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论文关键词 公益诉讼 环境公益诉讼 原告资格
环境权益的保护渠道应该是多种多样的，但我国对于环境的管理和维护长期以来是通过执行国家环境政策和实行国家行政管理权来实现的。伴随着公民环境意识和维权意识不断提高，人们保护环境公共利益的呼声越来越强烈，更多的人期待通过诉讼这一中最基本、最权威的、具有终局性的司法保护措施来保护环境权益，以弥补行政权调整之不足。司法作为现代法治国家权利保护的最后一道防线，应该成为环境公益保护的重要措施，充分发挥司法的力量保护环境，实现人与自然的和谐、稳定可持续发展。
一、环境公益诉讼原告资格的概述
（一）环境公益诉讼的概念和特征
1.环境公益诉讼的概念
环境公益诉讼，是指包括公民、企事业单位、社会团体在内的社会主体依据法律的特别规定，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关导致环境受到或可能受到污染和破坏的情况下，向法院提讼的制度。
2.环境公益诉讼的特点
（1）主体的广泛性。提起环境公益诉讼的主体，既可以是直接的受到侵害的人，也可以是没有受到直接侵害的人。只要是为了维护国家、社会公共利益的任何主组织和个人均可以把侵害公共环境利益的人推上被告席。
（2）目的的明显公益性。总的来说，环境公益诉讼的目的是为了维护国家的环境利益、社会的环境利益、及不特定多数人的环境利益不受侵害，从而追求社会公正、公平，以此保障社会的可持续发展。
（3）鲜明的预防性。环境公益诉讼的提起以及最终裁决的做出并不以有损害事实的发生为前提，只要能根据已知的相关情况合理判断出某种行为可能侵害社会公共利益，即可提讼从而使违法行为人承担相应的法律责任。通过这种方式可以有效地保护国家利益和社会公共秩序不受违法行为的侵害。
（4）诉讼对象的多样性。环境公益诉讼的对象可以是针对民事主体，也可以是针对行政主体。在社会经济活动中对环境造成破坏或损害的一般民事主体即可以成为环境公益诉讼的对象。行政机关往往在个体利益的驱动下也常常不依法履行其维护公共利益的法定职责，对环境造成严重危害时即成为环境公益诉讼的主体。
（二）环境公益诉讼原告资格的认定
1.环境公益诉讼原告资格的概念
环境公益诉讼的原告资格，是指在环境公益遭受损害或有遭受损害可能时，可以合法启动环境公益诉讼程序的资格。
2.环境公益诉讼原告资格的构成要件
环境公益诉讼原告资格的确立有三个要件，缺一不可。
一是存在环境违法行为。包括环境保护机关，相关政府部门及其工作人员做出的环境行政行为或不作为以及民事主体的环境侵权行为。
二是环境违法行为侵害或者可能侵害到合法权益。受到环境违法行为损害的或者可能受到损害的权益必须是合法的权益。
三是违法行为与诉讼主体之间存在一定的利害关系。这个构成要件是环境公益诉讼原告资格的判断依据，也是环境公益诉讼原告资格的核心内容。从国外环境公益诉讼原告资格的发展来看呈现出宽松的趋势，出现了从“直接利害关系”标准到“非直接利害关系”标准发展的趋势。
二、我国环境公益诉讼原告资格的立法缺陷
（一）环境公益诉讼原告资格缺乏实体权利依据
从宪法到具体的部门法实现法律生态化，确立实体意义上的环境权，有利于实现为环境公益诉讼的原告资格扩张提供广泛地实体基础。美国《国家环境政策法》中规定：国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每个人也有责任为保护和改善环境做出贡献。而中国的《宪法》和环境保护法规中没有关于公民环境权的规定，中国《环境保护法》中对环境公益诉讼原告资格的规定模糊，笼统，不具可操作性。
环保组织一般具有较强的经济以及科技实力，他们以维护环境公益为目的，可以更好地维护环境公益。但从中国目前的立法实践来看，环保团体对与自己无直接利害关系的行为还找不到提讼的法律依据。中国的《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院”。但中国目前立法对于环保团体以及社会团体能否代表其受损害的成员提讼的问题，仍然一片空白。
（三）检察机关目前无权提起环境公益诉讼
我国《行政诉讼法》第10条和《民事诉讼法》第14、15条中，规定了检察机关的两项权力，即支持权和审判监督权，但没有规定检察机关享有提起民事诉讼和行政诉讼的公诉权。这表明检察机关无权代表公共利益提起行政诉讼和民事诉讼。
（四）政府有关职能部门无权提起环境公益诉讼
作为公共利益的代表，具有环境管理职能的专门政府机关在我国不在少数，但是我国只在《海洋环境保护法》这一环境单行法中，对专门政府机关的环境公益诉讼的原告资格予以确认，但这仅仅是赋予专门政府机关在海洋环境公益诉讼中的原告资格。而在除海洋环境之外的其他环境公益诉讼中，具有环境管理职能的专门政府机关则无权提起公益诉讼。
三、我国环境公益诉讼原告资格的完善
（一）检察机关
检察机关充当环境公益诉讼原告不存在法理障碍，检察机关自出现之初就代表国家和社会大众的利益，在实质上是国家整体利益的维护者、公共利益代表人的身份。我国的检察机关具有监督法律适用、执行、遵守的权力，通过监督活动、从宏观上维护司法公正，保障法律在社会生活中正确运行，实现法治统一。检察机关的法律监督权不限于对法院的审判监督权，因法院的审判活动只是作为法律实施的一部分存在，对于行政机关的行政职权行为，公民的个人行为是否与法律相符，都在检察机关的监督范畴之内。比如，法国的检察机关理论就认为检察机关的职责是维护公共利益。所以一旦有损害环境公共利益的行为发生，检察机关就应当挺身而出，对损害环境公益的违法行为向法院提讼，对社会公益进行保护。
（二）环保保护组织
虽然我国目前对环保组织能否提起环境公益诉讼仍争论不休，但国外司法实践对环保组织参与环境公益诉讼的积极意义已经证实，通过对环保组织的诉讼主体资格进行的规范，可以使其具有的天然优势充分发挥出来。从动力来说，环保组织以保护环境作为自己的任务，在极高的环保热情和责任心的驱使下，发自内心的行动成为维护环境公益的动力源，是他们以法律捍卫环境利益的坚定决心和不竭动力；从民众支持来说，环保组织保护环境的目的为公共利益，服务于人民群众，以便取得民众的大力从支持；从社会影响来说，环保组织有更大的影响范围，其产生的社会效果更好。在范围方面对环保组织进行限制固然可以防止滥诉，但也有弊端：一方面，新类型的环境事件层出不穷，限定式立法会使得环保组织难以及时做出灵活反应，制约其发积极作用。另一方面，我国环保形势比较严峻，在我国本来就存在监督不全面、监管不到位的状况，如再对他的范围加以限制，使其缩小了监督范围，这样对生态环境毫无裨益。所以，应当遵循“法不禁止即许可”的原则，对民间环保社团的可诉范围，除现行法律明确禁止的事项（如抽象行政行为）外，其他环境事件均可以提讼。
（三）公民个人
公民充当环境公益诉讼原告可克服单纯政府管制的弊端。我国赋予了公民环境公益权，这样，公民可以通过行使监督权监督行政机关在环境保护减少环境执法违法、懈怠的情况，从而实现依法行政，同时还可以可以推动环境保护实现管理民主化的进程，努力提高环境保护管理决策的科学性、民主性，降低它的执行成本，提高环境保护行政机关的管理效率与质量。公民作为环境公益诉讼原告可保障公民积极行使其权利。在公民环境保护意识的不断增强的当今社会，公民的环境权利诉求也日渐强烈，公民要求参与环境保护管理的呼声越来越强烈。我国环境保护提倡的公众参与是义务本位的，有关的法律并没有把这种义务本位转换成权利本位。所以，赋予公民环境公益权不仅为公民积极参与环境管理事务提供了重要途径，也是对公民环境诉求日益强烈要求的回应。
（四）政府机关及有关职能部门
【关键词】环保法；环境责任险；环境强制责任险
自2012年8月以来，《中华人民共和国环境保护法》修正案已经历三审，同时，随着雾霾现象等环境污染问题的屡次出现，1982年出台的，已经23年无实质性修改的环保法再次备受瞩目。就环保法的修改，专家、学者以及民间环保组织如自然之友等都提出自己的修法建议，而环保部最近提出的修法建议着重提出应将环境责任险写进新环保法。在环境问题突出的今天，关于环境责任险以及环境强制责任险的立法工作受到了广泛关注。
一、环境责任险的性质
（一）环境民事责任的社会化分担
环境是一种具有公益性特征的公共产品，对环境的污染已成为环境侵权责任，也是一种特殊的民事责任，需要行为主体承担相应的侵权责任。环境资源法上的侵权责任特殊性在于采用无过错责任原则，而且举证责任倒置。环境侵权责任毕竟有不可预测性，因此环境责任保险也是环境法上风险预防原则的体现，还是“污染者付费，受益者补偿”原则的体现。风险预防原则和“污染者付费，受益者补偿”原则都是环境资源法上的基本原则，而在经济发展的过程中，大多数的工业生产者在没有支付环境成本的情况下营利，环境成本被消费者和社会承担，这样的“外部不经济性”只会在市场激烈竞争下变本加厉。针对这样的问题，我国现行环境侵权责任承担社会化方式有国家救助，公共补偿基金制度，财务保证及担保，以及环境责任保险制度。在环境责任保险中，投保人向保险公司支付一定的保费后，会转移部分赔偿风险给保险公司，即由全体投保企业共同承担，一定程度上减轻公司本身以及国家赔偿巨额损失的负担。保险公司的赔偿正是环境民事责任社会化分担的体现，它将因特定侵权行为所造成的损失转移到社会之上，在全社会范围内或特定的社会群体范围内转移或分散损失的机制，以此实现对受害人进行及时、有效救济。
