时间：2023-06-04 09:20:58
导语：在分税制财政管理体制的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
【关键词】 乡镇财政困境 成因分析 分税制 统收统支
一、引言
分税制财政体制改革，对缓解我国当时中央政府的财政困境、理顺中央与地方政府间财政关系、增强国家宏观调控能力、提高中央财政收入占财政总收入中的比重贡献卓著（周飞舟，2006）。但是，在为中央政府带来巨额财政收入的同时，分税制的实施也产生了一系列的问题，日益严峻的乡镇财政困境即是其中之一。乡镇政府是中国五级政府中最基层的一级，服务的对象是中国最广大的农民。乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。然而，目前我国大部分乡镇财政运行效果不佳，很多乡镇财政甚至陷入困境。
时至今日，论述分税制财政体制的国内文献甚多，讨论主要集中在三方面：一是探讨改善分税制体制下转移支付制度的效果；二是探讨解决基层地方政府主要是县级政府财力困境的方法；三是探讨规范和管理预算外收入及非预算收入问题。遗憾的是，国内文献对于中国最基层且最接近广大民众的乡镇政府的财政困境问题关注较少，而探讨解决乡镇政府财政困境的研究更是鲜有涉猎。
县级政府财权和财力固然有所欠缺，但是通过中央政府和省级政府的纵向转移支付可以部分弥补这一缺口，而且通过现行的三级财政扁平化财政管理模式，通过省直管县，可以更大程度上解决县级政府面临的支出问题（贾康，2002）。但是对于我国最基层的乡镇政府，其与县级政府的财权、财力相比，县强乡弱则更为明显。
在此基础上，本文认为，分税制体制下乡镇政府的财权、财力与事权的严重不对称，使其已难以成为一级财政。因而可以考虑取缔其独立的财政功能，将其作为县级政府的派出机构，在县级以上政府继续实行分税制的大环境下，县级政府对辖区采取统收统支的管理体制，从而为乡镇政府解困。
循此思路，本文第二部分分析归纳了目前我国乡镇财政陷入困境的成因；第三部分探讨了取消乡镇财政职能实施体制改革的必然性；第四部分是本文的对策建议部分，提出了当前实施统收统支管理体制的对策建议。
二、乡镇财政困境成因分析
分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省级以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。首先，原来属于县乡收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入；其次，按照中国目前的财政体制设计，上一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分方法，所以各级财政遵循“本级优先”原则，中央政府的做法被地方各级政府纷纷效仿，上级财政都将税源集中且易于征收的税收划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。而现行分税制对各级财政的支出责任并未明确划分，导致支出责任层层下放，这就造成地方政府尤其是县乡基层政府的收入能力与日益增长的支出责任表现出极大的不适应。
1、财力与事权不相匹配
分税制改革后县乡财政的财权大大缩小，事权不断下移，成为县乡财政困难的重要原因（贾康、白景明，2002）。
实施分税制以来，中央的资金集中度得到提高，省级政府的资金集中度更是平均每年增加2%，市级政府同样在想方设法提高资金集中度（周飞舟，2006）。财权和事权对称的原则要求各级政府均有自己大宗稳定的、与事权相适应的财源，而乡镇财政却没有自己大宗稳定的税源。上级财政在财力分配上层层“向上集中”，将大税种、大税源划归到自己手中，而将征管难度大、征收成本高、税源分散的小税种“甩”给了县乡政府，造成县乡税收增长乏力。
与此同时，我国地方政府还要负责诸如义务教育、基本医疗、社会保障等本该属于中央政府提供的服务，而这些公共服务的提供责任又不是均匀地分配给各级地方政府的。由于上级政府拥有分配公共服务的主导权，往往把本应承担的责任推给下级政府，下级政府不堪重负。从而使现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重成为造成乡镇财政困境的重要原因之一（周飞舟、赵阳，2003）。对于乡镇政府而言，财权和财力的丧失、事权的加重，收支的矛盾愈发加剧。
2、转移支付制度不够完善
如果一个国家要强调地区之间的财力均衡和社会公平，那么就必须要有一个强大的中央对地方的转移支付制度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是乡镇基层政府收入与支出的不匹配，需要中央政府通过转移支付和税收返还等方式来弥补。在地县本级财政支出里，本级财政收入大约占65%左右，上级转移支付占了35%左右；而基层政府即县乡政府对转移支付的依赖度达35%，部分山区农业乡镇依赖度甚至更高。因此，转移支付成为基层政府的主要收入来源之一。
但是，目前我国的财政体系中，四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷：税收返还的设计是为了鼓励地区兴办企业、发展经济的积极性，与建设财力和事权相匹配的体制相背离；一般目的转移支付的测算基础不够科学，实现不了财力与事权的匹配；过渡期转移支付的规模很小，起不到太大的调节作用；专项拨款名目太多，很多专项拨款需要地方政府提供配套资金，这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。
解决“基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短缺”这一农村公共财政的最大问题，最为科学可行的制度――省以下转移支付制度并没有随着分税制推行而建立起来（黄佩华，2002）。因此，转移支付的不科学、不完善是造成县乡财政困难的重要原因（李茂生、陈昌盛，2004）。
3、农业税费改革，大幅减少乡镇税源
对于以农业为主的中西部地区而言，在分税制改革之后、农业税改革之前，农业税和农业的提留统筹以及其他的集资收费成为政府财政收入的重点。县与乡镇政府对农业税费实施了划分，县政府保留大部分乃至全部的农业税，乡镇政府则主要依靠提留统筹和其他的集资收费。这导致了在20世纪90年代中期乡镇企业倒闭、转制之后，农民负担突然变成了严重的社会问题。对于大部分中西部地区的县乡政府而言，农业税、提留统筹以及面向农民的集资收费远远超过了其他税收，成为其财政收入的主体。这成为2002年全国农村税费改革的直接背景（周飞舟，2006）。
2002年，农村税费制度改革取消了村级“三提五统”，2004年取消了除烟叶外的其他农业特产税，2005年全面取消农业税。这些都是山区农业县乡镇的“看家”税费，这些税费的取消导致乡镇财政锐减。税源锐减、财政减收直接挑战分税制在农业乡镇的运行基础。
4、举债负担沉重
由于财政收支缺口大，难以满足基本公共支出需要，转移支付又存在时滞和配套资金的问题，因此乡镇政府将举债作为财政开支的主要来源。
在乡镇二、三产业落后的情况下，县乡财政收入的主要来源是农民收入。近年来，原料成本上涨，传统种植业盈利水平低下，农民收入增长缓慢，间接制约了县乡财政收入的增长。此外，个别乡镇领导利用借款搞投资，形成重复建设，投资后没有形成经济效益，承担的债务无法偿还，也加剧了乡镇财政的债务包袱。
在税源短缺、转移支付制度不健全的情况下，大规模的债务严重制约了乡镇政府发挥其为辖区提供地方性公共物品的功能。并且基层财政的债务危机，如果处置不当，任其发展，也会影响上级财政的安全和基层社会的稳定。
三、乡镇财政管理体制改革
1、分税制实施愈发艰难
一是乡镇分税制已有名无实。尤其是山区农业县乡镇，税费主要来自于农业税和“三提五统”，烟叶税也只在少数乡镇征收。由于二、三产业发展滞后，其他税收更是微乎其微。在无税可以分享的局面下，乡镇财政已然失去了分税和开支的基础。
二是税收征管与财政体制脱节。税源减少，导致乡镇财政工作重心发生转变，乡镇开展税收征管和财源建设的积极性与责任感也就日渐减弱。为节约征收成本，税务机构对一乡一所的机构作了调整，一个基层税务所要管辖几个乡镇的税收。并且，乡镇税务机构只对上级税务部门负责，乡镇政府及其财政部门对税收部门的协调能力日渐减弱，已无法形成协调机制和工作合力。
三是财政管理措施乏力。在分税的范畴内不管制定怎样的财政管理体制，其管理措施产生的作用都不会大，反而会因财政管理不到位，引发一些财政管理、财政支出、财政考核等方面的问题，制约当地经济社会发展。因此，有必要思索一种有别于分税制的管理体制，以解决乡镇财政日益严峻的现状。
2、取消乡镇政府的独立财政职能
财政联邦制理论认为，从经济效率上考虑，由最了解信息（并且具有做出正确决策动机）的人做出决策能够带来最多的好处。作为一个客观事实，地方政府（尤其是基层政府）比中央政府在了解公共服务偏好信息（以及成本信息）方面，由于更贴近当地居民而具有天然的优势（王雍君，2007）。因此，理论上来看，作为最贴近普通民众的乡镇政府，在收集和处理民众对公共物品的偏好信息以及提供农村公共物品和服务方面具有最佳优势。
然而，就我国的实际情况而言，乡镇一级财政，名义上是基层财政，但一直缺少相应的财力支持。分税制之前基本上就是“吃饭财政”，实行分税制后，基层财政上划中央很多，乡镇政府保运转、保工资更加困难。近年来，随着农业税取消，乡镇政府职能和财政供养人员上划，税务、金融、工商等机构己经按经济区域而非行政区域设置，维持原有乡镇财政体制的配套环境己经发生重大变化。财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已经丧失了基本的配套环境。并且，占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，乡镇财政的内容就更虚了，在省地方财政级次中，乡镇已称不上一级财政。作为一级财政的作用和必要性，已经不复存在。
3、统收统支的管理体制
统收统支的财政管理体制，又称“收支两条线”，基本特征是中央政府处于主导地位，并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法，一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政，地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。
无论是从税源的分布情况、预算管理级次、金库的建立，还是从乡镇政府机构的设置来分析，乡镇政府的财政管理体制一直很不完备。因此，可以考虑撤销乡镇一级财政，简化财政级次，由县级财政对乡镇财政实施统收统支的财政管理体制。
四、对策建议
处理好县乡两级政府之间的财政关系，关键就是要科学界定县、乡两级事权和财权。就当前的乡镇财政实际情况而言，可以考虑在县级以上政府继续推行分税制改革的大环境下，对乡镇一级财政实施统收统支的管理体制，以解决日益严峻的乡镇财政困境。
1、乡镇收入纳入县级收入
不再对乡镇下达税收任务，国税、地税及财政所在乡镇征收的税收、非税收入不再区分乡镇，全部纳入县级收入。同时，取消对乡镇税收工作的考核，乡镇的财政收入数量不再作为评估乡镇政绩的依据和标准。
2、县级财政承担乡镇支出
乡镇收入收归县级之后，乡镇所有支出也相应由县级财政按照部门预算的原则统一核定后给予财力转移支付补助。基层干部可以将时间和精力用在发展地方经济和社会事业上。
3、鼓励税源建设
乡镇税收任务取消后，其对税源建设、税收征管的积极性肯定会减弱。要立足当地实际，因地制宜地采取有效措施加以解决。例如，可以把乡镇辖区内的个人建房装修税、部分车船使用税、畜牧行业税等税收委托给乡镇代为征收，并将征收额度的补助返还乡镇，用于补充业务支出和基础设施建设。
4、防范新增债务
规范乡镇支出，防范乡镇新增债务。例如，对待乡镇赤字方面可以采取以奖代补及共同消化的办法，帮助乡镇消化财政赤字。对县级以上安排的乡镇项目建设配套经费由县级全额承担，避免乡镇发生新的债务。
5、抓好过渡期管理
实施财政管理体制改革是在县级以上财政部门继续实施分税制前提下进行的，因而乡镇财政管理体制更替需要过渡性的政策和时间。过渡期间，要坚持利益分配格局、预算管理权限、资金管理和财务审批权限不变，确保乡镇的财政支出不影响乡镇经济社会的发展。
【参考文献】
[1] Jean Oi，Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism[J].World Politics，1992（10）.
