时间：2023-05-28 09:44:04
导语：在关于大气污染的建议的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词：大气污染；综合治理；对策研究
伴随着现代化技术的快速发展，环境的改变正严重的损害着人类的健康，越来越多的人们开始意识到保护环境的迫切性和重要性。环境的污染包括大气污染、水污染和噪音污染等等，其中大气污染是和人类联系最紧密的。近些年来衡水市的大气污染愈加严重，污染严重的影响了衡水市的环境，同时威胁了人们的身体健康。大气污染不仅是我国各个城市环境中要面临的重要问题，对衡水市而言，更是重中之重。
1 大气污染的特征
大气污染不仅是影响衡水市城市环境的重要因素，也是需要环境治理的重点内容。由于治理大气污染工作的不完善和治理过程中的困难，没有得到显著的治理效果，衡水市的大气污染主要具有以下几个方面的特征：
1.1 污染物较多
随着衡水市工业新区和其他一些工厂的发展，大气污染源在逐渐增加，工厂生产和居民生活产生的废气，以及私家车产生的尾气都在一定程度上增加了污染源，PM2.5是近期各个城市中雾霾天气中的主要颗粒，雾霾天气更加剧了大气污染的速度。
1.2 污染范围较大
由于空气的扩散使污染物漂浮，同时受到风向和气候的严重影响，增大了大气污染的影响范围，并在一定程度上增加了大气污染治理的难度。
1.3 污染治理困难
大气污染的治理工作是十分复杂和繁琐的，需要完善的治理措施和有效的预防措施，但很难准确的控制污染源，并且没有完善的治理措施和监管制度，使整个大气污染治理的工作存在很多困难。
2 衡水市大气污染的原因
大气污染的来源可以分为固定污染源和移动污染源两类。由于衡水市工业新区的发展，工农业生产活动中燃料燃烧产生的污染物和居民产生的生活垃圾属于固定污染源；由于衡水市机动车的发展，私家车大量使用产生的汽车尾气属于移动污染源，两种污染源造成了严重的大气污染，并严重的威胁了城市的发展和人们的健康，但是大气污染治理工作十分困难，大气污染的影响因素主要有以下几个方面：
2.1 衡水市经济发展方式的影响
衡水市的发展主要依靠工业生产，而传统的工业生产会产生大量的废气和污染物，产生的废气和污染物是导致大气污染的重要因素之一。
2.2 居民环保意识的薄弱
当前衡水市居民的环保意识还很淡薄，多数居民认为只有工业废气才导致大气污染，没有意识到自身的生活中产生的废气也污染了大气，比如汽车产生的尾气、烟花爆竹产生的气体和生活垃圾等等，都污染了大气。
2.3 治理措施的不完善
由于大气污染的治理过程缓慢，且环保部门的治理措施不完善，使现有的治理难以发挥有效的作用。环保部门没有实时的对污染进行监测，对大气污染物的监测力度不够，监测范围不合理，导致一些容易控制的污染物释放到大气中，对大气治理造成了不利的影响。
3 综合治理大气污染的建议
改善环境对于城市发展和人们的健康很重要，但治理大气污染是改善环境重中之重的举措，为了尽快改善衡水市的环境，能更好的综合治理大气污染问题，提出如下建议：
3.1 提高居民的环保意识
造成衡水市大气污染的因素是多方面的，其中居民对环保意识的认识薄弱是重要的因素，应通过加强环保的宣传教育，普及环保知识，使居民提高对环保的认识，明确知道造成大气污染的污染源和重要原因，进而正确的改善自己的生活方式，减少生活废物，自觉保护环境。
3.2 完善衡水市大气污染的治理措施
为了进一步完善治理措施，衡水市的环保部门可以通过相关的法律手段对造成污染的工厂企业进行限期整理，并通过限制发放生产许可证的方法要求工厂企业进行整改；市政府应该加快餐饮行业的油烟净化装置的安装进度，减少油烟的排放，加大力度取缔或者整改露天烧烤；在完善治理措施的同时，市政府应积极开展大气环境治理考核活动，将日常大气的督查情况应用于考核结果，并定时定期的公布衡水市大气环境的质量和排名。
3.3 采用科学技术减少污染物
在综合治理大气污染的过程中应合理的采用现代的科学技术，在大气污染的源头做好净化防治工作，减少工业生产过程中产生的废气和烟尘的排放量，使污染物扼杀在污染源的摇篮中。采用先进的科学技术做好排污大户工厂的整理建设工作，并大力推行洁净且无污染的技术，尽可能的减少污染物排放。
3.4 调整工业布局，搞好城市绿化
为减少污染物排放到大气中，应将排污量大的工厂企业设置在城市的郊区，在郊区和城市之间建造防护林，并在城市中种植能吸收一些有害气体和粉尘的有针对性的植物，以起到净化空气和保护大气环境的作用，降低大气污染对人们造成的危害。
3.5 提高政府部门的监管力度
衡水市政府部门应加强对环境的监管力度，针对环境问题应出台相应的监管方案，提高所有工作人员的环境保护意识，降低工厂企业所排放的污染物数量，努力使污染物数量符合国家检测标准，并严肃处理污染物排放超标的工厂，从政治和经济等多方面遏制工厂的违规行为，确保衡水市相关部门的执法质量，有效的控制大气污染物的排放。
4 结束语
我们对大气污染的特征和形成大气污染的原因进行了详细的叙述，治理大气污染是衡水市改善环境面临的重要问题，而治理大气污染又是一项复杂的系统工作，要想真正的治理大气污染问题，应需要衡水市各个部门和居民的密切配合，认真分析大气污染的形成原因，并制定出有效的综合治理对策，对大气环境进行实时的监测和科学的管理，从而提高衡水市的空气质量，保证人们的身体健康。
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大气污染因其污染因子易受气候变化等影响，可进行长距离跨界传输，是典型的跨行政边界问题。 我国地域辽阔，行政区域众多且与多个国家接壤或比邻,跨界污染问题研究十分必要。近年来，我国区域性大气污染问题明显，管理手段落后，缺乏相应管理体制和机制。美国在跨界大气环境管理方面取得了显著的成果，积累了丰富的经验，这对我国大气环境管理，尤其是跨界大气环境管理工作具有重要的借鉴意义。本文首先以美国大气跨界污染治理为例，结合具体实例，主要从机构设置、职能职责、运作方式三个方面详细分析了州内、州与州与之间以及跨国界三个层次跨界大气环境监管体系；其次，从上述几方面对我国与美国跨区域大气环境监管机制进行逐项比较分析；再次，对我国跨区域大气环境监管体系障碍分析认为，统分结合的环境管理体制和尚未建立区域联防联控机制是借鉴发达国家跨界大气环境监管经验的主要障碍；在此基础上，针对我国的跨区域大气环境管理工作提出5个方面的建议，即成立跨区域的权力机构；加强政府区域间协调合作；强化依法治理；多种管理手段综合应用；加强信息公开和公众参与。
关键词 跨界污染；大气污染；环境监管；启示
中图分类号 X3 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2012）03-0118-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.03.020
环境问题的整体和差异性导致环境问题跨越了原有的行政区限，呈现区域整体性特征。解决跨区域环境问题是许多国家和地区的环境治理难题之一。一些国家和地区在跨区域环境管理方面进行了很多有益的探索和实践，制定了一些关于跨区域环境管理政策和制度［1］。在水环境方面，跨区域（流域）方面已经制定的政策和制度取得了较好的实施效果［2、3］。与水环境污染有所不同，大气环境污染因子受气候、风向等自然条件影响可进行长距离传输，是一种典型跨界环境污染问题，但世界范围内有效治理经验还很少［4］。
我国经济的高速增长伴随着资源、能源的高消耗和污染物的高排放，近年来大气环境质量虽有所好转，但SO2、粉尘等主要污染物排放量依然很高，且在京津唐、长三角、珠三角等经济发达的城市群地区，已经出现了严重的区域性复合性大气污染问题［5］。随着城市化进程的加快，区域性大气复合污染环境问题将愈来愈突出。本文详细分析了美国跨区域大气环境管理的制度框架，在对我国跨区域大气环境监管以及存在问题的基础上，提出值得我国学习和借鉴的经验，以期对我国大气环境管理和即将修订的《大气污染防治法》提供参考建议。
1 美国跨区域大气环境监管
本文所指的区域指行政区域。本文将从州内、州与州之间、美国与其他国家之间三个行政尺度范围分析美国跨区域大气环境监管。州内以美国西部工业区加利福尼亚州（California）为例，这里工业发达，大气污染严重且持续时间长；州与州之间以美国东北部工业区各州和大西洋中部各州之间为例；第三个层次将以美国、加拿大和墨西哥三国间跨国界大气污染为例。
11 州内跨界大气环境管理
第二次世界大战给加州经济发展带来了良好的契机，随着入迁人口的急增和工业化进程的加快，加之洛杉矶盆地特殊的地形，使得加州地区烟雾弥漫，大气污染问题逐渐显现，引起州政府和当地居民的高度重视。为了控制跨界大气环境污染，加州政府将全区设13个质量管理区实行区域管理，但各个区域独立的管理已经不能解决整个区域环境问题，通过区域间的非正式合作与协商解决区域环境问题也被证明是无效的［6］。1976年加州政府立法建立了南海岸大气质量管理区（the South Coast Air Quality Management District, SCAQMD），在SCAQMD领导和技术成员的努力下，南加州地区的空气质量得到了极大的改善，有效地解决了加州地区跨界大气环境管理问题，并一直沿用至今，是解决区域内跨界大气环境问题的典范。
111 机构设置
SCAQMD主体由加州构成，由国家立法机关和政府授权成立［7］。其管理范围涉及洛杉矶(Los Angeles)、橙县（Orange）、河边县（Riverside）和圣伯那迪诺（San Bernardino）四个大县和几十个城市，是唯一仍被EPA划为空气污染极端严重的地区。管理区设有一个管理委员会，下设12个委员，其中州政府代表3个，其他9个委员由各县和部分规模较大城市代表组成，有的城市市长亲自参加。管理委员会一般在每个月的第三个星期日上午召开例会，讨论通过预算、立法、人事等重大决策。
112 职能职责
作为一个区域性管理机构，SCAMQD管理对象是固定大气污染源和部分流动污染源，汽车等流动污染源主要由州政府直接管理。它最主要的职能职责是加强跨界合作，与地方政府和其他社会团体共同制定和实施跨界合作计划。通过区域规划，与制定并与参与规划实施的政府及相关部门协作，并将研究的跨区域管理政策向美国国家环保局（EPA）和州政府提出，以便制定出使整个国家受益的大气环境政策。这些年来，SCAMQD向国家和EPA提出了不少大气环境管理方面的建议，被采纳的不计其数。
113 运作方式
管理区内设立法、执法和监测3个主要职能部门。立法部门每三年编制一次大气质量管理计划，确定改善大气质量的目标和措施。根据这一计划，还要对各种污染源制订具体的管理法则，各种法则经过管理委员会审议通过后即可实施。管理区执法部门主要是负责审查颁发许可证及对各企事业单位的环保计划和措施执行情况进行监察，对违规者给予处罚。企事业单位领取许可证时需要交费，另需每年交纳一定的年费,对污染企业也会收取排污费。目前，管理区近90%的日常运转费用由各类收费解决。监测部门的职责是负责对大气质量的监测分析。此外，管理区也做一些环保新技术的推广工作。管理区机构更多的采用非管制手段，例如基于市场的激励手段，许可证制度、商业援助和技术支持等。
12 州与州之间跨界大气环境管理
科学家经由模式和研究证明，臭氧前趋物质会有长距离传输现象，因此臭氧与光化学烟雾问题须跨州合作才能解决［8］。于是美国东岸成立臭氧传输委员会，负责规划推动氮氧化物抵换交易制度。本文选取臭氧传输委员会（the Ozone Transport Commission，OTC）为例说明美国州与州之间的大气环境监管。尽管我国目前没有成立关于某一类污染物的专门机构，但是OTC作为一个跨行政区划的机构，它的大气环境监管机制具有代表性，其成功经验值得我国的跨区域大气环境监管借鉴。
121 机构设置
OTC成立于1990年，由《清洁空气法》修正案批准设立，主要关注美国的东北部区域，负责美国东北部11个州和华盛顿特区的臭氧运输工作和规划推动氮氧化物抵换交易制度。OTC对组成成员有一定的限制，参加会议的成员必须是政府环境委员，EPA是其中必须参与的成员之一，这样可以迫使联邦政府和州政府能在一起讨论问题。当地方政府需要通过OTC向EPA提供建议时，EPA可以赞成也可以驳回它的提议。但是一旦驳回了OTC的建议，EPA必须给出理由，并提出可以达到相同目的的供选择的其他方案。
122 职能职责
OTC最初的职责是帮助地方政府采取必要措施对对流层臭氧浓度进行控制，以达到联邦政府的要求，后来进一步研究发现氮氧化物的迁移对大气环境的影响，开始关注氮氧化物的扩散。它的工作分为3个主要方面：
①风险评估和模型研究。重点关注大气污染易造成哪些潜在的健康威胁或安全风险，以及目前急需解决的科学问题。
②制定控制移动大气污染源相关政策，主要是对汽车尾气的移动污染源控制。
③制定控制固定大气污染源相关政策，主要是能源的有效利用。
123 运作方式
OTC主要通过以下三个方面来实现：
（1）联合科研、企业等各种机构进行科学研究和综合评估，同时也参与其中的科学研究，通过对大气污染物的传输研究，为EPA制定控制臭氧长距离传输相关决策提供可靠依据；
（2）OTC成员州之间的约定。在OTC成员共同签署的理解备忘录指导下，各成员通过合作协议，相互合作、共同协商合作区域内流动污染源的控制；
（3）联合机制。通过这个机制OTC成员州可以在某个事件上一致对外（其他州、产业、联邦政府等）。
13 美国―加拿大―墨西哥之间跨界大气环境管理（北美自由贸易区环境合作）
20世纪70年代起美国、加拿大和墨西哥三个北美主要国家已经对严重的跨界环境污染十分关注，主要焦点问题集中在酸雨上［9］。1993年三国签订了《北美环境合作协定》（North American Agreement on Environmental Cooperation ，NAAEC）, 主要通过规定环境保护的条约义务、建立专门的环境工作机构和寻求环境争端的妥善解决等各种方式来实现区域内环境保护。NAFTA为协调区域环境保护问题构建了一个全新的模式。
131 机构设置
为了保证环境保护目标得以实现，北美自由贸易区区内建立了北美环境合作委员会（Trinational North American Commission for Environmental Cooperation，CEC）。由三个部分组成：部长级理事会、秘书处和联合公众咨询委员会（Joint Public Advisory Committee, JPAC）。理事会由三国部长级官员组成，每年至少召开一次例会；秘书处处理日常事务及为理事会执行协议提供具体技术服务；联合公众咨询委员会由来自成员国的15名环境和工商界代表组成的联合咨询委员会，负责向理事会就环境事务提供咨询，包括年度工作计划和CEC预算。
132 职能职责
CEC主要致力于提高环境保护水平，提高公众的环保意识。主要工作包括协调环境、经济和贸易的关系、生物多样性维护、防治污染、保护公众健康和环境法律政策管理。通过联系政府官员、专家顾问、学术界人士及关心环境的公众来共同推动地区性的环境改善。在跨界大气污染治理方面主要通过协议合作来解决跨界大气争端。主要有三个方面工作：促进三国空气质量管理合作；开发提高北美空气质量的技术和战略工具；制定三国空气质量改善计划。
133 运作方式
NAAEC运作方式最显著特点就是信息公开和公众参与机制。部长级理事会每年至少开一次会，其中至少有一次必须向公众开放，至少在一次会议中组织三国环境部长与公众对话回答与环境保护有关的问题，接受与环境保护有关的投诉和建议。所有的理事会决定都必须向公众宣布。联合公众咨询委员会则是直接促进公众参与环境保护的机构，每年就各种环境论题开展公众咨询。
其次是争端解决机制。NAAEC争端解决的主要手段是合作，制裁是最后使用的手段，只有在当成员国持续的不实施其环境法规时才使用制裁手段。CEC有权召集技术顾问调解和向各方提出建议来寻求圆满的解决方案。允许成员国的公民或团体向CEC秘书处提出申诉，控告某一国未能有效地执行其环境法规。这种公众直接提出申诉在国际组织中是罕见的［10］。
2 中美跨区域大气环境监管机制比较分析
21 组织方式比较
美国与我国都实行环保局统一管理、其他相应部门分别管理的统分管理模式。但在美国政治文化传统中，强调的是地方自治，对于涉及区域事务的问题，多数情况只建立管理体制，不建立政府体制。以《国家环境政策法》及《清洁空气法》为依据，美国联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门职权划分明确，工作协调有效。地方政府之间经常会从各自的经济利益出发，找到利益共同点，从而联手合作。而我国经常出现部门之间或互相“扯皮”或争夺管辖权的情况，最根本的原因在于各部门的职权没有通过立法加以明确和细化。