（二）环境责任险的公益性
环境责任险除了具备分散管理社会风险的功能，还具有一定的公益性。环境责任保险本身追求的是一种正义的思想。首先，在发生环境问题的过程中，必然会涉及到关于公民的环境权问题的讨论，即公民在良好环境中生活并合理利用环境的权利，也会间接的侵害公民的人身权和财产权，而环境责任保险通过专门的保险机构负责管理理赔事项，在公民这些权利受到侵害时，及时从保险呢机构获得赔偿，减少诉讼成本与风险，是公益性的一种表现；其次，环境责任保险拥有责任赔偿主体替代性的特征，保险公司实例雄厚，企业可将损失转化给保险公司，实现不同投保企业之间保险金的优化配置，所以，环境责任保险通过调节企业，政府和个体之间的关系保障各方利益的均衡；最后，保险公司赔偿的及时性可以给受害人带来精神抚慰，给予处于弱势地位的受害者一定的法律倾斜，不仅实现了法律追求的实质平等，同时，通过立法，市场，计划等手段制定的有差别的环境责任保险政策，使企业承担相应的法律责任，维护社会的稳定和谐，体现了公平性。环境责任保险制度的设立，本质上就是为了维护设的公平和正义，不仅保障企业的良好运行，也维护受害者的合法权益，尽快从社会获得补偿。所以，环境责任险具有较强的公益性。
二、环境责任险的现状
（一）立法现状
在我国，环保法目前没有任何涉及环境责任保险的条款，环境责任保险国家层面立法缺失。2007年12月4日，原国家环保总局联合中国保监会了《关于环境污染责任保险的指导意见》，意见从认识环境责任保险的重大意义，环境污染责任保险工作的指导原则与工作目标以及环境责任保险制度的建立和完善等几个方面对环境责任险作出了规定。随后各省市在地方立法上对环境责任保险进行规范，2013年1月21日，环保部和保监会联合出台了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作指导意见》，此指导意见再次明确了环境责任保险的意义，并且明确了环境污染强制责任保险的试点企业范围以及其他与环境责任保险相关的具体制度。《关于环境污染责任保险的指导意见》只具有一定的号召力，引导保险公司开发相关保险产品，鼓励和督促高环境风险企业投保；《关于开展环境污染强制责任保险试点工作指导意见》则要求需投保范围内的重金属等污染型企业应当按照国务院、地方性法规等的有关规定，投保环境污染责任保险。
（二）相关实践
环境责任保险可以分为强制性责任保险和任意性责任保险，我国现行的环境责任保险主要是任意性的责任保险，在环境污染责任保险的试点区域，企业可以自由选择是否投保。而国家通过立法程序颁布相关法律法规，要求潜在污染环境的企业依法必须向保险人投保环境污染责任保险则是强制性责任保险的体现。我国在2007年12月便开始试点推行环境责任险，首例环境责任保险获赔案例是2009年发生在湖南的某农药企业与投保的中国平安保险公司一起对污染事故进行了理赔。在试点工作开始后，各试点省市都推出了相应的保险产品，如湖南省，湖北省等，江苏省还推出了船舶污染责任保险。在《关于开展环境污染强制责任保险试点工作指导意见》之后，更多的省市加入了试点开展环境责任强制险的城市的队伍，比如陕西省出台了《陕西省环境污染责任保险试点工作实施意见》，还选择了人保财险、平安财险、大地财险、永安财险四家保险公司和金晟保险经纪公司参与试点工作。
三、环境责任险的意义
（一）环境责任险的优越性
我国传统的单一的环境侵权损害赔偿机制早已无法满足受害人强烈的救济需求，而且，巨额的赔款也会打击企业的生产积极性甚至导致企业破产。如2011年的渤海湾蓬莱193油田发生溢油事故中，农业部，中海油和主要责任人美国康菲公司达成的10亿元赔款仅包括河北辽宁地区渔民的损失，不包括山东地区渔民的损失。像这样个别责任无法救济时，受害群体应该寻找怎样的方式维护自己的合法权益呢？
相对于其他几种民事救济制度，环境责任险的公益性也体现了自身的优越性，在以前大量有关环境问题的实践中都没有介入环境责任，容易出现发生重大环境污染事故后，事故企业破产，政府花巨资治理或者责任人无力赔偿而无人赔付的情况。如2003年我国首例大气污染中毒事件――湖南安化“5.8”中毒案中村民的医药费大部分由当地环保局和镇政府负担，甚至还拖欠16万元未支付，造成恶劣影响。再如2010年7月的紫金矿业污染事件9100立方米的污水流入汀江，直接导致汀江的部分河段网箱养鱼大量死亡，对当地生态环境和居民的身体健康造成了巨大的影响，渔民损失惨重，事故结果是由福建紫金矿业集团有限公司承担赔偿责任，在2010年就此污染问题处理之后，2011年广东又有852名村民近日向紫金矿业等公司索赔1.7亿元接二连三的巨额赔偿对紫金矿业公司的打击可想而知。
（二）环境强制责任险的意义
环境强制责任险是环境责任险的一种表现方式，环境责任保险设立之后，一旦发生了环境事故，可以由保险公司及时给被害者提供赔偿，还可以分散企业风险，减轻政府负担，促进政府职能的转变。任意性的环境责任保险存在着许多问题，除了企业投保积极性不高，投保企业数量少，还存在着保险产品供给不足，保险模式不统一等问题。而推行环境强制责任险，通过地方人大和人民政府，制定了一系列推进环境污染责任保险的法规、规章和规范性文件等来强制重污染企业投保，能有效解决这些问题。如云南昆明实行的是“以强制环境责任保险为主以自愿环境责任保险模式为辅”的环境责任保险模式，2009年01月，昆明市人民政府《关于推行环境责任保险的实施意见》，将全省52个主要污染行业全部纳入投保范围，其中有340家企业被强制要求参与环境责任保险，有65家企业在政策励下自愿参与环境责任保险，投保企业数量多，效果显著。
环境强制责任险也是环境责任保险公益性的基本保障机制。在各国环境保险的实践中，都具有环境强制责任险的内容，如美国在废弃物和有毒物质的处理、处置所可能引发的损害赔偿责任中实行了强制保险制度。德国制定了《环境责任法》，自1991年1月起就开始依法实施环境强制责任损害保险，只要营运中的设施足以引起不利的环境影响或由此造成的对于他人生命，身体，健康或财产的损害，就要采取一定的预防保障措施，包括与保险公司签订损害赔偿责任保险合同，这与我国环境法上的风险预防原则相一致，也类似于“三同时”制度。
四、环保法中需完善环境责任险的原因
传统的环境侵权损害赔偿制度与环境侵权赔偿社会化制度都存在一定的局限性。环境侵权损害赔偿制度缺乏惩罚性的赔偿措施，而且精神赔偿缺乏操作性。在环境侵权赔偿社会化制度中，环境责任保险得不到实质性的发展，缺乏一定的法律保障，而且自愿性的投保无法吸引企业家的眼光，毕竟环境事故具有不可预测性，自然损害难以评估、技术层面尚不成熟；虽然环境强制险的适用对象不宜广泛，但是，借鉴国外的先进经验，在污染环境十分重大的领域都适用环境强制险。
无论是《关于环境污染责任保险的指导意见》还是《关于开展环境污染强制责任保险试点工作指导意见》，在谈到如何进一步保障环境责任险的实施时都认为要健全法律法规，在健全国家立法的同时也要有地方配套的法规建设；地方环保部门、保险监管部门应当积极争取将环境污染强制责任保险政策纳入地方性法规、规章，或者推动地方人民政府出台规范性文件，并配合有关部门制定有利于环境污染强制责任保险的经济政策和措施。但是从我国目前的实践来看，对于环境责任保险的立法主要是从地方立法的角度入手，缺乏国家层面的立法。将环境责任险写入新环保法之后，可以为在全国范围内推行环境强制责任险提供法律依据和基础。另外，环境责任险在环保法中完善之后也为环境责任险的具体实施提供强有力的保障。
环境保险有民事责任社会化分担以及公益性的特点，还是环境责任保险这一赔偿模式相比于其他环境问题赔偿方式具有优越性，都成为环境责任保险应当在环保法中加以完善的原因。我国正处于经济飞速发展的时期，层出不穷的环境问题也引发了诸多的赔偿纠纷，站在人身和财产受的损害的居民的角度上，站在造成环境污染和破坏需要进行赔偿的企业的角度上，以及站在企业无力负担赔偿时需要进行补偿的政府的角度上，能平衡各方利益的环境保险无疑是最好的选择。
参考文献：
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（南昌大学，江西南昌330031）
