2006-2013年的数据，代表新义务教育法实施后。将两部分结论进行对比分析，以此来检验新义务教育法的实施效果。使用MATLAB 13和STATAI2.1软件实现模型分析和计算。
国家每年对义务教育进行专项转移支付，用以弥补落后地区由于财政收入不足而导致义务教育经费的较低投入，所以采用财政转移支付数据作为控制变量。
(一)相关统计量的测算
最大值、最小值及均值是直观分析生均经费变化的重要指标，可以对生均经费变化情况进行描述，以更好理解全国生均经费的整体变化情况。计算结果如表1所示。
从表1可以看出，1995-2005年、2006-2013年生均经费的最大值、最小值及均值随时问的推移都在不断增加。生均经费最大值在1995年为1957元，在2005年为10139元，增长4.181倍;2006年最大值为11840元，2013年最大值为24659元，增长1.083倍，最大值在1995-2005年的增长速度快于2006-2013年的增长速度。生均经费的最小值在1995年为3 73元，2005年为1293元，增长2.466倍;2006年为1591元，2013年为5912元，增长2.716倍。最小值在2006-2013年的增长速度高于1995-2005年。生均经费最大值对应的省份在2007年以前是上海，2008年以后是北京，两者都属于直辖市，且都是经济发达地区。生均经费最小省份在1997年以前是贵州，属于西部地区省份，在1998年后都是河南，属于中部受义务教育人数大省。
(二)基尼系数与极差的测算
从表2可以看出，教育基尼系数在1995-2013年经历了三个阶段。第一个阶段是1995-1997，教育基尼系数为0.25左右，属于生均经费省际差异较小的阶段。第二阶段是1998-2005年，教育基尼系数在1998年出现了一个跳跃式的增长，从1997年的0.251增长到1998年的0.387, 其后略有增加，在2000年达到最大值0.406，后基本维持在0.4左右，已经到了生均经费省际差异较大的边缘。第三阶段是2006-2013年，教育基尼系数在2006年又出现跳跃式的下降，从2005年的0.396下降到2006年的0.333，后逐年继续下降，到2013年基尼系数为0.245，处于较平均的阶段，基尼系数的变化说明生均经费省际差异仍然存在，但生均经费省际差异在缩小。2006年是重要的时问节点，2006颁布并实施新义务教育法。中央政府加大对中、西部地区义务教育财政转移支付，中、西部地区生均经费快速增长，因而地区差异尽管仍然存在，但是扩大速度有所减缓，使基尼系数整体降低。仅从基尼系数来看，我国新义务教育法的实施对缩小省际问生均经费差异起到一定作用。
需要注意的是基尼系数反映的是相对差异的变化，且基尼系数对位于分布中端的生均经费变化较敏感，而对位于分布两端的生均经费变化并不敏感。义务教育均衡是全国性的均衡，而不是位于生均经费分布中端省份的均衡，下面通过极差来量化两端生均经费的变化，以分析省际问生均经费的绝对差异。
由表3可以看出，我国各年生均经费的极差在不断增大，从1995年的1585元到2005年的8847元，再到2013年的18747元，极差绝对值变化呈现出不断扩大的趋势。分别建立1995-2005年，2006-2013年生均经费极差的时问序列模型为:
R=679t-1353600
R=1461t-2922000
拟合优度分别为88.57%和92.29%。由此可知，1995-2005年，极差每年平均增加为679元，2006-2013年，极差每年平均增加1461元，极差增长速度变大。从极差的角度来看，随着新义务教育法的实施，全国各省生均经费之问的绝对差异仍在不断扩大，说明新义务教育法的实施对缩减极端省份差异的效果较差。结合教育基尼系数和极差分析，认为新义务教育法实施，对于缩小生均经费省际差异并没有起到很明显的作用。
(三)生均经费差异的变化趋势分析
为进一步检验新义务教育法的实施对省际生均经费差异的影响，计算生均经费的收敛性，以此来分析生均经费差异的变化趋势，通过差异的变化趋势来检验新义务教育法的实施效果。
1.空问相关性检验。
在使用空问动态面板数据模型进行分析之前，首先需要对数据进行空问白相关性检验，只有数据之问具有空问相关性，才可以使用空问模型进行分析。分别采用Global Moran' s I(全局莫兰指数I)和Geary' C(吉尔里指数C)指数检验空问相关性，检验结果如表4所示。
从表4可以看出两项检验的结果都支持省际生均经费存在空问相关性，可以进行空问分析。省际之问生均经费都是空问正相关，意味着各省对相邻省份的空问影响应该是正向的，即若某个省份的生均经费较高，则由于空问相互影响，相邻省份的生均经费也应较高。在这里需要说明的是，空问相关性只是引发生均经费收敛的诸多因素之一，各省的白然资源、国家政策也是引发生均经费收敛的因素。因此，空问相关性的存在不能保证生均经费的收敛，但空问相关性的存在可以确保进行空问分析。
2.收敛性分析结果。
对数据进行空问相关性检验，得出数据之问具有空问相关性，可以使用空问动态面板数据模型进行收敛性分析，以此来检验生均经费的变化趋势在新义务教育法实施后是否有显著的变化。分析结果见表So
由表5可知，1995-2005年的几值为2.507,显著大于1，收敛速度为一0.084，得出我国生均经费不收敛的结论，即生均经费越高的省份，生均经费的增长速度越快，生均经费越低的省份，生均经费的增长速度越慢，两者的差异将越来越大。2006-2013年的几值为2.426，也显著大于1,收敛速度为一0.127，说明尽管实施了新义务教育法，但我国省际生均经费仍不收敛，省际生均经费的差异仍将越来越大。两个时问段Rz值的比较还说明我国省际问生均经费的差异在实施新义务教育法后非但没有呈现缩小的趋势，反而在不断扩大，并且扩大的速度在实施后加快了。从收敛性角度分析，我国新义务教育法的实施，并没有起到缩小省际生均经费差异的效果。
3.模型稳健性检验。
以上关于收敛性的研究是基于生均经费白身的收敛性进行研究，没有添加控制变量，会使读者对模型的稳健性产生怀疑。新义务教育法中提到中央要加大对中部和西部地区义务教育的财政转移支付，所以添加中央对各地的财政转移支付作为控制变量研究生均经费的收敛性。
分析表6的研究结果，发现添加控制变量和没有添加控制变量的结论基本相似，即国家实施新义务教育法后，生均经费并没有呈现出收敛性，生均经费的差异仍呈现不断扩大的趋势。更进一步验证新义务教育法的实施并没有使生均经费的省际差异减小，反而在不断扩大。但是需要注意，增加中央对各省的财政转移支付这个控制变量后，差异扩大的速度放缓，说明财政转移支付对减小省际问生均经费差异起到一定的减缓作用，但是由于投入力度不足，还达不到减缓或缩小差异的程度。
四、结论和政策建议
(一)结论
第一，从基尼系数看，省际生均经费差异仍然存在，但和前期相比，差异扩大速度有所减缓，省际差异有所减小。而从极差来看，生均经费省际差异仍在不断的扩大。综合两个结果，说明新义务教育法的实施对促进义务教育均衡发展有一定作用，但效果不明显。
第二，从生均经费变化趋势角度检验实施效果，得出1995-2005年省际生均经费不存在收敛性，即生均经费较高的省份，生均经费增长速度较快;生均经费较低的省份，生均经费增长速度也较慢，两者之问的差异将会越来越大。而2006-2013年实施新义务教育法后，省际生均经费仍然不存在收敛性，且差异扩大的速度较前一时问段加快了。从收敛的角度分析说明新义务教育法实施并没有促进义务教育均衡发展。
第三，在收敛性分析中，添加了财政转移支付这一控制变量，得出结论和没有添加控制变量的结论基本相似。但差异扩大的速度略有放缓，说明财政转移支付对缩小省际问生均经费差异起到一定作用，但效果在短期内儿乎不能显现。
以上结论说明从目前看，我国新义务教育法的实施对于缩小省际问生均经费差异的效果并不明显。当然，由于我国义务教育的历史欠账积累较多，各地的经济差异、受教育人口差异也较大，所以义务教育均衡发展也是一个长期的过程，不可能一蹦而就。这就需要精准量化义务教育差异，建立正确、科学、有效的教育政策和法规制度，监督和激励各级政府对教育资源公平合理分配和有效利用。
(二)政策建议
第一，进行义务教育经费标准的精准量化研究，测算各地区义务教育最低保障经费，还应进行深入的调研，建立实事求是的科学标准，这是实现义务教育公平分配制度的前提和基础。
作为改革开放产物的成都旅游业，虽然起步较晚，基础较差，但发展较快，前景很好。旅游资源的开发加快了步伐，旅游产品不断推陈出新，旅游从业人员队伍逐步壮大，旅游“六要素”（行、游、住、吃、购、娱）配套发展。全市现有旅游涉外饭店35家，其中星级饭店29家（五星级1家、四星级2家、三星级5家、二星级18家、一星级3家），涉外床位由1990年的5227张发展到现在11400张，省级度假区1个、各类度假村近120个；旅游汽车公司4家，旅游航空包机公司3家，旅游专列4对；各类旅行杜110家，其中经营国际旅游业务的12家，经营国内旅游业务的98家;旅游商品定点生产企业88家,其中国家级8家、省级23家、市级57家，旅游定点销售企业2家；旅游定点外饮点26家、购物点22家,旅游基础设施已具规模，综合接待能力不断增强。“八五”期间，虽因种种因素影响，港、澳、台游客有所下降，但外国游客保持了上升趋势；旅游创汇自1991年以来持续上升，每年以10.8％的速度增长，五年累计创汇1.78亿美元,比“七五”期间创汇翻一番；国内旅游业发展迅速，5年累计旅游人数为6241万人次，年均增长率为12．4％，比“七五”年均增长率高11个百分点。5年累计国内旅游收入为65.04亿元,是“七五”期间的8倍，年均增长率为28．9％。从1995年来看，我市国内旅游总收入为41．5亿元，占全国1800亿元的23％，占全省1183．3亿元的35．2％,占我市国内生产总值715亿元的5．8％,在全市国民经济众多产业中已形成鲜明的新兴产业形象。