22 法律和制度建设比较
1970年美国制定了以《清洁空气法》为核心的一系列法律法规，通过立法来控制大气污染，并取得了明显的效果。1990年颁布的新的清洁空气法，对原清洁空气法进行了重大修订和补充，修正案进一步加强了联邦和州两级政府环保主管部门的权限，提出了一系列新的法规，要求在工业生产过程、交通系统，甚至社会生活方式方面都要做出改进，以减少空气污染物的排放。
中国的大气环境保护立法，在法律的层次上，主要包括《环境保护法》和专门的《大气污染防治法》。在行政法规和规章的层次上，主要包括《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》、《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》等。此外，我国还制定了《环境空气质量标准》、《大气污染物综合排放标准》、《锅炉大气污染物排放标准》等大气环境标准。
23 机构建设比较
美国在区域大气环境监管中设立了许多由立法机关和政府授权，以州为单位的组织，如加州南海岸空气质量管理区。州级环保机构不受联邦环保机构的领导和管理，各州环保局各自保持独立，依照本州法律履行职责，只依据联邦法律在部分事项上与联邦环保局合作，完成任务。
我国在全国范围内成立了6大区域环境督查中心，地方上有些省份也成立了地方环境督查中心，但是在跨区域管理上机构职能不全，例如华东环境保护督查中心“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”，只有事故发生后的协调功能，明显力度不够。一些地方政府干预环保部门执法，批准建设短期经济效益好但能源资源消耗大、大气污染严重的工业项目；不执行国家环境影响评价制度的规定，盲目建设了一些布局不合理和污染超标的建设项目。
24 监管手段比较
美国《清洁空气法》所规定的环境标准主要是国家环境空气质量标准、排放限制、新源执行标准和危险空气污染物排放标准等。具有以下特点：①遵循技术强制原则，根据污染物类型的不同，新源和现源的不同，依据不同的生产工艺和污染控制技术规定了宽严程度不同的排放标准；②强调对新源和有害污染物的控制，由联邦环保局划分制定措施全国统一适用；③在全国范围内划分控制单元，将其分为达标区和未达标区两类，对未达标区规定达标期限，制定地方排放标准或总量控制；对达标区实施反恶化和防止降级的计划；④排放标准的实施得到联邦和州的双重监督，许可证的全面有效推行也为标准的实施提供了保障。
我国的污染物排放标准以环境质量为主要依据。其特点是:①虽然法律规定在制定排放标准时要考虑技术条件，但实际上排放标准与相应的环保技术政策和污染控制技术之间的依托关系不明确，区别于美国的“技术强制”原则；②排放标准因污染源和污染物的分类不如美国的更具针对性和合理性；③对未达标规定了总量控制，但对达标区却没有防止空气质量恶化和降级的相关计划；④环境标准的实施与“三同时”、环评以及限期治理等制度有关，但没有规定许可证为直接实施环境标准的载体。
25 主要成效的比较
美国早在1976年就开始试行可交易的排污许可证制度。联邦环保局重视康涅狄格州的污染许可贸易的经验，于1982年颁布、1986年修改了排污交易政策，并注意不断推行在创立监测和减少污染的市场机制方面的一系列经验。1990年通过的美国《清洁空气法（修正案）》扩展了排污权交易作为空气质量政策一个组成部分的适用范围。通过排污权交易，可以保证每年1000万t的SO2排放量发生在那些能够以最低廉的代价控制排放的污染源。
我国排污权交易制度的应用相当广泛。2001年7月，山西省政府确定将亚洲开发银行提供技术援助的“山西省二氧化硫排污权交易管理办法”项目在太原市进行试点。太原市采取“有上限的交易计划”，在总量控制下进行SO2配额交易。
2002年，江苏省了全国首部排污权交易办法，近年来长三角两省一市的排污交易愈发受到重视。2003年，江苏省太仓市太仓港环保发电有限公司与南京市下关发电厂签订协议，以每年170万元的价格，跨市向下关发电厂购买1 700 t的SO2排污权。这是中国首例异地SO2排污交易，为长三角环境平台的区域内SO2排污交易提供了良好的合作基础。
3 创新我国跨区域大气环境监管体系的障碍分析
综合以上分析，我国跨区域大气环境监管在组织方式、法律法规、机构建设、监管手段等方面都存在很大不同，监管成效差异明显。借鉴发达国家跨界大气环境监管经验，在我国不仅仅是对策不到位的问题，更有更高层次的体制、机制障碍。
当前，“党委领导、政府负责、环保部门综合管理、有关部门协调配合”的环境保护管理体制尚不完善，全社会共同参与环保工作的合力尚未形成，仍存在一些制约环保事业发展的体制问题，主要体现为：一是职能分散交叉现象依然存在，环境保护统筹协调、统一监督仍需进一步加强；二是缺乏有效的监督制约机制，国家环境保护的政策法规在少数地方得不到坚决有效执行，一些地方保护主义尚未得到有效根治；三是环保监管力量与日益繁重的环保任务不适应；四是农村基层环保监管力量薄弱［11］。
目前，我国大气环境管理实行的是统一监督管理和分部门监督管理相结合的管理体制。关于跨区域大气环境监管的内容几乎没有明确涉及。现行的大气污染防治法规定环境空气质量由当地人民政府负责，将大气污染控制条块化，缺乏区域控制的内容，既没有区域空气质量管理主体，也没有具体的控制措施。由于大气污染具有长距离、跨界污染的典型特征，而我国区域联防联控机制尚未形成。在这一管理体制模式下，我国现阶段还无法成立跨区域大气环境管理机构，只能通过地方政府间形成区域合作，在京冀、长三角、珠三角等重点区域开展大气污染联防联控工作［12］。由于资金、管理水平等条件所限，现阶段大气污染联防联控还集中在火电、钢铁等重点行业，无法覆盖全范围。在体制“横向”和“纵向”还没有完全理顺的情况下，缺乏程序性立法、广泛的公众参与和专家技术支持等都是创新我国跨区域大气环境监管体系的重要障碍。同时，技术上如空气质量监测能力、评价指标体系等与发达国家相比还存在一定的差距。经济手段的应用也存在一定的障碍，如公众对市场运行机制不熟悉，市场发育不健全，以市场机制为基础的经济刺激功能不强等等。
4 美国跨区域大气环境监管对我国的借鉴
41 成立跨区域的权力机构
空气的跨界污染性质决定了有效环境管理不能采取分而治之的治理格局。从美国的跨界大气环境监管不难看出，其出发点都是设立一个跨行政区域的、独立的、专门的公共机构负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调，且能够参与政府的综合决策和能源、交通、城市规划、产业布局等方面的规划。跨区域管理机构要在相关法律或区域行政许可范围内依法行使各项权利和义务，依法、科学设立其相应的组织机构和对应的职能职责和运作方式，充分发挥其在跨行政区大气环境监管中的主导地位和统一的监督管理权限。虽然目前尚未形成有序、系统、全面、透明的制度框架，但成立跨国家的权力机构针对跨界大气污染等行使职能则是区域集团的环境政策的共同点。虽然在机构成立初期赋予该机构的职能权限较为有限，但其所致力于的目标则较为明确，无论是提供咨询与建议，还是协调各方合作，都可以为将来多边经济体系中的机构安排开辟可行性思路:即成立超国家的环境权力核心机构，在初期仅提供技术，同时可以辅之以针对特定问题进行检查与监督的权利［13］。成立一个区域性大气污染管理部门，通过统一目标、统一区划、统一规划、统一标准、统一监测、统一行动和统一监控实现区域大气污染的有效控制［14］。
42 加强政府区域间协调合作
政府在环境监管中起着绝对的主导作用，我国环境保护相关法律法规都是对企业行为的管制，而法律又明确规定地方政府是环境保护的主体。因此，跨界环境问题的协调和解决要靠政府层次的制约和合作，加强对政府以及政府决策的规范管理以及人大、公众等对政府行政行为社会监督和司法监督等非常有必要。同时，通过联席会议、论坛和信息通报等途径，加强各行政单元之间的联系和区域间协调合作，积极开发交叉培训研讨会、示范项目等。
43 强化依法治理
30年来，我国已经构建了较为完备的部门法框架，但是在跨界大气污染治方面依然缺乏相应的法律、法规和规定。我国的科研和实践已经证明划定新区域范围的必要性，如京津唐地区、长三角和珠三角地区等，实施区域大气污染控制。因此，有必要加强跨界大气环境监管立法，对重点区域制定区域性空气质量标准，可由国家制定相关标准，各省、市、自治区负责规划并达到相关要求。对于达标和未达标区域分别采用不同的治理策略，特别要对未达标地区制定具体的控制要求，努力促使区域空气质量达标并进一步提高。其他跨界纠纷可由区域间共同协商制定具有法律标准的法规，共同依法执行。
44 多种管理手段综合应用
政府是环境管理的主体，通常采用的行政手段是一种强制性手段。但行政型强制手段成本较高，未必能科学合理地进行整体利益分配。随着城市化进程的加快和经济持续繁荣扩张，意味着将产生更多的空气污染物，尤其是来自移动污染源的污染物。有必要从信任政府运用命令主导控制手段到利用激励手段和市场手段完成许多政策目标（包括空气污染控制）的变革。
技术手段是美国解决跨界大气污染的一种强有力手段，无论是SCAMQD还是OTC或是NAFF，都有一支强大的技术力量，SCAMQD的战略是通过开发、引进、要求和激励等手段，鼓励既运用现有技术,又利用“有待证实”的技术扩大行政管理范围；OTC通过技术研究，掌握空气主要污染物的长距离跨界运输并依此作为制定相关政策法规的依据；NAFF也有专门的研究机构参与公共政策的制定，并提供评估和建议。因此，加强技术手段的应用，加强对固定污染源和流动污染源排放控制技术和企业的技术进步是一种行之有效的方法。
经济手段也是目前解决跨区域污染问题的有效手段之一，我国虽然在20世纪90年代初就在太原、包头、开远、柳州、平顶山等10多个城市开展了排污交易试点工作，但目前除太原市制定了相应的规章外，两控区其它地区还没有具体的行动。我国应尝试在省级范围内进行多种污染物的排放权交易，努力建立全面排污权交易制度。
45 加强信息公开和公众参与
由于空气污染控制技术性强,涉及利益方较多,要求参与政策制定和管理的人要理解被管制活动和过程的细节,才能制定出科学的环境政策。这就需要在这方面占居信息优势的被管制方的参与和合作。而公众参与环境管理是法律赋予的权利。从美国跨界大气污染治理经验可以看出，无论是国会制定法律还是USEPA及州环境管理机构制定政策,都需要来自公众和受管制方的参与、配合。这种合作的方式无疑有助于提高政策制定的有效性,并为政策的执行提供便利。在不影响经济增长与发展的前提下采取切实的措施控制空气污染,要求有足够的公众压力、行政能力、政治领导力,还要求有来自国家政府或国际社会的外部压力。
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Approach to Management of Transboundary Air Pollution in American
WANG Xiaoyong1 WAN Yuqiu1 JIANG Wen2 MIAO Xubo3 ZHU Xiaodong1
(1.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse, School of the Environment,
Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210046, China; 2.College of Rongzhi, Chongqing Technology and
Business University, Chongqing 400033, China; 3.East China Environmental Supervision Centre,
Ministry of Environmental Protection, Nanjing Jiangsu 210042, China)
Abstract Air pollution is a transboundary problem, disregarding political boundaries, as prevailing winds and weather patterns move pollutants over long distances. The territory of China is vast and there are many administrative regions, with a number of other countries bordering on our country, so it is necessary to carry out research into transboundary pollution. In recent years, more regional air pollution issues appear, but the management level is backward and relative management system and mechanism have not been established. The United States has gained remarkable achievements and experience in the management of transboundary air environment management. These achievements and experience could be used as references for the air environment management in China, especially for the management of transboundary air. First, using case studies of the United States, we examine air pollution monitoring mechanism by agent setting, functions and duties, and mode of operation at three regional scales: within states, among states, and across national borders. Second,the pape compares transboundary mechanisms for atmospheric environment of China and the United States.Third, China’s main barriers borrow the experience of transboundany management for air pollution of the developed Countries are the current environmental system of unified management combined with indepedent management and no joint control mechanism of the zone defense. On the basis of above analyses, the paper puts forward following suggestions for the air environment management in China: establish transboundary authority, strengthen coordination and cooperation among regional governments, strengthen the rule by law, integrated comprehensively integrate the application of a variety of management tools, and strengthen information disclosure and encourage the public participation.