摘要：现代社会经济发展快，工业化进程加快，环境受到了比较严重的污染。我国现在的法律法规在一定程度上起到了保护环境的作用，但环境状况没有明显改善，环境受到了很大地破坏。为了解决我国破坏环境的问题，笔者认为我国应该建立环境公益诉讼制度。我国建立环境公益诉讼制度首先要确定环境公益诉讼的原告范围。笔者认为检察院、环境保护的行政机关、环境保护的社会团体和公民个人应该拥有环境公益诉讼的原告资格。
关键词 ：环境污染；环境公益诉讼；原告资格．
中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1000-8775（2015）04-0168-02
收稿日期：2015－01－20
作者简介：陈梓元（1989-），女，汉族，浙江省东阳市人，硕士研究生，南昌大学在校学生，专业：诉讼法学（民事诉讼法方向）。
环境问题受到人们的广泛关注，因为环境污染会严重影响人类的生产生活和社会经济发展。国外一些国家已经建立了环境公益诉讼制度，这对于保护环境有重要意义。环境公益诉讼是指在民事活动中，检察院、环境保护机关、社会团体和公民对污染环境，违反民事、经济法律，损害社会大众利益的行为依法向人民法院提起诉讼，要求人民法院通过审判保护环境的诉讼活动。环境公益诉讼有五个特征：第一，本质上的公益性。提起环境民事公益诉讼是为了保护环境，保护社会公共利益。第二，提起主体的广泛性。检察院、国家环境保护机关可以提起环境民事诉讼，社会团体、公民也可以提起环境民事公益诉讼。环境污染问题损害社会大众利益，所以提起公益诉讼的主体比较广泛。第三，环境民事公益诉讼的提起和裁决，并不一定要求实际损害的发生，当事人可以对潜在的破坏环境，会对未来造成影响的行为提起诉讼。环境民事公益诉讼的请求内容不仅仅针对过去、现在，还具有指向未来的意义。第四，当事人双方诉讼地位具有差异性。被告一般是社会的强势群体成员，拥有强大的经济实力。第五，环境民事公益诉讼的被告在败诉的情况下，不仅要赔偿损失而且要对其侵害行为承担惩罚性赔偿责任。这样可以使被告认识到保护环境的重要性和污染环境的严重危害性。2012年新民事诉讼法规定：对污染环境这种损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。由此看出，立法机关把环境民事公益诉讼的原告资格规定为有关机关和社会团体。其实这样规定比较笼统，不够具体。笔者认为有权提起环境公益诉讼的原告应该有检察院、环境保护机关、环境保护团体和公民个人。环境公益诉讼原告范围的确立是我国环境公益诉讼制度建立的基础。环境民事公益诉讼的原告资格至关重要，因为这关乎公共利益的实现，经济社会发展。外国一些国家对环境民事公益诉讼的原告资格研究的先进之处值得我国借鉴和学习。
我认为有关机关应该包括检察院、环境保护机关、社会团体和公民。社会团体必须是具有一定规模，有一定经济能力的以保护环境为目的的社会团体。这样规定社会团体的范围可以防止滥诉，可以有效利用司法资源。
一、检察院应该具有环境公益诉讼的原告资格
检察院应该被赋予环境民事公益诉讼的原告资格，第一因为检察院作为公诉机关，应该维护社会公共利益。第二因为检察院应该对国家机关及其工作人员和公民、社会组织的行为是否遵守法律进行监督。外国许多国家无论大陆法系国家还是英美法系国家都把检察院作为环境民事公益诉讼原告。
检察院参与到诉讼活动的方式有两种：一是直接起诉，以检察院自己的名义作为原告；第二种方式是支持起诉，检察院依职权支持受害人起诉。检察院拥有大量的人力，物力，有能力支持受害人起诉。
检察院拥有大量的人力、物力，有良好的资源。检察院一般都拥有良好的法律知识功底和实际业务能力，能够运用法律知识保护环境维护公共利益。同时可以防止滥诉情况的发生，使法院更好地实现公正与效率两大目标，使得司法资源能够有效利用。
从现有的资料看，我国各级人民法院受理的环境公益诉讼案件中检察院作为原告胜诉的概率比较大。2007年广州河道污染公益诉讼一案让人印象深刻。整个案件因一条名叫石榴岗河的河流引起，它位于广州市海珠区。以前的石榴岗河干净、清澈见底，但当年9月以后小河突然变得奇臭无比，村民们觉得很奇怪。村民们后来在河边发现了一家名叫新中兴的洗水厂并且猜测黑臭是该厂排出的，于是聚集到洗水厂讨要说法，但该厂不承认。村里几位老人向该区检察院提出援助请求。区检察院同意以原告身份提起环境民事公益诉讼。2008年12月9日广州海事法院依法对此案作出判决，给了村民一个满意的答案。i从此案可看出，检察院作为原告提起环境民事公益诉讼可以起到保护环境，维护环境公共利益的作用。
二、环境保护的行政机关应该具有环境公益诉讼的原告资格
环境保护机关的职责就是保护环境，使得人类生存在一个环境优美的地球上。所以环境保护机关应该有环境民事公益诉讼的原告资格。现在国家财政投入环境保护的经费很多，环境保护机关拥有足够的资金，同时环境保护机关拥有大量既掌握环境保护知识又懂得如何很好保护和利用环境资源的人才。环境保护机关拥有足够的资金和人才可以很好参与到环境民事公益诉讼中。所以环境保护机关可以作为环境民事公益诉讼的原告。
当环境保护机关提起环境民事公益诉讼时，参与到诉讼活动的方式有三种：第一种方式是支持起诉，环境保护机关可接受公民和社会团体的申请介入到案件中支持起诉，环境保护机关可以发挥自身技术、人员等优势。第二种方式是作为共同原告，环境保护机关可以作为共同原告参与到环境民事公益诉讼中。第三种方式是环境保护机关以自己名义直接提起诉讼，成为环境民事公益诉讼的当事人。
现实生活中，环境保护机关为原告提起环境民事诉讼案件中比较典型的一个案例：贵州天峰化工公司是一家生产化肥的化工企业，对其堆放的磷石膏废渣没有采取必要的环保处理措施，导致废水进入红枫湖，导致河水磷浓度超标。2007年12月，贵阳市红枫湖、百花湖和阿哈水库“两湖一库”管理局作为环境民事公益诉讼原告向法院起诉，要求被告贵州天峰化工公司停止排污。ii最后人民法院判决被告停止对环境的损害。从此案可看出，环境保护机关作为原告提起环境民事公益诉讼是合理的，必要的。环境保护机关可以保护环境资源，维护环境公共利益。
三、环境保护的社会团体应该有权提起环境公益诉讼
社会团体应该有资格作为环境民事公益诉讼的原告，国外一些国家例如：美国、英国、法国都把社会团体列入环境民事公益诉讼的原告范围内。提起环境民事公益诉讼的社会团体一般都是环境保护团体。国外一些国家规定必须符合一定要求的环境保护团体才能提起诉讼，我认为这种先进做法可以借鉴，这样可以防止懒诉，司法资源可以得到有效利用，可以更好地实现社会公平正义。我认为社会团体首先应具有一定的经济能力，因为提起诉讼并保证诉讼的顺利进行需要一定资金。其次，社会团体必须具有一定的规模，而且必须以环境保护的目的社会团体。最后，社会团体提起环境民事公益诉讼必须以团体本身的名义。
社会团体可以提起环境民事公益诉讼原因如下：第一，社会团体一般具有公益性，所以可以为了社会大众的利益提起环境民事公益诉讼；第二，社会团体分布广泛，有利于及时发现污染环境的现象，及时诉讼，有利于保护环境；第三，社会团体中有懂得保护环境的专业人才，也有一定的经济能力进行诉讼。
通观我国目前司法实践，中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案是我国首例由环保社团组织提起的环境民事公益诉讼，目前，这起案件已成功审结。中华环保联合会在司法保护环境实践中做了有益的尝试，收到了良好的社会效果。iii但是由于我国新民事诉讼法未明确具体规定环境公益诉讼的原告资格，现在环境保护团体提起的很多环境公益诉讼，人民法院大部分没有受理。所以笔者认为今后的司法解释应明确规定环境保护团体能提起环境公益诉讼。最新民事诉讼法只抽象笼统地规定了环境公益诉讼的原告资格，为使我国环境问题得到改善，今后的司法解释应具体规定环境公益诉讼的原告资格，这有利于我国环境公益诉讼的发展。
四、公民个人有权提起环境公益诉讼
笔者认为，公民有权提起环境公益诉讼，公民个人有权参加到环境保护队伍中。因为环境污染问题直接影响到公民个人的人身安全和财产安全，所以公民有权参与保护环境。公民个人若发现污染环境的现象，提起环境公益诉讼，有利于保护公众利益和社会利益，也有利于公民参与到建设社会主义法治国家。
在现实生活中，公民个人由于资金问题，环境方面的专业知识缺乏，举证艰难，法院一般很少受理公民提起的环境公益诉讼案件。但是公民个人依法享有环境权，公民有权保护环境。笔者认为未来立法中公民应该享有环境公益诉讼的原告资格。
通过总结国外一些发达国家的先进经验，笔者认为环境公益诉讼原告资格的范围应该扩大，检察院、环境保护机关、环境保护社团、公民个人都应该有权提起诉讼。明确环境公益诉讼的原告资格是建立环境公益诉讼制度的基础，我国应根据国情，在今后的立法中明确规定环境公益诉讼的原告资格。这对于保护环境，促进经济发展有重要意义。
参考文献：
[1]覃春霞：《我国环境公益诉讼原告资格研究》，武汉工程大学2011年硕士学位论文，第26页.
[2]余卫钊：《环境公益诉讼原告资格研究》，昆明理工大学2012年硕士学位论文，第15页.