[2] 周飞舟：分税制十年:制度及其影响[J].中国社会科学，2006（6）.
[3] 贾康、白景明：县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究，2002（2）.
关键词：财政税收；体制创新；体制改革
一、财政税收体制创新改革的必要性
经济社会协调发展离不开财政税收体制改革。财政税收属于我国政府的重要财政来源，对于国家以及社会的发展、进步具有积极支持作用。财政税收属于国家职能之一，改革创新财政税收体制不但可以优化社会各种资源的配置，合理调节收人分配，使我国市场经济体制得到进一步的健全及完善，而且可以推动产业经济的有效转型升级和经济社会协调的持续发展。另外，财政税收体制的健全程度对于其自身职能能否良好发挥功效有着重大影响。面对当前国际经济高速发展的大环境，我国财政税收体制必须要进行积极创新与改革。但是，目前我国的财政税收体制创新与改革仍旧存在一定问题，因而有必要对其创新和改革的策略作出分析与研究。
二、财政税收体制创新改革的作用
（一）推动税收结构性调整的作用
税改作为重要的宏观调控工具，可以推动税收结构性调整。结构性减税虽然在短时间内会造成税收减收，却也能减轻企业负担、促进经济增长，更会增宽应纳税税基，财政收入届时将会得到反哺。但同时也会在消除重复征税、促进社会化分工协作、激发市场活力等方面发挥重要作用，因而必须坚定不移地推进其改革进程。
（二）有利于政府实施宏观调控政策
财政税收制度对于政府的决策与政策的实施具有直接影响，与社会收入的再分配亦存在密切关联。新形势下对财政税收体制进行创新和改革，将能够对当前的支付方式进行改变。我国传统的国库支出方式比较分散，可以通过财政税收制度的创新与改革将其集中。由此将能够提升财务收支的透明度，促使政府提高财务活动效率，优化自身的财政考核。
（三）有利于完善预算制度
我国社会与经济的发展均需要通过预算予以支撑，因而需要制定相应的预算制度。改善现阶段的预算管理体制，进一步提高预算体制合理性。为了保证经济建设当中的收支平衡，促使我国社会经济水平稳步提升，必须要加强财政税收体制的创新与改革，使其能够予以我国政治、经济、文化建设稳定的、充足的资金支持，继而在完善预算制度的情况下，提升我国政府的宏观经济调控能力。
三、财政税收体制创新改革存在的问题
（一）财政税收体制不完善
财政税收体制的不完善性，对财政税收改革创新的有效运行造成很大的影响，同时给财政税收工作的顺利进行带来了一定制约作用，主要表现为：第一，财政税收体系不健全。我国的财政税收当中包含了多样化的税种，但是并不是每一个税种均有技术与科技的支持和创新，并且缺少能够稳定调解社会收入分配，保证社会稳定发展的税种[1]。该种情况使得我国的财政收入并不能够良好发挥其资金支撑作用，反而会出现损失，影响政府的财政预算与支出。第二，分税制度未进行彻底改革。分税制属于财政税收制度创新与改革当中的重要内容，但是其在创新与改革当中并不彻底，出现了财政收入过度流向中央政府、地方政府经济自受限等情况，严重制约了地方经济的发展。第三，对于财政收人划分方面，也存在一定的漏洞，没有考虑部分重要资本创造所获得的收人，导致财政收人具体分配结构缺乏合理性，大多数都在顶层，逐渐往下就会越来越少。第四，忽略了现阶段财政税收体制提到的集中税收中部分税种所产生的作用，没有对部分税种进行有效设计，如所得税等。这些税种一般和资源的分配以及调节、社会的发展以及进步存在紧密的联系，如不加重视，就会对国家财政收入造成影响，同时影响国家对当前社会发展所给予的实际财政支撑度。
（二）财政税收转移支付制度不规范
我国的财政税收基本上依靠分税制进行实施，可以说，分税制的实施对于地方经济的之间的差异平衡具有重要积极影响。但是，纳税个人以及单位根据分税制基本上会进行转移支付，此时，便会出现比较严重的贪污、浪费、效率低下等问题，导致我国的财政税收体制缺少规范性。产生该种情况的主要原因在于，地方政府在运行当中，会出现不同程度的账目不清、财务漏损等问题，使得转移支付存在不合理性，影响了财政税收制度中分税制平衡地方经济差异功能的实现。
（三）财政管理体制不健全
在财政税收管理当中，预算管理应该是其重要的组成部分，虽然在我国的财政税收创新与改革当中已经取得了一定成果，但是预算管理体制却仍旧存在一定缺陷。由于我国的财政预算管理体制覆盖的范围比较小，地方政府进行财政预算管理体制改革便出现了不同程度的滞后[2]。加之财政税收体制创新与改革当中，并没有设置比较严格的监督与审批机制，通常情况下预算审核以及审批仅仅是一种形式化的过程，没有发挥实质作用，导致相关预算管理机制不能获得人们的信赖。财政预算管理更加不透明，难以体现科学、合理、公正的特点，因而并不利于我国财政税收体制的创新与改革。
四、财政税收体制创新改革策略
（一）完善财政税收体制
对于财政税收体制进行完善，首先必须要根据我国财政税收的基本情况以及社会经济的发展形式，通过先进的科技与技术手段，创新能够有效调解社会收入分配并保证社会稳定发展的税种。对该类税种进行完善与实施，使其能够对财政税收进一步的优化配置，对中央以及地方政府的经济活动等予以积极的财政支撑。除此以外，我国更要重视彻底改革分税制，健全分级、分权的财政结构体系，充分发挥各级政府的职能，合理分配中央以及政府的财政税收，保证各个地方的经济建设均稳步发展。
（二）规范财政税收转移支付
规范财政税收转移支付属于支付体系的创新与改革工作。针对该方面工作，必须要将重点放置于完善转移支付体系，建立转移支付过程监督体系两个方面。首先，完善转移支付体系方面，必须要对各个地方经济的实际水平，以及与其他地方经济水平之间的差异作出充分的了解和分析，在此基础上对地方经济均衡发展状态进行评估[3]。其次，在财政税收转移支付的监督管理方面。我国各级政府均应该建设并且成立专门的职权监督管理部门，对纳税的个人或者单位的转移支付，以及政府的财务税收明显等均要作出严格的检查，以便及时发现问题并解决问题。
（三）健全财政管理体制
我国财政税收体制的创新与改革，需要对财政管理体制进行健全，在此方面必须要重视相关法律、法规的建设与完善。通过有效的、完善的法律和法规，对财政税收进行一体化、合理性的监督与管理。此外，中央应该授予地方政府一定的财政权力，促使地方政府具有一定经济自，便于地方财政税收体制的创新与改革，更加有利于地方经济的建设与发展。但是，对于地方政府的财政工作开展情况，必须要加强监督与管理，以避免出现严重的贪污、腐败现象。
（四）正确处理经济与财政关系
现阶段，我国各级地方政府为了提高政绩，在市场经济竞争领域均进行了不同程度的介入，例如对辖区内部分企业的发展予以财政补贴，或者通过投资进行干预等。诸如此类的行为在一定程度上不仅对企业自主发展状态产生了影响，更加大了政府的财政资金支出，使财政税收的公共财政管理目标发生扭曲。面对该种情况，我国各级地方政府必须要能够正确处理经济与财务的关系，可以予以管辖区域内企业发展一定政策优惠，但是必须介入有度，保证企业发展具有自。与此同时，政府应该重点为企业营造有序、公平的竞争环境，促使经济与财政之间能够良好互动，由此促使财政税收能够可持续发展。
综上所述，当今社会经济快速发展，国家建设步伐不断加快，我国中央以及各地方的经济活动与社会建设更需要具有完备的财政税收体制予以支持。财税体制改革创新的影响力是多方面的，往往牵一发而动全身，它推动经济转型、促进节能环保、激发社会创造活力，应有序全面推进，并与货币政策等协调发力，防止改革措施间缺乏有效的衔接与支撑。此时，必须要重视对财政税收体制进行创新与改革，以便使其能够适应当前的社会与经济发展状态。财政税收体制的创新与改革是一项漫长且艰巨的工作，在进行财政税收体制创新与改革的过程中，必须要重视完善财政税收体制，规范财政税收转移支付和健全财政管理体制等方面内容，由此方能够不断提高我国财政税收体制对各项经济活动的支持力度，保证我国各级政府的经济发展均衡，国家社会经济良好发展。也才能顺利完成财税体制改革的任务、早日建立起现代财政制度，也才能适应和引领经济新常态。
参考文献：
[1]赵丰.新形势下财政税收体制改革的创新思考[J].北方经贸，2014，11（05）：100-101.