全国旅游业目前已进入国际国内两个市场有机结合、互补互促的大旅游、大市场、大产业阶段。面对新的形势和要求，必须清醒看到成都市旅游业发展的差距；在旅游资源的开发上还缺乏支柱项目和拳头产品，产品老化、品位不高的现象还较突出；开拓旅游市场的力量还不强，制约对国际市场大面积、深层次的开发；旅游市场秩序混乱、旅游服务质量不高的问题还未得到根本的扭转和改善；不少旅游企业素质不高，实力不强。难以形成规模经济和强大的竞争力量。
党的十四届五中全会和中央经济工作会议明确指出：实现经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变、经济增长方式从粗放型向集约型的转变,是两个带全局性的根本转变；抓好“体制转轨”、“增长变型”的转变，就抓住了改革与发展的核心和关键，就掌握了各项工作的主动权，为使成都旅游业快速、持续、健康地发展，必须紧紧围绕实现“两个转变”，抓住机遇，开拓奋进；重点突破，全面推进；优化产品、整体促销；狠抓质量，提高效益；适度超前，协调发展，以创建全国优秀旅游城市活动为动力，面向大市汤，组织大运行，发展大产业，树立“熊猫故乡”、“四季风光”、“文化名城”的成都旅游总体形象，形成市区、近郊各具特色并辐射跨省区的“三环”旅游网络格局，培育和建立国际旅游、国内旅游、出境旅游相互促进、协调发展的旅游市场体系，努力把成都建成全国的旅游名城，尽快跨进旅游发达城市的行列。到2000年，当年接待境外旅游者21～23万人次，实现创汇1．25～1．37亿美元；2010年当年接待境外旅游者47万人次，创汇在1995年的基础上翻两番，达到1．75亿美元,2000年接待国内旅游者2540～2657万人次,国内旅游收入达到76～80亿元人民币;2010年当年接待国内旅游者5000～5300万人次，国内旅游收入达到300～318亿元人民币。
目前，加快旅游业发展的机遇与挑战同在。为此，当前和今后一个时期，要着重解决好以下“五个适应”的问题：
一、在思想观念上，要适应抓大旅游、抓大产业的要求
旅游业是创汇创收的外向型综合性很强的新兴产业。成都市委、市政府历来十分重视，早在199O年底就把发展旅游业列为了振兴成都经济的“四大开发（工业、农业、高新科技、旅游）之一，市委书记黄寅逵同志、市长王荣轩同志在多次会议上都强调要把旅游业的发展作为成都经济的新的增长点。如何把领导的决策变为发展我市旅游业的强大动力和实际行动？当前，原重要的是进一步解放思想，促进观念的不断更新。一是要进一步提高对旅游业作为新兴产业地位和作用的认识，充分认识旅游业在国民经济中带动和促进关联产业发展的多功能作用，在对外交往和经济、科技、文化交流中的桥梁和媒体作用、在扩大对外开放中的先导作用、在树立一个国家和地区形象中的“窗口”作用，增强抓大旅游、抓大产业的观念；二是各级党委、政府对旅游业在本地国民经济和社会发展中要明确定位，提高重视程度，增强抓旅游业的自觉性和积极性，坚持“政府主导型”发展战略，促进各相关部门支持配合，通力合作，尽快使旅游业真正成为对外开放中的先导产业、第三产业中的龙头产业、国民经济中的创汇支柱产业；三是增强机遇和发展意识，国际环境和国内条件都十分有利，我市旅游业由快速起步阶段已进入了大发展阶段，有优势的资源基础、坚实的物质基础、良好的工作基础和广泛的社会基础，调动社会各方面的积极性，支持和兴办旅游，特别是要吸引大企业、大集团跨部门、跨行业投资兴办旅游业;四是进一步树立市场竞争意识,增强加快发展旅游业的紧迫感和危机感，纵观旅游业发展的激烈竞争态势，正确分析和估价我市旅游业当前优势劣势的变化，既要看到优势很多，只要敢于正视我市原有的“中转”辐射优势、价格优势等方面日趋减弱，周边省、市旅游业发展的竞争压力增大，因势利导，扬长避短，满怀信心，打好主动仗。
二、在宣传促销中，要适应开拓大市场、实现大合作的要求
加大宣传促销，开拓旅游市场，是加快旅游业发展头等重要的问题；开发市场的广度和深度，是宣传促销成效的具体标志。为尽快扭转我市国际客源连年下降的趋势和国内旅游组织化程度低的状况，争取日、美、欧市场稳中有升，港、澳、台市场客源回升，周边市场逐步发展，新兴市场不断拓展，研究确立我市客源市场的开发策略，加强国内外客源市场的分析与预测，根据出现的问题及时提出对策，强化市场开发的针对性，不断改进捉销的方式方法，增强宣传促销的有效性，根据国家旅游局每年推出的宣传促销主题，成都两年一度的“国际熊猫节”及举办的各种传统节庆活动，紧紧围绕树立“熊猫故乡”、“文化名城”、“四季风光”的成都旅游总体形象不断优化、更新旅游产品，开展宣传促销，为了拓宽国际客源市场、积极探索建立能与境内旅游供给能力相适应、与境外旅游竞争对手相抗衡的促销机制。坚持统一对外、整体促销的原则，强化联合促销，调动企业开发市场的主动性和积极性，争取各有关部门的支持配合，进一步搞好与各新闻媒介的联合联姻，建立与国内外、省内外、市内外的大合作，组成全天候的立体宣传促销攻势，形成多元化、全方位开放的旅游市场体系。
三、在旅游产品的开发上，要适应市场的导向和出拳头产品的要求
旅游基础设施的建设、旅游资源的开发，是发展旅游业的基础和依托；开发具有特色的旅游拳头产品，才能对海内外旅游者产生强烈的吸引力。因此，必须下大力抓好旅游产品的开发，搞好旅游产品结构的调整和不断优化更新。首先，要按照出优势产品、出配套产品、出规模产品的思路搞好成都旅游总体规划，使规划具有科学性、战略性、指导性和实用性，并严格按照总体规划的要求进行开发建设，防止低水平项目和重复建设的现象。第二，坚持以市场为导向，突出重点、突出特色的原则，加强旅游基础设施建设和重点项目的建设，抓好“中华熊猫世界”这一世界垄断旅游产品的开发，四季风光带以两个国家级风景名胜区为重点，抓好西岭雪山为代表的纵向四季风光带开发和都江堰青城山为代表的横向四季风光带的开发，同时抓好我市其余8个风景名胜区的配套建设,开展熊猫生态旅游，搞好到九寨、黄龙、长江三峡、拉萨、昆明、桂林、贵阳等周边辐射圈内的产品开发和推出，使度假旅游产品和专项旅游产品的开发有新的突破，开发建设出投入产出效益好的拳头产品向国内外推出，力争产生轰动效应。第三，抓好武侯祠、杜甫草堂、青羊宫、滨江公园、望江公园、万里桥等沿河旅游景点的开发，促进老景点的深度开发，丰富游览内容，恢复府河水上游览，推动传统观光产品的改造、充实和提高。第四，对“世界乐园”、“西南日月城”、“都江堰美国假日乐园”等大型人造景观，进一步在增加高科技含量、参与世强、知识性丰富的项目，完善配套功能，调整结构，招徕客源上下功夫，增强其吸引力和生命力。第五，按照旅游“六要素”协调发展的要求，抓好薄弱环节，搞好旅游商品的开发和销售，不断改善旅游交通和旅游环境、提高旅游产品的品位和质量，以适应国内外旅游市场的需求。
四、在旅游行业管理上，要适应发展大趋势和解决新问题的要求
强化行业管理是加快旅游业发展的基本保障。要根据建立社会主义市场经济体制的总要求和旅游业这一新兴产业发展中不断出现的新情况和新问题，在旅游行业管理上要着重解决好这样几个问题：
（一）要以建设公平的市场环境，建立良好的市场秩序，形成规范的市场运行，促进有效率的市场主体为行业管理的目标。
（二）进一步理顺行业管理的体制，坚持统一领导、属地管理、分级负责、条块结合的原则；逐步增强旅游行业管理部门的调控手段，建立管理权威，逐步把与旅游业密切相关的边缘性、辐射性、交叉性领域纳入旅游行业管理范围，解决该管管不了的问题；旅游主管部门要主动做好全方位的协调工作，促进上下左右各有关部门的支持配合，增强行业管理的有效性。
（三）当前强化行业管理的重点是，围绕抓整个行业、抓运行环境、抓市场规则的要求,整治旅游市场秩序，
加强对服务质量的监督检查，提高旅游从业人员的职业道德水平和整体素质。要通过扎扎实实的开展争创全国优秀旅游城市活动，加强旅游行业管理,市场管理、质量管理、环境管理、安全管理，树立成都旅游行业新风范，促进我市旅游服务质量大提高、旅游市场秩序大改观、旅游环境大改善．建树成都旅游新形象。
（四）不断改进行业管理的方式和手段，变传统的对企业的直接管理为间接管理，运用行政的、经济的、法律的手段开展行业管理，通过规则、法规、政策引导市场趋势，建立市场规则，协调、监督维护市场秩序，规范企业行为，为企业发挥活力创造良好的经营环境；充分运用国家和省、市已出台的法规政策，及现已建立起来的旅波质量保证金制度、旅游质量监督、涉外旅游饭店评审、旅游定点管理、旅游企业年检、旅游项目评审、旅游服务考核、新闻舆论监督等调控手段，加大行业管理的力度。
（五）切实贯彻“搞活市场，正确引导，加强管理，提高质量”的方针，认真研究和解决我市国内旅游中存在的突出问题，打牢基础，使国内旅游逐步上规模、上档次、上水平,进而促进成都国际旅游的发展。
（六）旅游管理部门要不断提高自身素质和管理水平，以科学化的管理、高质量的服务、高效率的工作、勤政廉洁的形象，树立和提高旅游管理部门的威信。
[提要]在我国，文物保护与旅游发展之间存在着较为突出的矛盾，如何看待和处理二者的关系，各界认识不一。作者从分析文物对我国发展旅游的重要意义入手，认为发展旅游有利于对文物的保护，但同时也给文物保护工作带来了一些不可忽视的负作用。作者认为，我们应该在保护好文物的前提下，合理利用文物来推动我国旅游事业的发展，同时，以发展旅游来促进文物保护工作，做到保和用的完美结合。最后，作者从规划与管理等方面对正确处理文物保护与发展旅游的关系的可行措施作了尝试性的探讨。
