时间：2023-06-08 15:16:04
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财政基建投资是财政用于新建、扩建、改建、重建固定资产的支出。长期以来，由于财政基建投资缺乏明确的责任机制和有效的监管手段，我国财政基建投资管理中普遍存在预算约束软化、项目投资失控、盲目建设、资源浪费、资金运行效率低下等。据抽样调查，“九五”时期国家投入的基建投资项目中，有85%以上的项目超概算，39%的项目未能达到设计能力，有37%的项目投入运营后处于亏损局面。为此，按照《审计法》和《预算法》的规定，结合《审计署2003至2007年审计工作规划》的要求，国家审计机关要积极开展财政基建投资效益审计，分析财政基建投资的性、有效性和效率性，逐步对财政资金管理和使用部门形成独立的外部评价、外部监督约束机制，以推进财政支出改革，提高财政基建投资决策水平，减少盲目投资、重复建设，促进财政资金的配置和运行达到合理、高效。
一、财政基建投资效益审计的重点和难点是效益分析评价
这里所说的财政基建投资是指国家预算内的全部基本建设支出，既包括复式预算中建设性预算的生产性基本建设支出，也包括复式预算中经常性预算的非生产性基本建设支出。财政基建投资效益是指财政基本建设所耗费的人力、物力、财力与所取得的经济、效果之比，它反映财政基建投资领域全部投入与产出的关系。从不同角度进行考察，对财政基建投资效益可进一步从直接效益和间接效益、宏观效益和微观效益几个方面进行考察。除极少数特殊类型基本建设项目全部由财政投资外，绝大多数的基建项目逐渐成为有多个投资主体的混合型投资结构形式。因此，就具体的基建项目而言，本文界定的财政基建投资不仅考察纯国家财政基建投资效益，也还包括有国家财政基建投资的混合型基建投资效益。
财政基建投资效益审计的工作重点是确定投入与产出之间的关系，亦即对投资效益进行分析评价。但是，审计人员对财政基建投资效益要作出客观公正的分析评价还是比较困难的，其原因在于，一是投资效益和成本有很多是难以用市场价格或货币单位计量的；二是效益和成本往往不是直接地体现出来，有些效益是无形的；三是效益和成本往往具有长期性，甚至会到下一代或者更长的时间；四是不同的项目投资有不同的短期、长期效益。
二、财政基建投资效益审计的分析评价原则
对财政基建投资效益的审计分析评价，审计人员必须依据逻辑的推理和的测定，应坚持以下基本原则：
（一）客观性原则。在审计评价财政基建投资效益的过程中必须坚持实事求是、客观公正的态度，从审计中实际调查和收集的统计资料出发，依据客观标准，对有关具体的财政基建投资项目进行客观的评价和估算，确保评价结果的公平、准确。
（二）全面性原则。由于财政基建投资涉及全社会各阶层的利益，对其进行审计评价必须坚持全面性原则。因此，对财政基建投资效益要进行全面考察，包括短期效益和长期效益、直接效益和间接效益、有形效益和无形效益、经济效益和社会效益、总量效益和结构效益等等。
（三）前后对比和有无对比原则。前后对比是将财政基建投资项目实施前与项目完成之后的情况加以对比，以确定投资效益。审计过程中需要对投资实施前和实施后的相关因素是否发生变化进行对比，确定投资目标是否实现及实现的程度；有无对比是将财政基建投资项目实际发生的情况与若不投资该项目可能发生的情况进行对比，以度量投资的真实效益、影响和作用。对比中要关注的重点是分清项目作用的影响和项目作用以外的影响。
（四）定性描述与定量相结合的原则。在审计评价过程中，有些财政基建投资的执行效果是可以通过某些假设、权重和一定参数，用一定的计算公式，经数量演算得出定量计算的结果来衡量的，如经济效益状况；有些则不能用定量计算的结果进行衡量，如项目实施对生态环境的影响、民众的满意程度等，只能进行定性描述。一些对国民经济和社会发展具有重大推动作用的投资，由于投资数额巨大，投资时间和运行周期长，效益的发挥具有明显的滞后性；还有些财政基建投资的直接经济效益不明显，但外溢效益即社会和生态效益又比较明显。因此，单纯使用定量计算或者定性描述对财政基建投资效益进行分析评价，都会使评价结果不能全面、准确反映投资效果的真实情况，影响审计结果的客观、公正性。因此，定性描述与定量计算是财政基建投资效益审计分析评价中不可缺少的两种工具，二者的结合是财政基建投资效益审计分析评价应坚持的原则。
（五）通用标准与专用标准相结合的原则。通用标准是不同行业、不同类型财政基建投资资金使用和运行状况共同统一采用的标准，用以对不同行业、不同类型财政基建投资使用、投资效率和实施效果进行整体评价和横向对比分析。专用标准则是在通用标准之外设置的，针对不同行业、不同类型财政基建投资中不同项目特点而制定的标准。在审计评价时，既要利用通用标准对投资效果进行整体评价和横向对比分析，也要根据不同类型、不同行业的特点，利用专用标准对投资效果进行个别评价和纵向对比分析。
三、财政基建投资效益审计的分析评价
借鉴西方国家有关公共投资后评价的实践经验，我国财政基建投资效益审计分析评价主要应包括以下四个方面的内容：
（一）过程评价，亦称立项决策评价。主要对财政基建投资项目运营情况的分析，评价项目决策的合理性。具体要对项目建议书、可行性报告和项评价报告的内容以及施工效率、工程质量、设备方案、工艺流程、投资执行情况等进行评价。过程评价主要采取对比分析法，即将项目可行性研究结果与项目实际运营结果相比较，以找出变化及其原因。
（二）经济效益评价。经济效益评价主要是对财政基建投资项目进行盈利能力和清偿能力分析。在进行效益评价时，其主要为定量分析法。
（三）社会影响评价。主要是对财政基建投资项目在社会经济、发展等方面有形、无形效益和结果的一种评价。重点评价投资项目对所在地区、行业经济发展和项目周边环境、自然资源的影响，以及对分配、就业、参与、民族、脱贫等社会环境的影响等。其评价方法一般采用定性分析法。
（四）持续性评价。即评价财政基建投资项目完成后，项目所规定的目标是否可以继续，项目是否可以持续发挥作用等。主要包括分析政府政策、管理、生态环境及外部经济环境等。其评价方法主要为定性分析法。
四、开展财政基建投资效益审计评价需要解决的几个
（一）及时明确效益审计的地位，提升效益审计评价的权威性。从上来说，财政基建投资审计应该围绕着合法性、真实性和效益性这个审计目标而展开，但受诸多因素的制约，我国的投资审计的实践活动却一直将审计的重心放在合法性和真实性层面，效益性审计的功能没有得到很好的。其原因除了目前我国合法性和真实性的审计任务仍然十分繁重外，还有一个重要原因是没有充分发挥法律对效益审计的指引功能，没有把投资效益的审计分析评价结果上升到法律层次。美国审计总署效益审计之所以能卓有成效地开展，美国审计法第三十一条之规定值得借鉴，该条规定：审计总署做出的建议对被审计单位无法律约束力。但是国会的拨款委员会每年向各单位提供财政拨款时，要审查这些单位是否接受了审计总署提出的建议并进行了纠正，如果没有接受或纠正，就不给拨款，因而审计总署的审计建议实际上有很强的约束力。这种制约关系使得任何一个被审计单位都不敢对审计机关的意见等闲视之。
（二）尽快建立规范的财政基建投资效益评价指标标准体系。全面、客观、公正地分析评价财政基建投资的效益，需要依据科学合理的评价指标标准，评价指标标准体系的科学规范性是财政基建投资效益审计评价的质量保证，这是毋庸置疑的事实。我国当前在投资效益评价指标标准体系建设方面存在重要缺陷，如指标体系不完整、评价单一等。由于这些问题的存在，使投资效益审计无法全面推进，而仅仅停留在财务效益审计方面，缩小了效益审计的范围，约束了效益审计的良性发展。如何结合我国财政基建投资的特点，建立一套合理、科学、有效的涵括宏观评价、综合评价、行业评价，既有效益指标、效益指标、生态环境效益指标，又有定量指标和定性指标的评价指标标准体系，是搞好财政基建投资效益审计分析评价的前提和基础。当然，如此庞大的评价指标标准体系的建立和更新任务主要应由国家和地方的宏观经济管理部门、行业管理部门来完成。审计人员也有责任通过反馈审计信息，督促相关部门及早将投资效益评价指标标准体系建立健全起来。
（三）逐步开展投资项目的审计信息收集和数据库建设。目前，我国包括财政基建投资在内的所有财政公共支出的效果评价数据库的建设几乎空白。各级审计机关应充分借鉴并吸收国外数据收集、处理和分析、利用的经验，结合机信息管理技术发展要求，主动与财政、发改委以及项目建设行业主管部门加强沟通联系，逐步开展我国投资项目的审计信息收集和数据库建设工作。按照行业或项目类型，重点收集大中型财政基建投资项目从立项决策、建设实施到生产经营或投入运行等全过程实际发生的各类技术经济指标和数据资料，整理建立成数据库。