一、转移支付方式的比较
我们所说的转移支付方式，是按转移支付的资金在转移者与接受者之间的支付方向划分的。各个国家根据其财政资源分布状况及实现财力均衡目标的要求，确定不同的转移支付方式，从目前看，各国采用的转移支付方式主要有：
（一）纵向转移支付。
纵向转移支付，也称“父子资助式”，是上下级政府之间的转移，即单一的自上而下的纵向财政平衡。这种方式是中央政府在既定的财政体制下，把地方财政收入的一部分集中起来，再根据各地方财政收支平衡状况和财力均衡目标的需要，把集中起来的部分财政收入数量不等地再分配给各地方，以弥补地方财政收支差额，缓解地区财力差距，达到均衡地方财力的目的。目前，世界上多数国家的转移支付均采用这种方式，当前我国也是采用这种方式实施转移支付的。在我国传统的财政体制中，没有转移支付的形式，但并不否定我国财政资金的实际运行中有转移支付的活动。比如，在统收统支体制下中央政府对地方政府大量的专项拨款，在“划分收支、分级包干”体制下，支出基数大于收入基数的地区，中央政府每年按照两个基数的差额给予地方政府的补助，即“体制补助”都属于中央政府的转移支付，而且都是采用纵向转移支付的方式。
这种方式的特点是：①由于采用自上而下的补助方式，中央政府掌握较大的主动权，对转移支付的范围、规模、项目、用途较有弹性，中央政府可以根据自身的财政状况及宏观调控目标进行调整。这有利于贯彻中央政府的意图，实施宏观调控，也有利于对转移支付的控制；②由于是中央政府直接出资补助，地方政府只是按既定的财政体制完成收入上交任务，因而富裕地区的负担感不直接、不明显，这就有利于转移支付资金的正常运转和转移支付的顺利实现；③完全依靠中央政府完成数额巨大的转移支付，加重了中央政府的财力负担。同时，由于中央政府集中财力过大，不仅组织收入工作难度较大，而且难以避免人为因素的非正常影响，转移支付的透明度较低，效率不高。
（二）横向转移支付。
横向转移支付，也称“兄弟互助式”，是同级的各地方政府之间的横向财政平衡。这种方式是在既定的财政体制下，同级的各地方政府之间的互相转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区的转移，以达到地区间互相支援，缩小地区差距，均衡财力的目的。这种方式一般是纵向转移支付的补充，单一采用这种方式的国家还没有。
这种方式的特点是：①由于是不同地区之间的直接转移，具有明显的社会补助、民族扶持的特征，需要具有良好的民族感情、社会环境和经济条件，否则难以实施；②由于是不同地区之间的直接转移，资金来源于财力富裕地区，这就大大减轻了中央政府的财政压力。而且转移支付的透明度高，转移支付的数量、来源、去向，谁转出、谁受益都非常清楚明了，并且转移支付资金运转减少了中间环节，资金到位快，受益地区可以根据本地需要灵活安排使用，转移支付的效率也高；③这种方式的技术要求比较高，操作手段比较复杂，地区均等化程度不易把握。而且富裕地区和贫困地区的财力平衡关系协调有一定难度。
（三）纵横交叉转移支付。
纵横交叉转移支付，也称“混合式”，即以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交叉，相互配合。这种转移支付方式，要求政府间的转移支付，要通过完善的法律形式，建立科学、规范、稳定的财政管理体制。对于不同地区间财政能力的差额，要按照财力均等化原则，首先由中央政府通过特定手段进行纵向的转移支付，然后由中央政府组织各地区政府间进行直接的横向转移支付。其中，纵向的转移支出由中央政府直接安排，转移支付资金的使用侧重于贯彻国家经济政策，实现中央政府的宏观调控目标。横向的转移支付由不同地区政府直接进行。由财力富裕地区向财力贫困地区转移。转移支付资金的使用主要用于弥补经济落后地区的财政开支不足，缩小地区财政差距，实现财力均等化。
纵横交叉的转移支付方式，除了综合以上两种单向转移支付方式的优点外，其最大的特点是能够发挥中央政府与地方政府、财力转出地区和财力转入地区两个方面的积极性与主动性。中央政府的纵向转移支付，既体现了中央政府的意图与权威，又调动了地方政府积极配合、合理调度、有效使用转移支付资金的积极性。地方政府间的横向转移支付，既减轻了中央政府的财政压力，又使财力转出地区与财力转入地区直接见面，形成了直接的受授关系。更能发挥转出地区和转入地区各自的优势，使转移支付的效果更明显。
但这种转移支付方式的技术要求高，操作比较复杂，需要具有详实准确的统计分析资料、科学规范的管理体制和严密高效的运作系统，而且要求有良好的社会、经济环境做保障。
二、我国转移支付方式的选择
在我国过去的财政管理体制中，一直没有建立转移支付制度，中央政府与地方政府及地方政府之间的财政分配关系，都是靠中央对地方的“补助”平衡的。1994年实施分税制的财政管理体制后，虽然建立了转移支付制度，却是通过中央对地方的“税收返还”实现的，既不规范，也不科学。但中央对地方的“补助”和中央对地方的“税收返还”，实质上都是中央政府对地方政府的纵向转移支付。因此，这种纵向的转移支付方式，在我国已经有了一段历史过程，也易于为各方所接受，就理所当然地被延续下来。但是，我们应当看到，我国国情的复杂性、地区间财力分配的差异性及单纯依靠中央补助的局限性，已明显不适应规范的分级分税制财政管理体制的需要，也大大地降低了转移支付制度的公平与效率。所以，在建设科学规范的转移支付制度时，我们应当重新选择适合我国国情的转移支付方式。在这方面，可以学习和借鉴德国的成功经验，即实行纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交叉的转移支付方式。这是因为：
1.中央政府财力紧张，具有横向转移支付的要求。改革开放以来，由于财政体制的原因，使中央政府财力处于非常困难的境地，已连续多年出现高额财政赤字，不得不靠发行国债维持，造成中央财政债务负担沉重，国债依存度已超过50％。相对而言，地方政府财政状况要好于中央，一些地方财政还有结余。在这种情况下，如果继续单纯依靠中央政府的纵向转移平衡地方财政差额，不仅将加剧中央政府的财力紧张状况，而且也是难以做到的。因此，需要通过地方政府间的横向转移支付作为补充，既可均衡地方财力，又可减轻中央政府的压力。
2.地区财力差距大，具有横向转移支付的能力。我国地域辽阔，人口众多，各地自然条件差距很大。由于受历史和现实的条件制约，地区经济发展很不平衡，财政收支水平不同，地区财力极不均衡且差额较大。据资料分析，我国1996年人均财政收入（扣除债务收入）近600元， 而低于全国人均水平的省份有二十多个，人均财政收入最高的上海市为1976.6元，人均财政收入最低的贵州省仅为139.1元，上海为贵州的14.2倍。从财力自给能力系数看，上海为578％，北京为366％，而为33％，贵州为40％。这表明我国地区间的财力差距大，涉及范围广，具备地区间横向转移支付的条件，富裕地区有可能也有能力向贫困地区转移财力。
3.社会经济制度和文化传统，具有横向转移支付的可能。我国是以生产资料公有制为主体的社会主义国家，全国实行统一的国民经济和社会发展计划，各地区的根本利益是一致的。中华民族是一个统一和睦的大家庭，具有扶贫济困的优良传统。我国过去虽没有直接的横向转移支付方式，但各地区之间人力及物力方面的交流、抗害救灾时的支援、经济发达地区对经济不发达地区的对口扶持等形式，虽不明确、不固定、不规范，但实质上也是不同地区间的横向转移支付，而且取得了良好的经济和社会效益。这表明，有统一的社会经济制度和优良的文化传统做保障，在我国实行地区间的横向转移支付是完全有可能的。因此，我们可以而且有条件选择纵向转移为主，横向转移为辅，纵横交叉的转移支付方式。
三、纵横交叉转移支付的实施
政府间转移支付制度，作为国家财政管理体制的重要组成部分，必然要受到生产力发展水平和市场经济体制的制约。同时作为一项技术要求很高的操作手段，它又要受到技术条件等客观环境的限制。我国正处于社会主义初级阶段，生产力发展水平还不高，社会主义市场经济体制才刚刚建立，正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨时期，分级分税制财政管理体制也是刚刚起步，尚未规范及稳定。因此，科学规范的转移支付制度的建立及转移支付方式的选择确定，都不可能是一蹴而就，而应是阶段渐进式的，其建立与发展，应与我国社会生产力发展水平相适应，与我国社会主义市场经济体制的建立速度相合拍，与我国分级分税制财政管理体制的逐步完善相配合。为此，我国政府间转移支付制度的建立和转移支付方式的选择，可以采取分步实施战略。
第一步：在“九五”时期（2000年前），在计划经济向社会主义市场经济的转轨时期，继续实行现行过渡性的转移支付办法，但要逐年缩减税收返还的规模，逐年加大转移支付的数量，并从技术上为建立规范化的转移支付制度做好准备。
关键词：新财政体制；区域财政；思考