文物是人类社会活动中遗留下来的具有历史、艺术和科学价值的遗物和遗迹，是人民群众智慧的结晶，是人类宝贵的文化财富。如何保护好文物，是世界各国、各民族共同关心的课题,各级政府和相关部门为此采取了大量的措施。然而，现代群众性旅游活动的兴起和生机勃勃的旅游业的发展，又为文物保护工作增添了新的难题。我国是一个具有5000年文明史的文物大国，文物保护的任务非常艰巨；而我国旅游事业的发展异常迅猛，正在快速向世界级旅游大国进军，因而，旅游发展与文物保护之间的矛盾显得更为突出，如何看待和处理好二者之间的关系，使二者相互促进，对我们这个文物大国和未来的旅游大国来说，具有丰常重要的现实意义。
一文物古迹是一项重要的旅游资源
探古求知是广大旅游者的共同心理。人们希望对自己的民族、国家乃至全人类的历史有所了解，对自己民族、祖国乃至全人类博大精深的文化有所体会。达到这一目的的途径不外乎两条：一是学习书本知识；二是观览文物古迹。作为人类文化载体、反映人类发展历程的文物古迹给人以直观、形象、生动的感受，留给人的印象深刻。观览文物古迹，使人们在游中学，边游边学,学得轻松、愉快、有趣。此外，文物中大量的人类各发展阶段的绝世之作，能满足人们的好奇心。由于文物能满足人们探古、探奇、求知的需求，因而成为旅游资源不可缺少的一部分。
我国是世界四大文明古国之一，有着5000年连绵不断的文明史，文物古迹比比皆是，如被称为“世界第奇迹”的秦兵马俑；世界上古今体量最大的封土陵墓秦始皇陵；世界上保存最大、最完整的皇宫--北京故宫；有“东方艺术明珠”之称的敦煌莫高窟等等。这种文物丰富、文化古老的特点，决定了我国要重点开发以历史文化为主体的旅游资源，旅游产品始终以观光型文化旅游为主。地方特色、民族特色是旅游业的灵魂，中国旅游业的特色在很大程度上即体现于东方特色的文物古迹，国际游客到中国来旅游，主要还是出于对中国东方文化体系的一种神秘感。
因此，较之其他国家来说，文物对于我国旅游事业，更具有举足轻重的意义。例如，西安市位于我国中部地区，但它却能吸引络绎不绝的国际国内旅游者，成为我国十大旅游城市之一。究其原因，是因其握有几张王脾：它是我国古代社会定都时间最长，定都王朝最多的城市，号称十朝古都；是我国文物荟萃之地，拥有世界上第奇迹秦兵马俑、秦始皇陵，我国保存最完整、规模最大的古城墙、历代帝陵等等，可以说，文物古迹是西安市旅游业的生命。北京市无论在接待国际游客，还是接待国内游客方面，都高居全国榜首，这除与它作为我国的政治、经济、文化中心有关外，另一个主要的原因就是它拥有一批在国内外知名度很的文物古迹，如北京故宫、八达岭长城、明十三陵等等。文物古迹在旅游中所起的这种特殊作用，在全国各地都有非常明显的表现。
基于如此的现实，从实际出发，我们应充分利用文物优势，以文物古迹为主题，开发系列产品，着重发展文物古迹旅游，以推动我国旅游事业的发展。
二发展旅游可促进文物保护
1．为吸引游客，注意文物保护。由于探古求知是人们共同的心理需要,而文物古迹可满足这一需求，文物古迹遂成为一项重要的旅游资源，充分利用它，可推动旅游事业的发展。旅游界人士认识到文物古迹在旅游中的这一重要作用后，为了吸引旅游者,必然会注意保护文物，以便使其尽量完好地展现在旅游者面前，从而获取最大限度的经济效益。
2．为了文物这项旅游资源的永久利用,旅游部门必然会重视文物保护。文物是不可再生性旅游资源，一旦受损，很难恢复原样。文物被破坏后，必然降低文物所在旅游点的吸引力，影响其经济效益。为了使文物能永久保存下来，长期为旅游所用，旅游部门必然会重视管辖范围内的文物保护。
3．发展旅游可以部分解决文物保护经费不足的问题。我国文物古迹众多,而国家财力有限，每年用于文物保护的费用相对众多的文物来说,简直是杯水车薪，许多文物因无经费来进行维修与保护而遭毁灭。发展旅游可在一定程度上解决文物保护经费不足的问题。文物古迹既然可为旅游区带来经济效益，那么，该旅游区就应该从经济收益中提出相当部分，用于区内的文物保护，无论对国家，还是对集体来说，这都是一件有益的事，这个办法应当是切实可行的。这样，大批文物就可得到抢救和保护。
4．增强人们的文物意识，利于文物保护。旅游的发展,使大量的文物古迹直接面对旅游者，使人们获得丰富的知识，受到了深刻的教育，既弘扬了中国的传统文化，又可提高人们的文化素质。文物的这些社会效益可使人们懂得文物的重要价值，认识到文物对社会的重要意义，增强文物意识，使全社会都重视文物保护工作。
三发展旅游对文物保护有一定负作用
由于这样或那样的原因，旅游事业的发展也给文物保护工作带来了一些负作用。
1．对旅游区进行开发,从某种角度来说，本身就是一种破坏行为。开发旅游区，就要在旅游区内进行基础设施建设，如道路、宾馆、饭店等，甚至还开办工厂，这一切，都破坏了文物原有保存环境。特别是在文物古迹周围办工厂，在文物保护单位建设控制地带内修建体量高大的建筑等等，直接威胁着文物的保护。
2．短视行为导致文物被破坏的恶果。某些旅游部门目光短浅,只顾眼前刮益，为了在短期内获取较高的经济效益，对文物古迹进行掠夺性的开发利用，超负荷地接待旅游者，结果加快了文物古迹的老化、破坏乃至毁灭，造成无法挽回的损失。
3．任意改造文物,造成文物被破坏的悲剧。某些旅游部门为了提高文物古迹对旅游者的吸引力，使其长期为旅游服务，在发展旅游的同时．确实对文物采取了一系列维修与保护措施。但由于有关人员文物专业素质差，不懂得文物的维修与保护应尽量使其维持原样、符合其历史时代特点，而是对文物古迹进行随心所欲的“改造”，将其弄成一个大怪物，名为保护，实为破坏。
4．旅游业对环境的污染,使文物遭到破坏。车、船等交通工具排出大量的废气，严重污染了旅游区的空气。旅游基础设施中排出的废水、废渣以及船舶泄出的油污等严重污染了旅游区的水源。这些被严重污染的水和空气对文物古迹有着强烈的腐蚀作用。
5．游客对文物的破坏，众多的游客在游览过程中,呼出的二氧化碳气体中含有大量的水份，使文物古迹受到浸蚀，特别是在洞窟、古墓、地下室等古迹中表现得非常明显，旅游者的踩踏、攀登、抚摸等行为可严重损坏文物，例如世界七大奇观之一的埃及金字塔，由于长时期中大量游人的攀登，已经受到严重损害。北京八达岭长城的城砖连遭高密度游人的脚踏手推，出现了严重的凹陷松动。凡游客所到之处，都存在着在文物古迹上乱刻乱涂的现象，更有甚者，竟然用敲砸等手段盗取文物古迹的部件，此等野蛮行径，严重地危害着文物古迹的保护。
四、搞好文物保护、推动旅游事业的发展
保护文物的目的是为了更好地利用文物，发挥其作用，实现其价值。在保护好的前提下合理利用，在利用的过程中加强保护，是我们应坚持的原则。文物作为一项重要的旅游资源，既可吸引游客，获得经济效益，又可通过旅游活动起到对人们的宣传，教育作用，弘扬传统文化，并可使文物本身得到一定的保护，这样，既保护了文物，发挥了文物的作用，又达到了发展旅游的目的，文物事业与旅游事业可谓是相互促进的。
旅游的发展，对文物保护有一定的负作用，这是不容忽视的事实。但我们决不能因此而将文物保护与发展旅游截然对立起来，任何极端的观点和行为都是极为有害的。忽视负作用，对文物只用不保，既不利于文物保护，又会损害旅游景观，从而降低经济效益。一味地夸大负作用，只保不用，既违背了我们保护文物的根本目的、又无视人民群众的普遍心理需求。正确的策略应是：在保护好的前提下，合理地利用文物为旅游服务，边用边保，采取各种政策和措施，尽量消除对文物保护的负面影响，使文物事业与旅游事业的结合达到和谐、完美的境界。要达到如此境界，笔者认为可从以下几方面着手：
1.将文物保护工作纳入本地区旅游事业的长远规划。各地政府部门和各旅游主管部门应认识到文物对发展旅游的重要作用，深刻认识到保护文物的重要意义，在制定本地区旅游事业发展规划时，应对旅游区内的文物保护工作有明确的规划，以指导旅游区内文物保护工作的进行。
2、建立一套完善的规章制度。如对级别较高的文物古迹应派专人负责,对旅游区内的文物古迹要经常或定期检查，从旅游区的经济收入中提出相当部分，专用于区内的文物保护工作等等。
3、文物部门与旅游部门在文物保护工作方面应密切配合,建立兄弟般的合作关系。
出于保证房屋价值的充分实现及保护交易安全的需要，笔者认为，有必要区分租赁合同中装饰装修物或增设物的不同使用功能及价值大小，适用不同的添附规则。必要的时候，可以规定双方当事人在一定条件下共有添附的房屋，尤其是在双方对租赁合同的终止均无过错的情况下。有学者论及善意在添附中的意义时，认为“保护无过错当事人的原则不一定要通过使其取得添附物所有权的方式落实”[17]。我想这一理由可能对出租人来说，比较容易接受。但对于耗费巨资装修房屋的承租人来说，如果非因其自身的原因导致合同终止，并且只能向出租人主张返还不当得利以作为其权利丧失的补偿，是远远不够的。因为这种“表面上令人满意的解决方法掩盖不住的是，债权请求权不是所有权全部价值的代替。当受益人陷入财产衰败境地时，这一点就立刻变得显而易见的了。”[16]遗憾的是，法释[2009]11号只是区分合同终止的不同情况，规定承租双方在利益返还和损害赔偿方面的责任，丝毫未涉及装饰装修物或增设物的所有权归属。显然，该司法解释预设的立场仍是依传统的添附制度，由原房屋所有人取得这些附合物的所有权。这既限制了当事人的选择范围，法律适用的结果可能也不符合当事人的意愿，不符合效率原则。
四、租赁房屋添附利益的返还及损害赔偿