论文关键词 环境民事公益诉讼 激励机制 司法保护
一、环境民事公益诉讼制度概述
公益诉讼起源于古罗马时代，而现代公益诉讼则发端于美国。美国国会于1890年通过的《谢尔曼反托拉斯法案》标志着民事公益诉讼的诞生。?有学者将公益诉讼定义为：任何组织和个人根据法律授权，就违法侵犯国家利益、社会公益的行为提讼，由法院依法处理违法之活动。在这一前提下，依据的组织和个人的性质与地位，对公益诉讼诉讼进行了狭义与广义的划分。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼；广义的公益诉讼既包括前者，又包括任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼，即所谓“私人检察官”提起的诉讼。?笔者认为，公益诉讼是为了维护国家和社会公共利益，提讼的主体并不是最重要的，重要的是被损害的公共利益是否得到了全面有效地救济。我们宁愿相信，在有权提起公益诉讼的主体中增加公民个人这一重要主体更能及时、有效地维护现代工业社会屡受侵害的公共利益。所以，所谓公益诉讼乃是法定的国家机关和组织以及特定条件下的公民个人就损害或者有可能损害国家利益、社会公共利益的行为向法院提讼，由法院依法追究其法律责任的活动。而环境民事公益诉讼是指，法定的国家机关和组织以及特定条件下的公民个人就严重污染或者有可能严重污染环境，影响大多数居民正常生活的行为向法院提讼，由法院依法追究其民事责任的活动。
二、放宽原告资格限制
新民事诉讼法虽然确立了公益诉讼制度，但是仅赋予法定的国家机关和有关组织原告资格，而将公民个人排除在公益诉讼大门之外。笔者将这种赋予法定国家机关和相关组织原告资格的理论称为“二元论”；将更为保守的仅将原告资格赋予法定国家机关（大多认为检察院最为合适）的理论称为“一元论”；而将流行于美国等公益诉讼较发达国家的民事公益诉讼原告资格理论称为“三元论”，这种理论较之“二元论”更为开放，即认为：不仅法定的国家机关和相关组织有权提起民事公益诉讼，而且公民个人在符合特定条件下也可以单独提起民事公益诉讼。
（一）法律规定的国家机关——检察院
笔者认为新民事诉讼法第五十五条中“法定的国家机关”就是指检察院。理由在于：从法理上来看，我国宪法中规定检察机关作为国家的法律监督机关，有权对法律的实施情况进行监督，这正是检察机关作为公共利益保护者的体现。从实际效果来看，检察机关具备独特的优势：一是法律专业知识和诉讼经验丰富，能提高公益诉讼的胜诉率；二是享有一般主体所没有的调查取证权。在公益诉讼这类特殊的案件中，受到侵害的主体往往处于弱势地位，自行收集证据面临很大困难，而检察机关可以利用职权调查收集证据，使侵害事实得到证明。
（二）法定的有关组织——公益环保组织
就环境民事公益诉讼而言，法定的有关组织一般需要满足两个条件：首先，该组织必须是严格按照我国《社会团体登记管理条例》登记成立的，有自己的组织机构和场所，有独立的财产，能够独立承担民事责任；其次，该组织提起的公益诉讼所欲保护的利益应当与自己设立的目的相一致。所以，为避免可能产生的报复和滥诉弊端，不能允许任何组织都能提起环境民事公益诉讼，具备原告资格的组织必须是依法注册登记成立的以保护环境公共利益为宗旨的环境保护组织。建议最高人民法院会同国家相关部委每年确定一批具备民事公益诉讼原告资格的环保组织，并将名单公告。
（三）公民个人——被“遗忘”的力量
关于是否应赋予公民个人提起民事公益诉讼的资格，学界分歧较大。从新民事诉讼法来看，显然是采取否定论。但是笔者倾向于赋予公民个人以原告资格，并认为民事公益诉讼原告资格“三元论”能最大限度发挥公益诉讼制度的预期作用，即最大限度维护社会公共利益。同时，将公民个人纳入公益诉讼原告主体之中，“能唤起社会公众的自我维权意识，激发人们与侵犯公共利益的违法行为作斗争的积极性，能有效遏制侵犯公益行为的发生”。?因此，建议国家立法机关在完善民事诉讼法时，突破传统的利害关系人理论，而采纳诉的利益说，以弥补传统当事人适格理论的不足，从而赋予与损害没有直接利害关系的公民个人原告资格。诉的利益说认为，在有关当事人可以通过审判请求获得一定的利益（个人利益或公共利益、物质利益或精神利益），并有司法保护的必要性情况下，法院都应当许可该当事人作为正当当事人进行诉讼。诉的利益乃原告谋求判决时的利益，即诉讼追行利益。
但是，从防止滥诉、节约司法资源和督促行政机关依法行政的角度出发，笔者建议对公民个人提起的环境民事公益诉讼设置前提条件，即采取前置审查模式，公民之前，必须通知环保部门或者检察机关，要求环保部门履行监管职能或者要求检察机关提起环境民事公益诉讼，只有在检察机关法定期间内不提讼的情况下，公民个人才能提讼。这一法定期间称为通告期。美国在《清洁水法》中就有类似规定。
三、构建诉讼激励机制
众所周知，一项制度再好，若没有相应的保障机制，也只能是空中楼阁，环境公益诉讼也不例外，需要一些保障其实施的配套政策与制度。公益诉讼不同于私益诉讼，原告往往不是为一己之私利而诉。如何激发公众参与公益诉讼的动力，是使公益诉讼制度发挥实效必须考虑的问题。因为进行诉讼，不仅涉及到各种费用支出，还要承受案件败诉压力，甚至是利益对立者的威胁。而即使原告胜诉，因为其不是最终的实体利益享有者，所以其并不能（至少不能全部）享有胜诉判决结果带来的利益。所以，从直接结果来看，提起公益诉讼是一件非常不利己的事。为了克服这一现实困境，鼓励法定国家机关、相关组织，尤其是公民个人积极参与公益诉讼，可以从以下三个方面着手相关的配套制度构建。
（一）创新诉讼费负担模式
由检察院提起的环境民事公益诉讼，参照刑事诉讼，不收取诉讼费，因为检察院的费用支出由国家财政负担。但是，在被告败诉的情况下，案件诉讼费应该由被告承担。由环保组织或者公民个人提起的，则可于时申请缓交，法院在受理后经初步审查认为可能存在环境侵权事实的，则应准予缓交。在案件审理结束后，再根据结果来决定诉讼费用的承担。如果原告败诉，则由原告承担，原告此时可以申请环境公益诉讼基金来支付这笔费用。?该基金会的资金来源既可以是社会公众的捐款，也可以是公益诉讼案件中对败诉的被告进行罚款的一部分，还可包括国家财政专项拨款。
（二）建立原告胜诉奖励制度
当原告胜诉时，给予其适当的奖励，犹如一剂强心针或者兴奋剂，可以激励其对环境侵权行为及时提起公益诉讼。此时，可借鉴美国在公益诉讼制度中设立的利益刺激机制，建立原告胜诉奖励制度。对提讼的公民、法人、或其他组织根据受保护的公共利益的价值或对社会的作用给予经济上的奖励。例如在公益诉讼案件获得胜诉之后，把公益诉讼案件中被告方所交纳的罚款按照一定的比例分给公益诉讼的原告及律师，鼓励其通过公益诉讼维护公共利益。
一、深化全民环境宣传教育行动
宣传贯彻党的十精神，大力倡导生态文明建设和贯彻落实科学发展观。紧紧围绕党的十对建设美丽中国的目标要求，广泛、深入地宣传生态文明建设和贯彻落实科学发展观。努力提升全民环境意识，营造全社会参与环境保护、建设生态文明的氛围。各县区全年要举办1—2期领导干部生态文明建设专题培训班，牢固树立生态文明理念。
1、进一步深化《市全民环境宣传教育实施意见》，实施全民环境宣传教育行动。以乡镇（街道）社区为中心，各县区在制定落实年度全民环境宣传教育目标计划的基础上，选择2-3个环保问题集中的乡镇（街道）社区，以建立健全乡镇（街道）社区环保机构、宣传网络，有组织的举办讲座、发放环保宣传资料，搭建公众参与环保、民意反馈的平台，开展全民环境宣传教育试点。
同时，结合环保“六进”（即进机关、进社区、进学校、进企业、进农村、进家庭），各县区选择3-5家企事业单位开展全民环境宣传教育试点，推动工业园区、企业和学校、社会组织，共同开展全民环境宣传教育行动，促进全民环境宣传教育行动计划的规范化开展。
2、深化绿色创建工程。开展“四创建”（即创建绿色学校、绿色社区、环境友好型企业和环境教育基地）活动，以生态市创建为总目标，各县区要进一步推进县区级绿色工程，编制完成“四创建”工作目标和年度计划。年内，各县区创建1所省级、3所市级绿色学校，鼓励条件具备的学校申报国家“绿旗学校”；同时，完成创建1家省级绿色社区，2家市级绿色社区，鼓励条件具备的社区、家庭开展省级绿色家庭创建；并创建1—2个市级或省级环境教育基地。
在市环保局完成环境友好型企业创建办法调研和征求意见的基础上，适时开展环境友好型企业创建工作。同时以生态市文明建设为目标，举办“生态文明在港城”企业环保讲座活动，全面推进企业内部环境管理水平提高，引导企业内部开展环保知识培训，推进企业共建生态文明。
二、加强环境环境舆论的引导和监督