我们通常所说的财政体制主要是指制定中央与地方财权和财力如何划分的一系列管理制度。我国财政体制经历了两次重大的变迁：简言之，以1994年推行的分税制作为分水岭，建国初期至1994年间的财政体制以财政包干为主要脉络；1994年全面推行了以“分税制”为主要标志的新财政体制。该体制实施后，对区域财政的影响意义可谓是重大而深远。
一、新财政体制区域财政的现状
1994年，我国借鉴国外发达国家成功经验，在全国范围内推行“分税制财政管理体制”改革，旨在进一步增加中央财政收入，加大宏观财政政策调控力度。
分税制的新财政体制有其客观必然性和重要性，在推行的近20年时间里，中央财政的宏观调控能力得到了前所未有的充分发挥，增强了应对突发事件的资金保障能力，体现了集中力量办大事的优越性；但是，中央政府加强了财政集权，地方政府失去了主动权，必然影响了地方政府对地方经济的调控能力，限制了地方经济发展的自由度，间接缩小了内需，使地方宏观经济能力降低。为此，中央与地方的利益分配关系自然提上了议事日程。
市场经济是一种商品经济，政府能办多少事，在较大程度上取决于财政能筹集到多少资金。如果，地方政府得到的财政收入不足以适应区域经济发展的刚性需求，都把眼睛盯着中央财政投资，又不能得到中央财政补贴，上不了新项目，地方财政分成减少，无法调动地方政府各方积极性。因此，这既是中央财政的隐忧，也是地方财政的隐忧。在有些地区，由于实施分税制的财政体制，其直接影响或叠加效应，同一地区的分级财政无可避免地出现了“财政困惑”。
二、区域财政的影响与原因分析
1.对区域财政的影响（以柯城区为例，下同）
1994年，分税制财政体制改革实施以来，由于不同地区间财政状况差别较大，财政收支矛盾在部分地区仍然十分突出，对区域财政的影响也日益凸现出来。归纳起来，集中呈现以下突出问题：
（1）体制不顺，中央和地方职能划分并没有真正做到明晰合理，区域财权、事权之间以及政府间转移支付分配也存在某些不公平。
（2）由于财源不足，一些区域财政陷入资金短缺的窘境，个别地方政府只能勉强保证工资发放，发展地方经济更是无从谈起。
（3）刚性需求快速增长，渐渐超出了区域财政的承受能力。
（4）财政入不敷出，压力迫使地方政府不得不大规模举债，预算内资金缺口大，预算外收入膨胀，非税收入快速增长。
以浙江省衢州市柯城区为例，在新财政体制下，该区财政收入结构日益发生着变化，随着改革与发展的加快，区域范围与规模的扩大（区政府现有6个街道、2镇7乡），区财政也随之出现了规模偏小，财政入不敷出；刚性需求快速增长，微观调控能力减弱；财力增长的有限性与支出需求的扩张性矛盾尤为突出等一系列新的矛盾和压力。
2.区域财政现状的原因分析
（1）分税制下财政分配制度未厘清。在现行分税制的“双轨”体制运行下，一方面来自柯城区固定收入的税种及税收并未完全列入区财政体制的收入范围，即未按属地原则分配财政收入，政府间转移支付分配体制尚未完善等；另一方面由于该市开发区和高新园区范围内所有的企事业单位和个体工商户所缴纳的税、费及巨化集团公司和巨化片区基司开发建设项目所产生的税、费均列入市级固定收入，归入市级财政盘子；再加上财源结构的变化，使该区财政收入增长潜力进一步缩小，可用财政资金年增长比例跟不上经济社会的增长速度，造成财政缺乏调控能力，难以适应经济社会事业发展内在需要。
（2）财权与事权不匹配，权利和义务失衡。在现行财政体制下，区财政收入主要是市区共享收入的分成收入，数量较少，区财政缺乏相应的财政来源支撑，这样势必就造成“收入盘子”和“支出盘子”的矛盾。同时，随着改革深入和城市化进程的加快，城区地域不断扩大，尤其是2002年行政区划调整后，柯城区辖区范围明显扩大，人口规模以及承担的事权明显增加，区政府不得不加大财力、物力、人力等投入，以提供更多更好的公共服务，从而又加重了区财政的负担，其结果造成了财权与事权不相匹配，事权与财权因缺乏相应的财力保证而失衡。
（3）收入增速缓慢与支出刚性增长的矛盾。柯城区工业基础较薄弱，财源结构单一，经济总量相对较少，经济缺乏新的增长点，财政增收难度加大，加之中央一系列宏观调控政策及国内主要原材料价格上涨等，使在今后较长时间内造成企业生产成本增加，导致经济效益下滑，从而使增值税、营业税和所得税等主体税收增幅减缓，进一步制约着区财政收入的增长。鉴于历史原因，财政支出结构不尽合理，衢州市对该区每轮体制的重新确定，支出基数均按上轮体制为依据，以收定支，使财政收支矛盾更加突出，“总盘子”难以平衡。
（4）预算外收入管理与政府调控难度增强。由于受传统观念的影响，加上预算外资金本身具有分散性、专项性等特点，部门自收自支、多收多支的利益分配格局实质上未彻底打破，造成资金管理分散，甚至游离于财政监督之外，财政管理处于被动状态。一方面预算外收入膨胀，非税收入快速增长；另一方面一些部门认为财政管得太严、管得太死，故以种种理由拒绝接受监督管理。此外，区工商、土管等职能部门的收费管理权限基本集中于城区范围，这又使区财权和财政收入相对缩小，财政压力显增。
（5）经费支出庞大和财政监管滞后矛盾突出。由财政供养的行政经费支出是一项重大的消费性支出，尤其是在改革开放以后，经费支出规模持续上升，对地方财政形成了巨大的压力。从成因上分析，经济增长、政府机构庞大和人员冗余、行政经费使用效率低和行政管理成本监督机制不健全都是造成上述现象的重要原因。财政支出结构不合理，财政监管滞后矛盾日益突出，固然由于现行有关财务制度修订不及时、不规范，导致监督职能缺失；另一个不容忽视的因素还有行政经费中支出标准不统一，一些单位内部自定的超标准、超范围的补助项目可谓是五花八门，名目繁多，令监督应接不暇，财政支出控制难度加大。
三、改善柯城区财政现状的若干建议
1.明确和合理划分政府层级财政关系，建立高效务实的政府行政架构。一是根据市区各级整盘棋的要求，参照其他市辖区财政体制，建议重新核定柯城区财政收入支出基数；二是随着市区工业和城市化进程的加快，社区服务领域不断扩大，建议增加区教育、计生、卫生、城乡低保、医保等财政补助，加大财政转移支付力度；三是进一步完善乡、镇、街财政管理体制，转换职能，调动各方积极性，挖掘增收潜力；四是建立省与区财政工作联系机构，完善地方财政管理。减少行政层次多，控制管理成本，疏通联系和沟通渠道，从体制内得到省财政直接支持。
2.在厘清事权基础上，力求财权与事权的清晰和统一，实现权利和义务对等。改善区财政的窘境，平衡财政支出，建议上级财政部门避免只谈事权而回避财权，事权管理要按“受益原则”确定，在实践中加以真正履行，切实解决只强调义务而忽视权利的问题，以解决政府纵向和横向的财政收支不平衡，增强区级政府的公共服务功能。当前，改革试点方向应是扩大县区级政府事权、财权，以加快地方城市化发展速度。
3.贯彻“属地管辖”原则，调整区财政的税收来源和分享比例，实现财政正本清源。按照“属地管辖”原则：
（1）建议现行分别列入市、区的固定收入按税种收入采用“共享”制，即按比较科学的因素法，测算出市与区的共享比例，一定数年不变。
（2）建议市政府彻底打破按企业隶属关系和纳税人性质确定收入归属的老办法，将区域内企业（含个私企业）及城乡居民所缴纳的营业税、契税等所有税种均按“属地管辖”原则列入市、区财政收入共享范围。。
（3）建议分别提高现行耕地占用税、耕地开垦费、水利建设基金及城市教育费附加等列入政府收入的收费基金的分享比例。
4.涵养税源，加快发展地方经济，为财政增收提供坚实保障。首先要巩固区属现有重点企业，培植税源大户，壮大主体财源；其次，通过加大科技投入，引进人才，技术转让等优惠政策，促使效益好、产品科技含量高的企业上规模、上档次，以增加经济效益，以科技助推税收增收；三是要以多种经营为突破口，因地制宜狠抓农业结构调整，发展招商农业和订单农业，做好特色农业文章，稳农保财源，；四是引进一批经济效益好，发展潜力大的龙头企业和旅游主导产业，努力开拓新兴财源，推进区域经济的协调发展，为区财政增收广开财路，为财政增收推波助澜。
5.努力建立和健全科学的、规范的财政预算管理体制，强化规费征缴。进一步将收费和基金纳入预算管理之中，不断深化预算管理改革，推动预算管理科学化与规范化，逐步建立预算管理准则与支出标准体系；另一方面要在建立规范化政府非税收入机制的同时，激励有关部门单位向上争取专项资金，把按规定征缴的预算外规费收支纳入预算管理，增加和弥补财政预算缺口，提高政府的宏观调控能力。
6.强化支出管理，着力削减行政机关经费过多过滥造成的财政压力。财政部门应当按照科学化、精细化的要求，减少政府层级架构，清理财政支出供给范围，加强机构编制和财政供养人员的管理，坚决遏制各种形式的铺张浪费，杜绝一切不合理的财政支出，尽快建立科学合理的财政资金使用绩效评价体系，以提高财政资金使用的规范性、安全性和实效性。
参考文献：
[1]蔡思美：试论新财政体制下行政单位财务管理改革[J].财会通讯.综合（中），2009（07）.