对所有权丧失的牺牲者绝对是要进行补偿的。房屋租赁中，因添附而丧失原所有权的一方(通常是实施添附行为的承租人)，可以根据不当得利的规定，请求因物权变更而受有利益的另一方(通常是取得添附形成物所有权的出租人)适当地返还利益，作为其不能要求返还原物或恢复原状的补偿。
(一)对法释[2009]11号相关规定的评析
法释[2009]11号第9到14条的规定，明确了对于房屋租赁合同的装饰装修物，出租人是否应对承租人进行补偿以及如何补偿的问题。最高人民法院民一庭负责人在对立法进行解释和说明时指出，承租人获得补偿依据的是不当得利请求权(详见《妥处房屋租赁纠纷,促进市场健康发展———最高人民法院民一庭负责人就〈关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释〉答记者问》,载2009年9月1日《人民法院报》,第4版。)。如果说这是立法的本意，无疑符合各国物权法上添附规则的一般原理，同时也是对我国现有立法的很好的补充和完善。但综观法释[2009]11号有关条文，似乎与不当得利制度又有所区别，分析如下：
1.不当得利请求权是对承租人失去原所有权的补偿，与出租人的主观意愿无关
按照添附规则，房屋装饰装修物构成附合的，无论出租人是否愿意，都取得这些装饰装修物的所有权；承租人依不当得利请求权，可以要求出租人返还全部利益(即全部现值损失)。但法释[2009]11号第9条规定：“租赁合同无效时，已形成附合的装饰装修物，出租人同意利用的，可折价归出租人所有；不同意利用的，由双方各自按照导致合同无效的过错分担现值损失。”实际上，如果这些装饰装修物对于出租人确属强迫得利，则出租人因利益不存在而无须返还，更不必“分担现值损失”。当然，如果各方当事人对合同无效确实有着一定的过错，就需要承担缔约过失责任，赔偿相对方的损失。但在法律关系上，承租人的不当得利请求权与缔约过失责任的承担是不同的。司法解释第9条混淆二者的关系，有可能产生不公平的适用后果(例如,假设装饰装修物的现值为1万元,双方对合同无效各有一半过错。在装饰装修已由承租人出资的情况下,出租人需要给付5000元给承租人。结果就是,承租人承担1万元的费用,最终从出租人处拿回5000元;而出租人分担了5000元的费用后,得到了价值1万元的装饰装修物。)。更何况，以出租人主观上的“不同意利用”代替对“强迫得利”的客观判断，无疑也增加了实践中法官适用这一条文的困难。
2.不当得利不以过错为构成要件，与租赁合同解除的原因无关
民法上的不当得利制度是不以双方当事人的过错为要件的。但法释[2009]11号第11条各项区分租赁合同双方当事人对合同解除的过错责任，规定了对已形成附合的装饰装修物的处理规则，包括：出租人违约时的损害赔偿(第1项)、承租人过错时责任自负(第2项)、双方过错时的过失相抵(第3项)、双方均无过错时的风险分担(第4项)[14]。可以看出，租赁合同解除时，装饰装修物的利益归属与当事人的主观过错密切相关。承租人有可能因为自己的过错丧失全部或部分不当得利返还请求权，也可能因为无法证明出租人的过错而丧失本应享有的该项权利。这样的结果显然放大了承租人承担的房屋租赁的合同风险，使其不仅丧失了具有物权效力的所有权，甚至不能得到债法上的不当得利制度的保障，殊为不公。
3.不当得利请求权的内容为不当利益的返还，与损失赔偿无关
根据法释[2009]11号第11条所提出的“现值损失”和“残值损失”概念可以看出，立法上把承租人用于装饰装修的费用视为损失，根据有效合同和无效合同的不同法律效果，采用了两种不同的标准来认定其范围。这种立法充分考虑了租赁合同中添附的特殊性，即承租人基于自己使用的目的，通常会根据合同租期及成本进行装修，尽量使装修利益在租赁合同到期时行使完毕。也就是说，如果合同正常履行而至期限届满的，装饰装修物正好折旧为零，出租人虽然收回了附合着装饰装修物的房屋，但并没有实质上的利益取得。但问题是，在合同因各种原因解除时，承租人未能充分实现的那一部分装饰装修利益依添附规则转而由出租人享有，此时，承租人可以主张的不当得利请求权在内容上指向的就应当是利益返还，而不是“补偿在失去利益者处出现的损失”[16]，不能将其纳入合同无效或解除的损失范围，以损害赔偿责任替代之。
综上，法释[2009] 11号有关添附规定的不足之外在于：一是没有明文规定不同情况下房屋租赁装饰装修物的所有权归属，二是没有明确合同当事人对装饰装修物利益的不当得利返还请求权。对此，当事人应可援用《民法通则》关于不当得利、侵权责任的规定，以及《合同法》有关违约责任和缔约过失责任的规定，以主张自己的合法权益。
(二)承租人的不当得利请求权与主观恶意
如前文所述，在不动产附合的情况下，判断附合形成的新物的所有权是不问行为人的善意或恶意的。但在利益返还请求权方面，有必要对此加以区分。罗马法规定，材料所有人于他人土地上建筑房舍者，该建筑物即属于土地所有人，其建筑行为，如系出于善意，土地所有人尚应从赔偿材料之价金角度考虑建筑费用；如系出于恶意，则其材料及建筑费用，均视为赠与，而土地所有人即无偿取得建筑物之所有权[2]。此处所谓恶意仅指擅自添附，即在明知是他从之物的情况下而未经他人同意进行的添附。(因有害添附对出租人无利益可言，也就没有不当得利的返还问题)对此，法释[2009]11号采取了与各国物权法同样的立场，在第13条规定：“承租人未经出租人同意装饰装修或者扩建发生的费用，由承租人负担。出租人请求承租人恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持。”但同时，该条规定仍有以下两个方面的不足：
1.该法条没有明确，所谓的“承租人承担费用”是否意味着他不能向出租人主张不当得利返还请求权？依笔者理解，此处的“费用”应当作广义的理解，包括财产的消耗和利益的丧失。承租人不能再要求出租人返还利益的另外一个原因是，在承租人恶意附合的情况下，出租人依法有权要求侵权损害赔偿。此时，如果承租人仍可主张不当得利请求权，则与出租人的损害赔偿请求权就会产生一定的冲突。依损益相抵规则，如果承租人的添附行为客观上增加了房屋所有权人的利益，则可能使出租人非但不能获赔，最终必须向承租人返还余额利益。这样的结果不仅不能体现对承租人恶意的惩戒，而且使司法实践中案例的审理变得更为复杂。
2.该法条没有明确，承租人承担费用后，能否主张装饰装修或扩建材料的拆除权或取走权？笔者认为，在形成附合的情况下，出租人根据添附规则已经取得了装饰装修或扩建物的所有权，承租人如拆除或取走，则属于侵权行为。但在未形成附合的情况下，承租人的上述权利因无害于出租人，原则上应当允许，而不必如司法解释之规定，只有出租人才能主张恢复原状。
(三)承租人不当得利请求权的内容
1.请求权的范围
承租人因添附而失去的利益可以依不当得利请求权获得补偿。而对于如何补偿的问题，学者大多认为，法律的规定属于任意性规范。因此出租人和承租人可以协商解决相互间的利益补偿问题；不能达成协议的，依不当得利制度由出租人给予承租人适当的补偿。但问题是，在不动产附合的情况下，承租人装饰装修或增设他物的费用大多数情况下并不等于出租人获得装饰装修物或增设物所有权而产生的利益。那么，在确定补偿范围时起决定性作用的应该是什么呢：是承租人财产的损失，还是出租人财产的增值？德国法学家认为“起决定性作用的一直是在得利人那出现的、客观的财产之增加”，而王利明教授认为，承租人可以请求的是“与动产价值相当的补偿”[4]。笔者认为，在不动产附合的情况下，上述两种观点都有其不妥之处。因为对房屋的装饰装修所产生的利益具有极强的主观性，如依客观标准评价，房屋的增值可能远大于装修费用(即所谓“动产价值”)，但也有可能装修产生的利益小于费用。在前者，如依得利人财产增加的范围返还利益，则有可能使承租人获取不当利益；而在后者，如依动产价值确定返还利益的范围，则有可能使出租人承担无端的损失。
民法上的不当得利返还请求权分为侵害型不当得利返还请求权和给付型不当得利返还请求权两种。承租人因添附而享有的是给付型不当得利返还请求权，“对一种虽然为当事人所意愿的、但有瑕疵的、因为缺少原因的财产转移进行回复是它的特征”[16]，理论上其利益返还的范围一般限于现存利益，而不包括对损失的赔偿。因此结合房屋租赁中装饰装修的特点，笔者认为，出租人作为添附物的所有权人，是承租人补偿请求权的债务人，其补偿的范围应当限定在他所得到的、经过租赁期间折旧后剩余的租赁房屋收益范围之内，最高不应当超过承租人为装饰装修或扩建所花的全部费用。
2.强迫得利
租赁房屋的装饰装修是由承租人实际完成的，其中掺杂了强烈的个人审美情趣和利用要求，可能对于出租人来说，完全违背其意愿。因此出租人可能认为自己对装饰装修物所有权的取得是被强迫的。强迫得利的情况通常被视为违反所有权人意思的对所有权人权利范围的干涉，因此不存在所谓的价值补偿义务。根据法释[2009]11号的相关规定，在出租人不同意利用装饰装修物的情况下，不但可以利用强迫得利制度抗辩承租人的不当得利请求权，还有权要求承租人恢复原状，并赔偿因此造成的损失。但必须注意的是，强迫得利理论虽然不失为“以人为本”的新说，但是其所包含的机会主义诱因可能会完全颠覆添附制度[18]。尤其是在装饰装修物已经形成附合，技术上无法恢复原状或恢复原状所需费用过高的情况下，支持出租人恢复原状的请求就有违效益原则。因此，有必要对强迫得利的适用条件作一定的限制，至少是否得利不应当完全取决于出租人的主观意志，特别是在装饰装修已经征得出租人同意的情况下，更不能轻易地承认强迫得利的存在，以维护添附制度的法律价值。
注释:
[1]谢在全.民法物权论•上册[m].台湾三民书局， 2003. 505， 511， 507.