（四）不断加强效益审计队伍建设，实施审计队伍的可持续发展战略。效益审计对审计人员的专业技能提出了更高的要求。基建投资效益审计是效益审计的一个重要分支，如前所述，对投资效益的分析评价是财政基建投资效益审计的重点与难点，是搞好财政基建投资效益审计的关键。如果没有一批高素质的专门人才和一支知识结构优化合理的效益审计队伍，就不可能对投资效益进行全面、客观、公正的分析评价。因此，对于各级审计机关来说，一方面，要大力培养大批高素质的效益审计专门人才，通过各种途径培训，结合审计人员的知识结构和自身特点，使审计人员不仅具有财务、经济管理和审计等知识，还要系统社会学、统计学和相关专门工程技术等知识，掌握系统论、控制论和信息论等现代科学管理和分析工具。另一方面，多渠道引进掌握丰富专门技术知识和先进科学技术方法的人才补充到效益审计工作队伍中来；对审计人员来说，一方面，要充分认识到效益审计是世界各国政府审计发展的必然趋势，树立知识化、信息化的审计价值导向观念。另一方面，审计人员必须主动更新审计、财务会计、组织管理、经济管理、工程技术和计算机等方面的知识和技术，掌握现代审计技术手段，不断积累投资效益审计分析评价方面的知识、技能和经验。每人应该精通和熟练掌握具体审计项目所需的一项或几项技能，如统计学、社会学、环境工程学、计算机信息技术处理分析等等。
主要：
康学军、侯荣华等，2001，《财政支出效益》，中国计划出版社。
李巧巧，2004，《刍议政府绩效审计》，湖北社会科学出版社。李武好、韩精诚、刘红艺等，2002，《公共财政框架中的财政监督》，经济科学出版社。
栾艳、卞永宁，2003，《政府绩效审计的国际比较》，黑龙江财会。
陶瑞芝，财政部统计评价司考察报告《美国公共投资后评价工作概况与启示》。
哈德利认为，防务规划者必须考虑实施战略和应对所面临挑战的能力类型。这些能力不应只限于军事资源，还应包括美国盟友、其他美国部门和机构、大学、慈善基金会以及私营企业的能力。
谈及当前财政挑战问题，哈德利表示，《四年一度防务评审》报告应基于财政不受约束的环境。报告是权衡能力需求和资源之间的有益工具，它能描述在设想的威胁环境中，如果不受财政约束的影响，如何提供安全，然后明确说明为应对财政现实需要削减的内容以及相关削减所带来的风险。
哈德利简述了制定2014年版《四年一度防务评审》报告所面临的三大挑战。
一是必须重新思考美国的反恐战略，现有反恐战略具有战术性，而非战略性。哈德利建议，报告应考虑重建反恐合作伙伴关系以及战略沟通挑战，因为随着美国撤出中东地区，美国将需要更多地依靠合作伙伴来维持地区稳定。
二是必须重新思考中东地区安全避难所的政策。人们普遍认为，10年战争即将结束，但哈德利对此提出质疑。他以利比亚、叙利亚和马里为例证，认为只有美国直接军事介入才能最终结束冲突。鉴于美国公民需要在不安全的环境中执行任务，哈德利建议加强中东地区的情报合作伙伴关系，并找到更好保证美国公民安全的途径。哈德利解释说，上述两个挑战具有一个共性，即国防部需要利用国防部以外的机构和部门的资源，以便有效实施战略。因此，《四年一度防务评审》报告将涵盖这些机构。国防部还应利用《四年一度防务评审》报告代表这些合作机构要求相应资金并支持其训练。
关键词：政府投资项目；前期工作；现状；对策建议
1 引言
一般来讲，政府投资项目就是使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目。目前，对政府投资项目的定义有很多，虽然不同的政府部门、学术界在具体描述上不同，但它们所指的涵义和界定的范围是基本一致的。具体来讲，政府投资项目可以定义为为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。经济社会快速发展的今天，政府投资发挥了重要的基础和杠杆作用。随着城市建设规模和政府投资规模的不断扩大，如何让政府投资效益最大化，是政府投资项目管理工作首要解决的问题。本文所要探讨的政府投资项目前期管理工作，主要包括项目建议书、可行性研究报告的编制和审批，以及初步设计图纸的技术性、经济性等指标的审批论证等。前期工作决定了政府投资的方向和项目建设的标准，是整个政府投资项目建设中的重要环节。
2 政府投资项目前期工作现状分析
（1）对项目前期工作总体重视不够。一些建设单位对前期工作的重要性认识不足，认为这部分工作尚未落实到图纸，只是策划与构想。因此，在项目前期工作中，尤其是编制项目建议书和可行性研究报告时缺乏认真的态度，从而造成项目在决策阶段只是流于形式，直接影响到项目下一步的正常开展。
（2）项目建议书和可行性研究报告编制粗糙。项目建议书和可行性研究报告普遍存在编制依据不足和内容缺失的问题，编制人员对项目建设规模缺乏深入的论述，对项目的建设工程方案缺少分析比较等。这些问题的出现使得在下阶段初步设计编制时，项目建议书和可行性研究报告的控制性丧失，从而给项目概预算编制工作埋下隐患。
（3）项目超投资现象严重。项目前期勘察工作的不细致导致勘察成果不能满足施工图设计要求，项目概算缺项漏项的现象时有发生。例如市政道路、桥梁工程初步设计中，没有充分考虑综合管线工程、地基情况等。也存在一些项目单位故意压低概算，待开工后再进行报批，追加项目的投资。更有甚者，项目根本没有进行概算，直接采用投资估算数。上述情况常常导致项目实际总投资超出估算控制。
3 加强政府投资项目前期工作管理的对策
结合以上政府投资项目前期工作现状情况分析，为提高政府投资项目前期工作的水平和质量，建议采取以下几方面的对策：
3.1 提高对项目前期工作重要性的认识
项目前期工作是项目基本建设的重要环节。为保证政府投资项目决策的正确性和项目实施方案的合理性与可行性，努力使有限的财政资金发挥最大的效益，必须做好决策前主要工作。一方面要提高咨询机构、设计单位对前期工作的认识，督促提升前期策划研究、设计工作的质量；另一方要提高相关管理部门对前期决策工作的重视，树立前期决策工作质量直接影响项目投资效益的观念。
3.2 注重标准规范研究为项目前期工作提供依据
项目前期工作的开展应依据国家和地方制定的政府投资相关行业、产业的建设标准及设计规范，结合本地区、本部门实际和发展需要，严格执行规定的建设标准及规范，合理确定工程建设规模和建设标准。作为政府投资项目前期工作的管理部门应在规范、完善现行相关标准的基础上，研究与本地经济社会发展状况相适应的建设标准，建立、完善相关的评价指标体系（量化指标和定性指标），借鉴国外成功经验和评价方法，尽量使之量化，便于最终进行货币量化经济分析，使审查评价方法科学化。
3.3加强评审工作为项目投资控制打好基础
要做好项目投资控制工作需从项目策划、项目建议书、可行性研究报告各个阶段的评审工作做起，即从项目前期策划、立项和可行性研究开始，通过论证、评审项目产业与地方经济发展规划的关联性，通过资源、市场的供需分析预测，确定项目建设规模、建设内容的合理性，通过产品、技术、工艺、生产、原料、设备、工程、建筑等建设方案的比选、优化，确定项目建设方案的可行性。评审工作还应结合前期各个阶段项目建设的外部条件（国家宏观政策和项目实施建设条件），只有这样才能真正做好项目投资控制工作。
3.4 建立科学管理程序为项目决策提供有力保障
项目前期工作管理程序包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算评审程序、审批程序、公示程序等， 使决策者按照法定程序决策， 为科学决策、民主决策、合理决策提供保证。以美国为例， 政府投资决策程序非常严格， 使用单位和预算部门， 财政部， 国会等都要参与决策， 财政部和议会要对决策行为进行严格的审查。2015年1月1日开始施行的《深圳经济特区政府投资项目管理条例》也对项目的评审程序、公示程序作了明确的条文规定。通过决策程序的法制化， 建立严格的项目前期工作管理制度， 使相关部门在决策过程的每个环节都有法可依， 才能保证项目决策的科学性。
4 结束语
政府投资项目是我国社会经济发展的重要组成部分，政府投资的行业方向和项目建设往往受到社会的广泛关注，政府投资项目的前期工作往往会提前给公众释放着经济发展方向的信号，决策的失误将会造成极大的社会影响。因此，加强政府投资项目前期工作管理显得尤为重要。提高对政府投资项目前期工作的认识，建立完善的项目前期工作管理制度和科学合理的项目建议标准，不仅能有效推进项目前期工作的效率，提高项目投资效益，而且对促进政府投资的引领作用，公共资源的合理配置具有重要意义。
参考文献
[1]刘晓渡.谈政府投资建设项目管理存在的问题与对策[J].工程造价管理，2008（1）.