Key words transboundary pollution; air pollution; environment monitor; suggestion
收稿日期：2011-11-01
浙江省机动车排气污染防治是今年省人大常委会的立法计划一类项目。环资委提前介入了解情况，先后赴杭州、宁波等8个市开展立法调研和机动车排气污染检测站实地考察，听取省级有关部门的意见建议。收到省政府提请省人大常委会审议的《浙江省机动车排气污染防治条例（草案）》（以下简称条例草案）后，于9月9日召开全体会议对条例草案进行了审议，现将审议意见报告如下：
机动车排气是大气环境中氮氧化物、颗粒物的主要来源，是引起城市灰霾现象的主要因素之一。近年来，我省各地机动车保有量迅速增加，至2013年6月底已达1338万辆，全省单位路面机动车保有量居全国各省之首。机动车排气已成为污染大气环境、影响城市形象、危害居民身体健康的主要环境问题。《中华人民共和国大气污染防治法》和《浙江省大气污染防治条例》对机动车排气污染只作了原则规定，难以满足我省机动车排气污染防治工作的需要。有必要结合浙江实际，制定地方性法规。
环资委认为，条例草案根据国家有关法律、行政法规的规定，结合我省实际，对机动车排气污染检测、实行环保分类标志管理等作了一些具体的规定，主要内容可行，建议将条例草案提请省十二届人大常委会第五次会议审议。同时，环资委对条例草案提出以下意见和建议。
一、关于职能部门的职责问题。机动车排气污染防治涉及政府多个部门，需要建立有效的统筹协调机制，形成综合治理的合力。建议条例草案进一步明确环保、公安、交通、质检、工商等部门的义务和责任。增加商务部门在组织合格油品、机动车强制报废行业管理中的职责。另外，我省不少市、县（市）成立了机动车排气污染防治监督机构，承担了机动车排气污染监管的具体工作。为了明确这些机构的法律地位，建议条例草案第四条中，增加县级以上人民政府环境保护行政主管部门可以委托其所属的机动车排气污染防治监督机构负责具体监管工作的规定。
二、关于机动车环保分类标志管理问题。环保分类标志管理是机动车排气污染防治工作的重点，直接关系到监管工作的有效开展。建议条例草案第十三条增加环保标志管理的核心内容或总体原则，提出机动车环保标志管理的指导性意见，明确环保和公安交通管理部门的主要职责分工，细化部门之间的资源共享、信息互通要求。
三、关于执行排放标准问题。据预测到2015年，全省机动车保有量将达1800万辆，与此相关的空气污染和交通拥堵问题将对我省可持续发展构成严峻挑战，有必要实行更严格的措施，加快淘汰高排放机动车。建议条例草案增加对在用机动车制定分阶段、逐步加严的排放标准和黄标车的认定标准等内容。
四、关于对社会公众进行宣传教育问题。群众出行方式的选择和机动车使用者的驾驶习惯对机动车排气污染有重大影响。建议条例草案增加对社会公众进行宣传教育的内容。即通过多种形式的媒体宣传和绿色环保活动，对社会公众开展机动车排气污染防治的法律、法规和有关知识的宣传，倡导绿色出行，并鼓励对机动车违规排放行为进行监督和举报。
五、关于对外省牌照车辆的管理问题。条例草案第六条规定“在本省使用的机动车应当符合国家、省规定的机动车污染排放标准。”而目前实际情况是，有大量外省牌照的机动车在我省境内长期使用却缺少有效监管，特别是一些外地载货汽车、挂车、专业作业车，是排气污染的重点对象。建议条例草案增加对在我省营运的外地车辆实行排气污染监管的内容。
六、关于优化城市交通问题。城市的交通状况与机动车排放污染物有着密切联系，交通堵塞会增加机动车污染物排放，加剧城市的空气污染。公交车、轻轨等交通出行方式，运输效率高，总污染排放量小。建议条例草案增加优化城市交通的规划、建设、管理，改善道路交通状况，优先发展公共交通，缓解城市交通压力等内容。
关键词：二氧化硫;氮氧化物;烟（粉）尘;变化趋势;对策
中图分类号：X51
文献标识码：A文章编号：1674-9944（2015）04-0193-03
1引言
近年来，随着我国经济快速发展，煤炭、石油以及天然气等大量的消耗，导致了大量有毒有害物质排放到大气中，造成严重的大气污染。由于大气环境问题频发以及公众环境意识的提高，大气污染受到了越来越多地关注和重视，尤其是2013年上半年，全国各地的雾霾天气的发生、灰霾等大气环境问题也引起广泛关注[1]。很多学者对大气污染物变化特征进行了研究[2～4]。
目前，我国城市空气质量变化的研究主要集中在京津翼、长三角和珠三角、大中型城市如西安等[3～7]，而对二线和三线城市空气污染研究还较少。重庆是我国西南地区的工业重镇，也是我国重要的老工业基地之一。大气污染比较严重，素有“雾都”之称。目前，关于重庆大气污染状况已有一些报道。比如刘永琪等统计分析，发现重庆市大气污染程度呈现出明显减轻的趋势，夏季大气质量最好，而冬季大气污染状况最严重。
江津区地处四川盆地边缘属丘陵低山地貌，静风和逆温频率高，年均风速低，位于长江上游，三峡库区尾端。江津区大气环境总体质量良好。2013年，空气中二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物年均浓度值分别为0.044mg/m3、0.043mg/m3和0.086mg/m3，达到国家二级标准。全年环境空气质量优良率为90.2%。
2江津区大气环境污染物现状
近年来，江津区以城区大气污染防治为重点，先后实施了推广清洁燃料、创建烟尘控制区、创建无煤区、创建重庆市环保模范城区等环保举措，主要控制城市扬尘污染、燃煤及粉尘污染、机动车尾气污染等，促进江津城区空气质量持续改善。
2.1二氧化硫排放趋势分析
2011～2013年江津区二氧化硫排放量年际变化如图1所示，2011年二氧化硫区域总排放量达到106546t，2012年排放量明显下降。二氧化硫主要来源为工业源占78.1%，交通源占15.5%，民用源占6.4%;其中，工业源以火电、工业炉窑及燃煤锅炉排放为主。近年来，江津区完成了近100台燃煤锅炉、150台燃煤大灶煤改清任务，污染企业实现达标排放，空气质量得到显著改善。从图1可以看出，二氧化硫城镇生活源排放比例较小，“十二五”期间基本保持稳定。区域总排放量与工业源的排放趋势一致，工业源是影响江津区二氧化硫排放的主要因素。
2.2氮氧化物排放趋势分析
2011～2013年江津区氮氧化物排放量年际变化如图2所示。总体来看，2011～2013年氮氧化物排放呈下降趋势，区域总排放量从2011年的90096t，下降到58980t，下降非常明显。氮氧化物城镇生活源排放比例较小，“十二五”期间基本保持稳定。区域总排放量与工业源的排放趋势一致。二氧化氮主要来源为交通源占63.6%，工业源占34.9%，民用源占1.5%;其中工业源以电力和建材排放为主，交通源以机动车船尾气、船舶排放为主。氨主要来源为农业源占46.4%，工业源占28.2%，民用源占22.1%，其他占3.3%。其中农业源中农药化肥施用、畜禽养殖排量大，工业源主要来自化肥生产过程排放。氮氧化物下降明显与淘汰落后产能和部分污染严重企业的关停有十分密切的关系。同时，江津区建成1座机动车简易工况法检测站，检测汽车8.2万辆/次，全区机动车环保定期检验率突破87%，鼓励淘汰黄标车和老旧公交车，推广天然气汽车、出租车和城区公交车全部使用天然气，逐步发展纯电动车。这些措施有助于减少氮氧化物的排放量。
2.3烟（粉）尘排放趋势分析
2011～2013年江津区烟（粉）尘排放量年际变化如图3所示。2012年，烟（粉）尘工业源排放量和区域总排放量明显增加。强制淘汰了重钢铁业、夏强水泥等大批不符合产业政策的企业，关闭地维水泥等不符合产业政策的机立窑生产线，共淘汰落后炼铁20万t、水泥433万t、造纸0.5万t。同时，印发了大气污染联防联控方案，坚持开展日常巡查制度，按照城市扬尘控制工作方案定期开展联合执法行动，累计查处冒装、撒漏、带泥上路车辆1200余台次，实施人工增雨作业20余次。2013年烟（粉）尘排放明显下降。
3大气污染防治存在的问题
3.1地理气象条件不利
江津区整体地处四川盆地边缘的丘陵低山地貌，静风和逆温频率高，年均风速低，地理气象条件不利于大气污染物的扩散。研究表明，雾对大气污染也有影响，雾会使地面污染物浓度增加，造成严重污染[8]。江津工业发展相对集中，增加了局部地区大气污染物的负荷，对生态环境极为不利。集中治理的难度加大，要取得好的空气质量，需付出多倍的努力。
3.2区域性、复合型污染变化导致控制难度增加
管理对象由以工业企业为主向全社会污染源转变。对排放源清单、污染物排放控制策略、环境综合政策等提出了更加严格的要求。目前，城市扬尘污染、煤烟型污染、机动车排气污染问题正在解决中，而由细颗粒物（PM2.5）、臭氧污染造成的雾霾问题又亟需加以解决，在控制传统的一次污染物的同时，需要向一次污染物和二次污染物协同控制转变。PM2.5、PM10、NO2的浓度现状表明大气污染区域性、复合型特征增强，开展综合控制难度加大，工作任务艰巨。
3.3经济增长快，主要污染物削减压力大
重庆市整体尚处于欠发达地区，经济总量和人均可支配收入在全国排名靠后。“十二五”期间，全重庆市仍将处于经济增长快速期，江津区作为重庆市区域中心城市，工业化、城镇化面临快速推进的压力，围绕“一江两岸”，“双百大城市”的城市建设还在加快，全区施工工地和拆迁工地不断增多。机动车保有量每年以20%以上的比例快速上升，实现千亿工业强区的进程将使全区资源、能源消耗量及污染物排放总量大幅增加。工业氮氧化物治理尚未全面开展，加上受到燃煤重点企业华能珞璜电厂等发展的影响，未来2年二氧化氮浓度将呈上升趋势。地面高浓度污染的发生与雾有相关关系，受雾霾影响，本区大气污染控制难度进一步加大。
4建议与措施
4.1控制燃煤及工业废气污染
严格环境准入，推进污染搬迁。重点控制新建项目主要采用天然气、电、液化气等清洁能源，禁止新建、扩建、改建使用燃煤、重油、渣油等高污染燃料设施的建设项目，禁止新建、扩建、改建水泥工业、钢铁企业、烧结砖瓦窑企业。提高准入门槛，重点引进工艺先进的大型企业。鼓励工业企业进入工业园区，实行集中供热，集中供气，集中治污。江津区参照执行城区环境污染安全隐患企业优惠政策，对水泥、化工、制药、食品等企业分批实行环保搬迁。
禁止经营性燃煤，控制民用燃煤。该区要制定城市建成区分年度的燃煤控制方案，以社区、街道、场镇为单位创建无煤区域，已建成无煤区的要定期联合执法，巩固创建成果。餐饮业、机关和企事业单位和工地食堂禁止使用燃煤，一律使用天然气、液化气、电等清洁能源。居民禁止使用散烧原煤，逐步减少固硫型煤，制定优惠政策鼓励使用清洁能源。
深度治理工业废气。大力推进实施并确保完成二氧化硫、氮氧化物减排项目，对影响群众健康的大气污染企业实施深度治理直至达标或关停。对重点控制区特别是人口集中居住区的煤场、矿场、渣场，料堆、灰堆、沙堆等易扬尘场所要采取规范化隔离或覆盖等防尘措施，有效控制粉尘污染。
4.2控制城市扬尘污染
控制工业堆场尘污染。对重点控制区特别是人口集中居住区的煤场、矿场、渣场，料堆、灰堆、沙堆等易扬尘场所要采取规范化隔离或覆盖等防尘措施，有效控制粉尘污染。
有效控制施工扬尘污染。建设、市政园林、环保等部门要制定扬尘控制执法方案，督促企业全面执行施工工地扬尘控制规范，落实施工围挡、硬地坪施工、车辆冲洗设施、渣土密闭运输、工地食堂禁止使用燃煤等五项强制规定。
着力控制道路扬尘污染。加强道路冲洗、洒水和清扫保洁力度，逐年提高道路机械化清扫作业率的比例。开展密闭运输的联合执法监管力度，健全扬尘控制的考核机制，每月检查冒装撒漏、带泥上路、无证运输和不按规定线路行驶的运渣车。推广改性沥青路面，硬化城乡结合区域道路。规范建筑渣场设置和管理。严格落实定车辆、定线路、定渣场管理，从严管理建筑渣土准运证，关闭非法或设置不合理的建筑渣土消纳场。
4.3控制机动车尾气污染
大力推进机动车环保定期检测和环保标志管理。完成本区储油库、加油站和油罐车油气污染治理工作。鼓励机动车改造压缩天然气（CNG）、液化天然气（LNG）汽车，加大出租车、公交车使用清洁能源的力度，新增出租车、公交车原则上应使用天然气、电力等清洁能源;加大力度查处柴油车冒黑烟上路行驶，鼓励并积极推进黄标车淘汰，加快老旧车辆淘汰更新。
4.4控制餐饮业及其他废气扰民
在机械、电子、印刷、家具、涂装、汽车修理等行业逐步开展废气扰民的污染治理，减少挥发性有机物排放。推广使用水性涂料、油漆及粘结剂产品，建筑内外墙涂料应逐步使用水性涂料。
禁止在居民楼和无公共烟道的综合楼从事产生油烟等污染扰民的活动，新建、扩建、改建餐饮项目必须通过环评审查，油烟治理设施必须经验收合格后方可投入使用。强力推进扰民严重的餐饮业油烟污染整治，确保油烟污染物达标排放。
4.5保护和建设城市生态
大力减少城市地面。实施城市地绿化和植树种草，建设都市生态林、社区公园，减少城乡结合部裸地、荒山、荒坡。控制大区面积地，控制区内的土地整治项目、土石方施工工地、房屋拆迁项目现场在3个月内未建设的要采取覆盖或简易绿化措施。
逐步关闭城区范围内的采（碎）石场，防止已关闭小采石场死灰复燃，落实土地复垦责任，修复植被生态环境。优化资源配置，突出特色发展，合理划定城镇开发边界，并统筹协调生态红线与永久基本农田的划定，科学把控开发强度，推进城镇与农村、城镇与自然和谐共处，集中力量抓好生态建设。通过开展坡耕地治理、封山育林、逐步绿化和小型水利水保工程建设，逐步改善生态环境质量。
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回到家，我先将一张白纸平铺在桌子上，然后把黄油像抹面包一样抹在白纸上，再将其放在阳台上，最后，大功告成！我就可以静候两天，坐观其变喽！