[2]陈朝璧.罗马法原理[m].法律出版社， 2006. 266， 269.
(一)为了更加科学、准确地评定我区律师专业人员的专业技术资格，根据《律师职务试行条例》的规定，并结合全区律师队伍的实际情况，特制定本评审条件。
(二)本评审条件适用于经自治区司法厅批准成立的律师工作机构中具有律师资格、从事律师业务工作的专业技术人员评审二级律师资格。
(三)按照本《评审条件》评定的高级专业技术资格名称为：二级律师。
(四)申报人在符合本《评审条件》中规定的“申报条件”的前提下，还应同时具备“专业理论水平”、“工作能力与实践经验”以及“业绩成果”的要求，方能评定技术资格。
二、申报条件
申报人，必须坚持四项基本原则，热爱本职工作，实事求是，依法执业，遵守工作纪律，恪守职业道德并符合下列条件之一：
(一)获得法学或相近专业博士学位，取得三级律师资格二年以上；
(二)获得法学或相近专业硕士学位，取得三级律师资格四年以上；
(三)获得法学或相近专业大学本科学历，取得三级律师资格五年以上；
(四)获得法学或相近专业大专学历,取得三级律师资格七年以上：并在本科院校修完本专业本科主要课程取得结业证书；
(五)任观职以来所承办的法律事务中，有一件以上被评为全国优秀案例，或两件以上被评为全区优秀案例；
(六)经国务院批准享受政府特殊津贴的专家、学者和技术人员；
(七)经国家或自治区人民政府批准的“有突出贡献的中青年专家”。
三、专业理论水平
申报人，应当具有较高的法学专业理论水平和系统的律师业务知识，掌握相关专业的知识，了解国内外法学学术动态，能组织和开展律师业务研究工作，并具备下列条件之一：
(一)撰写过法律或律师业务方面的专著并已公开出版(与他人合作撰写的，本人撰写部分不少于两万字)；
(二)在自治区级以上公开发行的学术、理论刊物上发表过两篇论文或在自治区级法律专业学术会议上提交过三篇以上有价值的论文、调查报告等；
(三)在国际或全国性学术会议上宣读过有价值的论文。
四、实践经验与工作能力
申报人应当具有下列实践经验与工作能力：
(一)具有丰富的律师业务实践经验，能够处理律师业务中的疑难问题；
(二)具有指导三级以下律师工作和业务进修的能力和经历；
(三)每年至少应承办诉讼和非诉讼法律事务三十五件；
(四)连续三年累计担任国家大、中型企业、三资企业常年法律顾问十二家，续聘率达到百分之七十五以上；
(五)掌握一门外语，并按规定参加全区统一组织的外语考试合格。
五、业绩成果
申报人须具备下列业绩成果之一：
(一)出色地办理过一件以上在国内外或三件以上在自治区有重大影响的法律事务，产生了较好的社会效益和经济效益，并受到上级有关部门的好评；
(二)参加过两个以上国家重点建设项目或重大涉外经济技术合作项目谈判，并起到了重要作用；
(三)连续三年担任旗县以上人民政府常年法律顾问，提出过有效的法律建议，被政府或业务主管部门采纳，在实践中取得较好效果；
(四)主持完成自治区有关部门下达的法律专业方面的科研课题并获自治区三等奖。
六、附则
一、本《评审条件》中要求报送的专著、论文、案卷等是指取得三级律师资格期间的材料。
[论文关键词]企业法律文化 问题 对策
一、企业法律文化概述
所谓企业法律文化是指企业在经营管理活动中形成的法律意识、法律思维和行为模式以及在此基础上形成的企业内部组织、管理制度的总和。作为企业文化的重要组成部分，企业法律文化的构成要素有三，即物质表现层、制度行为层以及精神理念层。物质表现层是企业法律文化的外在表现和重要载体，表现为可观察到的组织机构和组织过程；制度行为层是企业法律文化的中间层和支持保障层，表现为企业在生产经营过程中依法制定的规章制度以及依法进行生产经营的行为；精神理念层是企业法律文化的内核，表现为企业管理者的法律意识、法律思维、法律信仰等。
企业法律文化的三个构成要素既相互独立又高度统一，共同构成了一个有机整体，只有三者相互协调、共同作用，才能充分发挥企业法律文化在企业生产经营及持续发展中的重大作用。
二、我国企业法律文化建设中存在的问题
随着社会经济的不断发展以及社会主义法治建设的不断深入，企业法律文化得到了越来越多企业的关注，但不容忽视的是企业在法律文化建设过程中都或多或少存在一些问题，阻碍了企业法律文化建设的深入开展。
（一）物质表现层
根据原国家经贸委《企业法律顾问管理办法》的规定，国家从促进企业依法经营、维护自身合法权益的角度出发，建议企业设立总法律顾问、设置法律事务机构并配备法律工作人员。国务院国资委《国有企业法律顾问管理办法》更是规定国有企业，尤其是国有大型企业应当设立总法律顾问、设置法律事务机构、配备法律工作人员。然而在实际的企业管理中，一些中央企业及其重要子企业都没有达到国资委规定的要求，更不用说地方国有企业和大量的民营私营企业了，同时很多企业即使招聘了法务人员或聘请了法律顾问，也仅是为了应付上级检查或将法律工作停留在企业管理的表面层次上，没有真正纳入到企业文化建设中。法律事务组织机构的缺失和总法律顾问、法律工作人员的缺位使得企业法律工作得不到有效的组织和智力支撑，更使法律文化建设缺少了重要载体和表现形式，企业法律文化建设自然不能得到有效开展。
（二）制度行为层
一方面，制度建设有待提高。首先，很多企业的制度建设相对滞后，除了国家及地方的有关法律规范之外，其自身缺乏基础性内控制度，企业的很多内部行为得不到有效的制度约束和规范。其次，一些企业虽然制定了不少规章制度，但制度之间缺少必要的协调和衔接，内部不同部门对同一事项的规定有时大相径庭，同时有些规定过于原则和抽象，难以执行和操作，使许多规定成了一纸空文。再次，不少企业的制度执行力不强，虽然制定了许多完善可行的规章制度，但得不到有效的执行，造成了虽有制度但被束之高阁的现象。另一方面，行为建设有待改善。首先，目前很多企业的决策及经济行为中缺少法律审核环节，忽视了法律审核在企业重大决策、规章制度制定及经济合同签订中的重大作用，极大削弱了法律的保驾护航能力。其次，很多企业没有将法律管理纳入到企业管理之中，仅将法律的作用定位在纠纷案件处理上，法律被排斥在合同管理、授权管理、风险管理等日常的企业管理门槛之外，成了企业管理的看客。规章制度的漏洞和法律行为的缺失使企业法律文化建设缺少了制度保障和行动落实，仅成了一种口号。
（三）精神理念层
首先，一些企业的管理人员，尤其是高级管理人员法律意识还不强，对企业法制工作的重要性认识不足，忽略了法律的事前防范功能，缺乏企业法律文化建设的紧迫感和责任感；传统的人治思想较为严重，依法治企能力较弱，市场法制规则意识薄弱，遇事沿袭习惯做法，靠关系，讲摆平，不能充分利用法律手段维护自身合法权益，企业法律文化建设的思想基础先天缺失。其次，一些企业对普法教育的重视程度不够，忽视了普法宣传在法律意识培养上的重要作用，普法投入不足、手段单一、全员参与程度较低等，难以有效形成“知法、懂法、守法、用法”的法治氛围，企业法律文化建设的环境氛围后天不足。
三、我国企业法律文化建设的对策
（一）提高思想意识，充分认识企业法律工作的重要性
1.加强企业法律工作是建立现代企业制度的必然要求。建立现代企业制度的核心是完善公司法人治理结构，形成有效的制衡机制。建立现代企业制度，严格公司治理，真正形成有效制衡机制，关键是严格依法办事。加强企业法律工作，有利于企业依法规范行为，使公司治理名符其实，发挥效率，保证权力机构、决策机构、监督机构和执行层之间的制衡到位，有利于提高企业依法决策、依法经营管理的能力和水平。
2.加强企业法律工作是促进企业依法经营的现实需要。市场经济是法治经济，作为市场经济主体的企业，必须依法开展各种经济活动。随着我国市场经济体制的不断完善，企业所面临的市场竞争越来越激烈，不依法经营必然造成市场风险的放大，一旦法律风险发生，企业自身难以控制，往往会带来灾难性的后果。因此迫切需要企业强化法律意识，加强企业法制建设，不断提升企业防范和化解法律风险的能力，进一步提高企业在国内外市场的竞争力。
3.加强企业法律工作是深化企业民主建设的内在要求。实现管理科学是现代企业制度的重要标志。要做到科学、有序、高效，就必须摒弃人治思想，积极推行依法治企。企业内部决策，要从经验决策、个人决策向科学决策、民主决策转变；企业内部管理，要从粗放管理向依法管理、规范管理、精细管理转变。只有这样，才能保障企业决策的科学化和民主化，才能充分调动各方面的积极性。适应这一内在要求，需要提高企业领导和全体员工的法律素质，促进企业依法治理，推进企业民主法制建设。
（二）加强普法教育，提高全员的法律意识和依法治企能力