第一条为提高财政资金的使用效益，规范财政投资评审行为，根据有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条本市财政投资评审工作适用本办法。
本办法所称财政投资评审是指根据有关法律法规，对财政性投融资项目（以下简称项目）的预算、结算和竣工财务决算等进行评估与审查的行为。
第三条市财政部门是财政投资评审的主管部门，其所属的*市财政投资评审机构（以下简称评审机构）具体负责组织实施财政投资评审工作。
市审计、监察、发展和改革等行政主管部门按照职责协同财政部门共同搞好财政投资评审工作。
第四条财政投资评审应当严格执行国家有关法律、法规，坚持客观、公正、公开、科学、合理、廉洁的原则，保证评审报告的真实性、合法性，切实保护国家利益和维护建设单位、施工企业等的合法权益。
第五条市财政部门应当根据财政预算、基本建设支出计划的编制和执行要求，确定每年评审工作的重点和任务。
第六条财政投资评审应当建立“先评审、后下预算”、“先评审、后招标”、“先评审、后拨款”、“先评审、后批复决算”的财政投资建设资金及项目的监督管理机制。
第七条财政投资评审的范围：
（一）财政预算内各项建设资金安排的建设项目；
（二）政府性基金安排的项目；
（三）纳入财政预算外专户管理的预算外资金安排的项目；
（四）政府性融资安排的项目；
（五）其他财政性资金安排的项目支出。
第八条财政投资评审的主要内容：
（一）项目预算、竣工决（结）算的编制和执行情况及与工程造价相关的其他情况；
（二）项目资金的使用、管理情况；
（三）项目单位执行基本建设财务会计制度的情况；
（四）材料、设备定价合理性及执行政府采购规定的情况；
（五）法律、法规、规章规定的其他内容。
第九条财政投资评审采取以下几种方式：
（一）对项目预、决（结）算进行全过程评审；
（二）对项目预、决（结）算进行单项评审。
第二章职责划分
第十条市财政部门在财政投资评审工作中履行下列职责：
（一）制定财政投资评审规章制度，指导财政投资评审业务工作；
（二）确定财政投资评审项目；
（三）对财政投资评审提出具体要求；
（四）审核批复评审报告，并会同有关部门对确认的评审结果进行处理；
（五）安排项目资金的专项检查，对检查结果进行处理；
（六）加强对评审工作的管理和监督，根据需要对评审结果进行抽查复核。
第十一条评审机构在评审工作中的主要职责：
（一）按规定负责财政性投融资项目的预、竣工决（结）算的评审工作，评价审查项目的完成情况，并依法出具评审报告；
（二）依法提供财政投资评审方面的技术咨询。
第十二条项目单位在接受财政投资评审中应当遵守下列规定：
（一）提供评审所需相关资料，并对其真实性、完整性负责；
（二）对评审中涉及需要核实的问题，应当积极配合，不得拒绝、隐匿或提供虚假资料；
（三）对评审机构出具的评审初步结论，自收到之日起10个工作日内提出书面意见，并由项目单位和项目单位负责人盖章签字；逾期未提出书面意见的视为同意评审初步结论；
（四）对财政部门出具的评审意见（结论），项目单位应当认真执行，对自身存在的问题应当及时整改。
第三章评审实施
第十三条财政性资金投资项目在开工前，应向财政部门报审项目预算，经审定的项目预算，是财政部门确定项目支出预算、拨付财政资金的依据，是项目单位进行政府采购、招标的最高控制数，项目单位不得擅自突破和更改；若有特殊情况需调整的，必须报原审批部门批准。
第十四条凡列入财政投资评审计划的财政性投资项目，项目预算未经评审的，市财政部门不予安排项目预算支出和办理拨款手续；已竣工项目决（结）算未经评审的，不得办理财务决算批复及资产交付手续。
第十五条评审机构应当遵守下列规定：
（一）组织专业人员依法开展评审工作，对评审结论的真实性、准确性负责；
（二）执行国家规定的投资评审操作规程，独立完成评审任务；
（三）按规定提交含项目概况、评审依据、评审范围、评审程序、评审内容、评审结论和其他需要说明的问题及对策和建议等内容的评审报告；
（四）建立严格的项目评审档案管理制度，完整、准确、真实地反映和记录项目的情况，做好评审工作有关资料的收集、存档和保管工作；
（五）建立完善的内部控制制度，接受审计、监察等部门的监督。
第十六条评审机构开展财政投资评审工作按下列程序进行：
（一）根据评审任务的要求制定评审计划，安排项目评审人员；
（二）对被审单位提供的资料进行初审；
（三）评审人员进入项目现场踏勘、调查、核实项目的基本情况；
（四）对项目内容按有关标准、定额、规定逐项进行评审，确定合理的工程造价；
（五）审查项目单位的财务、资金状况；
（六）对评审中发现的问题，向项目单位、施工单位等进行核实、查证；必要时开展对外调查，对项目相关情况的真实性作进一步核实；
（七）组织项目单位对项目结算初审结果进行会审；
（八）向项目单位出具评审初步结论；
（九）根据评审初步结论及项目单位反馈意见，依法出具评审报告；
（十）按规定程序和时限报送评审报告。
第十七条评审机构收到被评审单位报送的完整齐全的项目资料后，应当在下列时限内完成初步评审工作：
（一）项目预算：10—20个工作日；
（二）项目结算或决算：20—60个工作日；
（三）其他评审事项：10个工作日。
特大型项目或特殊项目确需延长评审时限的，须经市财政部门批准，并告知被审单位延长的理由。但延长时间不得超过30个工作日。
第十八条市财政部门应当自收到评审报告后5个工作日内出具评审结论。
财政投资评审结论是财政部门确定项目单位部门预算及支出预算、安排项目投资计划、拨付项目资金管理和监督、批复竣工决算的依据。
项目单位凭财政部门的评审结论，依法申请办理竣工财务决算批复、拨款及资产交付等有关手续。
财政部门对审减（增）的资金，按照有关规定予以核减（增）。
第十九条财政投资评审的费用由财政承担，评审机构不得向项目单位收取任何费用。
第四章罚则
第二十条对财政投资评审中发现的项目单位存在违反财政法规的行为，由市财政部门依据国务院《财政违法行为处罚处分条例》予以处理。
第二十一条项目单位拒不配合或阻挠财政投资评审工作，拒绝、隐匿或提供虚假资料的，市财政部门将予以通报批评，并根据情况暂缓下达财政支出预算或暂停拨付财政资金；同时建议有关部门依法给予行政处分。
第二十二条财政投资评审工作人员、、的，按照相关的法律法规，依法追究法律责任。
第二十三条评审机构因过失或故意提供不实或内容虚假的评审报告的，应依法承担相应的法律责任。
第五章附则
第二十四条各区、县（市）财政投资评审工作可参照本办法执行。
第二十五条本办法自2006年3月1日起施行。
关于《*市财政投资评审管理暂行办法》的起草说明
一、制定的必要性
财政投资评审工作是财政的重要职能。这项工作在计划经济时期由建设银行代行，建设银行审查建设项目的预、决、结算，即“三算审查”，为提高建设项目预算的准确性，严格审查和办理工程结算和决算，准确核定工程造价发挥了重要作用。1994年金融体制改革以后，财政部收回了原建设银行代行的部分基本建设财政财务管理职能，1998年政府机构改革转变职能后，财政部进一步收回了建设银行代行的工程审价职能，成立了投资评审中心，财政投资评审正式成为各级财政部门工作的重要组成部分。我市财政投资评审中心于1999年8月经*市编办批准正式成立，六年来，我市财政投资评审工作紧紧围绕财政中心工作，以基本建设项目投资评审为工作重点，不断规范评审工作程序，严格执行工作规程，在加强财政投资项目的监督管理和保证财政资金规范性、安全性、有效性等方面做出了贡献，在财政改革和投资体制改革中发挥了积极作用。通过投资评审，市财政节约了大量资金，有效地加强了财政资金的监管，提高了财政资金的使用效益。