财政局预算处副处长徐熙和毕业于统计专业、从事财政管理工作多年、现在预算处工作的刘星，根据自己的体会做了如下介绍。
徐熙认为，此次财政管理体制改革的重要内容就是：财权事权下移，区县相应财权事权扩大；收入由原来的分级管理变成分税管理，彻底分税。以上两项工作与统计部门有直接的联系。他说，无论是财权事权下移还是实行彻底分税制，其实质就是要打破所属观念，强化区域整体发展。与此相适应，财政指标已经先行一步，税收统计上也做了相应调整，客观上要求统计部门的核算要配套，即推行区域统计。
推行区县在地统计，这项工作作为2000年全市统计工作的一项重大举措增在加紧准备。从统计管理范围看，统计部门将由原来的条条管理走向客观要求的区域化管理。但是，这次财政管理体制改革对统计的要求还不仅仅在于实现区县在地统计。
为加快科技城的开发建设步伐，理顺市、区财政与科技城的财政分配关系，根据市委、市政府《关于推进清华长三角研究院建设有关问题的通知》及《关于科技城发展建设中有关事项的抄告单》关于“延长科技城财政封闭运行五年，时间自2010年1月1日至2013年12月31日”的精神，结合现行市对区财政管理体制的规定，经区政府研究，并报经市财政同意，决定对科技城实行“财政封闭运行、自求平衡”的管理办法，现将有关事项通知如下：
一、收支范围的确定
（一）收入范围
按科技城规划范围确定，具体以市政府《关于科技城控制性详细规划的批复》为准，即：中环南路以南、中南路（新07省道）以北、三环东路以东、经三路以西，总面积约3.65平方千米，及科技城引入的注册在科创中心内的科研单位和企业。按分税制财政管理体制划分为：
1.上划中央财政收入：消费税、增值税75%、企业所得税和个人所得税两项收入的60%部分。
2.科技城财政收入：增值税25%、企业所得税40%、个人所得税40%、营业税、房产税、城市维护建设税、耕地占用税、资源税、印花税、土地增值税、城镇土地使用税、车船使用和牌照税、遗产和赠与税、其他收入。
（二）支出范围
科技城的财政支出主要用于改善科技城的投资环境，重点是科技城的基础设施建设、管委会人员的经常性支出，国内外大院名校的引进支出及相关投入，以及相应的社会公益事业支出。
二、各项基数的确定
1.固定收入基数，按2003年科技城范围内收入实绩计算确定。
2.税收返还基数，按2003年科技城范围内实际上划的“增值税和消费税”确定。
3.支出（留用）基数，按2004年管委会人员的经常性支出定额确定。
4.上缴基数，按固定收入基数加税收返还基数减去支出（留用）基数后确定。
5.为确保区级一般预算农业、教育、科技三项法定支出增长水平，对实行封闭运作的科技城，按区平均支出比例安排相应支出预算，由区政府提出指导性安排意见后统筹使用。
三、增收分成办法
科技城固定收入超基数部分，实行比例分成，其中：上缴省20%，科技城留80%。上划中央的税收返还收入在2003年基础上逐年递增，递增率按市对区确定的1：0.24执行。
四、其它专项政策
1.科技城规划范围内征收的教育费附加，除按规定上缴市区财政外，按乡镇行政区域进行分配。
2.对科技城范围内的国有土地有偿使用收入,即:扣除土地出让成本后的出让金净收益、城镇配套设施费等政府专项资金，除规定该上缴的部分外，全额返回科技城，专项用于区内基础设施等支出。
3.科技城项目建设过程中，有关地方性规费除上缴省级收入外，全额返还给科技城（不包括政府专项资金）。其中对科技城范围内征收的中小学校代建费按照区政府确定的事权范围进行分配，专项用于学校的建造。
4.涉及市级部门（单位）、市特定企业迁入科技城其收入仍属市财政收入，具体按市财政局《关于完善市区级分税制财政管理体制的补充通知》执行；对迁入的其他企业则按超基数部分参与收入分成。
摘要：税收在我国财政整体收入中有着重要位置，为充分实现资源优化，要不断进行财政税收体制改革。本文将结合加强企业单位财政税收体制改革的重要意义，对现阶段企业单位财政税收体制中存在的问题进行分析，并积极探索出有效改革对策，以实现财政税收高效管理，推进我国经济进步，提高人们生活综合水平。
关键词 ：企业单位；财政税收；体制改革；创新探索
新形势下财政税收体制不断发展变化，传统税收体制在经济快速发展的现代社会已经无法满足社会基本需求，因此要加强改革创新。财政税收体制改革对提升人们生活质量水平，加强人们生活保障都有着重要作用。为实现高效财政体制改革，要制定符合现阶段经济发展的现状的税收制度，为国家经济发展和人们生活水平提升打好基础。
一、财政税收体制改革的重要意义
加强企业单位财政税收体制改革，对促进社会资源优化配置，促进社会经济体制完善，有效调节收入分配收入有着至关重要的影响。同时，有效的财政税收体制创新能够推动社会产业经济转型，促进社会经济协调发展。财政税收体制改革背景下，主要采取政府采购管理制度，使社会支出结构进一步优化，实现政府行为转变，即管理型转为服务型。对现阶段企业单位预算管理体制进行改革，实现预算体制创新和优化。同时，税制改革对实现以增值税为主的流转税体系的建立有着至关重要的影响，促进新型税制转变。
二、现阶段财企业单位政税收体制存在的问题
1.财政税收体制局限性
在我国当前的财政税收体制中并没有将非税收入纳入到政府收入体系的管理范围内,在没有加入到我国财政税收体制中的重要税种,往往具有极其重要的调解社会分配功能,所得税以及增值税的设计方面存在不合理性, 对于技术创新的进一步发展不能够起到促进作用。此外,我国并没有将当前的国有资本的经营收入纳入到我国财政的收入范围内,致使当前各级政府的财政收入呈倒“金字塔”式,过于向上集中,财力分配严重失衡。中央与地方在分税机制划分中存在一定的不合理性,个别税种界限不够清晰,分税制改革并不彻底,并不能够建立出一套合理的分税管理体制。
2.地方政府财力不均衡性
地方政府关于财政税收问题主要体现出的问题为财力的不均衡性。地方各级政府之间的职能划分缺乏灵活性，对复杂财政问题无法进行高效处理，直接将低了政府财政管理效率，同时使政府职能与其财务情况存在不均衡问题。这种财务管理结构不合理，以及财务转移处理不合理，计划经济向市场经济转变的痕迹性并没有完全转化, 专项转移支付与一般性转移支付在规模上存在两个极端性,且各级政府间资金分配、转移支付以及财务管理方面存在不透明、不规范,主观随意性很大等特点,致使财政效率低下,政府公信力度下降,负面作用大。
3.财政预算体制不完善
现阶段我国企业单位主要面临财政预算问题为预算体制涉及范围较小，且资金流转与挪用问题严重。在财政预算阶段性管理中缺乏周期预算，直接影响我国财政预算的功能效用，这对进一步规划我国财政发展有着一定影响，不利于财政宏观手段干预。另外对财政预算体制缺乏有效的监督管理，令预算审批缺乏实际效用，并使财政预算体制失去自身公信力。
三、加强企业单位财政税收体制改革与创新分析
1.加强管理者综合能力培养
为有效提升地方政府管理者以及企业单位领导者的重视力度，首先要提高管理者的综合能力。针对地方财政税收体制改革，要对企业单位相关管理者进行定期培训，并在培训学习的同时不断应用于实践，以巩固学习内容，有效提升管理度财政税收的管理能力。培养管理者的综合能力，还包括管理者的沟通协调能力，提升自身税收意识，通过自觉性约束自身税收行为，实现良好的财政税制改革环境的创建。
2.制定全面税收体制
要调整直接税与间接税比例，实现以间接税为主的税制改革。为达到这一目的要增加直接税比例，并改革个人所得税的缴纳情况，促进税收优惠政策的实行，进而形成相对全面、完善的税收体制。对现阶段的税收管理体制进行合理调整，减少人为影响，以增强其体制的法律权威性，实现传统税制体系管理突破与创新。
3.创新预算管理体制
针对预算管理体制的创新，要从预算范围管理出发，扩大其范围，并在各级政府成立预算管理独立部门，在企业内部成立预算委员会办公室等。要不断加强预算体制的监督，保证预算管理与我国经济发展战略相一致。在扩大预算范围的同时完善复式预算模式。复式预算体系的建立，是指对资本性预算以及常规性预算等进行统一管理。要将政府相关财政活动尽可能纳入预算管理中，并加大财政活动监管力度。
4.实现分权财政体制建立
中央对地方要合理进行分权，促进地方财政自主权进一步扩大。针对分权财政体制要通过管理人员进行科学分配，并缓慢有序实现税收征管一体化。在分权体制下要将税种属性作为中央和地方划分依据，实现合理比例的中央与地方政府财政管理，与此同时能够降低地方政府在财政方面的压力。对各基层政府进行财政体制创新，对各级政府实现分层财政体制管理。要对各级政府财政收入加强监管，保证收入来源的可靠性，对政府收入机制进行严格的法律规范，促进公共服务平等，同时扩大资金转移支付的规模性。
5.加强经济发展与财政管理协调性