普法教育是企业法律文化建设的重要内容，是增强全员法律意识的重要途径。企业上下应当统一思想，提高认识，增强做好普法工作的责任感和紧迫感，不断提高做好普法工作的主动性、自觉性，形成人人“知法、懂法、守法、用法”的良好局面。要健全制度，规范管理，推动企业普法教育的制度化和规范化，实现企业普法工作的常态化局面。要围绕重点，狠抓落实，增强普法的针对性和实效性，将各级领导和关键岗位员工作为重点普法对象，把实施企业经营发展战略所涉及的法律法规作为重点普法内容，把企业法律管理的成功经验、做法和典型教训作为普法案例，促进普法工作取得实效。通过广泛、深入地开展企业普法教育，增强全员的法制意识，提高依法治企能力，形成“遵守法律、崇尚法律、运用法律”的良好氛围，推动企业文化建设水平的提升。
（三）加强组织建设，夯实企业法律文化建设的组织基础
组织建设是企业法律文化建设的基础性工作。各企业应按照有关要求，结合自身实际，设立总法律顾问，明确总法律顾问的工作职责，逐步推动总法律顾问专职化、专业化，充分发挥总法律顾问在企业法律文化建设中的领导作用。要设置企业法律事务机构，明确职能和工作流程，确定分管领导和机构负责人，切实加强法制工作的组织领导。要配备一定数量的法律工作人员，明确处理企业法律事务的权限、程序和职责等，逐步建立起科学规范的法律顾问工作制度和工作流程。同时企业应该加强法律顾问后备人才培养，营造优秀法律人才脱颖而出的良好环境，做好法律顾问执业资格取证工作，实现法律顾问队伍的职业化和专业化，为企业法律文化建设提供坚实的组织保障和智力支持。
（四）加强制度建设，筑牢企业法律文化建设的制度支撑
加强基础性内控管理制度建设，建立完善的企业管理工作制度体系，是规范企业行为、防范风险的有效措施，也是衡量企业治理水平的重要标志。企业应当根据实际，建立健全各项内控管理制度，强化不同制度之间的衔接，减少原则性与抽象性规定，增强制度的可执行性和可操作性，使企业的各项内部管理行为有规可依。同时，要加强制度执行力建设，加大对规章制度的宣贯力度，强化监督检查，做到有规必依、依规必严，促进企业管理工作步入制度化轨道，为企业法律文化建设提供坚实的制度支撑。
（五）加强法律审核，确保企业各项决策及行为合法合规
法律审核是企业依法决策，依法经营管理的重要保证，更是构建企业法律风险防范机制的重要环节。企业要按照“事前防范、事中控制为主，事后补救为辅”的原则，建立健全规章制度。经济合同以及重要决策的法律审核，一是要有制度保障，企业必须制定有关法律审核的规章制度，确保法律审核嵌入企业规章制度、经济合同和重要决策的流程；二是要覆盖全过程，从规章制度的制定到执行，从合同的订立到履行，从重大项目的决策到运营，法律管理必须全程参与。通过法律审核，不断促进企业依法决策、依法行为，为企业法律文化建设提供良好的合规环境。
高等职业教育是以高素质应用型人才为培养目标的系统化工程，实践教学的内容在课程体系中占有重要地位。法学在职业类院校的定位应该突出应用性和实用性。我们培养的是处于基层和服务前沿的具有实际操作能力的法律人才。从呼和浩特职业学院的法律专业发展来看，我们逐步完善着专业的设置，朝着科学化、系统化、规范化的方向努力。在这个过程中，作为三年学习成果检验手段之一的毕业论文环节却存在亟需解决的一些问题。
一、高职法律专业的定位
随着我国经济发展及职业分工的细化，社会对高等技能人才的需求日趋增加，法律专业作为高等职业教育的一个分支学科建立和发展起来。高职法律专业与其他专业相比，在历史沿革和专业发展上有其自身的特殊性。伴随着我国1999年开始高考扩招，法律专业如雨后春笋在各高职院校开设，这样的繁荣景象一方面反映出社会对法律人才的需求急剧增加，另一方面也反映了学生对这个“高大上”专业的向往。在这样的大环境下，呼和浩特职业学院（以下简称呼职院）开设了法律专业（包括法律事务和法律文秘专业）。高职院校培养的法律专业学生与本科院校不同，后者更侧重理论知识的培养，而高职院校对法律专业的定位主要表现在：1.法律高职的教学内容与社会生产、管理、服务及生活紧密联系，侧重应用。法律高职的专业要根据社会需求定位，社会对法律职业需求什么岗位，就设置什么专业，如经济法律事务、司法文秘、法律英语等专业的设置，就充分体现了“应需而设”的特点。2.法律高职教育比较注重学生实际工作能力的培养，学生在毕业后能较快适应法律职业的需要。所谓法律职业，是指各种与法律有关的工作的总称；又指专门从事法律工作的人员，即法律职业者。换言之，法律专业是一门实践性很强的专业，因此，我们对学生职业能力的培养至关重要。正如张卫平教授所言“从法学教育观念上来讲，一直比较注重理论方面的教学，注重灌输理论知识，在法学教育人才的培养上，没有把培养具有法律操作技能的法律实用人才作为培养目标”。
二、高职法律专业毕业论文的设置目的
毕业论文对于大多数文科专业来讲，是检验学生学习成果的一种方式，是学校提高专业教育水平的参考要素之一。在以培养实践能力和操作技能为教育理念的高职法律专业中，学生撰写毕业论文的过程也是写作能力和分析技能提升的过程。以呼和浩特职业学院法律专业为例，我们在大学三年级时往往会给出学生一个写作论文的大致范围，让学生根据自己的学习兴趣进行选择，并拟定具体写作目标。在论文题目范围的设定上，我们往往偏重于对具体的或有争论性的问题进行拟题。对学生而言，写作过程中首先需要通过各种平台和媒介寻找自己论文的基础支撑材料，然后根据具体写作目标进行甄别和思考，最后形成论文写作的大纲和思路。这是一个 “温故而知新”的过程，学生在形成思路的过程中既能复习以往学到的知识，还能通过自己的分析得出自己对该问题的认识和观点；同时，学生的专业写作水平和文书写作水平在这个过程中也得以反馈。综上所述，在高职法律专业设置毕业论文这个环节是有必要的，应将毕业论文的写作同高职教育的培养理念和方案紧密结合，以期能最大程度地反映学生的综合能力和实操技能。因此，毕业论文的写作过程既是对学校、学生学风的检验，也会对学生将来的职业道路养成产生深远影响。
三、呼职院法律专业毕业论文存在的问题
自2007年指导呼和浩特职业学院法律专业学生毕业论文至今，我发现学生在论文的选题、写作和答辩中存在一些问题。这些问题中涉及到学生的态度、能力、论文的形式、论文的内容等多个方面，具体如下：
（一）在给定的题目索引里，学生毕业论文题目、题材选择过于集中，论文题目选择重复率高
很多学生在选择写什么方面的论文时并未仔细思索自己是否有兴趣并擅长或有能力创新，而是选择一些成熟甚至陈旧的内容，理由是这样的文章多已成型，观点表述上不会出现大的风险且答辩的时候能够对答如流。这样会导致一届甚至连续几届的毕业论文中“青少年犯罪的产生原因及预防措施”“婚姻损害赔偿制度”等论文题目的“上镜率”很高。
（二）论文的内容陈旧、缺乏新意、没有创造性，科研精神缺失
论文格式不规范，甚至有的学生在出了两稿后论文的字体、行间距等基本规范问题仍未改正。有的学生在论文中的引例缺乏代表性，引用的法律规范内容存在滞后性，论文的内容在逻辑结构上不成体系，参考文献不规范。只有很少的学生能在毕业论文中提出对一个法律问题的自我认识或对现行法律法规如何完善提出建设性建议。
（三）学生对待毕业论文的写作态度不端正，出现学术不端和学术失范的行为
学生提交的毕业论文中，有的抄袭他人作品，但未做标注或说明，有的将几篇文章进行拼凑形成自己的论文，最为严重的是有的学生全文搬用他人作品。这些问题的背后隐藏的是诚信缺失、学风不严谨、不求勤奋上进与求真务实、缺乏锐意创新等道德层面的问题。这样低水平的复制式论文写作完全与论文答辩的设置背道而驰，对学生的价值观产生了不良的影响。
（四）学校和教师在就业率等多方面因素的影响下一定程度上“放任”了学生的论文失范行为
学校虽制定了毕业论文答辩的管理文件，但针对学生的失范行为缺乏必要的惩戒措施。很多学生虽知抄袭论文的做法不正确，但这样的行为不会给自己带来什么影响，照样答辩毕业。因此，法律专业学生“不守法”的论文失范现象与有效的惩治机制不健全不无关系。
（五）学生论文写作中资料查找途径单一，论文缺乏有力基础支撑
大部分同学在毕业论文写作时通过网络进行资料检索，甚至直接将要写作的内容从百度等搜索引擎中全文下载“引用”，对资料的真实性及原始性缺乏必要的甄别和考证。学生在资料搜索方面存在知识欠缺问题，缺失学习的主动性。
四、呼职院法律专业毕业论文的改进对策探析
针对上述问题，并结合当下国家对法律实践型人才的需求，建议从以下几方面进行改进：
（一）深化对毕业论文存在意义的探析，改进毕业论文的写作，确立符合实践需要的目标