财政投资评审工作是随着政府职能转变和投资体制改革而产生的一项新的工作，是一项崭新的事业，评审事业要健康稳定地发展，必须实现法制化、制度化、规范化，因此，制订出台《*市财政投资评审管理暂行办法》（以下简称《办法》）是十分必要的。
二、制定的依据和过程
（一）制定的依据
本办法的制定依据是：《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、国务院《关于投资体制改革的决定》，参照财政部《基本建设财务管理规定》和《财政投资评审管理暂行规定》、财政部、建设部《关于建设工程价款结算暂行办法》。
（二）制定的过程
2004年11月市财政局着手《*市财政投资评审管理暂行办法》和《*市财政性投资建设项目工程预算评审管理办法》的起草工作。2004年12月底召开了有市发改委、市监察局、市财政局、市审计局、市建设局、市城管局、市林业绿化局、市水利局、市交通局、市建设投资控股公司、市通源建设公司等部门和单位负责人参加的座谈会，形成两个《办法》送审稿。2005年市政府将两部《办法》列入立法计划，市财政局在充分调研的基础上，考虑到这两部规章有一定的重复，在征求市法制办意见后将两部规章合二为一，2005年11月将修订后的《办法》再次书面征求了上述部门和单位的意见并请相关部门进行论证，在充分吸纳相关部门和单位意见，借鉴外省市成功经验的基础上，经市法制办审查、修改形成本《办法》（草案）送审，并经2006年1月10日人民政府常务会议通过。
三、需要说明的几个问题
（一）关于项目预算、竣工结算和竣工财务决算评审的内容
根据预算法规定，财政部门应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金，所以本《办法》中明确了财政投资评审内容包括“项目预算、竣工决（结）算的编制和执行情况”，财政部门评审项目竣工结算和竣工财务决算的主要目的是核实项目成本，并将评审结果作为财政部门安排项目尾款、批复竣工财务决算的依据，这是财政的法定职责，与审计职能完全不同。
（二）关于项目评审时限及送审资料的要求
1．财政投资评审中心完成预、结（决）评审的时限是参照财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）并结合本市实际情况制订的。但是财政投资评审的完成时限必须建立在送审项目资料的完整和规范上，特别是工程结算资料。对报审工程预、结（决）算资料的要求，按照市财政局《关于规范财政投资建设项目概、预、结（决）算送审资料的通知》的规定报送。
2．具体的评审时限按照项目的投资额分段考虑。
3．本《办法》中的评审时限不包括等待补充完善资料、与建设单位等三方会审以及出现重大问题需要协调解决等因素造成的评审时间延长。
（三）关于评审费用的安排和支付
一、科学定位市场经济下的财政投资评审，使其更好地服务于宏观财政
市场经济下的财政投资主要是公共性的，它直接为市场提供基础设施和公用设施等外部条件，在这种背景下，财政投资评审活动的性质和目的是为市场经济服务，其制度、内容、方式方法也要与市场经济相适应。作为公共性投资，其首要目的是服务于社会利益，而不是追求项目本身的市场赢利，其项目效益必须采用社会方式，而不是商业方式来评审。因此，公共投资效果的评价标准，就不能局限于项目本身的市场成本与收益，还必须包括项目所涉及的社会成本与所产生的社会收益。
明确服务对象，明确服务的切入点，是财政投资评审当前和今后生存与发展之本。
财政投资评审首先要为政府投资管理服务。从宏观的角度上讲，评审要站得高，要有长远眼光和宏观意识，当好政府的投资参谋和助手，为合理有效地配置和使用公共资金，提供投资信息和政策建议，减少和避免政府投资的失误；从微观的角度讲，财政投资评审要为政府投资具体项目的监管服务，行使业主对政府投资项目职能，合理控制工程造价。
评审要为财政部门的项目支出预算管理服务。要充分体现出评审机构的财政特色，即站在财政部门的角度，利用自己拥有的专业技术力量，通过科学、规范的评审措施算细账、算实账，为财政部门安排或调整项目支出预算提供专业技术依据，提高财政资金的有效性，筑起一道坚固的防线，并为财政投资决策提供准确的信息和政策建议。
评审要为财政支出项目绩效评价服务。财政支出项目内容十分广泛，特别是建设性项目之间差异大、建设周期长、项目效益不确定性等因素，要求财政投资评审机构应充分发挥自己的专业技术优势，认真履行自己的职责，对财政支出的建设性项目进行绩效评价，为政府合理安排财政性建设资金、提高财政资金效益发挥应有的作用。
二、明确财政投资评审的职责范围，使其更好地服务于微观市场
财政投资评审活动将大大提高财政投资的效率，其内容涉及到方方面面，多就投资项目本身的效率来评审，考核项目本身的活动情况、活动过程和活动结果，更侧重于微观经济，而不是投资所产生的宏观经济效应。虽然项目的评价涉及社会成本和社会效益，但仍然是围绕着项目本身来进行的。
评审工作要从驾轻就熟的政府指令性方式中解脱出来，学习运用市场知识和手段，积极地从制度和方法上研究实施工程量清单计价前提下的新思路、新方法，引入政府投资项目公众参与和专家评审机制，加大决策咨询力度，以适应政府投资管理的需要。
要保证建设工期、质量和成本支出，防止欺诈行为；要在审查环节杜绝缺项、漏项、少报工程量，避免中标后再结算中补报工程差额的“钓鱼”现象。
在项目决策设计阶段，要参与审查拟建项目的设计方案，设备选型和投资估算；审查初步设计概算，进行项目经济评价，从经济技术角度协助设计优化。在工程承发包阶段，要参与编制招标文件、制定合同条款、审定标底；在项目实施阶段应跟踪审查设备、材料订货、工程预算、工程进度款拨付、审查变更和付款签证、审核相关索赔等；在竣工验收阶段，重点审查工程价款结算和竣工财务决算，项目的余款额只有在评审后才能确认。
政策性很强的工作，要求有较高的透明度，本着实事求是、机会均等、诚实信用的原则进行。财政投资评审既掌握着社会平均消耗量，又了解建筑市场价格信息，使之有可能形成一个较为客观的社会标准。这样一方面可以按照国家的政策、法规从严掌握评审，另一方面又能够尊重客观实际，避免内部人操纵招投标的形式和结果。
加快建立财政投资评审信息系统，有利于及时掌握建筑市场价格信息，通过充分积累和分析工程造价资料，有效利用过去的数据来预测未来市场变化和投资趋势，以提高财政投资评审的精度，合理确定与有效控制政府投资。
工程量清单讲价是一种技术性
三、进一步规范财政投资评审，切实有效地发挥财政职能
财政投资评审是财政部门一项政策性、专业性和技术性很强的工作，要使财政投资评审工作规范运作，发挥其在基本建设项目投资中的职能作用，就必须建立和完善投资项目评审机制，做到与财政职能的充分结合与紧密链接。