两天后，我把白纸取了进来，用放大镜来观察，发现了一些白色的微小颗粒，我想，应该是空气里的那些污染物吧！我认为造成空气污染的原因是：
1、交通运输近几十年来，由于交通运输事业的发展，城市行驶的汽车日益增多，火车、轮船、飞机等客货运输频繁，这些又给城市增加了新的大气污染源。其中具有重要意义的是汽车排出的废气。汽车污染大气的特点是排出的污染物距人们的呼吸带很近，能直接被人吸入。汽车内燃机排出的废气中主要含有一氧化碳、氮氧化物、烃类（碳氢化合物）、铅化合物等。
2、工业企业工业企业是大气污染的主要来源，也是大气卫生防护工作的重点之一。随着工业的迅速发展，大气污染物的种类和数量日益增多。由于工业企业的性质、规模、工艺过程、原料和产品种类等不同，其对大气污染的程度也不同。
3、在农村，有许多人大量焚烧秸秆，致使空气遭破坏。
4、生活炉灶与采暖锅炉在居住区里，随着人口的集中，大量的民用生活炉灶和采暖锅炉也需要耗用大量的煤炭，特别在冬季采暖时间，往往使受污染地区烟雾弥漫，这也是一种不容忽视的大气污染源。
5、森林火灾产生的烟雾。
……
我在网上还找到了空气污染的类型：
（1）还原型污染：常发生在以使用煤炭和石油为主的地区，主要污染物有二氧化硫、一氧化碳和颗粒物。
（2）氧化型污染：汽车尾气污染及其产生的光化学污染。
（3）石油型污染：主要来自于汽车排放、石油冶炼及石油化工厂的排放，包括二氧化氮、烯烃、链烷、醇等。
（4）其他特殊污染：主要是从各类工业企业排出的各种化学物质。
空气污染对人体的伤害是极大的，同时也是多方面的，主要表现是呼吸道疾病与生理机能障碍，以及眼鼻等粘膜组织受到刺激而患病。
大气中污染物的浓度很高时，会造成急性污染中毒，或使病状恶化，甚至在几天内夺去几千人的生命。其实，即使大气中污染物浓度不高，但人体成年累月呼吸这种污染了的空气，也会引起慢性支气管炎、支气管哮喘、肺气肿及肺癌等疾病。
既然大气污染对我们有如此大的危害，本人总结出了以下几个措施：
1、茂密的林丛能降低风速，使空气中携带的大粒灰尘下降。树叶表面粗糙不平，有的有绒毛，有的能分泌粘液和油脂，因此能吸附大量飘尘。蒙尘的叶子经雨水冲洗后，能继续吸附飘尘。如此往复拦阻和吸附尘埃，能使空气得到净化，所以应该多建些绿化带，多种点树。种树也要有所选择，比如泡桐、海棠、紫荆花和草坪就可以吸收较多的二氧化碳，城市里可以多种点。
2、改良城市公交车辆和出租汽车。关于这个，我想如果大家能少开私家车或不开车，就会多来选择乘公交车和出租车。那我们的公交车和出租车就应该好好改进一下。现在的公交车排出的废气很黑、很多、很浓，应该改成和世博会上的世博专线车一样，不用汽油改用电，既清洁又环保。
3、建议买小排量的汽车。现在提倡低碳，小排量的汽车油省、污染小，国家为了鼓励大家买小排量的汽车，听妈妈讲还专门有退税补贴政策，可居然还有那么多人选择购买大排量汽车，真弄不明白，为什么会有那么多人买大排量汽车？
4、从自我做起，不要乱扔废弃物；出行尽量乘坐公交车、地铁，减少私家车使用；多参加植树等绿化活动；私家车安装尾气处理装置，使用油使燃油充分燃烧，减少有害气体排放。
关键词：成都；田园城市；经济；环境；协调发展
中图分类号：F291.1 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）16-0119-04
引言
成都市是成渝经济圈中重要的中心城市，拥有良好的经济基础，具备了实现经济跨越式发展的条件。且成都市位于的四川盆地，自古以来便是中国交通的枢纽，而且从整个亚洲的角度看又正好位于亚洲中部，无论在亚洲中还是在国际中都具有重要的交通及政治地位。为了规划成都市未来的经济发展蓝图和宜居的人文环境。2009年底，成都市委、市政府总结城乡统筹实践，从贯彻落实科学发展观、谋划好“十二五”以及更长时期发展的高度，确立了建设“世界现代田园城市”的历史定位和长远目标。
“田园城市”的概念，最早由19世纪末英国社会学家霍华德在《明日的田园城市》中提出，在该书中霍华德提出建立一种包含传统意义上城市和乡村的优点的理想城市即田园城市。现在，成都市将建设一座着力于展现“自然之美、社会公正、城乡一体”的现代化大城市。成都市的田园城市具有“世界级、现代化、超大型、田园城市”四大基本要素。
然而，在现代超大型城市发展中，经济发展和环境问题已经成为了一对不可回避的矛盾问题。如何有效地处理这对矛盾问题，关系到成都市的未来“世界现代田园城市”建设的成败。因此，需要讨论成都市田园城市建设中经济发展与大气环境治理问题的协调关系。
一、成都市经济发展形势分析
从2005―2010年，成都市的经济持续快速发展、经济总量明显增长（见图1）。2010年规模以上工业增加值实现23%以上的增长。实施亿元以上重大工业项目425个，完成投资680亿元。成都高新综合保税区获批设立，成都经开区列入国家新型工业化产业示范基地。其中，民营工业增加值1 150亿元，增长25%。
在过去几年中，成都市的工农业发展取得新跨越。成都市坚持了走新型工业化道路，加快工业集中发展和提速增效。产业结构进一步优化。第一、二、三产业结构由2005年的7.7∶42.5∶49.8调整优化为2009年的5.9∶44.5∶49.6。
成都市的城乡建设成就显著。五年来，城乡面貌发生巨大变化，城乡一体化进程加快推进，城乡同发展共繁荣的格局基本形成，城镇化步伐明显加快，城镇聚集和辐射能力进一步增强。
根据成都市的社会经济发展规划预测，成都市在“十二五”期间的经济发展速度大约保持在12%年增长，能源消耗年增长率大约为8%。
二、成都市经济发展中的环境问题
一个城市的大气环境的清洁程度与城市的经济发展中的产业结构和能源消耗类型有密切的关系。因此，在经济发展中要注重经济的发展和大气环境治理之间的协调发展关系。
（一）成都市主要的大气环境问题
经过对成都市的大气污染物的污染特征分析，确定成都市的主要大气污染因子为大气颗粒物、二氧化硫和氮氧化物。在过去几年中，成都市城区环境空气质量呈稳中转好的趋势。成都市的全年空气质量以良为主，优良率为80.3％～86.3%。空气污染特征表现为扬尘、机动车排气、煤烟混合型污染。
成都市城区环境空气首要污染物为可吸入颗粒物；二氧化氮浓度近几年呈缓慢上升趋势，成为次要污染物。二氧化硫是成都市环境空气中的重要污染物，近几年随着大气排放治理，二氧化硫的污染形势得到了有效的改善。
（二）城市发展中机动车排放可能造成的大气污染物问题
随着成都市社会经济的快速发展，机动车保有量的快速增长。至2007年，成都市的轻型车达724 654辆，中型车达94 790辆，重型车达22 353辆，摩托车达937 659辆。机动车氮氧化物排放量迅速上升，其总排放量已接近工业源氮氧化物排放量，并将持续增加。
根据环境监测数据，2009年成都市的二氧化氮首次超过二氧化硫成为次要污染物，这与成都市机动车保有量快速增长，机动车尾气污染日益加重密切相关。
机动车排气及道路扬尘污染成为环境空气中二氧化氮、可吸入颗粒物浓度增加的主要原因之一。
（三）能源消耗可能造成的大气污染问题
成都市在近十年来能源消耗总量基本呈现上升趋势（见图2），尤其是从2005―2009年间，能量消费总量更是呈现出直线上升的趋势。从2001―2009年，成都市能源消耗年平均增长率达8.15%。
根据统计数据，2009年成都市消耗电力305.28亿千瓦时，天然气38.61亿立方米，成品油358.25万吨，煤炭1 325.78万吨，分别占能源消耗总量比重的46.26%、14.83%、11.31%、27.6%。成都市能源消耗构成中，电力所占的比重最大，煤炭所占比重次之，天然气和成品油所占比重最小。
由于天然气相对于其他能源价格偏低，导致天然气市场需求过快增长，消耗总量年均增幅超过20%。虽然成都市近几年始终把能源保障列为重点，使成都能源供需总量趋于平衡，基本能够满足市场消费需求。但是，成都市的能源供需结构性矛盾还是呈现加剧趋势。
成都市在经济快速发展中对一次能源的需求的快速增长，也带来了能源消耗过程中的大气污染物排放量的增加。如果在经济发展中不能有效地解决能源消耗中的污染物排放，将加剧成都市大气环境的恶化。
（四）大气环境承载能力分析
1.大气承载力分析原理。人类在开发活动中，要做到经济发展与大气保护环境相协调，就要保证污染物的排放不能超过大气环境承载力。所谓环境承载力是指在某一时期，某种状态或条件下，某地区的环境所能承受人类活动作用的阈值。
大气承载力的量化方法主要利用承载率评价法。承载率是指某区域环境承载量与该区域环境承载量阈值的比值。
在大气环境评价中用承载率分析地区大气污染物的承载能力，大气环境承载率的表达式：
CC=
式中，CC是大气环境承载率，VT是大气环境总量，VE是某一时期大气污染物的排放量。（1）当大气环境承载率在0～1之间，说明大气环境承载力强。经济发展导致的大气污染物的排放量处于可控范围内。（2）当大气环境承载率小于1时，说明区域的大气环境承载力超负荷严重。经济发展排放的大气污染物产生的累积效应明显，需要加大污染物排放的控制措施。
2.大气环境容量的计算。为了同时保证城市经济增长和大气环境质量能达到大气环境质量目标，必须使区域大气污染物排放量小于大气环境容量。
若规划区分为n个分区、m个环境功能区，各个分区、功能区面积为Sij，则各分区允许排放总量为：
Qi=A （Cij-Cb）
式中，Cij ――各分区、功能区所执行的环境质量标准，mg・m-3；Cb――各分区、功能区的大气污染物的背景值，mg・m-3；Qi――各分区允许排放总量，104t/a；A――总量控制系数，是根据地区的地理和气象条件变化的一个数值。
利用成都市的气象条件，计算了成都市的大气污染物的容量数为二氧化硫20.11万吨，二氧化氮28.41万吨，颗粒物为33.57万吨。大气环境容量是随季节变化的量，成都市冬季的大气环境容量最小（见图3）；在不考虑降雨条件的情况下，成都春季的大气环境容量最大。在考虑降水条件下，成都夏季的大气环境容量最大。
图3成都市大气环境容量季节变化图
3.成都市大气环境承载力分析。随着成都市经济总量的增加，能源消耗和机动车都将快速增长，使得空气污染物排放总量成倍增加。减少大气污染物排放的手段主要是经济发展中的能源结构的改变和大气污染物治理水平的提高。2009年成都市的平均二氧化硫脱硫率达到70%。依据这个原理，设计了成都市经济发展和污染物治理情景案例。
设计情景1：成都市经济以其 “十二五”的12%增长和能源弹性系数0.67的情景，二氧化硫治理情景为脱硫率为85%、90%和95%；二氧化氮的治理情景为脱销率为70%、80%和90%。这是根据成都市“十二五”的经济和能源发展计划设计的情景（见表1和表2）。
表1 情景1的脱硫情景分析
设计情景2：在经济以7%增长和能源弹性系数0.5情况下的污染减排情景设计，二氧化硫和二氧化氮的治理情景与情景1一致。这是根据全国“十二五”的平均经济发展速度和优化的能源发展速度设计的情景（见下页表3和下页表4）。
通过大气承载力的计算分析。成都市的大气环境承载力指数随能耗的增长而急剧增大。尤其以成都市“十二五”的能源消耗增长率计算（情景1），到2050年，二氧化硫脱硫率达到85%的情况下，大气承载力指标仍然达到-1.5。只有二氧化硫脱硫率达到95%的情况下，二氧化硫的大气污染物排放才能小于大气环境容量。二氧化氮在情景1的情况下是超出大气环境容量。在情景2的经济发展与大气环境治理情况下，2050年，二氧化硫排放可以符合大气承载力指数的要求。但是，二氧化氮必须满足工业脱硝达到90%，汽车的新能源替换达到70%的条件下，二氧化氮排放量才能符合大气承载力指数的要求。
大气承载力指数说明，在现有的大气环境治理水平下，随着成都市经济的发展，大气环境状况将趋于恶化。经济发展必须重视能源结构的改变和大气污染物排放水平的治理。
三、成都市田园城市建设中的经济与大气环境协调问题讨论
1.成都市的田园城市发展要走绿色经济的道路。成都市的“世界现代田园城市”的建设，要坚持走绿色发展的道路。把建设资源节约型、环境友好型社会作为可持续发展的根本举措，始终坚持低碳、环保、生态的理念，强化全社会能源资源节约和生态环境保护意识，实现经济效益与生态效益的良性互动。
2.实行清洁能源的推广应用。未来经济发展中的能源结构调整应以改善大气环境质量为中心，通过引进和发展清洁能源，采取以天然气、轻柴油、液化石油气、电等各种优质能源并举的措施，广开渠道，实现优质能源替煤战略。实施节能强企工程，提高能源利用效率，鼓励企业开展节能技术改造和废物利用能源替代，落实国家节能和资源综合利用优惠政策。降低煤炭在能源结构中的比例。
3.实行基于大气环境容量的城市空间优化和产业持续发展策略。受到大气容量的限制，大气污染企业过度集中，会造成大气污染物的严重超标。在合理利用土地资源和大气容量资源的基础上，进行产业布局的调整，过度集中的污染企业要分散布局。建议在工业园区发展中，实行大气污染排放企业布局要合理集中、适度分散的原则。
在城市空间优化和土地合理利用中，要注意大气污染物的累积效应的影响，通过调整能源结构和提高能源利用效率，避免经济发展产生的污染加重的现象。
参考文献：
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关键词：雾霾 大气污染 法律制度 防治
一.问题的引入