在现阶段的经济体制影响下，各级政府对市场竞争干预过多，对相关企业财政补贴及资金支持过度，直接降低了财政资金的应用效率，对社会的经济发展有着制约性影响，对实现公共财政目标也有着一定的扭曲性影响。针对现阶段的财政制度管理要在公共财政原则下进行，对基础设施的建设力度要不断加大，完善公共领域建设，以达到为市场经济竞争提供一个有序、公平的环境。要在经济发展和财政管理之间探索出一个有效方案，加强两者互动，促进经济结构完善和优化，促进我国经济质量的提升，最终促进经济与财政两者协调发展。
综上所述，现阶段加强企业单位财政税制改革和创新，要结合我国实际发展情况，总结经验的同时借鉴国外经验，进一步深化体制改革的同时，促进我国经济稳定发展。为完善税制改革，要加大对公共财政体系建设，完善财政制度，规范各级政府行为，以促进财政税收体制改革进一步科学化和规范化。
参考文献：
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[2]张俭.对财政税收制改革创新的认识与探究[J].财经界(学术版)，2012，03.
关键词：财政体制 财权 事权 改革
财政体制也即政府财政管理体制，是处理中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间财政分配关系的一项基本制度，其核心是明确各级政府间职权划分和财力分配。自1978年以来，我国财政体制先后于1980年、1985年和1994年进行了重大调整，大致可以概括为政府财力从分权到集权的过程。现行体制是沿用了1994年的分税制改革：在划定中央政府和地方政府事权的基础上，按照税收分享的方式划分中央政府收入和地方政府收入，并采取转移支付平衡地方政府间财力差距的财政管理体制。由此可以看出，财政体制主要包括事权、财权与政府间转移支付三个基本要素。十八届三中全会提出“深化财税体制改革”，说明当前的财税体制还不够完善。本文就当前我国政府间财权和事权划分存在的问题进行讨论并提出相应的政策建议。
一、当前我国政府间财权和事权划分存在的问题
财税体制改革是近年来的热门话题，因此已有的研究也很多。马万里、李红霞等就该问题已有较全面的回答。
（一）事权与财权的分离
事权是政府职能的体现，也可以理解为“政府应该干什么”。在市场经济条件下，政府有三大职能：资源配置、收入分配及经济稳定职能。政府的资源配置职能主要体现在提供公共产品和服务，而公共产品根据它受益范围可分为全国性公共产品及地方性公共产品。公共产品的受益范围决定了由哪一级政府提供，财政支出可以很好地反映事权的划分。
财权是财政收入获取权，就是“政府可以干什么”。财权是财政利益在各级政府间分配的体现，主要表现为税权。为了实现“成本一收益”对称，符合效率标准，即财税体制的安排应实现“财权与事权匹配”。而我国的事实是：中央政府集中了大量的财政收入，在财权越来越集中的同时，具体事权却在下移。地方拥有一半的财政收入却负担着80%以上的财政支出，中央与地方财权事权严重分离。
图1显示了地方财政收入占全国财政收入的比重整体下降而地方财政支出占全国财政支出的比重逐渐上升的趋势（中央财政刚好相反）。我们重点关注分税制改革前后。分税制改革扭转了地方财政收入比重上升的势头。1993年地方财政收入占比高达78%，1994年即下降为44%，近年来维持在50%左右；而地方财政支出的比重2013年已经达到85%。收入与支出的缺口不断扩大，在一定程度上说明了我国政府间财权与事权分离严重。
（二）财权事权失衡，引发连锁反应
（1）催生土地财政
由于财权高度集中在中央，为解决收支平衡问题，地方政府不得不卖地求生，造成了严重的土地财政依赖症。根据数据显示，目前土地财政收入呈现上升趋势，其在地方财政收入中占的比重也在波动中增长，已由2001年的19.7%上升至2012年的42.1%。这进一步推动了房价的飞涨；此外，由于地方政府官员的晋升与GDP考核挂钩，促使他们一味追求经济增长。通过卖地大搞无谓的投资建设，使得土地财政愈演愈烈。
（2）引发地方债台高筑
财权与事权不一致引发的另一后果就是地方债务的积累。审计署副审计长董大胜预计2013年中国地方债务最多达18万亿元。债务规模过大，来不及归还，地方政府只能陷入借新债还旧债的恶性循环当中。一旦地方政府无力偿还就会出现债务危机。但由于我国《预算法》规定不允许地方政府发债，这种债务最终会落到中央政府身上，最终还是要纳税人买单。
（三）转移支付制度不够规范
转移支付是对政府间事权、财权划分不对等的一种纠偏和矫正。目前我国转移支付制度中存在的问题有：难以确定转移支付规模，总体力度不足。主要体现在基层政府财政困难。这与我国转移支付长期实行的“基数法”计算是分不开的；财政转移支付内部结构不合理。如税收返还比重较高，专项转移支付所占比重过大，一般性转移支付比例过小；财政转移支付分配结构不合理。从纵向看，市级政府人均财政转移支付数高，而县级比重少；从横向看，东部地区转移支付比重大，财政困难的西部地区比重小；财政转移支付缺乏监督机制。我国现行的财政转移支付制度依据的主要是政府规章，并没有专门的或者相关的法律。不仅如此，转移支付资金的执行缺乏监督及绩效评价机制。
（四）缺乏相关的法律保障
我国并没有在法律层面上对财权和事权进行明确划分，也没有针对土地财政、地方债务、转移支付制度等进行立法，这使得中央和地方政府在缺乏规范政府间财政关系的强制性法律约束下往往采用行政手段。
二、财税体制改革政策建议
针对以上问题，十八届三中全会提出：必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。《决定》提供了改革的方向和思路，具体的措施将会在今后逐步实施。本文就“明确事权、建立事权和支出责任相适应的制度”，再结合以上的问题，提出建议：
（一）从“顶层设计”开始
首先应该打破现有行政管理层级框架，改革我国政府间财政层级，在全国范围内推广“省管县”财政体制。我国宪法中虽然规定实行五级政府，但针对目前省以下财政体制的问题，我们可以先通过让市级和县级政府在财政层面成为平等而独立的层级，形成财力分配框架。而乡级财政由县管。这样可以简化财权与事权在政府间的划分，减少中央拨款在中间层级的流转，提高资金的使用效率。
（二）正确处理政府与市场的关系
这意味着政府要改变传统的什么都管的做法，将更多事情交由市场自发完成。政府的作用将局限于提供一个合理的竞争环境，弥补市场失灵，缩小收入差距及保持宏观经济的稳定。只有明确了政府的角色才能将各项具体的角色扮演分配到各级政府，合理划分中央与地方的事权。
（三）明确划分中央和地方的财权事权，使两权相统一
一方面，合理划分事权。对涉及国防、外交等全国性公共产品应由中央政府安排财政支出。在地方政府中，省级财政保证做好中央与县域体制的有效衔接；县级财政的事权范围则包括县内社会治理等具体支出。另一方面，划分财权。中央与地方政府都应拥有只属于自己的主体税种。同时可考虑适当提高共享税中地方的分享比例，见表1。
（四）完善财政转移支付制度
推广并完善因素法的计算方法。以人均标准财力为依据，而非按财政供养人口计算。凡是人均财力水平低于标准财力的省份，中央对其给予财政补贴。建立一种上下级财政体制之间的信息反馈和互动机制，使转移支付的额度符合地方需求。而政府间转移支付的结构调整方向是缩小经常性专项补助所占比例，腾出空间留给更具规范性的一般性补助；减少市级政府财政转移支付而增加县级比重；增加对人均支出水平低、发展后劲不足的欠发达地区的转移支付力度；最后，还要加强对转移支付资金的去向及用途的监管，包括公众的监督及人大、审计部门的监管，使转移支付资金使用更透明、有效。
（五）以立法的形式予以保障
在我国行政化程度极明显的情况下，中央与地方政府之间存在很大一个问题就是“上有政策，下有对策”。一项理想的政策往往在具体的执行当中不能达到预期效果，这很大程度上可以归因于没有法律保障。因此，上述所提到了事权财权的划分及转移支付制度的完善都应在法律层面正式立法。可以以基本法的形式规定中央与地方政府间的事权划分。
三、结束语
我国的财税体制改革提出已久，但迟迟没有实质进展。十八届三中全会把财税体制改革提到了治理国家的高度，无疑是进了一大步。接下来就是考虑实施具体的改革措施。在这一过程中，肯定会遇到各种阻力，如在推行“省管县”过程中，市级政府的权利大大缩小，影响该级政府的利益；说是要政府放权给市场，但政府多大程度上会真正放权还有待考证；还有税种划分的变动，也会触及各级政府间的利益；完善转移支付制度时，下级政府总是希望拨款越多越好，而上下级政府之间存在信息不对称。在这些改革过程中，利益集团的存在使相关政策措施的实施困难重重。但改革势在必行，这就需要各级政府及公众的共同努力。
参考文献：
[1] 陈元主编.深化财税体制改革研究[M].北京市：研究出版社，2010.