基建工程项目预算编制具有工作量大，专业性、技术性强的特点，充分利用评审中心的专业技术力量和技术手段，配合财政部门搞好建设项目预算的编制工作，使基建项目预算编制更加科学化、规范化，有效控制建设规模和建设标准，从而强化预算约束，维护预算的严肃性。
财政投资评审机构与国库支付相互协调配合，对集中支付项目资金应按基本建设计划拨款、按基本建设程序拨款、按基本建设支出预算拨款和按基本建设工程进度拨款的“四按”原则进行监督，实行对建设项目全过程跟踪问效，使财政部门对项目进展情况心中有效，合理控制和调整项目资金的流量、流向，提高基建项目预算执行和国库支付工作的准确性，从而保证财政资金的安全高效。切实做好政府采购基建项目及大型修缮项目的预、决算评审工作。通过评审合理确定工程造价，为财政部门安排基本建设项目支出预算和为政府采购管理部门控制基本建设项目招标提供依据，使政府采购招标工作与国家基本建设项目管理程序相衔接。
评审直接表现为财政性投资项目支出的核减，而更重要的是通过评审工作，积累和分析财政性基本建设资金使用效益等方面的数据和资料，从单位工程造价、固定资产交付使用率、投资利润率、建设周期等指标对财政性投资项目的经济效益和社会效益作出客观评价，为财政投资决策提供准确信息和依据。
通过对财政投资项目竣工财务决算的评审，合理确定财政投资项目的工程成本和各项费用支出，达到事前、事中、事后全过程监督的目的。对擅自超标准、超规模、超预算形成的资金缺口，财政一律不予认账，切实硬化预算约束，维护《预算法》的严肃性。
项目单位依据评审中心审定的固定资产移交表和竣工决算批复文件，办理固定资产移交和产权登记手续。
财政投资评审系统经过近年来的发展，为财政部门加强基本建设财务管理，加强项目支出预算管理，做出了突出的贡献。但很多问题仍直接制约着财政投资评审在更大范围、更深层次发挥作用。充分发挥财政投资评审工作的财政职能还要关注以下几点：
1.以制度建设为切入点，实现依法评审。目前投资评审在涉及微观范畴内的业务范围、管理制度、运转流程等，并没有法律依据，这就造成了评审工作的不规范性与不确定性，因此制定指导财政投资评审业务的法律法规，可以使财政投资评审系统形成统一、规范、有序的行为规范。
2.以调整机构性质为切入点，使评审机构真正履行财政职能。把评审机构定性为行政系统或者实行公务员管理的事业单位，赋予其项目支出预算管理和监督的财政职能，这样可以有效地回避“评审中心是中介机构”这一争论，使评审机构真正公平、公正的履行其财政信贷并不能够满足农户的资金需求，小额信贷供需不平衡是制约农村金融健康发展的重要瓶颈。主要是农村信用社小额信贷的自然风险大，我国仍处于社会主义经济发展的初级阶段，农业的生产方式还是以农户家庭经营为基础，这一生产方式规模小、抗风险能力弱。而小额信贷的服务对象是以农业生产收入为主要来源的农户，农业生产效益是农户偿债能力的重要保证，一旦遇到较大的自然灾害，信贷资金就面临着很大的风险，当地开展小额信贷的农村信用社将面临灾难性的损失，影响其继续开展业职能。
3.以提高评审质量为切入点，提升投资评审工作的科学性。评审质量是财政投资评审的生命线。目前，全国投资评审行业没有统一的质量标准，评审报告质量参差不齐，格式各不相同，势必造成委托者在比较、决策时的困难。制定统一规范，明确行业标准，不仅有利于比较，对比，而且有利于建立项目绩效评价体系，为昀终的财政投资决策提供技术支持。
为规范*县政府建设项目管理，充分发挥财政性建设资金使用效益，促进我县城市基础设施和各项事业的发展，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、财政部《基本建设财务管理规定》、《河北省省级预算项目管理办法》等法律法规和有关政策的规定，结合*县实际情况，提出如下意见：
一、政府建设项目的范围、标准
政府建设项目是指经县政府批准实施，全部或部分使用财政性建设资金进行建设的项目。
*县政府建设项目具体包括建筑物及基础设施购建、大型修缮两类。城建、交通部门50万元以上，其他部门30万元以上的建筑物及基础设施构建、大型修缮必须纳入项目库管理。
建筑物及基础设施购建是指房屋建筑物购建和基础设施建设方面的支出项目。房屋建筑物购建包括购买或自行建筑办公用房、业务用房、仓库、职工生活用房、教学科研用房、学生宿舍、食堂及图书馆、体育场馆、科技馆等建筑物（含附属设施如：电梯、通讯线路、水气管道等）的支出。基础设施建设包括农田设施（含土地整理开发）、公路（乡村道路）、桥梁、水坝、车站、排污、给水、排水、供气、供热、园林苗圃、绿化及公共绿地等公共基础设施建设方面的支出。
大型修缮是指按照财务会计制度规定纳入固定资产核算范围的各类设备、建筑物和公共基础设施等大型修缮支出项目。包括：资本化的各类设备维修、房屋建筑物维修、管道维修、公共基础设施维修、文物建筑维修（保护）、革命纪念建筑维修等。
财政性建设资金，是指财政预算内、预算外安排的和政府性融资取得的，用于市政、教育、科学、文化、卫生、农业、林业、水利、交通等基础设施的建设、维护、维修的资金。具体包括：
（一）财政预算内安排的建设资金；
（二）政府性基金安排的建设资金；
（三）用财政预算外资金安排的建设资金；
（四）政府性融资取得的建设资金；
（五）政府各部门、各行政事业单位从上级部门取得的各种专项建设资金；
（六）政府各部门、各行政事业单位以集资、捐赠、赞助等方式取得的建设资金。
二、项目库管理
政府建设项目实行项目库管理，项目库是对建设项目进行规范化、程序化管理的数据库系统，进入项目库的项目是经过严格论证后符合要求的项目。
项目库的设置原则是统一规划、统一建库，分层管理。县财政局制定统一规范项目申报表和项目建议书格式，纳入财政信息化管理系统。各部门按规定填制和上报项目数据。
项目库设立两个层次：部门项目库和财政项目库。部门项目库由部门管理，预算部门对本部门及所属单位提出的项目按规定的程序进行论证和审核，将符合条件的项目，按照统一要求编制项目建议书，择优排序，列入部门项目库。
财政项目库由县财政局管理。预算部门根据要求，将部门项目库中的项目提交县财政局，县财政局对预算部门申报的项目报县政府审批确定后，纳入财政项目库。
三、预算单位项目的申报
预算单位于每年的10月底前根据全县经济和社会发展规划、本部门职责、工作目标和发展计划、县级预算资金投资的方向和范围、县级财力的可能等因素，收集项目所涉及资源、部门经济数据、社会经济数据、市场情况等有关资料，初步确定项目的内容、投资构成、规模和资金来源，综合研究后向财政局提出次年本部门的政府建设项目申请，并填写项目申报表（附件一），建立部门项目库。对不可预见及上级专项资金安排的项目可随时申报，随时入库。
项目申报表是预算部门向财政局报送预算项目的申请文件，内容主要包括项目的名称、类型、性质、承担单位、申请理由、项目基本情况和有关部门审核意见，以及项目总预算额、分年度预算安排情况、资金来源等。
四、项目的筛选、审批、论证