加强与各新闻媒体的协调，充分发挥新闻媒体的喉舌作用。充分发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用，强化广播、电视、报纸和网络媒体环境新闻宣传阵地建设，为环保工作开展营造良好的舆论氛围。进一步建立健全环境舆情收集、研判和上报体系，加强对环境舆情的跟踪、判断、分析和研究。各县区要借助舆论力量助推突出环境问题的解决，防范环境问题引发公共危机。注重对媒体特别是网络媒体的正面引导，妥善处理好媒体监督报道，运用舆论监督力量推进整改工作落实。市环保局将集中组织市级媒体开展季度环境新闻督查活动，不定期召开媒体宣传形势分析会、新闻通报会。继续开办《日报.港城环保》专版，各县区要做好组稿、供稿工作。
1、全年各县区媒体用稿考核目标为：各县在中央、省级主流媒体及《环境》的用稿量要达到20篇；市级主流媒体用稿30篇；各区在中央、省级主流媒体及《环境》的用稿量要达到10篇；市级主流媒体用稿20篇。
2、完成省环保厅下达的《中国环境报》、《环境》宣传征订任务。
3、各县区环保局在10月1日前开通环保政务微博，并安排专人负责更新维护。
三、以“环保宣传月”强化环境文化宣传
加强环保纪念日的宣传。将上级主管部门的宣传活动精神与我市的实际结合起来，突出我市的特点。以“六·五”世界环境日、世界地球日等重大节日，结合本地实际，统筹开展一系列有影响、有效果的主题宣传活动，大力宣传环保工作成就和加快实现环保历史性转变的深刻内涵，引导群众积极参与，掀起宣传环境保护的热潮。
1、各县区结合生态市创建，在城乡显要位置设立环境公益广告牌，利用社区和学校宣传画廊、橱窗、报廊等大众宣传媒介，适时更新环境保护公益宣传内容。
2、以秸秆禁烧宣传为重点，大力宣传秸秆禁烧法规和综合利用知识。各县区要积极参加响应市环保局和市教育局联合开展的优秀“秸秆禁烧倡议书”评选活动，真正做到“教育一个孩子，带动一个家庭”。
3、开展主题宣传活动，以生态市创建为目标，开展“环保宣传月”活动。以“世界环境日”、“世界水日”、“地球日”、“生物多样性日”等环境纪念日为平台，突出生态文明建设的宣传主题，以社区为重点，集中开展生态文明宣传，推进社区开展定期环保宣传活动。举办“与生态文明同行”宣传活动；配合省环保厅做好“生态文明•美丽”大型摄影作品巡展活动的征稿与展出工作。
【关键词】环境公益诉讼；主体资格；损害界定；受偿顺序
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）10-115-03
在中国，环境公益诉讼制度的相关立法甚不完善，在2012年新《民诉法》实施之前，我国没有确立环境公益诉讼制度。2012年新《民讼法》第55条规定了法定的国家机关和组织能够提起公益诉讼制度，这是我国首次在法律体系中确立公益诉讼制度。但是何种机关和组织组织可以提起环境公益诉讼，从这一法条中无法加以判断。新《民诉法》修订后，因主体不符合环境公益诉讼资格而被法院拒绝受理案件的情况时有发生，有关主体资格的争论亦未平息。2014年《环境保护法》出台，该法第58条明确规定民进环保组织的环境公益诉讼主体资格。2015年《司法解释》的出台，对于环境公益诉讼制度在NGO资格、环境侵权案件法院管辖、诉讼程序、诉讼费用承担等方面都做出了细化的规定，这对推动我国环境公益诉讼的发展具有里程碑意义。《司法解释》的出台值得我们雀跃的理由有千万种，但雀跃过后，我们也必须理性面对现实。我们的新《司法解释》是否真的能经受住司法实践的考验？是否具有较强的可操作空间？其某些价值判断是否能与我们的法治现实相契合？冷静后，我们可能会以另外的一种方式去表达对新《司法解释》的爱意，那就是批判以及寻找令其更加完美的途径，这便是本论文写作的目的及意义。
一、环境民事公益诉讼中的适格原告
（一）环境民事公益诉讼中适格原告概述
2014年新《环境保护法》并没有明确规定法定国家机关有提起环境公益诉讼的资格，因此引发了关于此问题的争议。无论是根据“新法优于旧法”还是“特殊法优于一般法”的原理，在新《司法解释》出台之前，只能将法律明确规定的环境公益诉讼的主体视为NGO。在这一问题上可看出《司法解释》将环境公益诉讼主体范围缩小化了。公益诉讼制度设计的初衷就是在不影响环境行政部门执法的前提下最大限度调动社会的积极性来参与环保，而公益诉讼无疑为其打开了一扇窗户。主体范围的缩小不能不说是立法的一个退步。所幸，新出台《司法解释》的第一条就将法律规定的机关授权为民事公益诉讼的原告主体资格，扩大了新《环境保护法》中适格原告范围。但遗憾的是，新《司法解释》并没有做进一步努力，将法律规定的机关类型加以明确，在此问题上仍保留其模糊态度。然而，如果此问题不加以明确，那么除符合法律规定的NGO以外的任何主体提起环境公益诉讼都有可能因为缺少法律的明确授权而被拒之门外。因此，明确“法律规定的机关”究竟指的是哪些机关是《司法解释》不应该回避的问题，我们不应该惧怕未来司法实践的不确定性，而故意做立法上的空缺。判例国家司法实践的进步不正是依靠一个个鲜活具体的案件积累起来的吗？既然无法逃避，我们只能理性面对。哪些机关最有可能并最应该成为法律规定的机关呢？无论是从理论界的探讨还是从实务界的个案实践来看，我们都应该将重点放在对检察机关和环保行政机关的考察上，以明确其二者是否能够成为民事环境公益诉讼适格原告。以下两节将对这两个主体是否应该成为法律规定的机关进行探讨。
（二）检察院成为适格原告的应然性
《司法解释》第11条将检察机关角色定性为支持NGO提起环境公益诉讼机关。这一规定从侧面映射出立法者并无意愿直接将检察机关作为适格原告。监察机关是否适合作为原告呢？
很多学者并不赞同将检察机关作为民事环境公益诉讼的原告。其理由在于，检察机是公权力机关。民事环境公益诉讼首先是一种民事诉讼，这必然要求诉讼双方的主体地位具有平等性。如果检察院参与民事诉讼，三方诉讼构造将会被打破。作为法院，会俱于检察院的法律监督权而无法保持中立地位。作为检察院，在这场诉讼中，无疑扮演着运动员和裁判员的双重角色。那么被告的权利如何去保障？基于诉讼构造的理论，作为国家权力机关的检察院显然不适合以原告身份参与到环境民事诉讼中。
检察机关是否能够作为民事诉讼的原告，笔者认为在这一问题上应该求本溯源，即探究环境民事公益诉的讼标的和检察院的职能。其诉讼的标的是诉权的本源。检察院的职能包括司法监督、执法监督和公共利益保护三种职能。环境公益诉讼的标的是环境公共利益，其本身就是一种公共利益，因此对于公共利益中的环境公共利益的保护，是检察院履行三种职能之一的一种体现。①当检察院以环境公共利益保护的职能参与到民事环境公益诉讼中时，必须抛弃法律监督者的身份，其只能基于公共利益信托理论而只履行其环境公共利益保护职能。只有这样，检察院才能以一种与原告完全平等的民事主体地位参与到民事诉讼中，即公益与私益的平等对抗，也只有如此，民事诉讼的三方构造的平衡才不会被打破，才能保证民事诉讼程序的平等。因此，基于理论，检察院是可以作为民事环境公益诉讼的原告而不破环程序正义。
从检察院自身的条件来看，在环境公益诉讼方面有着一定的优势。检察机关作为司法机关，拥有专业的司法人才，能够最大限度的争取环境公共利益。同时其团队可以利用专业知识进行环境案件的调查取证，并且可以较小的受到地方政府保护主义的干扰。从司法实践上看，我国的环境公益诉讼案件大多数是由检察院作为原告提讼，并且大多数获得了胜诉，这能够说明检察院作为环境公益诉讼的原告能够担负起保护环境公益的使命。从各国的立法趋势来看，大多数国家的环境公益诉讼中都将检察院作为适格原告。因此，建议在未来的立法中将检察机关作为我国民事环境公益诉讼的适格主体而加以明确规定。
（三）环保机关成为适格原告的应然性
环境行政机关能否成为民事环境公益诉讼的原告，理论界也是存在着颇多的争论。反对者认为行政机关具有执法权，它有权对违法的企业、社会组织和个人损害国家利益的行为进行查处，这是其行使职权的表现。因此，环境行政机关在面对损害环境公益的行为时，完全可以通过法律赋予的执法权来保护公益而无需通过诉讼的途径来解决。如果赋予环境行政部门“执法者”与“者”的双重身份，那么原本属于其职责内的事项可能就会通过诉讼这一司法程序来解决。这一方面会导致行政权的弱化，同时也破环了执法权和司法权的职能分工；另一方面将本属于行政机关的职责强加于司法机关，加重了司法的负担，同时也会造成司法资源的浪费。②