近年来，由于空气质量恶化，武汉市雾霾现象频频发生，整座城市烟雾缭绕，灰蒙蒙一片，已经到了“不戴口罩不敢出门”的地步，人们调侃称其为“人间的天堂”。这种雾霾主要是由二氧化硫、氮氧化物和可吸入颗粒物这三项组成，前两者为气态污染物，最后一项颗粒物才是加重雾霾天气污染的罪魁祸首，它们与雾气结合在一起，让天空瞬间变得阴沉灰暗。颗粒物的英文缩写为PM，人们常说的PM2.5监测指标是指，大气中直径小于或等于2.5微米的颗粒物，也称为可吸入肺颗粒物，这种粒径在2.5微米以下的细微颗粒物，直径相当于人类头发的十分之一大小，不易被阻挡，被吸入人体后会直接进入支气管，干扰肺部的气体交换，引发包括哮喘、支气管炎和心血管病等方面的疾病[1]。气象专家和医学专家认为，由细颗粒物造成的阴霾天气对人体健康的危害比沙尘暴更甚，PM2.5由于能够直接通过支气管进入肺部，因此严重威胁人类身心健康。由武汉市雾霾天气可见，城市大气污染已经日渐加剧，当前城市大气问题已经成为一个不可逃避的问题，并成为各级政府社会管理的首要任务。因此保护大气环境，防治大气污染，是政府面临的重中之重的任务。为了解决大气污染问题人们必须采取合理有效的措施，而诸措施中法律规制则尤为重要，因为法律是规范人行为最强有力的保证。因此本文旨在探讨如何从法律制度为防治大气污染构建一个合理的框架，希望能为解决大气污染提供一些帮助。
二.我国“雾霾天气”的现实状况分析
2013年年初，我国中东部的大部分地区被雾霾笼罩。截至14日零时，在全国74个监测城市中，有33个城市的部分监测站点，检测数据都超过了300，这意味着这些城市的空气质量，已经达到了严重污染。二氧化硫污染保持在较高水平；机动车尾气污染物排放总量迅速增加；氮氧化物污染呈加重趋势；全国形成华中、西南、华东、华南多个酸雨区，以华中酸雨区为重。现今我国的雾霾天似乎已经成了一种“常态”，2013年2月28日，北京出现雾霾沙尘天气，并伴有大风，空气质量下降，污染严重。北京市环保局官方微博：沙尘暴已全面影响北京，首要污染物为PM10。2013年11月6日，介于杭州市雾霾天气持续不散，杭州市气象局、杭州市环保局共同举办了媒体见面会，了两组数据：今年1-10月，共有304天，但是雾霾天数占到了209天，雾霾天数数值超过了总天数的三分之二；根据新的空气质量标准，1-10月，杭州空气达到合格线的，只有198天，超过三分之一的天数不合格。2013年12月5日，上海黄浦江两岸大雾弥漫，当日上海市气象台今年入冬以来首个大雾橙色预警。此时针对这场波及几乎整个中东部地区，覆盖了我国人口最密集地区的大雾霾，中央气象台已经连着7天了雾和霾的双预警了。包括最近几天武汉市出现的连续雾霾天气，已经引发了各种咳喘类疾病。可见雾霾天在我国已经屡见不鲜并给人体带来极大伤害，如今中国半壁江山罩雾霾，那么到底是什么原因造成雾霾天气频发呢？
三.“雾霾”的产生原因分析
首先，气象原因。秋冬季的气象条件是造成最近雾霾天气频发的主要原因。每到秋冬特别是入冬以后，我国中东部地区时常出现雾霾天气，其形成原因主要有三点：一是这些地区近地面空气相对湿度比较大；二是没有明显冷空气活动，风力较小，大气层比较稳定；三是天空晴朗少云，有利于夜间的辐射降温，使得近地面原本湿度比较高的空气饱和凝结形成雾[2]。其次，人为原因。环境空气中总量相对稳定的大气污染物，是形成雾霾天气的重要决定性内在因素。环境空气中的细颗粒物及其前体污染物主要来源于三个方面：
第一，工业企业能源的消耗和燃料燃烧的废气排放。比如煤和石油燃烧后，形成的最主要成分为水汽和二氧化碳，使得城市上空空气不易扩散，导致空气质量的下降，而燃烧不充分的煤和石油等将产生大量的二氧化硫、烟尘、粉尘等并排放到空气中，导致空气污染浓度加重，形成雾霾的主体[3]。雾霾天气一旦形成，具有腐蚀性的重度污染气体，重金属等污染物将因得不到很好的扩散而长期滞留在大气中，使得雾霾加重。
第二，城市交通汽车尾气废气排放。一个城市的汽车密度越高，因汽车尾气排放导致的空气污染越严重，尤其是汽车尾气含量构成中的一氧化碳、二氧化硫、碳氢化合物、氮氧化合物、烟尘微粒如某些重金属化合物、铅化合物、黑烟及油雾、甲醛等均是构成雾霾天气的主体。据统计，每千辆汽车每天排出一氧化碳约3000kg，碳氢化合物200～400kg，氮氧化合物50～150kg。由此看来城市交通拥堵，汽车尾气废气排放是造成雾霾天气的重要因素之一。
第三，城市主要生活污染废气排放。大城市作为我国经济发展的中坚力量，人口密集必然导致城市生活污染的加重。尤其是严寒的冬季，人们大多需要使用采暖锅炉和生活锅炉燃烧大量的煤炭来维持正常的生产生活。然而煤的燃烧必然导致二氧化硫和其他烟尘、粉尘等大量污染物的排放。因此城市主要生活污染废气排放，尤其是采暖期的冬季大量燃料燃烧更是加重雾霾天气的重要因素。
四.大气污染防治措施现状分析
由此看来，不利的自然天气条件和严重的大气污染，导致雾霾天气持续出现。然而人类对大气造成的污染却是“罪魁祸首”，它是雾霾天气形成的推动力，为雾霾天气的出现提供了根本条件和保证。因此大气污染是人们要解决的首要问题。针对大气污染，我国不仅采用经济手段、技术手段对其进行防治，同时也重视采用法律手段来防治。2000年颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》是我国现行专门针对大气污染防治的法律，它同《环境保护法》中的相关条款共同构成大气污染防治的法律体系。这些法律法规，分别从不同法律视角对防治大气污染进行了相关规定：
（一）“大气污染”环境保护法规定分析
首先，污染物排放总量控制制度。目前环境管理界对于污染物排放总量控制制度的通常定义为：将某一控制区域作为一个完整的系统，要求采取措施将排入这一区域内的污染物总量，在一定时间段，控制在一定的数量之内，以满足区域内环境质量或环境管理要求的管理手段；这个一定的时间段，现在一般都是以一年为单位。《环境保护法》中，关于总量控制制度的规定如下：“国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。”、“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”、“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令重新安装使用，并处罚款。”实践中，这些规定对控制大气污染排放总量取得了一定的成效，可见污染物排放总量控制制度称得上是大气污染防治法律制度中较为完善的制度。
其次，环境监督管理制度。环境监督管理体制是指有关环境监督管理机构的设置及其权责划分。一国的环境监督管理体制的设置是否合理关系到该国环境保护工作的成败与否。我国《环境保护法》第二章对我国的环境监督管理制度进行了规定，包括设置环境质量标准、公开透明的环境监测制度和建设项目的批准制度，这些规定对大气污染的防范也起到了关键的作用。
最后，环境污染防治制度。环境保护法对产生环境污染的企业事业单位也做了相关规定，强调更新设备和技术，提高资源利用率，减少污染排放量，并对造成严重污染的企业事业单位，设置了相关措施和处罚。这项制度对减少工业造成的大气污染不仅提供了方法指导，也保证了执行强制力。
（二）“大气污染”大气污染防治法规定分析
《大气污染防治法》是我国防治大气污染的主要法律，从1987年制定《大气污染防治法》到之后连续的修改，说明了其在中国环境的保护和改善是具有重要意义的，人们越来越重视法律手段在防治大气污染中的作用，也说明在现实中人们需要进一步强化对大气环境污染的预防和治理。
一.大气污染物排放总量控制和许可证制度
前面本文说到了污染物排放总量控制制度的定义，而大气污染物排放总量控制，则是指对特定的某个区域内，某种气体允许排放的总量控制。在《大气污染防治法》中首先规定，国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量；地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准；同时规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。并且进一步明确，主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。
二.污染物排放超标违法制度
该法对大气环境质量标准的制定、大气污染物排放标准的制定作出了规定，同时该法率先于其他环境污染防治法律明确了“达标排放、超标违法”的法律地位，规定：向大气排放污染物的浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。超标排放的，应限期治理，并被处一万元以上十万元以下的罚款。
三.排污收费制度
《大气污染防治法》中作出了如下一些规定：1.国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度，这是从法律上确立了这项制度。2.根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准。3.征收排污费必须遵守国家规定的标准，具体办法和实施步骤由国务院规定。4.征收的排污费一律上缴财政，按照国务院的规定用于大气污染防治，不得挪作他用，并由审计机关依法实施审计监督。
四.大气污染防治的法律完善
如上所述，大气污染防治法律制度已经在我国确立，更有部分制度已具有较高效力的法律确认和准确的法律依据，实践中也取得一定成效，但因多方面原因，这些制度仍旧无法尽善尽美，从而导致实施效力不尽如人意，乃至现在雾霾天气频发。笔者就如上分析的基础上，结合在实践工作中所遇到的问题，概括我国法律规定中的主要不足之处：
首先，无论是环境保护法中的污染物总量控制制度，还是大气污染防治法中的大气污染物总量控制制度，都是仅仅设立了总量控制指标，却没有将该指标量化、细化、标准化。看似以控制指标的方式进行逐步地、有计划地削减大气污染物排放量，但实际上，这个计划可操作性不强，从而导致法律责任不明缺乏法律保障。
其次，环境监督管理制度公众参与不足。目前，有关部门的大气污染监测活动多是对周边大气环境进行监测，并公众。但实际上，公众更为关注的是对那些影响大气环境因素的监督，而这些信息，往往是排污企业、单位隐藏最深的，公众有权了解并对这些严重影响大气环境的活动进行监督。更有甚者，某些地方部门为了维护当地的形象，安抚公众的情绪，经常对某些重大的环境事故做虚假公告误导公众，严重侵害了公众的环境知情权，并威胁公众的身体健康。
再次，大气排污许可证制度的法律责任不明，处罚力度不够。许可证的申请要求是“事前申报”，实践中很多企业都是事后申请同意和确认。此外，在申报过程中，排污企业为避免更多责任，隐瞒排污信息的真实情况，没有如实申报，而环保单位为避免投入相当力量进行数据审核，对企业申报的保护指标大多没有进行实质性审查。一旦出现问题，双方推诿责任，导致法律责任不明。
为了有效地预防并治理我国大气污染问题，就一定要进一步修改并完善我国相应的环境保护法律法规，针对以上法律规定的不足，笔者提出以下建议：
一.完善污染物总量控制立法。
首先， 在《环境保护法》和《大气污染防治法》中明确规定国家实行污染物排放总量控制制度和大气污染物排放总量控制制度，并对控制指标量进行细化、标准化。其次，制定《总量控制计划程序条例》，规范政府具体实施总量控制制度的行为。主要是完善政府计划的确定程序、执行程序、变更程序、救济措施等。
二.完善环境监督管理制度，加强公众参与。
我国《大气污染防治法》在总则第5条对公众参与作了明确规定：“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。”客观地评价，《大气污染防治法》的这个规定是十分原则的，在实践中根本无法操作。为此，一些地方性行政规章可以进行一些具体的有益的探索：第一，明确规定有关宣传部门加大对大气污染危害严重的宣传，提高公众对大气污染危害严重性的认识，调动公众参与的积极性。第二，明确规定对公众自觉参与有益于大气污染防治的行为予以鼓励。第三，明确规定环境保护部门或者其他大气监测部门如实公布各项环境数据，并对虚假公布信息的部门给予处罚。
三.制定排污许可证条例，完善配套的有关规定。
我国《大气污染防治法》规定：由国务院规定排污许可的具体办法和实施步骤、条件和程序，因此国务院有责任尽快制定排污许可证条例，就排污许可事项做出全面规定，以保证排污许可证的依法施行。排污许可证条例应对立法目的、立法原则和实施主体，排污许可证的申请条件、时间和受理方式，排污许可证的审批与颁发，排污许可证的监督检查及法律责任等进行规定。
四.惩罚力度应更严格、更具特点。
首先，《大气污染防治法》中的超标排污责任规定：“违反本法规定，向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理……”这种限期治理制度应该进一步完善。应当将限期治理制度的范围扩大至流域性、行业性、产业性的污染源，以排放标准为衡量依据，凡是超标的整个行业、产业皆在限期治理的范围内，这样就避免了行业面源污染源形成。其次，完善排污收费制度。一方面，提高排污收费的标准，进一步建立和健全行业收费办法，扩大征收面。另一方面，在环境保护立法中强化追究环保部门违法排污收费行政责任的硬性规定，对挤占挪用者、不按标收费者、腐败收费者、造成环保资金流失者依法追究行政责任、刑事责任。同时强化排污收费的程序性立法，制定明了的排污收费程序或图解并将其公之于众，使执法者依法行政，排污者依法缴费，程序公开，为民便民。
结语
通过对“雾霾现象”现状和产生原因的介绍，得知严重的大气污染为其“罪魁祸首”。经过不同法律视角对大气污染的规定进行分析后，本文认为：我国现存大气污染防治法律制度中，配套法律法规和制度存在不足是目前面临的主要问题，因此应尽快完善大气污染防治法律体系，使各项制度的实施更合法有据，提高执行力，从而真正得到落实。 （作者单位：中南财经政法大学）
参考文献：
[1]法律出版社大众出版编委会.中华人民共和国环境保护法：实用问题版[M].北京：法律出版社，2013：432-433.