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[3] 李红霞，刘天琦.新一轮分税制财政体制改革探析[J].地方财政研究，2013（10）.
我国财政体制经过30年的改革，基本建立了适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制框架。一个稳固、平衡、强大的国家财政正在科学发展观指导下，迈向深化、完善的改革攻坚阶段。
一、财政改革的历史进程
30年的财政改革是建设财政到公共财政的转变与发展的过程。
（一）改革中央与地方之间的分配关系
从中央与地方的预算管理体制而言，实际上是从“分灶吃饭”到“分级包干”再到“分税制”的演进过程。1980年实行“划分收支、分级包干”的财政体制即通常所说的“分灶吃饭”的财政体制；1985年实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政体制，即分税“分级包干”的财政体制；1988年实行多种形式（如收入递增包干办法、总额分成办法、总额分成加增长分成办法、上解额递增包干办法、定额补助办法）的财政“大包干”体制；1994年实行以分税制为主体内容的“分支出、分收入、分设税务机构、实行税收返还”的“三分一返”的财政管理体制。2000年开始推行部门预算改革，2001年进一步深化“收支两条线”改革和国库管理制度的配套改革，2003年全面实施政府采购制度。
2003年以来，财政改革取得新突破。一是全面推行农村税费改革取得显著成效。其中全面取消农业税，让征收了2600多年的农业税退出历史舞台。二是建立了公共财政框架，其中包括政府收支分类改革，部门预算改革，国库集中收付制度改革，“收支两条线”改革和政府采购制度改革等不断向纵深拓展。三是大力推进基本公共服务均等化。如从2005年起，中央财政积极创新缓解县乡财政困难的机制，实施“三奖一补”的激励约束政策；不断完善转移支付制度，使中央对地方转移支付占地方本级支出的比重由2003年的28.1%提高到2007年的36.7%；推动省以下财政管理方式创新，全国已有24个省（市、区）推行了“省直管县”改革，全国已有28个省（市、区）推行了“乡财县管”改革。
（二）改革国家与企业之间的分配关系
从国家与企业利润分配体制而言，1978年11月试行企业基金制度起步，到1981年普遍实行利润留成制度，再于1983年1月和1984年10月分两步实行利改税，再到1987年―1993年普遍推行企业承包经营责任制。从而经过约15年的时间，把国有企业引入市场。
与分税制财政体制相适应，对国有企业利润分配制度继续进行改革。主要是根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系。从1994年1月1日起，国有企业统一按国家规定的33%税率缴纳所得税，取消各种包税的做法。考虑到部分企业利润上交水平较低的现状，作为过渡办法，增设27%和18%两档照顾税率。企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利。对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业缴纳的所得税也不退库。从而经过约10年时间实施债转股、技改贴息、和政策性关闭破产的“三大杀手锏”，着力解决国有企业走向市场以后暴露出来的社会负担重、两大包袱多、企业冗员严重等制约改革和发展的问题。
党的十六大和十六届三中全会提出深化国有资产管理体制改革的重大任务和一系列重大原则。中央财政在支持企业改革与发展方面也取得新进展，如大力支持国有企业改组改制，积极推动电力、电信、铁路、民航、邮政等行业改革，推动东北地区厂办大集体改革试点工作。从而经过约5年的改革，促进企业改制和国有产权转让走上规范运作的轨道。
在改革国有企业的进程中，1993年中央提出对各类企业一视同仁。对集体企业实行股份制改制，到2001年底，90%以上的新建企业和70%以上的老企业成为股份制企业。1998年以来，中央财政先后设立了中小企业发展专项基金、国际市场开拓资金和科技型中小企业创新基金等，用于扶持中小企业发展，并加强对中小企业发展环境建设方面的资金支持。到2002年底，全国中小企业已超过1100万家，提供的工业总产值和实现利税分别占全国总数的60%和40%。
（三）改革税收管理制度
从税制改革而言，1979年提出对税制加以改革，并提出增加税种，对企业实行所得税等轮廓设想；1980到1981年，先后颁布了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，以及这三个税法的实施细则，还明确了对涉外企业征收工商统一税、城市房地产税、车船使用牌照税，初步形成了较为完整的涉外税制；1983年开始实行利改税，国务院批转了财政部《关于国营企业利改税试行办法》，并于1984年9月了《国营企业所得税条例（草案）》，于1985年4月了《集体企业所得税暂行条例》，于1986年1月了《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》，1987年财政部又提出进一步理顺国家与企业分配关系的构想，使所得税制得到进一步完善。在流转税制的改革上，1984年9月，国务院了产品税、增值税、营业税和盐税等四个条例（草案），同时还了资源税条例，此后，分别在1985年2月和1986年9月，实施了城市维护建设税、房产税、车辆使用税条例。此外，还改革了农业税，开征了一些体现特殊调节作用的税种，如燃油特别税、个人收入调节税等。
与分税制财政体制相适应，对税收管理体制进行同步改革。主要是建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所得税制。从1994年1月1日起，在现有税务机构基础上，分设中央税务机构和地方税务机构。这次分设机构是分税制改革的一个重要特点。
最近五年，税制改革又取得新进展。一是建立并不断完善中央与地方出口退税共同负担机制，二是基本统一了内外资企业税收制度，三是稳步推进增值税转型改革试点工作，四是调整了个人所得税政策和消费税政策。
（四）改革基本建设投资体制
从基本建设投资体制而言，国家从1979年开始进行建设拨款改为贷款的试点；从1981年起，国家对实行独立核算且有还款能力的企业实行“拨改贷”，即国家预算内基本建设投资由无偿拨款改为有偿的贷款；从1983年开始试行投资包干责任制，并于1984年9月在全国推行；从1988年起实行基本建设基金制；1994年适应金融体制改革的需要，财政部收回了原委托建设银行代行的财政职能，负责行使和加强国家预算内基本建设管理职责。同时在原专业投资公司的基础上成立了国家开发银行，实行国家政策性投融资；1996年国家决定将“拨改贷”和经营性基金本息余额转为国家资本金，并按照现代企业制度的要求建立健全经营性投资项目的风险约束机制，对经营性项目实行项目法人责任制和项目资本金制度，国家财政对经营性项目的投资应以国家资本金的形式进行。
为了适应经济体制改革的需要，财政还鼎力支持了工资、价格、金融、外资等各方面的改革。就财政与金融的关系而言，财政在解决银行历史遗留问题，消化银行不良资产问题，注资化解金融风险问题，在税收上下调营业税问题，实行慎重原则给予金融企业财务支持问题等，进行了一系列的改革工作。
二、财政改革的经验探索
（一）财政改革必须以正确的思想理论作指导
我国财政改革之所以能够在30年内实现整体推进和重点突破，其根本原因是中国特色社会主义理论体系的指导。它是、思想在中国大地上最新发展的成果。它所提出的关于社会主义本质的理论；关于社会主义初级阶段的理论；关于中国现代化及其“三步走”战略的理论；关于改革是动力、发展是硬道理、稳定压倒一切的理论；关于社会主义也可以搞市场经济的理论；关于“三个有利于”标准的理论；关于坚持两手抓、两手都要硬的理论；关于对外开放的理论；关于“三个代表”的重要思想；关于科学发展观，构建和谐社会的思想理论等，是指导包括财政在内的改革与发展的强大思想武器，是兴国安邦、治国理财的行动指南。总之，是我们取得伟大成就的理论支撑和思想保证。在此基础上，财政改革成就的取得，还得益于我们不失时机地以科学的理财思想指导改革，使改革做到稳中求进，紧中求活，逐步实现中央和地方财政的振兴。政府理财思想的转变实质上是政府理财向市场化、社会化、秩序化、均等化、规范化的转变，是财政创新机制、适应发展方式和市场经济要求的转变。这样，从中央到地方的财政改革，始终立足自身优势，重组资产存量，加大技改力度，培植支柱产业，调整财源、财力结构，从而使财政改革得到了实质性发展。