环境行政部门身兼双重角色，在我国目前法治条件下有其存在的必要性。者身份的给予有利于环境行政机关克服行政权的局限性，保障其环境监管职能的真正实现。在中国的法治现实中，环保局只是表面强势。环保局只能针对企业污染环境的违法行为本身进行处罚，而对于企业因环境污染本身所造成的损害事实却没有要求其赔偿环境损害的能力。虽然法律明确规定了NGO可以通过的途径要求企业进行环境损害的赔偿，但是，在实践中NGO由于自身条件的不足，资金方面的困扰，往往在环境公益诉讼面前望而却步。从十多年的环境法治现实来看，NGO提起的环境公益案件屈指可数。NGO并不能够取代环境行政部门履行环境公共利益保护的职能，其实质上也只是对环境行政监管部门不能每分每秒对每个企业作出监管的一种补充。新《司法解释》也没有明确检察机关的原告资格，在此情况下，如果NGO没有提起企业的损害赔偿诉讼，检察院也没有提讼，那么企业的赔偿诉讼由谁来提起？行政处罚相对于企业因环境违法所获的利益，只是九牛一毛，因此很多企业宁愿每年上缴行政处罚金而不停止实施违法行为。因此，环境行政机关能够作为适格的原告，是我国目前司法实践的要求。
（四）NGO提起环境公益诉讼问题的探讨
在我国目前司法实践中，提起过环境公益诉讼最多的社会组织是中华环保联合会，其具有双重的身份，一是大型企业俱乐部，二是公益诉讼主体。这两种身份本身存在矛盾。如果是NGO的会员实施了不当的环境利用行为，使环境遭受了破坏，或侵害了公众的环境权益，作为公益诉讼主体它是否能够站在公共利益的一边，对该企业进行诉讼。事实上，中华环保联合会是收取会员会费的，会员对于环境社会组织而言是有着一定的经济利益。那么它如何扮演好会员的保护者和环境公共利益保护者的双重角色呢？对于环境组织一定会代表公众行使环境公益诉讼权的自信应从何而来？虽然新《环境保护法》明确了社会组织能够提起环境公益诉讼应具备的法定条件，使得符合法定条件的环境组织不会因为主体不合格而被法院拒绝受理。表面上看，使得环境公益诉讼在资格上有了较强的可操作性，无论是法院还是环境社会组织，只要按照法定条件与NGO所具备的条件进行比对即可判定其是否有资格进行公益诉讼。但在实践中还是存在了实质性的操作问题。对于环境公益组织的环境公益诉讼权，到底是一个什么样的性质，只是一个权利？还是既是权利，也是职责？如果仅是权利，那是否意味着当公众向有关环保组织提出请求其行使公益诉讼权时，它可以行使该权利，也可以拒绝行使该权利？如此，如何保障环境公益诉讼实现保护公益的目的？如果既是权利也是职责，是否意味着，当公众申请时，必须行使这一义务性的权利？如果不是，何种情况下必须要行使此种权利？对于这些问题的明确，有利于NGO能更好的发挥其环境公益保护的职能。
二、民事环境公益诉讼的损害界定
新《司法解释》第8条第2款③对民事环境公益诉讼立案标准做了一个规定。此条款值得评析处在于当被告的行为具有公共利益损害风险时，也能够成为立案的标准。这一条款的规定是对传统民事诉讼理论的一个重大突破。按传统民事诉讼理论，无利益损害，即无原告。原告提讼前提在于其现实中有一个被损害的利益，因此，损害的利益必须具有现实性。但环境公益诉讼具有特殊性，其一旦遭受破坏，修复治理所耗周期长，费用高，且对社会成员的人身和财产造成重大损失。环为了保护环境公共利益，必须从立法上将环境破坏遏制在萌芽阶段。因此，本条款关于存在损害风险能够作为立案标准的规定是重大的历史进步，也必能更好的保护环境公共利益。
该条款具有进步性，但遗憾之处在于并没有对损害事实作出明确的规定。损害事实有多种，其中包括经济利益损害和非经济利益损害，《司法解释》中的损害到底属于哪一种呢？即使能够明确属于何种损害，但此种损害达到什么样的程度才能成为立案的标准呢？如果不将此问题界定清楚，就无法从法律上为法院受理民事环境公益诉讼案件提供一个明确的受案标准。
我国司法实践中非权利机关提起环境公益诉讼胜诉率较低。其原因除诉讼主体不适格之外，还在于法律对"损害"并未作出界定，法院在对损害进行解释时，往往会过于保守而不利于认定损害事实的存在，这是我国目前环境公益诉讼无法进入诉讼门槛的重要原因。
在美国的典型案例“塞拉俱乐部诉内政部长莫顿案”中，对于塞拉俱乐部提起的诉讼能否构成立案的标准，有种观点认为非经济利益也应受到法律。正是由于环境诉讼的公益性，为了更好的维护我们这一代以及后代的环境利益，我们所主张的损害不应当狭隘的理解为实质上的人身或财产上的损害所带来的经济利益损失。它还包括美学和视觉上的感受所受到的损害。结合以上我国自身状况以及美国典型案例所阐述的法理，笔者认为新《司法解释》应该将环境公益诉讼中的损害加以明确的规定。这里的损害并不应该特指经济利益的损害，还应当包括非经济利益的损害。
三、通告程序的重置
《司法解释》第12条规定人民法院在受理环境民事公益诉讼案件后的10日之内要对相应的环境监管部门进行告知。本条是对民事环境公益诉讼中告知程序的规定，这说明立法者并没有被公众对环境公益诉讼制度设立的掌声和欢呼声冲昏头脑，能够认识到基于公共信托理论的环境行政部门履行其执法职能仍然在整个环保体系中占据着首要的地位，这也是对民事环境公益诉讼在整个环保体系中地位的一个理性认识，应该说这又是一个具有进步性的立法规定。
尽管这一解释散发出立法者智慧的光芒，但这一光芒并无法掩盖解释条款本身所具有的瑕疵。本条解释需要关注的问题是将通告程序设置于案件受理之后是否合理？
在环境公益诉讼制度较为发达的美国，其前置程序设置的目的在于监督行政执法，其法律规定原告诉讼前60日前告知污染企业或是没有尽执法义务的环境部门。④如果在通告期限之内，环境污染的企业组织或是不作为的环境执法部门纠正了违法行为，那么环境公益诉讼的目的即已经达到，也没有在的必要。这样也节省了司法资源。我国将告知程序设计于法院受理案件之后，首先，法院必须要进行一定的案件审理准备工作。其次，受理案件10日后还要承担告知义务，即使案件受理后不进入审理阶段，法院也需要作出不予受理或驳回的裁定、决定。如果通告期限内，违法行为得以纠正，环境公益诉讼本身的目的得以实现，案件不会进入审理阶段就即告结束，那么法院所有前期的工作就会没有任何的意义。我国通告程序的设置，不但会使法院的负担增加，还会加剧司法资源的浪费。因此，我们应该借鉴美国环境公益诉讼的做法，在确认案件能够进入审理阶段之前，尽可能的减少法院对案件的介入。美国的通告期限的设计制度，在进入审理阶段之前，法院除了对诉讼主体是否履行了通告义务进行审查之外，基本不会介入案件，这极大的节省了司法资源。因此，我们可以借鉴美国的通告期限制度，将通告程序设置于之前。
四、赔偿顺位问题研究
（一）私益优先赔偿存在的风险问题
新《司法解释》第31⑤条规定了责任承担的顺序，以下将对其存在的问题进行梳理。
此法条中私益优先受偿的规定可能会导致环境污染者为逃避法律而进行虚假诉讼。《司法解释》第29条已经规定民事环境公益诉讼不影响一般侵权诉讼。《司法解释》第31条又规定，当这两个诉讼同时存在时，如果被告财产不足以承担全部履行义务，就要按照先私益后公益的顺序进行赔偿。这样的规定有可能会驱使环境污染企业与他人进行虚假的传统环境侵权诉讼来逃脱环境公益诉讼赔偿。同时，企业债权人恐于债务人因环境公益诉讼赔偿致其濒临破产而无法偿还债务而选择对其进行诉讼。基于《司法解释》第31条的规定，环境民事公益诉讼虽然能够被提起，但最终会因为私益赔偿优先而无法获得环境损害赔偿。环境公益诉讼的赔偿得不到执行，环境治理费用将从何而得？环境或生态破坏后得不到治理，环境公益诉讼提起的意义又何在？不特定多数人的公共利益又如何得以保障？
（二）公益与私益孰轻孰重
民事环境公益诉特殊性之一在于诉讼标的为环境公共利益。因此环境民事公益诉讼与其他一般的民事诉讼的差别在于前者保护公共利益，后者保护私人利益。如果说私益优先受偿即意味着立法者在公益与私益的价值标准判断上认为私益高于公益的。这样的立法规定是极具西方自由主义色彩的，或许应该承认这样的立法是社会进步的一种体现，但在现有的法治环境下，在现有的国人的社会观念里，虽然我们不必坚守公益要一定高于私益的原则，但二者至少是平等的。一个不特定的多数人的利益怎么会一定低于私人利益呢？这样的逻辑笔者无论如何也无法接受和认同。因此，笔者坚持认为，公益与私益二者要平等对待，即使不能够品等对待，也不是因为二者自身属性造成的，而是因为具体个案不同所致。
在面对公益与私益赔偿的问题上，我们是不宜采用一刀切的方法，统一规定到底哪个先受偿，哪一个后受偿。我们应该在具体个案中，采用不同的标准。但具体采用什么标准，我们需要有一个原则设定的问题。如果在个案中环境损害的程度非常的严重，如果不及时的治理将会产生极其严重的后果和损失时，环境公益诉讼判决被告承担的义务就要无条件的优先执行；如果其他的民事案件中，判决的能否执行可能会涉及到个人的生存问题或存在优先受偿的正当的理由时，私益优先受偿；如果环境破坏程度较轻，且其他民事案件也不存在优先受偿的正当理由时，那么公益与私益就应当按一定的比例进行受偿。
注释：
①谢伟.论中国环境公益诉讼之适格原告[J].经济研究导刊，2015（6）.
②姜明安.行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼[J].法学杂志， 2004（5）.