职业院校的法律专业的特点决定了它和本科院校在专业设置和授课内容上的不同，实践技能的侧重培养使我们对学生在理论层面的知识要求程度要低一些，在毕业论文中的映射就是我们在对毕业论文的形式进行设计的时候也应该偏重于对学生实践能力的考察。目前，我们的论文题目索引给定的题目并未表现出这一特点。因此，在课程改革和完善过程中就需要大家集思广益重新确立论文题目库，给出学生偏实践性的指引。其实，除了现有的毕业论文写作方式，我们还可以运用调研报告或法律建议书等方式对学生进行结业考察。换言之，学生在最后一年的学习中，可以利用假期时间或实训单一或组成团队针对感兴趣的法律问题进行调研，然后形成5000字左右的调研报告或法律建议书。这个过程既能使学生全程参与也能体现出学生发现问题和解决问题能力。针对学生的调研报告或法律建议书教师可以在答辩或交流过程中与其进行沟通并给出成绩。
（二）强化学术道德建设，净化校园学习环境，建立诚信校园
学术道德建设的强化路径可以在新生入学之初的教育培训中体现，也可以在日常课程中潜移默化地渗透。学术道德的建设和学校的学习环境息息相关，诚信校园建立后，大家都自觉遵守学校的规章制度，诚信做人、诚信做事。长此以往，心存侥幸的同学就会为自己的不诚信行为感到羞耻，从而纠正存在的学术失范问题，凭借自己的能力和实力完成大学期间的最后考核。
（三）建立失信论文惩治机制，保障毕业论文设置目的的实现
学生自我诚信机制的建立和完善任重道远。除此之外，对于学校而言，应该出台管理文件，对于在毕业论文环节态度不端、行为失范的学生进行教育、纠正和惩治。就业率的确能体现出学校的成绩，但我们给社会培养和输送的应该是优秀的人才，优秀不仅体现在技能上，还体现在职业道德上，职业道德又会受到在校期间的道德体系的影响。因此，通过对论文中存在严重学术问题的学生给予延迟毕业或重新组织答辩等形式的惩治是有必要的。一个完整科学的惩罚和有效纠正机制的建立能够为失范行为的约束提供强有力的保障。
（四）发挥指导教师的督导和示范作用，引导学生以正确的态度和方法完成论文写作
教师，身肩“传道、授业、解惑”之大任，为人师表者必先正其身。因此，教师的学术良知和学术创新是学生的一面镜子。近些年来，职称评审条件高门槛及的高难度导致在学界出现了诸多学术失范行为，这对于教师和学生都产生了负面的影响。换言之，教师学术声誉的重建和学术责任的承担能够对学生起到示范作用。另外，学生分配给导师之后，导师要能够时刻起到督导作用，无论从论文题目的遴选还是论文逻辑的架构以及论文内容的创作上都需要认真对待、实时关注，出现问题要及时纠正，逐渐引导学生以正确的态度和方法完成毕业论文的写作。
（五）加大教学资源的投入，为学生毕业论文的完成提供强大的“后勤保障”
关键词：冶金工程；EPC总承包；价值链分析
引言
价值链是指运作流程中出现的利润点，一般的价值链是由每个环节的投资额度，收入额度，利润额度三环组成的。在价值链中，上一个环节的投资额度是下一个环节的收入额度。参与运作的每一个企业都希望尽量控制属于自己的利润达到最大，但如果某一个环节的利润过大，会造成价值链中该环节的投资回报比出现畸形，导致合作的破裂。
1 价值链链条梳理
总承包形成了EPC价值链的一个主干，在这个主干上联系了至少五条分支。以冶金工程为例，总承包方一般是具有各类设计资质的冶金工程技术公司（原冶金设计院），其分支一是直接由总承包方分包的土建施工部分，二是由总承包方采购的设备及材料供应方，还有一部分是直接联系总承包方的工程咨询方，同时，其如自动化系统、消防系统等需要分包给其他有资质的分包方执行。
因为每个环节的总包和分包，都需要相应的咨询单位、设备供应单位和材料供应单位，我们将该三个自链删除，简化为R节点S节点和W节点。那么在分包的E节点进行分类，可以得到一个树模型。
图1 RPC各级承包方价值链模型图
每个E节点都应该有对应的R节点、S节点和W节点，而此三个节点应该包括至少两个企业，当然这两个企业可能是合并运营的，也就是生产企业和销售企业。也就是说，假定某EPC工程总包方完全自行完成，牵扯到的价值链企业也有多达7～9家，而在常规的转包模式下，一个EPC工程往往有30家以上的企业参与。
以冶金工程项目为例，价值链上常见的转包方有：土建施工企业、设备安装企业、管道安装企业、电力系统安装企业、自动化系统承包企业（一般还要分包）、消防系统承包企业（一般还要分包）等。因为虽然目前EPC模式下建设单位和总承包单位均不希望分包，但是，目前绝大多数成型系统提供安装服务，所以，这牵扯到成型系统企业进场安全的分包模式引起的整个系统的分包环节增加。
2 EPC现状问题分析
2.1 分包价格不透明
分包过程因为一般属于非公开招标或者半公开招标的交易方式，所以，在交易过程中可能存在一些实际执行人员的舞弊现象，也可能出现因为单纯的信息不对称使得分包价格偏高的问题。所以，对于EPC总承包方来说，缺少合理的分包平台，是其工作中的一个典型难点。很多EPC总承包方通过网络平台进行招标，通过网络B2B平台调查交易价格，然后确定标的。这种方式虽然从一定形式上可以缓解价格不透明造成的弊端，但是不能在实质上改变分包平台不合理带来的被动局面。
2.2 分包过程不受建设方控制
因为建设方与总承包方签订的总承包合同中没有约束分包流程，且根据总承包合同，EPC总承包方的一切施工在建设方看来都需要处理为总承包方的单方面责任。所以，总承包方的分包过程在建设方看来较难得到有效的控制。也就是说，在EPC总承包过程中，存在一个矛盾，这个矛盾是现实存在的分包现象而在实际法律拟制过程中使得建设方无法有效管控这个现象。
2.3 分包工程质量问题难以掌控
如前文所述，因为法律拟制上并不承认建设方对于分包承包商的管理权力，认为分包承包商仅对总承包方负责，而无需对建设方负责。这就导致建设方的施工员无法在现场与分包承包方进行交流。所有的意见和建议需要由总承包方转达，所有的问题联系也需要从总承包方转达。这个过程降低了现场管理的效率，也给工程质量带来一系列的隐患。
2.4 分包的合法性逐渐受到质疑
随着矿业等行业已经出台法律禁止进行工程分包，冶金工业中的工程分包是否合法的问题的讨论也日益激烈。冶金工程的工程分包问题因为牵扯到前文所述的设备供应方代安装的问题，所以，其定性和管理都会出现问题，这也是冶金行业EPC总承包中分包合法性一直没有在法律上有所定论的原因。
3 EPC总承包方对策分析
对于E0单一链条节点的分析，也就是对于EPC总承方进行对策分析，研究EPC总承包方如何在价值链中保护自身的利益。通过对E0节点的分析，可以类推到其他节点在价值链模型中的运作管理方法。
3.1 做好成本控制工作
成本控制是可以在工程款一定的情况下直接节约支出增加企业效益的有效方法。而EPC总承包方的成本控制工作主要有四个方面，第一是控制原材料的成本，第二是控制设备台班费成本，第三是控制人员人力资源成本，第四是控制分包的合同成本。通过综合化的成本控制措施，合理的降低以上四大类成本，是EPC总承包方也是其他节点企业必须面对的问题。但其最终方式还应该由以下途径解决。
3.2 做好法律事务工作
法律事务工作的核心是做好合同管理工作，通过拟定合理合法的合同，充分约束分包方的权利和义务才可以在对分包方管理中占到主动同时。出现法律纠纷的时候，也可以依靠良好的法律事务工作充分扭转被动局面。
3.3 做好市场调查工作
充分的市场调查工作是在分包和转包过程中确定标的的有效方式，只有对于整个市场充分掌握一手资料，而不是单纯的相信有关单位下发的造价定额，也不是一味的通过在信息完全不对称的情况下雨分包方的层层谈判，才可以在分包谈判中真正占到主动。市场调查工作对于供应方和采购方同等重要，这句话在EPC总包单位视角的分包工作中同样奏效。
3.4 做好项目管理工作
项目管理与成本控制同样都是较大范畴的管理领域，项目管理的含义是以项目为核心管理对象的管理模式。在EPC总包方的分包项目中，应该将每一个分包小项看做是一个独立项目，在企业内部实现立项和规划，同时对于项目过程中的所有合同和其他细节都进行统一的科学的比较分析和统一管理。
3.5 做好安全管理和施工质量管理工作
施工安全事故和施工质量事故是给EPC总承包方带来较大规模不可预见成本的事故。首先，EPC总承包方应该对所有分包方承担安全事故和施工质量事故的法律义务通过法律事务工作进行强约束。然后通过合理的现场管理手段和项目管理手段，对于整个施工过程的施工安全和施工质量进行过程管理。最后，一单发生了不可控的施工安全事故和施工质量事故，应该通过充分的法律事务后期工作，向分包方转嫁相应的风险。
4 结束语
虽然文章仅分析了E0节点的价值链控制管理问题，但是，从E0节点可以看出，各个节点的价值链管理的过程，均为提高收入，压缩支出，增加收益，加强价值链健壮度的多重目的。为了达到这多重目的，各个节点的决策者都应该充分利用不同的管理体系和理念较完美整合，实现最终企业在本EPC项目中得到最大的利益，且可以拓宽业务渠道的范围。
参考文献
[1]金锋，高波.冶金工程EPC总承包项目管理的价值链分析[J].项目管理技术，2012（02）：56-57.