汽车尾气 污染现状 交通流
1引言雾霾频发已经成为中国很多城市无法回避的问题，汽车尾气是雾霾来源之一。随着我国城市的改革开放发展，城市交通得到了迅速发展，路网里程与交通量不断增加、城市交通建设与环境保护的矛盾也越来越突出。当前我国城市交通所造成的环境污染，不仅是机动车辆排放的一氧化碳、碳氢化合物、氧化氮和氧化硫以及铅与烟微粒物质进入大气而造成的大气污染，而且，随着市场经济的发展，集体和个体出租车辆的无限膨胀，车质低劣和不规范行驶，使得本来就很繁忙的交通状况，就更加恶劣
2汽车尾气排放带来的污染及其危害汽车尾气污染主要由4种物质组成：一氧化碳、碳氢化合物、氧化氮和氧化硫以及铅，它们是造成城市大气污染的主要污染物。据统计，美国各种汽车每年排入大气的污染物站各行各业排入大气污染物总量的60%，西欧也普遍在50%左右。在我国以上海市为例，2010年上海市环境监测中心的检测报告显示，上海市主干道中87.3%CO，85.9%NO，37.2%HTC均来自汽车尾气。汽车尾气的危害城市机动车排放的尾气一般集中在离地面1m左右，处于人们的呼吸带附近，因此，对人体健康产生了很大的危害。CO是机动车排放的尾气浓度最大的成分，它能够经呼吸系统进入人体与血液中的血红蛋白结合成稳定的碳氧血红蛋白，此过程会阻碍氧合血红蛋白的形成，且由于碳氧血红蛋白的存在还会降低已有的氧合血红蛋白正常的脱氧，所以最终会导致脑组织的缺氧，引起头疼，头晕等不适，大量地吸入还会使心脏过渡疲劳而导致死亡。高浓度的NO能引起中枢神经的闭塞，铅化物作为汽车尾气的一大组成部分，主要通过呼吸道、消化道和皮肤进入肌体，对为、肾、心都有很大危害。因此，通过交通流控制减少城市污染成为众多城市减少污染的重要举措之一。
3车速控制及车流量控制对汽车污染物排放的影响汽车在城市道路上行驶，频繁的加、减速时间比例和较少的等速行驶时间比例，反映了城市中汽车行驶经常处于起步！加速！减速！怠速的运行状态，这样的运行工况使得汽车的耗油量增大，污染物排放也加剧。国内外研究表明，车速是影响汽车污染物排放的重要因素，当车速为10-20km/1时，HC的排放量是车速为30-40km/1时的1.55倍，CO的排放量是1.9倍，怠速时汽车污染物排放量更高。因此提高汽车行驶速度，避免频繁的加、减速，减少汽车交叉口的排队时间，缩小怠速时间比例可以大幅度地降低汽车污染物排放。另一方面的原因，在城市路网的规划、布局上不尽合理。地区多中心组团间没有形成合理的路网系统，使交通流量分布不均，表现为主次干道、支路的布局，长度比例失调以及路网空间布局的失衡（如缺少片区之间的环形快速干道和主干道，集散路网系统等），从而引起中心区主干道，车流密度逐年增大，交叉道路口车流量增大。带来的后果就是中心区道路交通的拥挤和堵塞，特别是高峰期更加严重，伴随的就是机动车排放污染物的增大。调查结果表明，城市中心区机动车排放污染物显著高于城市周边地区，上下班高峰期机动车排放污染物显著高于其它时间段。其主要原因就是车流密度的增大、车速的缓慢。
4改善交通污染的建议和对策（1）提高燃油品质，发展代用燃料燃油品质在很大程度上限制了机动车降低排放污染物的水平。欧盟规定了2005年柴油、汽油最大含硫量和最大芳香烃含量的限值。例如规定柴油、汽油中硫的含量要低于0.005%。日本政府规定在道路上行驶时，机动车禁止使用含重油的燃油。（2）降低机动车排放污染物水平；对新增车辆必坚定不移的执行国家关于机动车排放的最新法规；严格执法，对不达标的在用车辆必须严格实行淘汰制，在规定的期限内，淘汰不达标的在用车辆，加快车辆的更新；建立健全机动车辆维修体系，加强监管力度，降低在用车的排放量。（3）合理设计城市居民的日常生活完全以步代车，汽车只用在城外，城内的风能、太阳能、循环水等的高效利用也能使人们在很大程度上摆脱污染和不可再生资源的浪费。（4）通过控制路段交通流量减少污染，比如采取单双号，拥挤收费等措施。为控制私家车的数量也可以采取一些奖励机制，比如在参加工作时，通过同意签署自己不买私家车的协议，可以少交税或者是国家可以帮你入保险，类似于这样的奖励措施等。
参考文献：
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【关键词】 政府环境履责审计； 兰州政府环境审计； 环境重置成本法； 大气污染治理
中图分类号：F234.4 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2015）14-0002-10
一、引言
2015年3月6日，中国环境保护部下发《关于开展政府环境审计试点工作的通知》，首次明确提出政府环境履责审计的概念。3月27日《中国会计报》在《政府环境审计亟需建立标准体系》中，提出我国政府履责审计体系尚在探索之中，呼吁建立其标准体系。
随着中国经济的快速发展，环境问题也日益凸显，我国政府与社会对于环境保护的投入也不断增加。自20世纪80年代起，我国各级政府审计机关开始对环境项目资金进行审计。但到目前为止，我国环境审计理论研究与实务操作尚未形成统一体系，阻碍了政府环境审计的全面实行。因此，建立科学严谨和具有可操作性的审计方法体系并确定政府环境履责审计的作用机制与实施路径具有十分重要的意义。
二、文献综述
目前，我国学者已对政府环境审计问题进行了大量的研究和讨论。本文从政府环境审计作用机制、技术方法与实施路径的视角对相关文献进行了梳理，以期为政府环境履责审计作用机制与实施路径的研究提供思路。
随着政府对环境保护的日益重视，我国学者在21世纪初即开始对环境治理资金审计进行研究。陈希晖（2004）在《论环境绩效审计》一文中阐述了环境绩效审计经济性、效率性和效果性三个方面的作用，并将政府环境绩效审计分为环境政策执行情况审计、环境项目效益审计和环保专项资金利用效益审计三种机制。耿建新（2006）则以城市水循环过程为研究基础，提出水资金政府环境审计的作用机制是以城市水资金循环过程为主线，进行城市用水循环周期审计。王淡浓（2011）从环境审计的战略定位入手，探讨了环境审计在促进转变经济发展方式中的作用机制。向靓（2012）基于WGEA的《从环境视角进行审计活动的指南》，提出环境审计作用机制分为事前预警环保风险、事中监督环保过程、事后评价环保绩效三个方面。唐洋（2013）基于湘江流域重金属污染治理过程，提出在湘江治理过程中，政府环境审计的作用机制包括监督评价机制、调控协调机制以及监测预警机制。
王琳（2012）基于因子分析模型对全国主要城市的地方政府环境绩效进行分析，得出各大城市的因子得分综合表并对其进行阐述。王奇、李明全（2012）运用超效率DEA模型对我国各省份2004年至2009年大气污染治理效率进行了排行。房巧玲（2013）采用最优化方法构建了环保资金绩效审计的基准模型，并使用简化实例对基准模型的具体运用进行了阐述。何勰、张卉（2012）从循环经济视角出发，提出在法律法规实施情况、环境保护资金使用情况、企业环保措施执行情况三方面共同构建可行路径。唐秋凤、谷爱明（2014）将政府环境保护责任归结为在市场经济条件下解决负向外部性的受托经济责任，从政府环境审计的重点与评价指标两方面建立政府环境审计的实施路径。陈希晖（2014）以生态文明建设的本质和要求为出发点，引入风险导向资源环境审计以构建政府资源环境审计实施路径。
从上述内容可以看出，现有研究文献从环境审计的目标、战略定位、国际经验与实际案例等角度阐述了政府环境审计的作用机制。但大部分研究仅从理论上论述政府环境审计的作用机制，未能结合实际环境问题进行探讨，而基于实际案例进行分析的研究则往往只对政府环境审计在该案例中的作用机制进行探讨，未能扩展到政府环境审计在某一类问题中的作用机制，缺乏可操作性。
在政府环境审计技术方法与实施路径方面，我国学者已经从资源配置、可持续发展、循环经济、生态文明建设等视角进行了政府环境审计技术方法与实施路径的探索与构建。但多数是基于现行财务审计理论的结构与方法对政府环境审计实施路径进行构建，未能根据环境问题的特征阐述应用的审计方法是否具有科学性与合理性，并且根据构建的技术方法与实施路径对实际环境案例进行审计的研究也相对较少。
综上所述，本文从政府对兰州市大气污染治理的实际情况出发，探讨政府履责环境审计在大气污染治理中的作用机制和实施路径。
三、政府环境履责审计在大气污染治理中的作用机制
政府环境履责审计的目的是对环保专项资金的使用情况、环境治理项目的实施情况进行监督和评价，降低风险、发现问题并完善环境治理措施与制度。其作用机制有：
（一）风险预警机制
风险预警机制是指审计方能够及时发现大气治理项目中存在的违法违规行为、政策执行和专项资金的使用效益等潜在风险。风险预警的工作主要包括：收集被审计单位环境保护方面的资料，特别应了解被审计方的大气污染物排放种类、其危害性及其处置流程、排放达标情况，了解当地大气污染主要来源与大气污染物构成比重；对被审计方进行风险评估，确定其存在的潜在风险大小与类别，在项目正式建设之前对项目的合规性与审批过程进行监督管理，对项目的环境保护效果进行评估。
风险预警机制的实施需要审计人员熟悉会计、审计相关准则，熟悉《大气污染防治法》与地方性大气污染治理条例，并能够结合大气污染治理的相关特点发现潜在风险。为保证审计效果，审计机关应该建立科学的人才培训和引进制度，提高审计人员会计、统计、审计、法律、环境科学方面的综合业务能力，并在审计组中引入第三方专家智库，提出会计审计与环保技术标准相结合的环境会计方法技术。
（二）过程监控机制
过程监控机制是指审计方在大气污染的治理过程中对治理实施情况、治理资金使用情况进行监督控制，以降低大气污染治理过程中的风险。过程监控主要包括：审查目前的治理行为是否符合大气污染防治法以及地方污染防治规划；审查大气污染治理计划的执行情况是否达到预定的治理进度；审查专项治理资金的使用情况是否符合前期预算。在此基础上对前期的预定治理目标与资金预算进行调整或者对当前治理方法、力度、投资等进行调整。
在过程监控中，需要有不同级别的审计人员对不同的范围进行监控，这样才能保证所进行的治理项目有适当的监督。过程监控模式可以采用兰州市推行的城市网格化管理的管理监控模式，建立市、区、街道、社区、楼院分级负责的扁平化网格审计监控体系，对大气污染治理的过程进行全面的监督控制。
（三）安全抵御机制
安全抵御机制是指审计人员基于治理过程中发现的问题，对问题发生的原因进行分析并提出针对该问题的建议，完善大气污染治理的机制与措施。安全抵御主要包括：提出审计建议和出具审计报告，即根据环境治理目标与治理资金预算，对被审计方环境治理的绩效情况、治理资金使用状况等发表审计报告，并提出切实可行的审计意见；对审计建议的实现进行验证，以确保审计意见的合理科学，在对审计意见的合理性与可行性作出论证之后，需要实现审计意见。
采用合适的审计技术方法，针对审计结果中对于大气污染治理成果的评价，结合确实的数据与法律的证据，提出相应的审计意见。只有采用合乎会计、审计理论且能够结合环境治理实际的审计方法，才能提出切实可行的审计建议，才能及时改进大气污染治理机制，进而对该类问题再度发生进行安全抵御。因此，在审计过程中采用科学合理的治理成本计量方法与具有普适性的环境绩效评价指标具有十分重要的作用。
四、环境重置成本法在政府履责审计实施路径中的应用
在目前有关政府环境审计方法的研究中，多数研究采用现有财务审计方法或经济学模型，未能根据环境问题的特征采用科学合理的审计方法，故缺乏科学性与可操作性。在政府环境履责审计的过程中，环境治理对环境价值的影响是评价环境治理绩效的关键，而环境绩效审计方法是否合理的标准即是否能可靠计量环境治理对环境价值的影响，从而判断对环境治理绩效的评价是否公允。
（一）环境重置成本法的概念与应用思路
周一虹2011年提出环境重置成本法的概念与定义，并阐述了采用环境重置成本法对环境价值进行计量的思路。
环境重置成本法是指当环境遭到破坏后，通过计算恢复环境到原状所要支付的费用，即恢复原生态环境状态与生态系统服务功能所要发生的成本，借以估算环境变化所影响的经济价值或者治理环境问题需要付出的成本。其中，环境重置成本是指在现行市场公允价值条件下，重新构建该环境资产或重新达到该环境资产生态服务功能所要花费的所有货币价值总额。该方法的创新思路是把重置成本法在资产评估和环境治理评价的应用中进行了同构，将生态环境视为一种资产，当人类的社会生产、经营等活动对生态环境造成破坏时，该环境资产的价值就会被降低和破坏，这部分被破坏的价值，则可以通过重新构建的一项环境资产进行重置。