③NGO提起环境公益诉讼时应当提交社会公共利益损害事实和存在损害社会公共利益重大风险的初步材料。
作者简介：陈伸星，华东政法大学硕士在读，研究方向：环境与资源保护法。
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-013-02
随着新修订的《环境保护法》的正式施行，人们对环境问题的关注度又上升了一个高度。一方面人类在享受征服自然才有的社会进步和发展，另一方面也在同时面临环境污染和资源枯竭所带来的环境问题。解决冲突的一种方法是把环境资源纳入市场管理的范畴，环境法的经济分析是指用经济学的观点考虑环境问题的经济根源，改善现行环境法基本制度，破解矛盾，找出一条环境保护和经济发展能协调发展的路径。
一、环境法经济分析的动因
（一）环境问题的经济根源
1.经济行为的负外部性。行为的负外部性，是指人们的行为给社会和其他个体带来了不利的影响。负外部性包括生产的外部性和消费的外部性。例如，汽车排放尾气，以及工业企业排放“三废”等留下的难降解垃圾，对周围环境都有不同程度的负面影响。根据科斯定理，在市场交易成本为零时，人们会自发的实现资源配置效率的最优化，所以，私人市场就解决了外部性问题。但是，在现实生活中，交易成本不可能为零，科斯定理难以应用到生活中。所以政府通过管制、征收庇古税等公共政策来解决外部性问题。政府在制定各种税收标准和税收额度时，要经过前期大量地调查和摸排，才能明确地知道企业、周遭环境的大量信息，从而确定排污者的边际个人成本、边际社会成本和边际社会效益。如果政府在以上这些事项的所付出的成本大于预期的收益，那么政府便不会那么积极，甚至是不作为。更何况，政府的权力那么大，没有第三方的监督，极易滋生腐败和寻租行为，或是企业与政府勾结，出现“政府失灵”现象 。
2.共有资源的非排他性。在经济学中，根据物品是否具有排他性和竞争性，可以把物品分为私人物品、公共物品、共有资源和自然垄断物品。共有资源是有竞争性而无排他性的物品。清洁的空气和肥沃的土地、水、野生动植物等是典型的共有资源。在我国，共有资源是属于国家集体所有，但是集体这个概念是很难确定主体的，那么共有资源是不具排他性的。也就是说良好的环境是每个人都可以享用的，同样环境破坏的成本也不需要违法者个人承担 。1968年，美国哈丁教授的文章《共有地的悲剧》深刻地阐述了因为外部性的存在和人们寻求个人利益最大化而致使共有资源的衰竭：当一个人使用共有资源时，他就减少了其他人使用这种资源的机会；因为这类负外部性，共有资源往往被过度开发 。这样以牺牲环境来实现经济增长的模式，最终加深了环境和经济的矛盾。
3.高能耗、高物耗、高污染的经济模式。目前的生产和消费方式都是这样一个套路：大量开采资源——大量生产——大量消费——大量废弃。这种套路以高物耗、高能耗和高污染为代价，是不可循环和不可持续的。虽然我们在大量开采资源，但可悲的是，资源的利用率却非常低；而且，像纺织这种高污染的产业，遍布各地的小作坊比正规的大企业所占的比重更多，小作坊由于它地点隐秘、乱排污、成本低，再加上环境执法人员短缺，很难管理。现在，在人类掌握了改变自然的科技技术后，开始肆无忌惮得践踏环境和自食恶果，不改变这种唯我独尊的心态，环境问题就不会得到解决。
（二）环境法经济分析之优势
传统环境法学者在研究环境法时，受到了部门法研究范式的影响，造成了环境法在我国的发展艰难。运用法律经济学对环境法进行经济分析不仅能拓宽环境法发展的视野，环境问题产生的经济根源也要求在环境法中应用经济分析。运用法律经济学对环境法进行研究有如下的优势：
1.引入效率观念。在法律价值中体现效率观念，在分配和使用资源领域可以全面推动价值极大化方式。
2.突破了传统环境法学研究部门范式的瓶颈。在经济学研究中，常常会用到量化的、数据的、实证的分析，同样地，运用这些研究从逻辑与事实量方面实现环境法在选择、优化和合理配置资源时实现帕累托最优，从而降低交易费用。
3.调动企业自主治理污染的积极性。效率高的法律制度能促使排污者根据市场规律来选择没有外部性的生产方式，使排污者可以有选择的余地，而不是像过去一样企业“对抗式”的敷衍治理。
二、我国现行环境法基本制度的经济分析
我国的环境立法从20世纪70年代开始经过近40多年的发展，环境法制度体系已经初具规模并呈体系化的发展趋势。但同时也必须看到，目前的环境法制度体系，不完备的方面还较明显，距市场化的要求还有相当差距。例如，近几年的雾霾问题和多地PX项目与当地居民造成的冲突等问题都亟需环境法制度切入解决。立足于目前的基本事实，本文就环境法中几项基本制度切入对其进行经济分析。
（一）环境影响评价制度
我国《环境影响评价法》第2条的规定，环境影响评价是指对规划的建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度 。而环境影响经济分析是环境影响评价中的重要内容，但是中国的环境影响评价制度中的经济分析一直都很薄弱，有些环境影响评价文件只强调规划或者建设项目的经济效益和社会效益，环境效益反倒是其次。建设项目或者规划的环境影响评价结论一般都是可行的，很少项目会因为环境影响评价结论而审核不过关的，被评估方也很少根据环境影响评价技术单位出具的环境影响评价文件实施环境保护措施。在我看来，环境影响评价中的经济分析和单纯的项目费用效益分析是不同的，费用效益目的主要是计算后期除去成本后能获得的经济上的收益，经济分析的主要内容是核算规划或项目实施后的环境成本和效益。在环境影响评价书或环境影响评价表中应当加入经济分析专章，制定出能与目前环境影响评价制度并轨的环境影响经济分析学习指南和分析导则 。
（二）排污收费制度
排污费属于环境税的一种。环境税包括环境消费税、资源生态税和污染控制税。在我国，向水体、大气、海洋排放污染物和产生环境噪声等的个人或单位需要按照各类防治法的规定向相关行政单位缴纳一定的排污费 。庇古的《卫生经济学》写到：“环境问题的主要经济根源是外部效应，为了消除行为外部效应，就必须对该类排污单位征收一定的税收或者费用。”上文提到的排污费也可称之为庇古税。排污收费制度有很好的实践操作性，易于推行，对经济增长起到一定的推动作用。一方面，排污收费制度是“污染者付费”原则的具体体现，排污单位考虑到经济利益，在提高技术水平的同时减少排污，改进生产技术，淘汰落后的技术和设备，提高经济和环境效益。另一方面对煤炭等资源纳入征税范围，加重重污染型企业的负担，促使他们改进技术，否则可能面临的就是停产停业等处罚措施。
（三）环境公益诉讼的经济分析
环境公益诉讼，即指特定的国家机关、社会团体和个人根据法律的特殊规定，在环境受到及有可能受到污染或破坏的情况下，为了维护私人权利或环境公共利益不受侵害，针对有关民事主体或行政机关的行为向法院提起诉讼，由法院依法裁判并追究行为人法律责任的诉讼制度。新《环境保护法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（1）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（2）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”我们可以看到的是，《环境保护法》只对可提起公益诉讼的社会组织做出了规定，对个人以及政府公权力部门并没有做出过多的解释。按理来说，真正遭受环境污染之果的是公民个人，公益诉讼的推动主体应该是私权利主体，在我国却变成了检察院和环保公益组织。究其原因还是因为在我国环境公益诉讼制度的设计下，诉讼活动的成本要远远高于诉讼的预期收益。实践中，政府公权力部门、环保公益组织 、公民个人都可提起环境公益诉讼时，必须要考虑诉讼成本和诉讼效益。这些主体的诉讼效益大于诉讼成本的情况下，才会有提起环境公益诉讼的意愿。诉讼成本包括机会成本、显性成本、隐形成本和错误成本。机会成本包括诉讼当事人和参与人放弃其它诸如和解而选择上诉到法院的经济成本。显性成本值得是诉讼当事人所支付的诉讼费、差旅费、案件费、法院审理案件和鉴定费的成本；隐性成本包括诉讼过程中消耗的人力物力和所占用的司法资源。错误成本指的是在法院判决错误的情况下所遭受的损失 。效益等于收益减去成本。从理论的角度来分析，当效益>0时，这种投资才是有回报的；当效益≤0时，人们是不会选择这种投资的。环境公益诉讼的效益主要有环境生态恢复、环境损害赔偿、其他效益等。而不同的原告主体，效益的具体形态又是不同的。在实践中，如果诉讼预期效益>0，那么当事人当然会选择诉讼方式来维权；相反，则会选择其他非诉讼的方式维权。
综上所述，环境公益诉讼的成本是很具体的，而效益则很抽象。公权力部门、环保公益组织和公民个人必须经过反复的效益分析，才能最终决定是否提起诉讼。同时，复杂的效益核算对于普通公民来讲是很抽象和专业的。目前的环境公益诉状制度设计缺少量化的激励办法，环保公益组织和公民个人提起诉讼的积极性是非常低的。为此，可以借鉴美国的奎太法则，比如环保公益组织和公民个人向法院提起公益诉讼后一旦胜诉，可抽取一定百分比的污染损害赔偿金，以此补偿前期付出的成本，或是环保行政部门根据发现和惩治违法行为的数量建立一个科学合理的报酬制度。
三、结语
从目前我国环境治理的成果来看，环境法作为一部独立的部门法发挥了不容小觑的作用。但是，我国环境法体系也存在一定程度的不足和缺陷，本文运用经济学理论对环境问题产生的根源和现行环境法的一些基本制度进行了经济分析，提出了质疑和给出了一些建议。解决环境问题并不是说只能通过国家干预就能成功的，相反，国家只需保持适度的干预，重点放在引入市场机制，大力发展环保产业；完善排污收费制度和环境资源权属制度；推动社会公众力量参与环境管理，比如积极参与环境公益诉讼和环境影响评价。只有这样将政府干预、财政手段、金融手段、市场交易相互结合，环境、社会和经济才能协调发展。
注释：
张璐.环境与资源保护法学.北京大学出版社.2010.11-12.
王紫零.环境保护——一种法经济学的思路.黄河科技大学学报.2014，6（4）.
[美]曼昆著.梁小民译.经济学原理.北京大学出版社.1999.237.
张璐.环境与资源保护法学.北京大学出版社.2010.115.
刘嘉，张敏.建设项目环境影响评价中的经济分析探讨.华东经济管理.2011，25（11）.