关键词：高职教育；法律课程；实践教学；问题；对策
中图分类号：G642.0 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2012）04-0046-02
由于受“重知识传授轻能力培养”、“重理论轻实践”、“重法律教育轻法律职业培养”等传统教学模式的影响，高职法学实践教学在相关制度、课程体系、教学场地、师资力量、教学方法、教学评价等方面存在严重的不足，主要表现在：课程设置是本科教育课程的简化，没有探索出一条成熟的职业化教育的路子；学时过于饱和，学生缺少必要的自学和思考空间；实践课时偏少，实践性不强；师资力量薄弱，大多数教师是从学校到学校，不具备法律执业经验；教学方法单一，从理论到理论，上课满堂灌，考核靠死记，师生之间缺乏互动；实习流于形式，实习缺乏规范化、体系化和制度化等。针对上述存在的问题，应当从多方面入手进行改革。
一、更新观念，改革高职教学模式
高职学院要提高法律课程的实践性，首先就是要从观念上进行更新，对高职教育的总体培养目标、人才培养模式和培养方案进行创新。
1.结合社会需要，准确定位培养目标。（1）以培养适应生产、建设、管理、服务第一线需要的高技能人才为根本任务。（2）以社会需求为目标、以技术应用能力的培养为主线设计教学体系和培养方案。（3）以“应用”为主旨和特征构建教学内容和课程体系，基础理论教学以应用为目的，以“必须”、“够用”为度，专业课加强针对性和实用性。
2.创新人才培养模式，建设校监（所、院、企）互动、专业学习与法律服务一体化的法律事务专业人才培养模式。（1）进一步加强校企合作的办学机制，与更多相关行业单位及时联系，让学生根据学习的需要能随时到单位顶岗实践，以达到职业岗位技能培养的目的。（2）按照法律事务职业岗位的特点，建立专业基础知识和职业能力培养的课程模块；依照岗位能力的培养要求，在校内展开法律事务能力与综合能力的模拟训练；以行业、社区等设立的法律岗位和实训基地为载体，通过“真案真做”的社会实践，使学生的职业能力与法律行业岗位群技能要求之间实现有机统一。（3）大力推进产学研结合，依托专业优势兴办律师事务所、法律服务所或法律援助咨询机构，形成“专业+行业+师生员工”专业建设模式，使专业教育具有仿真的职业环境。（4）根据用人单位的需要，按照专业对口、保证专业培养规格的基本原则，校行合作、工学结合，实行“定单式”培养，这将是高职法律院校培养高技能法律应用型人才的基本途径。
3.以职业能力为主线，设计人才培养方案，高职教育既不能成为本科教育的压缩，也不能仅是对中专办学模式的简单传承，必须要有创新，定位要合理，其培养目标、人才规格、知识、能力、素质结构要力求符合经济社会发展的需要，符合高职人才培养的目标要求。这就必须深入司法实务部门，对用人市场进行调查，了解行业欢迎什么样的人才，学生应具备哪些能力，以此作为教学改革的突破口，制订相应的人才培养方案，着重将职业道德、知识结构、应用能力、综合素质各环节反映到法律高职院校培养目标中来。从学生的学习能力、实践能力、技能素质等方面体现学生的业务工作水平；从工作态度、工作作风、责任感、遵纪守法等方面造就良好的职业道德。通过调研并反复与行业专家论证，形成科学的人才培养方案。
二、以法律应用为主旨，构建课程教学体系
高职专业教学内容和课程体系的构建要体现以服务为宗旨，以就业为导向，产学研相结合的高职教育特点，要以职业需要引导组织教学，以“应用”为主旨和特征构建教学内容和课程体系，按照突出应用性、实践性的原则更新教学内容和重组课程结构，形成理论教学、实践教学和素质教育三大课程体系。教学内容突出基础理论知识的应用和实践能力的培养，基础理论教学要以应用为目的，以“必需、够用”为度；专业课教学要加强针对性和实用性。要根据法律类高职教育的特点和行业需要加大课程的整合、创新力度，促使课程开发从单项性课程建设向系列课程整体结构优化转移，体现多元化和个性化的发展趋向，为学生自主构建自己的知识结构创造有利的条件。
三、创新方法，更新手段
加强教学、实践资料库建设，积极探索新的教学方法，逐步采用现代化教学手段，综合运用多种教学方法培养学生理解法律和应用法律的能力。
1.讨论法。包括课堂讨论和课后讨论。针对讲授中、案例中的法律问题给出辩论题目，由学生应用所学知识，放开思路，大胆分析，提出自己的见解与解决方案，培养学生的法律思维、口才和胆识。
2.模拟法庭。模拟法庭是法学教育中一种理论与实践相结合的教学方法或教学模式，具有教学活动的实践性、诉讼角色的扮演性、庭审过程的表演性和法庭场景的模仿性等特点，对学生能力是一种全方位的锻炼，包括学生的组织协调能力、收集资料的能力以及学生分析问题和解决问题的能力都将通过模拟法庭得到全方位的锻炼。参与表演的学生通过运用相关的实体法知识分析案情，运用相关的程序法知识运作模拟庭审，使学生分析问题和解决问题的能力得到提高。在模拟法庭教学中，学生通过自己担任模拟法庭中的各种角色，亲身体验案件的审理过程，塑造自己的角色意识。通过不同角色的训练，可以培养学生的多向思维能力，使其深入了解不同职业的内涵，塑造自己的职业责任感和职业道德观念，进一步提高自己的职业素养。
3.社会实践法。利用寒暑期联合学院团委、学生社团等部门开展公益法律咨询活动，指导学生分成民事纠纷组、刑事禁毒防御组等到各州、市、县开展法律宣传与咨询活动，学生亲自接待当事人，向来咨询的人员解答法律问题，教师从旁予以指导和帮助。
4.案例教学法。案例教学法是将法律专业理论与律师办案实践相结合的教学方法。案例教学法的基本方式是问答式或议论式。教师上课一般不讲序言、概论、定义之类抽象的东西，而是开门见山地组织、引导学生分析案例，提出问题和学生共同讨论。它要求学生事前阅读有关案例的参考书，在课堂上阐述、分析、评论、比较具体案例的实际情况，像律师和法官那样运用原始材料，概括提炼自己的基本意见。
5.抗辩式教学。抗辩式教学是法律实践教学的一种，它的特点是在“实践”中学习，即让学生通过模拟练习来增强自己的抗辩技巧。在抗辩式教学中，学生是课堂的主角，教师只是起到组织课堂、评价学生以促进学生改进的作用，同时指导学生如何结合案情和自己的角色，充分利用法律为自己的客户谋利。抗辩式教学的案件资料不同于一般的案例教学资料，案例是经过精心设计的，讲究案件事实和证据的均衡，材料也比较繁多，学生将按自己的角色找到对自己有利的事实和证据，同时发现对自己不利的事实和证据，形成自己的抗辩思路。抗辩式教学把大班授课与小组练习相结合，在大班授课中教师对案例抗辩技巧进行讲解、演示，甚至故意出现错误，让学生指出，再由教师做出正确的示范，以强化学生印象。在小组练习中，学生扮演律师、检察官、法官进行口头辩论和法律适用。抗辩式教学的引入改变了讨论课中学生角色不清、讨论漫无边际的格局，有利于学生抗辩技巧的训练。同时，抗辩式教学着眼于抗辩技能训练，它要求每一个学生都要担任律师角色，从而打破了模拟法庭中常常只有个别同学担任律师角色，大多数同学只能担任事务性工作的格局。
四、培养师资队伍的实践能力
一是重视年轻教师职业知识与技能的培训，以使他们树立职业观念，具备良好的职业道德和技能；二是为教师提供各种继续教育的机会，为教师更新知识，了解和吸收最新科研成果提供了方便；三是为教师创造条件，定期到有关部门、公司、企业挂职锻炼，为教师进行科研和社会调查研究提供机会；四是聘请知名高校实践能力强、理论水平高的教授做兼职教授，定期对教师开设讲座，提高年轻教师的实践教学水平和理论水平；五是聘请公、检、法、司、律师、监狱等法律职业团体中实践能力强的专家与青年教师共同担任学生实践指导教师，提高实践教学效果。
五、构建多维、互动的实践教学平台，建立高标准的实践基地是加强实践教学的必备条件
只有在校外实践基地亲自动手操作，学生才能有机会真正接触、了解并熟悉各种职业岗位，他们的技能才能得到真正的实践检验。
1.加大投资。在校内建立诸如模拟法庭、速录实训室、律师事务所、法律援助工作站等实习实训基地，形成集教学、科研、培训、职业技能鉴定四大功能于一体的仿真职业环境，实现实训项目开出率100％，让学生亲历各种民事、刑事、行政等诉讼案件的办案程序，熟悉各种非诉业务的操作，训练调查取证的方法，用所学的法律理论知识开展法律咨询等活动。
2.加强同校外实践教学基地的联系，与相关单位建立更加紧密的合作机制，使校外实践基地成为课堂教学的有效延伸。与法院、检察院、司法行政机关、律师事务所、企业、社区联合建设适应法律专业实践教学需要的校外实训基地。
参考文献：
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