财政局对预算单位报来的建设项目及概算进行汇总整理，编制预算单位建设项目汇总表，于每年的11底前报县政府审批。县政府根据县城建设总体规划，社会事业发展规划，三年大变样重点工作等进行筛选，优选最急需最可行的确定为重点建设、维修项目，并按轻重缓急进行排序。重点项目确定后，县政府组织发展改革局、建设局、财政局、国土资源局、环境保护局和交通局等相关部门会商同意后，由预算单位按照规定的建设项目报批程序到相关部门办理各项前期审批手续（交通部门可暂按原体制建库，抄送财政备案），对项目必要性、可行性进行充分研究论证，编制项目建议书（附件二），及时报县财政部门。
项目建议书是项目论证和规划相关材料汇集文本，主要内容包括项目基本情况、立项依据、项目概况、项目效益情况、项目可行性报告、资金筹措、投资规划、分年度预算、部门评审情况等。项目建议书需附相应的城建、国土、发改、环保等部门的审批材料、项目可行性报告、立项批准材料。
财政部门根据预算单位编报的项目建议书建立财政项目库，并按照政府批准的项目顺序排列，列入财政项目库的项目为拟列入部门预算的项目，没有入库的项目不能列入部门预算，仍保留在部门项目库做为储备。
五、入库项目的预算安排
列入部门预算建设支出项目均从财政项目库中择优顺序选取，财政部门结合财力按部门预算编报程序统一编报建设项目支出预算，报县政府审批。
经批准列入部门预算的建设项目勘察、设计、施工、监理必须经县政府审批同意，再由建设单位和项目承包单位签订合同。
经批准列入部门预算的建设项目，必须委托有相应资质的设计单位进行设计，施工图设计文件须按有关规定，报建设局委托审查机构审查。
经批准列入部门预算的建设项目，预、决（结）算必须经财政投资评审中心进行评审，做为项目招投标和资金拨付的依据。
六、项目库的考核
(一)强化项目管理，确保专款专用
1．认真组织申报，分解落实任务。为切实完成国家下达的各项任务，我厅加强与省财政厅的沟通协调，与省财政厅联合印发了《关于组织开展2014年中央财政造林补贴资金申报工作的通知》、《关于做好2014年中央财政森林抚育补贴资金申报工作的通知》等文件，明确工作原则、补贴对象、补贴标准和使用范围、任务申请与下达等要求。尽快将国家下达的任务进行层层分解，逐级将责任落实到具体的单位或个人。
2．加强项目评审，公平公正公开。在各地、各单位的完成申报工作的基础上，我厅组织人员对申报情况进行汇总和初审，对材料不齐全的项目，要求其补充申报;对申报程序不符合要求的项目进行退件，要求其重新申报;对不符合扶持范围的项目进行解释说明并退件。对符合申报指南要求的项目，我们联合省财政厅组织专家进行评审，专家组由7人组成，成员包括专业人员5人和财务人员2人，其中:省财政厅在其专家库中抽取4人(包括2名专业人员和2名财务人员)，省林业厅在林业的专家库中抽取3名专业人员。评审期间，对专家组成员实行封闭式管理，确保评审工作的公平公正公开。评审完成后，我厅根据评审结果，结合资金规模提出资金安排建议报送省财政厅审核下达。
3．及时下达资金，加强支付管理。在《中央财政林业补助资金管理办法》印发后，我厅主动协调省财政厅，及时将湿地保护、国家级自然保护区建设、森林公安、贷款贴息等补助资金下达到各地级市及财政省直管县，并要求各地级市财政部门要尽快将资金转下达给有关县(市、区)和项目单位。同时，要求下达给市县的资金，具备国库集中支付条件的，采取国库集中支付管理;暂不具备国库集中支付条件的，按广东省财政厅《关于印发＜广东省财政支农专项资金报账制实施办法＞的通知》规定，实行财政报账制管理。加强支付管理，严格预决算制度，防止截留、挤占、挪用等违规现象的发生，确保专款专用。
(二)严抓质量管理，提高项目建设成效
1．编制实施方案，审批作业设计。为确保森林抚育补贴、造林补贴等工作的顺利实施，我们要求各项目单位根据省的有关要求，认真编制实施方案，并按照现场调查、现场设计的原则，认真组织有丙级以上营造林工程设计资质或林业调查规划设计资质的单位编制作业设计，将具体任务落实到林班、小班和山头地块，做到相关文件、具体任务和图表相一致。作业设计编制后，县(市、区)和市属林场的作业设计由地级以上市林业主管部门按照审批程序进行严格审核，并将审批后作业设计报省林业厅备案，省属林场的作业设计由省林业厅按照审批程序进行审批及备案。
2．积极组织施工，强化质量管理。我们要求各地认真组织开展造林补贴、森林抚育、林木良种繁育、湿地保护等政策培训和技术指导，严格按照政策签订补贴合同、组织工程施工，同时在合同中明确任务、范围、完成时间、补助标准、技术要求等。为确保施工质量，要求各实施单位严格按照作业设计施工，加强对施工作业的质量监管，要求林业部门抽调专业技术人员，进行跟班作业，对工程的各个环节进行管理和监督，作业质量不合格的，及时要求返工，做到事前知道、事中检查、事后验收的全过程质量管理，确保补助资金项目取得良好成效。
3．建立督导制度，加强督促检查。为确保高质量完成中央财政林业补助资金项目任务，我厅实行了领导干部挂钩联系点制度，全厅11位厅级领导、97名处级干部参加督导工作，明确了督导的任务和要求，厅领导包片、处(室)包市、处级干部包重点县(市、区、场)的督导措施，实行“一周一电话，一月一督查”，对造林补贴、森林抚育补贴等重点工作进行督促检查。领导干部挂钩联系点制度，有效推进了各项林业补助资金项目工作的开展。此外，我厅还多次派出督查组，赴造林补贴、森林抚育补贴任务重的单位进行督促检查，对进度慢和存在不规范问题的单位进行通报，要求其加快项目进度，限期进行整改，确保各项工作按时、按质按量完成。
4．开展核查验收，确保取得成效。根据《国家林业局办公室关于开展2013年度中央财政森林抚育补贴国家级核查工作的通知》(办造字(2014)115号)、《国家林业局关于印发＜森林抚育检查验收办法＞的通知》等文件精神，我厅发文要求有关市、县(区)林业局和省直单位认真做好2013年造林补贴、森林抚育补贴、林木良种繁育、湿地保护、国家级自然保护区建设、森林公安、林业贷款贴息、林业科技推广等项目的自查工作。组织省林业调查规划院、省林业科学研究院、华南农业大学等单位的专家和技术人员对项目进行核查验收，对其任务完成情况、作业设计质量、补贴政策落实情况(包括组织领导、公示公告、合同管理、检查验收、业务培训、档案管理、政策兑现)等进行了全面的检查验收。
二、存在的主要问题
(一)林业补助资金投入不足
1．森林抚育资金缺口较大。随着近年来我省大面积造林任务的完成，我省编制了《广东省2011—2020年森林抚育补贴实施方案》，规划在2011—2020年开展森林抚育7768万亩，其中2011年至2015年每年开展森林抚育932万亩，按每亩120元测算，每年需投入抚育资金约11.2亿元。2014年中央安排我省补助资金2.3亿元，省级财政安排抚育资金3亿元，仍然存在资金缺口约6亿元。
2．湿地保护资金严重不足。广东是全国湿地资源最丰富的省份之一，全省湿地面积175万公顷(不含水稻田)，占全省国土面积9.6%，其中天然湿地面积为115万公顷、人工湿地60万公顷，湿地保护的任务十分繁重，湿地保护资金严重不足。