[论文摘要]加快新农村建设，关键是推广农业新科技；加强农业科教体制改革和农业科技创新人才建设，农民科技知识的培训，农业科技成果的转化；加强农村能源环保和生态环境建设；加强农业科技引进力度，农业科技研发投入和农业资源配置调整，才能加快新农村建设。
推广同志在党的十七大报告中强调“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，事关全面建设小康社会大局”。本文以个人在农村实际工作经历认为，推进社会主义新农村建设，关键是推广农业新科技，加强农业科技创新体系和人才队伍建设，提高农村干部和农民对农业科技的信仰、提高学习和掌握农业科技知识能力，实现农业科技成果的转化，增加农民收入，才能加快新农村建设。
一、加强农业科教体制改革
加强农业科教体制改革，必须认真贯彻中央关于科技体制改革精神和全国农业科学技术大会精神，加快农业科研、教育、推广机构的体制创新、机制创新和管理创新。深化农业科研体制改革，按照有利于科技与农业的有效结合，有利于农业科技创新，有利于新农村建设的原则，合理配置农业科研机构和高等农业院校的研究力量，充分利用现有基础，集中力量从事重大农业基础研究和应用研究；农业科研机构应逐步转变为科技型企业或企业集团的技术开发机构，建立起分别承担公益性职能和经营的农技推广队伍，逐步形成国家兴办和国家扶持、无偿服务与有偿服务相结合的新型基层农技推广体系。
二、加强农业科技创新体系和人才队伍建设
加强农业科技创新体系和人才队伍建设，要以实施国家科技攻关计划、国家自然科学基金项目、国家重大科学工程为依托，建成国家农业科研基地和产业综合研究中心，加强农业基础研究、重大应用技术研究和农业高新技术研究，尽快提高我国农业科技创新能力。吸引高层次的外国专家和科技精英开展合作研究，提高科技实力、人才优势和创新地位。通过学科结构和人才结构的调整，建成一支高素质的精干高效的农业科技创新人才队伍。
三、加强农村干部和农民科学技术的培训
加强农村干部和农民科学技术的培训，有关部门要为促进农业科技进步提供合格的载体。利用农业广播电视学校、高、中等农业院校、成人院校、农业职业学校、农干校等各级各类农业教育培训资源，逐步建立起功能齐全、布局合理的农民职业教育培训体系和健全的培训制度，为全面实施各类农民科技培训工程奠定基础。
四、加强现有农业科技成果的熟化和转化
对一些具有产业化前景的项目要进行工程化开发，以形成新的经济增长点为核心，以抢占市场和提高经济效益、社会效益为目标。在种子（种苗）、种畜禽、疫苗与兽药、农药、肥料、饲料、农产品产后加工和节水灌溉技术及设备等方面，建成规模较大、科技含量较高的高新技术企业或企业集团，使其为推动农业经济结构调整，优化品种、提高品质、增加效益发挥重要作用。超级秘书网
五、加强能源环保和生态环境建设
党的十七大报告中《加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展》，在加强农业技术研究，开发推广的同时，必须加强农业、农村的资源环保和生态环境建设（如农产品下脚料的利用、农民生产生活条件的改善等，如不能很好的开发利用，会造垃圾，农民生产生活条件不改善会造成农民生产生活的二次污染），因此加强新农村建设，必须加强能源环保和生态环境建设。
六、加强农业技术的引进力度
按照新的引进原则，以推动农业技术创新、高新技术产业化及增强我国农业技术储备的前沿技术为主，以提高主要大宗农产品质量和效益的先进实用技术为主，以促进结构调整和农业可持续发展的相关技术为主，加大技术引进力度。以农产品商业化、以促进农业可持续发展、加强工厂化农业为目标，加快农业高新技术及手段的引进，以提高我国农业高新技术研究能力和水平，增强科技储备和发展后劲。
关键词：舟山群岛；海岛生态；法律保护
1 我国海岛生态保护的法律机制现状分析
（一）我国海岛生态保护的法律框架
海岛生态保护是海岛生态系统保护的简称，系海岛开发中的首要问题和海岛保护的重点。我国海岛生态保护基本形成了由单行法、与海岛生态相关的其他法律法规以及地方政府文件共同组成的法律体系。
我国现有的海岛保护专门法为《中华人民共和国海岛保护法》，它是一部以保护海岛生态为目的的海洋行政法律。除此专门法之外，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《土地管理法》、《野生动物法》等单行法也适用于海岛生态环境保护。另外，还有一些地方性法规和政府规章文件，以舟山群岛为例，浙江省司法厅在2011年就颁布的《关于法律服务海洋经济发展的指导意见》，明确“法律服务海洋经济”的范围包括推动海岛开发、促进滨海旅游业发展和保护海洋生态环境。舟山市政府也先后出台了《舟山生态市建设规划》、《舟山市海洋功能区划》、《舟山市海洋生态环境保护与建设规划》、《舟山市海洋环境保护十二五规划》等一系列文件。
（二）海岛生态保护法律制度存在的问题
第一，立法体系虽已基本形成但尚不完备。建国以来，我国出台了三十余部与海岛生态保护有关的法律、法规、部门规章及规范性文件。海岛生态保护的法律法规在数量上虽然庞大，但多停留在规章层面。分散的规章制度之间又缺乏统一协调而未能形成完整的保护体系。
第二，海岛管理体制明确性有待加强。海岛资源的多方位性决定了海岛生态保护必然涉及众多的部门。以舟山群岛为例，从横向看，舟山群岛的海岛保护问题涉及渔业资源保护的渔业部门，生态环境保护的环保部门，资源开发方面保护的国土资源部门等。而从纵向看，有舟山地区性部门、浙江省级和国家部门保护的要求。众多横向纵向的管理部门权责交叉，导致缺乏明确的管理体制。
第三，海岛经济发展的差异影响生态保护。经济发展与生态保护的矛盾目前仍然存在甚至将长期存在，对于“靠海吃海”的当地居民来说海岛自然资源是致富原料。我们知道，只有在保障其生存权发展权，提高生活水平的基础上才能落实海岛生态保护相关法律的实施。因此，一味惩治禁止而不疏导的执法模式只是治标不治本。形成完善的立法体系，考虑经济对海岛生态保护的双刃剑效应，是当前舟山群岛生态保护法制完善的重要要求。
2 完善舟山群岛生态保护法律机制的构想
（一）健全海岛立法体系的若干建议
我国海岛生态环境保护法律体系基本框架的构建是我国保护海岛生态环境和科学发展海岛经济的法律基础。健全舟山海岛生态立法体系需要我们在惯彻《宪法》原则的前提下，综合考虑《海岛保护法》和《水污染防治法》、《矿产资源法》、《野生动物法》等多个部门法，做好各善部门法之间的衔接工作，对法律上空缺的部分加以弥补，对各部法律间的冗余加以革除。
（二）建立环境影响评价制度的若干建议
要保护海岛生态环境，首先要从环境影响评价制工作出发。建立并完善环评制度与公众参与制度，使建设单位、政府部门、社会团体、普通公民都能够参与到海岛开发的环评活动中，拓展参与对象、推动信息公开、健全反馈机制尤为重要。
（三）完善海岛开发许可制度的若干建议
浙江省在海域使用权申请审批管理中设立了分级审批的制度，但这也为地方政府化整为零，始终将审批权限制在自己管辖范围内提供了可能。舟山建立海岛开发许可制度在立法上的可行性可以从以下三点考虑：第一，宪法作为我国的根本大法，是政府掌握海岛开发许可权力的法律渊源；第二，许可作为一项行政授权，我国的《行政许可法》为海岛开发许可提供了行政法律依据；第三，上文中的环评制度为海岛开发许可法律制度解决了技术层面的问题。国内许多海岛都曾经走过“先污染，后治理”的道路对海岛产生巨大危害。因此，保障舟山群岛海岛生态应严格规定开发许可证的申请程序和设置上诉机构，明晰海岛物权和管理权限，理顺各方责、权、利关系，严格限制破坏污染海岛环境的行为。一旦出现问题，就应该严格追究相关责任人，做到有法必依，有责必究。
（四）设立生态自然保护区的若干建议
在脆弱的海岛上建立自然保护区是保护生物多样性，防止生态恶化并有效可持续开发海岛自然资源的有效举措。纵观国际经验，在海岛自然保护区立法上采取开发模式的不在少数，采取保护模式的也如恒河沙数。为更好地对海岛独特而脆弱的生态环境进行保护，在兼顾的基础上，舟山有必要在海岛生设立自然保护区工作的方面以保护为主。
首先，可以依据《海洋环境保护法》与《自然保护区条例》制定相关规章制度，在舟山群岛，尤其是无人区岛屿上设立自然保护区。在保护海岛生态的同时发展生态旅游，建立生态旅游和休闲度假旅游的共生发展模式，实现生态与经济的和谐发展。
其次，在制定海岛自然保护区制度的时候，舟山应当着眼于长远利益，将生态旅游、循环经济的理念上升到法律层面，认识到海岛自然保护区有别于经济价值的生态价值，当经济发展与生态保护相冲突时偏重于生态保护。
最后，加强自然保护区价值的教育宣传也是落实设立海岛生态自然保护区规章制度的重要内容。
（五）生态补偿制度和环境公益诉讼制度
国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见中确立了生态补偿的基本原则。如发现海岛开发中出现对海岛生态的严重破坏因素，则有必要提前收回海岛使用权。关于提前收回使用权的补偿问题，在《海域使用管理法》有相关规定，但对于怎样确定补偿标准的问题还未予明确。因此，舟山群岛在任命“岛主”的同时，从保护海岛生态环境的角度出发，应当完善海岛使用押金制度，规范提前收回海岛使用权的生态补偿规章制度。
另外，最高法院曾出台《关于加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，要求各级法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。同年，浙江省检察院和环保厅联合出台了《关于积极运用民事行政检察职能加强环境保护的意见》，明确指出各地检察机关和环保部门要积极探索环境公益诉讼，有条件的县（市、区）可以与当地人民法院协调先行试点。因此，舟山作为浙江省特殊的一个以海岛组成的市，有条件也有必要向浙江省申请设立环境公益诉讼试点，建立有舟山特色的环境公益诉讼制度。
参考文献
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[3]夏淇波等.试论海岛开发利用与法制保障――以浙江省依法开发舟山群岛为例[J].西南政法大学学报，2012（02）.
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[5]周珂，谭柏平.论我国海岛的保护与管理――以海岛立法完善为视角[J].中国地质大学学报（社会科学版），2008（01）.
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[9]哈斯：《中日海岛生态环境保护法律制度比较研究》，大连海事大学硕士学位论文，2011年。
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