（二）财政改革必须遵循发展是硬道理和又好又快发展的要求
社会主义的根本任务是发展生产力。改革的目的是发展，指导改革、衡量改革的标准也是发展。因此，必须按照“发展是硬道理”、是“第一要务”、特别是科学发展观关于又好又快发展的实质要求，推进财政改革。为此，必须从我国实际出发、吸收西方市场经济国家实行公共财政理论的精髓，重新调整政府与市场、政府与企业、政府与社会、中央与地方的关系，其中主要是重新界定财政职能范围，只承担基础设施、基础产业的投入，退出一般竞争性项目的投资领域；集中财力用于调整经济结构、加大科教兴国的投入；努力实现政企、政资分离，达到企业法人化、责任有限化、经营自主化；财政在保证国家机器正常运转的合理需要外，尽可能提高政府用于社会保障、改善民生等公共支出的比重。回顾和总结30年财政改革的经验，一个重要的思路就是立足发展、促进发展、加快发展，实现又好又快发展，形成合乎中国实际的财政发展模式。建立新的财政发展模式，则必须把有利于推进经济、政治、文化和社会建设的协调性放在首位；把发展生产力，消除“瓶颈”制约产业结构优化升级置于重中之重；把促进财力的总量与结构均衡、各类分配关系的协调作为己任。据此建立一种具有稳定与发展统一、总量与结构均衡、激励与约束兼容、直接调控与间接调控配合、开放度广、服务性强、权威性高等特点的新财政发展模式是可行的，也是今后财政改革的方向。只有开源与节流并重、公平与效率兼容、财权统分适度，财政发展模式才能有效地发挥其在财政运行中的最大效应。
（三）财政改革必须坚持统筹兼顾原则和集散适度的要求
社会生产力的发展和解放，必须与生产关系相适应；生产关系不相适应的部分必须加以调整。作为调整生产关系不适应部分的改革，必须通过利益关系的变革和利益格局的调整而得以实现。对此，财政负有历史重任，既要尽力而为支持整个改革开放和现代化事业，又要改革自己发展自己，以建立稳固、平衡、强大的财政。
为此，财政必须严格遵循统筹兼顾的基本要求，围绕财权的适度集中，财力的适度分散，使之形成中央财权相对集中，中央和地方财力与其事权相匹配的财政体制。财权之所以必须适度集中，这是由中国的“特色”、“国情”所决定的。即中国市场经济的“社会主义特色”和社会主义的“初级阶段”的国情所决定的。同时，这种“特色”和“国情”也凸显着现代社会经济中宏观调控的地位和作用。财力之所以必须适度分散，这不仅是为了调动地方的积极性，而且是为了使地方财力与其事权相匹配。如分税制财政体制的设计，其指导思想：一是正确处理中央和地方的分配关系，既要适当提高中央财力，以增强中央政府的宏观调控能力；又要考虑地方的利益，以调动地方发展经济壮大财力的积极性；二是合理调节地区之间的财力分配，既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，支持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造等；三是坚持统一政策与分级管理相结合的原则。如划分税种既考虑中央与地方的收入分配，又考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用，还要考虑税收管理的特点与需要。但需要强调的是，这种财权的适度集中与财力的适度分散，必须依据世情与国情的变化而定，发展的战略重点与协调需要而定，宏观调控的重点和目标需求而定。总之，统筹兼顾是贯彻科学发展观的根本方法，兼顾的要求和关键都在适度上。回顾三十年推进财政体制改革的全过程，就是如何统筹兼顾中央与地方、国家与企业、国家与个人的利益分配关系的全过程，就是处理全局与局部、长远和眼前的利益关系的全过程。其结论是：分散或集中过度，或使中央失去主导地位，失去宏观调控的能力；或使地方失去积极性，失去办事的能力。而唯有适度，才能兼顾各种利益，中央有决策调控能力，地方有适应办事财力。
（四）财政改革必须正确处理改革发展大局与财政承受能力之间的关系
财政改革必须有利于发展生产力、发展经济、发展财政。一句话，要促进财政蛋糕不断做大。这既是由财政与经济的关系所决定的，也是由财力与国家实力相互关系所决定的。财政改革30年来，财政为支持国企改革、支持投资改革、支持科技教育卫生等改革、支持“三农”和民营经济发展而进行了一系列改革。由此因改革与建设投入的资金同取得增加财政收入的改革效应势必发生时间差，加之为熨平经济周期波动而实施宏观调控，财政往往要发生短期的扩大支出等，如实施积极财政政策，势必扩大财政赤字，增加财政平衡的难度。为此，财政改革始终坚持正确处理改革发展大局与财政承受能力之间的关系。譬如，（1）在坚持财政收支平衡方针的同时，实行紧中有活的政策，从保障全局性的需要出发，允许在中央预算中安排一定的赤字，并努力控制赤字数额。（2）如应对亚洲金融危机，确保我国经济安全持续健康发展，而实施的积极财政政策，从源头确保财政发展的基础，并从发展的趋势上控制赤字的规模。（3）改进赤字弥补方式，改向银行透支为借款，以后又改为发行用于弥补赤字的债券。（4）把保持财政平衡与深化改革结合起来，促进企业转换经营机制，提高效益，从而增加财政收入。（5）实行复式预算，使赤字的形成与弥补赤字的资金来源清晰化，有助于动员各方面努力增收节支。（6）适当调整分配政策，开辟新财源。
财政改革既要正确处理改革发展需求与财政承受能力的关系，又要通过不断推进财政改革尽可能地支持各方面的改革与发展。比如：一是通过改革，为企业经营创造一个良好的外部环境，并引导企业转换经营机制，提高经济效益，从而夯实经济发展与财政改革的根基。二是通过改革，强化征收管理，堵塞收入漏洞，努力增加财政收入。三是通过改革，调整和优化财政支出结构，压缩行政经费等开支，保证国家重点建设支出，支持农业生产支出、教育科学支出等事关国家发展大局和发展重点的开支。四是通过改革，拓宽理财领域，适当举借内外债，合理调度社会资金的流向，使之运用到国家重点建设项目和急需发展的产业上来，缓解国家预算紧张的状况。五是通过改革，支持科教文卫事业发展，特别在促进科技创新体系、社会保障体系中发挥了重大作用。
（五）财政改革必须坚持整体设计、逐步推进与外部配套相结合的原则
改革是没有既定模式、没有平坦大道、没有现成答案的。因此，必须审时度势、权衡利弊、渐行推进。为此，既要有整体设计方案，又要有逐步阶段推进，同时还要与外部改革相配套。以分税制财政体制改革为例，分税制改革既要借鉴国外经验，又要从我国实际出发。在明确改革目标的基础上，办法力求规范化。但必须抓住重点，分步实施，逐步完善。国家针对收入流失比较严重的状况，通过划分税种和分别征管堵塞漏洞，保证财政收入的合理增长；优先把主要税种划分好，其他收入的划分逐步规范；作为过渡办法，现行的补助、上解和有些结算事项继续按原体制运转；中央财政收入占全部财政收入的比例要逐步提高，对地方利益格局的调整也宜逐步进行。总之，通过渐进式改革先把分税制基本框架建立起来，然后在实行中逐步完善。
改革是一项复杂的系统工程。各项改革是相互联系的，单项突进往往难以奏效，必须综合配套进行。从以往改革情况看，由于财政体制改革在整个经济体制改革中处于重要地位，它与其他各项改革配套进行尤为重要。可以说国家财力在一定程度上制约着其他方面改革的步伐，超越国家财力可能而进行的改革也是难以成功的。各项体制改革的进行要求财政体制与之相配套，这些改革的效益最终要反映到财政上来。因此，财政体制改革既不能超前，也不能滞后，应在积极推进自身改革的同时，主动地搞好与其他各项体制改革的配套，形成合力，以提高改革的综合效应。
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