3．林木良种繁育资金不足。每年国家安排我省的林木良种繁育资金只有1800万元左右，我省大部分林木良种繁育基地安排的补贴资金较少，加上地方财政尚未建立林木良种补贴制度，没有形成相对稳定的国家、省、市、县补助资金来源渠道，补贴资金投入不足，难以满足林木良种基地和生产单位的需要。
4．林业科技推广示范基地后期管护经费欠缺。根据《中央财政林业补助资金管理办法》的规定，林业科技推广示范资金主要用于林木新品种繁育、新品种新技术的应用示范、简易基础设施建设、必需的专用材料及小型仪器设备购置、技术培训、技术咨询等六大方面支出。林业科技示范的周期相对较长，项目实施3—4年结题验收时，示范基地的效益并未完全发挥，示范基地建成后至投产前缺乏相应的管护经费，影响了基地建设的稳定性及示范带动作用的发挥。
5．林业有害生物防治资金投入不足。目前，我省松材线虫病、薇甘菊等重大林业有害生物年发生面积约500万亩，实现全面防治，每年至少需投入防治资金5亿元，2014年中央安排我省补助资金1350万元，省财政安排2500万元，缺口很大。
(二)林业补助资金标准低
1．森林抚育补贴标准过低。目前国家所定的森林抚育补贴标准是每亩100元(其中直接费用每亩95元)。而近年来人工价格不断上涨，致使补贴标准与实际所需投入差距较大，而市县的地方财政比较困难，无法拿出配套资金，在保证完成抚育面积的条件下，势必影响抚育的质量。
2．森林公安补助资金标准偏低。2014年国家安排我省森林公安补助资金1670万元，平均每位森林公安干警补助5429元。然而，我省森林公安机关大多处于偏远山区，点多、线长、面广，森林公安基础设施和装备建设历史欠账多，特别是我省区域经济发展不平衡，粤北、粤东、粤西等经济欠发达地区因财政困难，除人员经费外，大部分单位项目经费一直保障不足，部分单位公用经费保障标准难于落实，致使这些单位基础设施和装备建设落后问题十分突出，业务工作开展存在很大困难，极大制约了森林公安工作发展，每人5429元的补助标准难于适应当前林业生态建设、林区维稳工作的要求。
(三)林业补助资金的补贴范围太窄
1．造林补贴的对象范围太窄。我省私有制造林发展起步较早，集体或个人的林地多数已经承包给个体老板经营，如果个体老板没有成立林业合作组织，按照规定不能纳入补贴范围，直接影响了其造林积极性。
2．林木良种补贴范围较窄。林木良种补贴在树种和规模上不尽合理，现有林木良种种类单一，补贴以针叶树为主，乡土阔叶树种所占的比例太低，补贴力度和数量不足，与我省林业快速发展现状极不相符，远远不能满足当前南方地区林业生产发展的需求。
(四)林业科技推广示范资金绩效评价的时间欠合理
根据《中央财政林业科技推广示范资金绩效评价暂行办法》(财农［2011］3号)的规定，要求于每年4月底之前完成上一年度的项目绩效评价工作。但由于林业生产具有长周期性，4月份开展绩效评价时，各项目承担单位通常刚完成示范林的营造任务，林分的成活率、生长指标、产量等数据都未到期调查统计，示范林建设的整体成效难以检验。
(五)在林业贷款贴息的申报过程中，金融机构的责任没有明确
当前的林业贴息贷款管理办法和制度均由财政部门和国家林业局制定和出台，对金融部门没有约束力。林业、财政部门到金融部门核实相关情况缺乏制度依据。例如，现行查询银行征信报告也只能由企业自行前往金融机构打印，金融机构以依法保护客户隐私为由不向林业、财政主管部门开放查询。但是，贷款合同、银行借据、贷款余额、银行贷款的真实用途支出等，只要贷款银行审核签章后，就是贴息兑付的主要凭证。这就造成林业、财政部门对上述资料无法核实。可见，作为贷款真实性和贷款用途的责任主体的金融部门，其应负的责任在贷款贴息的相关制度中没有明确，直接影响了林业贷款贴息资金管理工作。
三、意见和建议
(一)请求国家林业局进一步加大对广东的投入
为实现到2015年全省森林面积比2009年新增900万亩、森林蓄积量新增1.32亿立方米的“双增”目标，广东省委、省政府作出了全面推进新一轮绿化广东大行动的决定，提出要通过10年左右的努力，将我省建设成为森林生态体系完善、林业产业发达、林业生态文化繁荣、人与自然和谐的全国绿色生态第一省。赵树丛局长多次到广东调研并提出从七个方面支持广东实施新一轮绿化广东大行动。在2014年的全省林业工作会议上，朱小丹省长提出:今年我省要完成森林碳汇造林250万亩，新建生态景观林带2500公里，新建各级森林公园170个、湿地公园40个，建设乡村绿化美化示范村1500个，任务十分繁重。为此，我省请求国家林业局进一步加大对我省的投入。重点加大森林抚育、林木良种繁育、湿地保护、林业科技推广、林业有害生物防治、森林公安等方面的补助资金投入。
(二)进一步提高林业补助资金标准
建议提高南方地区的森林抚育补助标准，参照天然林保护工程区的补助标准，按照每亩120元给予补助。同时，提高森林公安补助标准，建议按照平均每位森林公安干警1万元的标准给予补助。
(三)进一步扩大林业补助资金的补贴范围
方面发挥了重要作用近年来，河北省各级财政部门充分利用投资评审手段，对加强政府投资的管理和控制进行了积极探索和实践。一是扩大评审范围，努力实现政府投资全覆盖评审。一些市县将评审范围扩展到所有财政性资金安排的项目、政府融资平台融资项目和电力、电信等垄断行业或部门，有的甚至扩大到了全部上级投资项目以及通过BT等现代融资方式建设的项目，避免了政府监管职能缺位、空位。二是前移评审关口，努力实现政府投资全过程评审。将评审工作的重心转移到预算评审、标底评审、变更评审，着力强化项目建设资金的事前、事中控制，建立了政府投资项目全过程评审控制模式。三是把握关键节点，努力实现政府投资全方位评审。市县都结合本地实际，在项目管理和资金监管的结合点上找准突破口，围绕“先评审后编制、先评审后拆迁、先评审后招标采购、先评审后变更签证、先评审后拨款、先评审后移交资产、先评审后评价”，有选择地确定财政投资评审介入方式，将评审工作落实到政府投资管理的各个关键控制环节，实现政府投资全方位评审。四是建立标准体系，对政府投资项目实行标准化控制。一些市评审中心通过网上、电话、产地和实地等各种询价方法，建立了材料价格信息系统，实时跟踪材料价格市场变化情况，达到“合理、低价”、动态管理、动态监控的目的。还有一些市结合工作实际建立起一套科学、合理的投资标准化体系，涵盖了建筑、市政、园林、安装等专业，在预算项目库和投资决策中对项目造价进行控制。经过多年的努力，财政部门利用投资评审加强对政府投资的管理和控制取得了显著成绩。一是节约了大量政府投资。2010年、2011年，全省投资评审总额均超过了千亿元，分别为1084亿元和1135.96亿元，审减额分别达到了137亿元和271.82亿元。投资评审节支增效作用十分显著。二是对政府投资实施了有效管理和控制。对预算、结算、决算等政府投资的关键环节实施全过程评审，对工程招投标的标的和变更等与投资相关的重点环节实施重点监控，对工程合同实施服务性审查，使纳入评审范围的项目投资规模更加科学合理，财政投资评审工作在许多市县已经成为政府投资管理必不可少的关键环节和重要手段，财政部门在政府宏观管理中的地位和作用得到了进一步加强。三是投资评审的服务功能得到进一步加强。当前县区级投资管理机制与政府投资爆发性增长不相适应的矛盾十分明显，许多县区把财政投资评审作为项目管理的主要工具，实施了全方位管理服务。财政评审在政府投资管理中的及时跟进和补位，加强财政部门作用的同时，在实践中不断完善了财政投资评审服务政府投资决策、服务财政中心工作、服务部门项目管理的“三服务”功能。目前，全省财政投资评审工作虽然取得了跨越式发展，但发展很不平衡：一是伴随政府投资的爆发性增长，财政部门相应的管理机制建设落后，很多地方政府投资管理处于“缺位”和“空位”状态，即使评审工作搞得好的地方，针对政府投资的管理体系也需要健全，少数地方也出现了多头管理、难以形成合力的苗头倾向。二是工作开展不平衡，评审工作搞得好的市评审总量是评审工作起步晚、进展慢的市评审总量的七八倍，差距很大。机构和人员建设跟不上政府投资规模的增长，如石家庄市评审中心人员达到77人，而许多市县区评审中心只有几个人，全省还有近30%的县区没有评审机构。三是评审职能拓展还有很大空间。