由于现行经济环境下对环境资产并无购置、销售、现金流入流出等相关交易事项，所以采用历史成本、现值、可变现净值与公允价值对其进行计量是没有依据且不合理的。而采用环境重置成本法作为环境治理成本计量方法的依据在于：当成本计量范围内的生态环境遇到破坏后，环境价值降低，那么治理所要发生的费用不能低于将生态环境恢复到原生态系统服务功能的成本。即采用的环境重置成本法对环境治理成本的计量结果是对被破坏的环境价值进行恢复所支付的必需成本费用，是最低的投入成本。因此采用环境重置成本法对环境治理成本进行计量具有科学性和可操作性。
政府环境履责审计实施路径中应用环境重置成本法的思路是：采用环境重置成本法对环境治理总成本与环境治理目标指标进行计量，取得环境重置成本与重置目标，并以当前发生的实际治理成本与当前治理行为达到的环境状况与重置成本进行比较评价。环境重置成本或价值为正值说明目前采用的环境治理措施有效，治理行为对环境的影响是积极的，能够引起环境资产价值的上升。在达到同一治理目标的情况下，若重置成本大于或等于实际治理成本，则说明治理行为卓有成效；反之则说明治理行为有效但是效用不佳，需要进一步加大治理投入。而当计量的重置价值为负值时，则说明目前治理行为并未达到预想效果，环境污染情况继续恶化，环境的变化是消极的并引起环境资产价值的下降。
（二）环境重置成本法三层成本计量模式
1.三层成本计量模式的基本思路
环境重置成本法将重置成本法原理应用于对生态环境治理成本的计量与评估，其理论依据是基于生态系统服务功能的价值进行评估计量。在使用环境重置成本法对环境治理成本进行计量时，由于对环境资产本身进行重置有一定的困难，所以通常是对原生态系统功能服务进行重置。重置环境资产的目标是重置其生态系统服务功能，即恢复其原本的生态系统服务功能则视同为对该环境资产进行了重置。
由于环境污染的治理与防护是一个持续性动态过程，在这一过程中发生的不同类型的费用与不同内容的成本需要按照环境治理过程的特点进行归集、计算并汇总，这可以使环境成本计量的过程更加科学、客观与完整。根据环境重置成本法的思想与方法，本文将由政府主导的对于成本计量范围内的大气污染治理与维护的成本、费用与投入分成三个层次，采用环境重置成本法对三个层次的成本分别进行计量并最后汇总。
2.三层成本计量模式的计算方法
（1）第一层环境重置成本为生态环境恢复层成本，该层次基于重污染天气的恢复，即在重污染天气发生时对污染物治理所花费的成本。目前我国地方政府制定的重污染天气应急预案的主要成本支出是应急预案中的降尘喷洒设备投入费用与对道路的全面清洗耗费水费用。具体计算公式为：
P1=C设备+N重×W重×C0
其中，P1为生态环境恢复层成本，C设备为设备的投入费用，N重为重污染天数，W重为道路清洗用水量，C0为单位水价格。
（2）第二层环境重置成本为生态环境维护层成本，该层次主要从对大气环境的长期维护过程考虑，基于大气污染源解析将治理成本内容分为机动车污染存量维持成本、城市燃煤消耗量减少成本、道路沙土降尘成本、工业企业废气排放控制成本、生态增容减污工程成本与环境监管能力提升工程成本六个部分。其中，机动车污染存量维持成本主要考虑对老旧机动车的淘汰补助；城市燃煤消耗量减少成本主要考虑燃煤锅炉的改造与报废处理成本、环保型煤炭补贴成本；道路沙土降尘成本主要为日常道路扬尘清洗成本；工业企业废气排放控制成本主要包括对重点企业项目改造费用；生态增容减污工程成本主要包括山林建造与湿地防护成本；环境监管能力提升工程成本包括污染源企业在线监控平台升级成本与空气检测子站的建设成本。具体计算公式为：
P2=P机+P煤+P企+P沙+P生+P监
其中，P2为生态环境维护层成本，P机为机动车污染存量维持成本，P煤为城市燃煤消耗量减少成本，P企为工业企业废气排放控制成本，P沙为道路沙土降尘成本，P生为生态增容减污工程成本，P监为环境监管能力提升工程成本。
P机=N机×AC机
其中，P机为机动车污染存量维持成本，N机为老旧机动车淘汰数量，AC机为淘汰车的平均单位补助。
P煤=P改清+P煤补
其中，P煤为城市燃煤消耗量减少成本，P改清为燃煤锅炉改造补助成本，P煤补为环保型煤炭补贴成本。
P改清=N改清×C改清+C拆
其中，P改清为燃煤锅炉改造补助成本，N改清为燃煤锅炉改造蒸吨数，C改清为单位改造蒸吨数补贴，C拆为报废锅炉拆除处理成本。
P煤补=N户×ACC×GCS0×A
其中，P煤补为环保型煤炭补贴成本，N户为煤炭消费户数，ACC为平均每户每年燃煤消耗数量，GCS0为家庭燃煤补贴，A为总年数。
P企为工业企业废气排放控制成本，由于分别计量最后汇总难度较大，所以本文采用政府工作报告中的工业企业废气治理的投入资金作为工业企业废气排放控制成本。
P沙=W日×T×C0
其中，P沙为道路沙土降尘成本，W日为道路清洗日用水量，T为道路清洗日数，C0为单位水价格。
P生=N绿×AC绿
其中，P生为生态增容减污工程成本，N绿为绿化林建设面积，AC绿为平均每亩绿化林建设投资费用。
P监=P升+P空
其中，P监为环境监管能力提升工程成本，P升为在线监控平台升级成本，P空为空气检测子站建设成本。
P升为在线监控平台升级成本，由于是网络技术与科技监测手段的研发升级，所以本文采用政府工作报告中升级在线监控平台的投入资金作为成本。
P空=N空×AC空
其中，P空为空气检测子站建设成本，N空为空气检测子站建设数量，AC空为平均空气检测子站成本。
（3）第三层环境重置成本为生态保护战略层成本，该层次主要基于为保证必要的大气环境质量而放弃的经济发展权部分进行考虑，即如果不考虑补偿范围内的大气生态环境治理与维护而充分使用所有大气环境容量发展经济的情况下所能产生的额外效益，该机会成本应当纳入环境重置成本之中。
为了保证大气环境质量，就大气环境进行治理对经济发展产生的影响包括工业制造、能源消费、农业畜牧、餐饮服务等诸多行业，范围涵盖第一、二、三产业，所以本文采用宏观经济指标国民生产总值（GDP）进行模型构建。为了简化计算，本文认为GDP的产生主要是由水环境容量与大气环境容量两方面贡献的。具体计算公式为：
P3=■GDPA×MAEC×UAECA
其中，P3为生态保护战略层成本，GDPA为范围内地区A年的国内生产总值，MAEC为大气环境容量治理费用比例，UAECA为A年的大气环境容量使用比例。
MAEC=P2÷（P水+P2）×100%
其中，MAEC为大气环境容量治理费用比例，P2为大气环境维护层成本，P水为与P2相对应年度的水环境维护层成本。
UAECA=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%
其中，UAECA为A年的大气环境容量浓度使用比例，Wi为i物质大气环境容量极限浓度，Q排i为i物质该年大气污染物实际年均浓度，PHi%为i物质的大气污染构成比例，i物质包括可吸入颗粒物（PM10或PM2.5）、二氧化硫（SO2）与氮氧化物（NOX）三类。
（4）以上三层模式计量结果总和为范围内确定的大气环境治理成本总额，即：P=P1+P2+P3
其中，P为大气环境治理总成本即大气环境重置成本，P1为生态环境恢复层成本，P2为生态环境维护层成本，P3为生态保护战略层成本。
五、兰州市大气污染治理的环境重置成本
（一）兰州市大气环境概况
兰州市地处我国西北部，位于蒙古高原、青藏高原和黄土高原的交汇处，地理特征呈现“两山夹一河”，即市区为河谷盆地，南北两山对峙，相对高差为660米，自东向西延伸约35公里，明显的盆地地形造成污染物不易向外流动。兰州市区气流闭塞，年风静率达到60%以上，冬季静风率达80%以上，城区上空逆温层常年存在，不利于大气污染物的扩散、消散。兰州市区常年干旱少雨，年均降雨量不足300毫米，但蒸发量却达到1 800～2 200毫米，森林覆盖率仅为12.21%，分别低于全国和全省平均水平8.15%和1.2%，沙尘暴和浮尘天气容易波及与形成。兰州市大气污染属于煤烟、汽车尾气和自然扬尘混合型污染，其中以煤烟型污染为主。根据兰州市环境保护局与国家环科院联合的《兰州大气污染成因及防治对策研究》公布的数据，兰州市大气污染的来源与所占比重如图1所示。
（二）兰州市2013年至2015年大气环境治理重置成本
1.生态环境恢复层成本
兰州市目前对于重污染天气的治理主要依据《甘肃省重污染天气应急预案》与《兰州市沙尘天气防尘治污工作应急预案》两项应急预案规定。依据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》的规划，兰州市2013年至2015年预计发生的沙尘及重污染天气情况如表1。
由表1可以得出，兰州市2013年至2015年间发生沙尘及重污染天气数总计82天。根据兰州市城市管理综合行政执法局公布的数据，目前兰州市在沙尘及重污染天气发生时，主城区平均每日额外出动载重量10吨级的洒水车与喷雾车50辆，每辆车往返作业7次，即平均每日额外出动洒水车与喷雾车350辆次。根据兰州市水务局与兰州市威立雅（集团）水务有限公司的用水价格，兰州市环卫工作用水价格在2.5元每吨。根据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》，兰州市财政支出3 100万元用于道路清洗车辆的设备购置。由此计算生态环境恢复层成本为：
P1=C设备+N重×W重×C0=3 100+82×350×10×2.5
÷10 000=3 171.75（万元）
2.生态环境维护层成本
该层次主要从对大气环境的长期维护过程考虑，基于大气污染源解析将治理成本内容分为六个部分。
（1）机动车污染存量维持成本
根据《甘肃省淘汰尾气排放不达标黄标车和老旧报废机动车工作实施办法》，兰州市计划在2015年底完成淘汰2005年底前登记注册营运的“黄标车”，即达不到国Ⅰ排放标准的汽油车和达不到国Ⅲ排放标准的柴油车。到2015年底，淘汰“黄标车”24 730辆，淘汰老旧汽车45 200辆，共计69 930辆。根据《兰州市机动车污染防治暂行办法》中对“黄标车”与老旧机动车的淘汰政府补偿标准，对每辆淘汰车平均补偿7 000元。由此计算机动车污染存量维持成本为：
P机=N机×AC机=69 930×0.7=48 951（万元）
（2）城市燃煤消耗量减少成本
根据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》，兰州市规划对城区现存的475台2吨以上燃煤锅炉全部实施治理改造，共计3 852蒸吨，对锅炉单位给予20万元每蒸吨的财政补贴，并规划投入8.3亿元进行废弃锅炉处置。根据兰州市工信委的《兰州市远郊煤炭管控区居民使用优质煤补贴办法》，兰州市在2013至2015年间均对远郊控煤区内居民采购优质煤（灰分小于18%、硫分小于0.8%的优质煤炭）进行政府补贴，远郊纳入煤炭管控区的户数如表2。
由表2可以得出，远郊煤炭管控区内总人口户数为23 571户。根据《兰州市远郊煤炭管控区居民使用优质煤补贴办法》规定，平均每户按照1.5吨优质煤每年的标准进行补贴。由此计算城市燃煤消耗量减少成本为：
P改清=N改清×C改清+C拆=3 852×20+83 000
=160 040（万元）
P煤补=N户×ACC×GCS0×A=23 571×1.5×600÷
10 000×3=6 364.17（万元）
P煤=P改清+P煤补=160 040+6 364.17
=166 404.17（万元）
（3）道路沙土降尘成本
根据《兰州市扬尘污染防治管理办法》，兰州市目前实行主干道路洒水每日3次、清洗每日至少1次，次干道路洒水每日2次、清洗每两日至少1次的道路清洁降尘措施。兰州市区平均每日出动洒水车100辆，日耗水量10 000吨。根据兰州市水务局与兰州市威立雅（集团）水务有限公司的供水价格，环卫工作用水价格在2.5元每吨。由此计算道路沙土降尘成本为：
P沙=W日×T×C0=3×365×10 000×2.5÷10 000
=2 737.5（万元）
（4）工业企业废气排放控制成本
根据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》与《兰州市“十二五”环境保护规划》的规划，兰州市政府预算安排投资12.6亿元，完成53项重点污染企业除尘、脱硫、脱硝设施升级改造和挥发性有机物治理及管控项目。由此计算工业企业废气排放控制成本为：
P企=12.6亿元=126 000万元
（5）生态增容减污工程成本
根据《兰州市大气污染综合治理整体战攻坚战的实施意见》与《兰州市大气污染综合治理林业生态增容减污实施方案》，兰州市政府决定2012年5月至2014年底实施林业生态增容减污工程。共计完成营造林面积41.18万亩，其中2012年10.66万亩，2013年19.66万亩，2014年10.86万亩，平均每亩造林成本0.6万元。由此计算2013至2015年间生态增容减污工程成本为：
P生= N绿× AC绿= （19.66 + 10.86）×10 000×0.6
=183 120（万元）
（6）环境监管能力提升工程成本
根据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》，兰州市2013至2015年间投资5 550万元，对全市重点大气污染源企业的在线监控平台进行改造提升。规划新建9个空气监测子站，全面准确监测和预测空气质量，实时环境空气质量信息，平均每个空气监测子站投资300万元。由此计算环境监管能力提升工程成本为：
P监=P升+P空=P升+N空×AC空
=5 550+300×9=8 250（万元）
综上可得，生态环境维护层成本为：
P2 = P机+P煤+P企+P沙+P生+P监= 48 951 +
166 404.17 + 2 737.5 + 126 000 + 183 120 + 8 250
=535 462.67（万元）
3.生态保护战略层成本
根据兰州市统计局的《2013年兰州市国民经济和社会发展情况及2014年展望》、《2014年兰州市国民经济和社会发展情况及2015年展望》与《2014年兰州市政府工作报告》，兰州市2013年、2014年创造GDP明细与2015年GDP规划明细如表3所示。
根据2011年7月兰州市政府的《兰州市“十二五”规划》第四部分“十二五”期间主要环境保护任务，“十二五”期间，兰州市政府规划投入48.0462亿元在35项水污染防治重点项目进行水环境污染治理与维护，其中2013年至2015年期间发生成本36.03465亿元。由此计算大气环境容量治理费用比例为：
MAEC = P2÷（ P水+ P2）×100% = 535 462.67 ÷
（535 462.67+360 346.5）=59.77%
从2013年度起兰州市环境保护局实行《环境空气质量标准GB3095-2012》与《环境空气质量标准GB3095-1996（2000年修正）》两套标准同时计量分析的措施。由于兰州市自然条件属于温带半干旱区，污染天气受沙尘影响较大，兰州市发生的污染天气主要以“灰霾”天气为主，在该类天气的污染源中，可吸入颗粒物通常直径较大，因此以PM10为主要计量指标。另《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》与《兰州市“十二五”规划》分别于2012年与2011年编制，当时兰州市环境标准尚采用《环境空气质量标准GB3095-1996（2000年修正）》。综上所述，本文采用《环境空气质量标准GB3095-1996（2000年修正）》中的环境标准数据进行生态保护战略层成本的分析计量。
根据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》的大气质量改善目标，2015年的规划是二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入颗粒物（PM10）年均浓度在2012年基础上分别下降15%、10%和27%。另根据兰州市环境保护局的《2012年甘肃省环境状况公报》、《2014年甘肃省环境状况公报》以及《甘肃省环境质量概要（2014年）》计算得出2013年至2015年三项主要污染物年均浓度如表4。
根据甘肃省环境保护厅近几年的数据，兰州市2013年之后的SO2、NO2浓度水平属于国家二级质量，PM10浓度属于国家三级空气质量，根据《环境空气质量标准GB3095-1996（2000年修正）》的浓度限值规定：二级空气质量下，SO2年均限值浓度为0.06毫克/立方米，NO2年均限值浓度为0.08毫克/立方米；三级空气质量下，PM10年均限值浓度为0.15毫克/立方米。
根据兰州市环境保护局的《兰州大气污染成因及防治对策研究》，兰州市可吸入颗粒物、二氧化硫、氮氧化物三项空气污染物负荷与具体污染来源负荷如表5。
由此计算大气环境容量浓度使用比例为：
UAEC2013 =■（Wi-Q排i）÷ Q排i PHi% = （0.06-
0.033）÷0.033×29.6%+（0.08-0.035）÷0.035×19.4%+（0.15-0.144）÷0.144×51%=51.29%
UAEC2014=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%=（0.06-
0.029）÷0.029×29.6%+（0.08-0.048）÷0.048×19.4%+（0.15-0.125）÷0.125×51%=54.77%
UAEC2015=■（Wi-Q排i）÷Q排i×PHi%=（0.06-
0.035）÷0.035×29.6%+（0.08-0.035）÷0.035×19.4%+（0.15-0.099）÷0.099×51%=72.36%
由此计算生态保护战略层成本为：
P3=■GDPA×MAEC×UAECA=1 776.28×59.77%×51.29%+1 913.5×59.77%×54.77%+2 077.82×59.77%×72.36%=2 069.59（亿元）
4.兰州市2013年至2015年大气环境治理成本总额
以上三层模式计量结果总和即为范围内确定的大气环境治理成本总额，即重置成本为：
P = P1 + P2 + P3 = 3 171.75+535 462.67+2 069.59×
10 000=21 234 535.42万元≈2 123.5亿元
六、兰州市政府大气污染治理履责审计绩效分析
（一）兰州市政府大气污染治理履责审计情况
根据甘肃省环境保护厅公布的《环保投资工作简报》第1期至第4期，兰州市2014年大气污染治理专项资金如表6所示。
从表6得出2014年兰州市大气污染治理专项资金投资总额为58 934万元。根据兰州市环境保护局与新闻媒体的消息，兰州市2014年为进行大气污 染治理撬动社会资金投资15.7亿元。由此可得出兰 州市2014年大气污染治理资金总投资额为21.59（5.89+15.7）亿元。根据前述生态保护战略层成本的计算方法，计算兰州市2014年为保护与维持大气环境损失的GDP为：P2014=
GDP2014× MAEC× UAEC2014 = 1 913.5×
59.77%×54.77%=626.4（亿元）。
由此得出兰州市2014年大气污染治理实际发生成本647.99（21.59+626.4）亿元。
根据《兰州市大气污染治理总体工作方案（2013―2015年度）》的大气质量改善目标，得出2013年、2014年年均浓度与2015年规划年均浓度，即2013年至2015年大气环境重置目标，具体结果如表7。
根据表7，2012年后，兰州市规划2013年至2015年完成二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）和可吸入颗粒物（PM10）年均浓度在2012年基础上分别下降6、4和37（微克/立方米）的目标。按照前述计量的兰州市2013年至2015年大气污染治理成本总额 2 123.5亿元与兰州市常年平均各项污染物分担率（SO2为29.6%，NO2为19.4%，PM10为51%），三项主要污染物分别治理成本如表8。
根据表8的单位重置成本可以得出：
2014年SO2治理达到的成果对应的重置成本为（41-29）×104.76=1 257.12（亿元），实际发生成本为647.99×29.6%=191.81（亿元）；
2014年NO2治理达到的成果对应的重置成本为（39-48）×102.99=-926.91（亿元），实际发生成本为647.99×19.4%=125.71（亿元）；
2014年PM10治理达到的成果对应的重置成本为（136-125）×29.27
=321.97（亿元），实际发生成本为647.99×51%=330.47（亿元）；
2014年治理达到的成果对应的重置成本为1 257.12-926.91+321.97
=652.18（亿元），实际发生治理成本为647.99亿元。
上述计量结果归结如表9。
（二）兰州市政府大气污染治理履责审计绩效分析
综合上述计算结果，对2014年兰州市政府大气污染治理履责情况进行分析。
SO2实际治理高于应有效果。实际发生治理成本小于重置成本，并且超额完成本年度治理任务，完全达到应有效果。说明兰州市政府将治理工作重点放在减少燃煤消费量、锅炉改造与工业企业能源结构改革等与SO2排放量密切相关的治理措施上是切实可行并卓有成效的。
NO2实际治理并未达到应有效果。2014年均浓度比2013年度上升，实际治理成本并未发挥其降低污染物浓度的效用。重置价值数值为负数，说明在计量期间采取的治理措施并未使得NO2污染情况好转，NO2污染进一步恶化，环境资产的价值进一步降低。NO2年均浓度受机动车尾气的影响较大，氮氧化物负荷中机动车尾气占60.7%，因此，2014年NO2年均浓度的上升可能是受到机动车保有量急速增长的影响。根据兰州市统计局2014年末的数据，全兰州市民用汽车保有量61.48万辆，比2013年末增长21.16%，这说明兰州市政府目前对于机动车数量的控制力度不足。
PM10实际治理达到应有效果。实际治理成本与重置成本基本相当，考虑到可吸入颗粒物受到外来输入性扬尘污染的影响较大，沙土扬尘的治理任务是基本完成的，说明兰州市政府采用“五位一体”的道路清尘工作模式与生态增容绿化工程是行之有效的。
大气污染治理总体实际治理成本与重置成本基本一致，大气污染治理工作总体完成，这说明目前实行的各项大气污染物治理方案是可行并有效的，但其中存在治理效果不均衡与治理成果不稳定的现象，需要保持对SO2的治理优势，稳定对PM10的治理效果，加大对NO2的治理力度，革新对NO2的治理技术手段。
七、研究结论与审计建议
（一）研究结论
我国政府环境履责审计尚未形成统一、规范的体系，大部分研究停留于理论层面，结合实际环境治理问题、采用适当的环境审计方法对政府环境履责审计进行研究的成果较少。在目前会计、审计框架下，采用环境重置成本法对环境治理的价值进行计量，进而评价政府环境治理投入的绩效，是具有科学性和可操作性的。根据环境重置成本法的计量模型和方法，得出兰州市2013年至2015年规划的大气治理的环境价值为2 123.5亿元。根据2014年兰州市实际发生的大气污染治理成本与环境价值比较，取得兰州市2014年大气三项主要污染物治理的审计绩效分析：SO2实际治理效果高于应有效果，治理措施是切实可行并卓有成效的；NO2并未达到治理应有效果，可能是受到机动车保有量急速增长的影响；PM10治理达到应有效果，治理任务基本完成。
（二）兰州市大气污染治理的审计建议
1.继续保持煤炭消费总量的削减与能源结构的调整
兰州市政府建立煤炭消费总量预测预警机制，实行煤炭质量管控，制定《兰州市煤炭监督管理办法》，实行煤炭消费总量控制的措施行之有效，需要继续维持。在冬季采暖期对城区三大燃煤电厂的工业用煤量进行削减，倒逼电厂使用优质煤炭，以达到削减污染物排放的目的。同时，需要加大对清洁能源的开发利用，继续调整能源结构，扩大风能、核能与地热能等清洁能源产能，逐渐取代煤炭、石油等传统重污染能源。
2.加大机动车尾气污染的治理力度
兰州市受到地形限制与自然气象条件的影响，道路运输能力一直不强，道路比较狭窄，而2012年之后机动车保有量急速增长，与2011年相比，2014年兰州市机动车保有量剧增50%，这是造成NO2浓度居高不下的首要原因。兰州市政府需要克服自然地理条件的限制，提高燃油品质，对公交车和出租车实施“油改气”，对私家车实施“双燃料”改装，对不达标准的燃油进行淘汰。要加快推进轨道交通、水上公交等城市基础设施建设，做好城区主要交通节点改造，提高城市道路通行能力。在目前的基础上加大投资力度，加快解决道路改造缓慢与机动车数量增长之间的矛盾。
3.在沙土扬尘治理方面寻求新方法
目前兰州市实行的六个“100%”抑尘法、“五位一体”的作业模式与生态增容绿化工程确实行之有效，但沙土扬尘的治理源头并没有解决，属于“先治标，后治本”的方法过程，在道路扬尘清扫作业与施工工地扬尘处理过程中也引发了许多争议。兰州市需要在目前“治标”的基础上，对可吸入颗粒物的来源进行分析研究，克服气象条件干燥少雨、地理处于黄土高原的自然条件，对沙土扬尘的外来输入来源进行“根治”，对兰州市自然环境进行改善。
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