二、加强财政评审，促进政府投资监管的政策建议
在河北省投资主导型经济发展阶段、政府投资爆发性增长时期，财政部门应有效利用财政投资评审手段，使投资评审节减政府投资、控制债务规模、服务项目管理的功能发挥出来，通过对政府投资实施有效监管，使财政部门在政府管理体系中承担起出资人的监管职责，建立政府投资管理的长效机制。
（一）服务预算管理，深化评审机制改革
1.围绕预算执行全面推行工程量清单、招标控制价评审、变更审查。在项目实施过程中，各级财政部门要进行工程量清单、招标控制价和项目变更的评审，资金拨付实行先评审、后拨款，实时监管项目投资变动情况。对建设项目因变更申请财政追加投资的项目，先进行评审、后安排投资。2.因地制宜地进行决（结）算评审。结合当地实际，在项目管理和资金监管的结合点上找准突破口，围绕“先评审后编制、先评审后拆迁、先评审后招标采购、先评审后变更签证、先评审后拨款、先评审后移交资产、先评审后评价”，有选择地确定财政投资评审介入方式，将评审工作落实到政府投资管理的各个关键控制环节。3.利用财政投资评审手段为政府投资管理提供服务。政府投资管理薄弱的地方，财政投资评审机构可以通过招标文件审查、合同审查、对重点项目派驻管理人员、参与重大工程技术管理过程，实施现场监管等方式，为政府投资管理提供全方位服务。
（二）改进评审方式，提高监管水平
1.尽快建立价格管理体系。建筑材料、人工工时市场化管理逐步深入，根据财力水平，按照分档管理控制的要求，合理确定材料价格，均衡项目间价格管理，对建筑材料、人工工时实施动态管理，进而实现价格信息共享。2.逐步建立计划评审机制。政府投资评审和重要的项目评审，要建立应急评审通道，优质高效地完成任务。对于一般性项目评审，在内部有效沟通的基础上，编列年度评审计划，分期分批开展评审。
（三）结合财政管理需要积极创新评审职能
论文摘要：政府投资项目管理是站在投资主体的角度，对政府投资项目进行的全过程、全方位的管理。它具有管理范围大、管理内容多、管理视角广、管理主体奇的特点。当前，我国政府投资项目管理还存在着决策机制不完善、预算约束弱化、投资效益偏低等弊端，离建设节约型社会、构建公共财政体系、打造廉洁高效政府的要求尚有不小的差距，进一步加强政府投资项目管理势在必行。
一、政府投资项目管理的含义
政府投资项目也称公共工程，是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑。由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、向证券市场或资本市场融资、利用外国政府赠款和国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资兴建的固定资产投资工程。它以政府为实际投资主体、以财政性资金为主要资金来源，因而也经常被称为财政投资项目。
政府投资项目管理，是指项目管理者站在投资主体的角度，为保证工程质量、加快工程进度、节约工程投资，在项目建设周期内，用系统工程的理论、观点和方法，通过一定的组织形式和具体措施，充分发挥计划、组织、控制、协调和监督职能作用，对政府投资项目进行的全过程、全方位的管理。其主要特点：一是管理范围大。涉及到项目建设周期内的各个阶段。包括项目建议书的编制与审批、可行性研究报告的编制与审批、初步设计、施工图设计、概预算审查、项目法人单位的建立、工程招投标及施工管理、竣工验收及交付使用、效益评价和财务监督等诸多环节；二是管理内容多，包括建设程序管理制度、政府采购制度、项目法人负责制、工程合同管理制、建设监理制、财政基本建设资金评审与财务管理制度等；三是管理视角广，管理者必须站在政府投资主体的角度，从促进经济与社会和谐发展、保护和改善生态及人文生活环境、节约财政开支的大局出发，保证工程质量，推进工程建设，提高工程投资使用效益；四是管理主体独特，作为项目管理的一项重要内容，立项审批等项目决策至关重要，作为政府投资项目，其决策主体理应是政府，这样，本应置身度外、以守护人身份出现的政府自然而然又参与到政府投资项目管理的具体过程中，成为政府投资项目管理必不可少的一个主体。而由于政府的存在缺乏实体形象，其职能主要体现在组成政府的各部门身上，以至在整个项目建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构代表政府来履行管理和监督责任。
二、加强政府投资项目管理的必要性
作为我国当前社会经济发展的重要构成要素，政府投资项目涉及到经济、环境、文化及生活的各个方面，其工作进展及实施状况直接关系到国民经济发展的好坏及快慢，关系到百姓生活质量的变化及和谐平安社会的建设。如何加强政府投资项目管理，确保工程质量，提高投资效益已成为百姓关注、政府重视的热点、焦点问题，值得我们认真研究。
1、加强政府投资项目管理是建设节约型社会的要求
建设节约型社会是我国的基本国策，也是全面贯彻落实科学发展观的必然要求。加强政府投资项目管理，堵塞基本建设支出漏洞，合理控制投资成本，提高财政资金使用效益，是推进节约型社会建设的一个重要方面，事关经济社会发展的全局，具有十分重要的现实意义。它既能强化政府职能，提高政府执行力，又符合现代管理效益原则的基本要求，有助于统筹考虑社会效益和环境效益，促进资源节约，合理压缩财政支出，把有限的财政资金用到刀刃上，更好地满足社会经济发展需要，是全面建设小康社会的重要保障，是建设节约型社会的重要推进器。
2、加强政府投资项目管理是建立公共财政的要求
公共财政具有资源配置、收入分配、调节经济和监督管理四大职能。政府投资作为一项经济活动，既是一个政府宏观调控的职能问题，又是一个资源配置问题，是公共财政管理的一项重要内容。通过加强政府投资项目管理，既可以清除市场配置资源的各种障碍，促进生产要素有序流动，解决市场不能有效配置的公益性及公共基础设施建设等问题，促使公共财政的阳光向民生工程、“三农”建设、环境保护等公共事业倾斜，保证财政资金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建设资金，高估冒算和“三超”浪费等现象发生，提高财政资金使用的安全性、合规性和经济性；还能促使政府在投资决策中慎重行事，完善财政分配的民主决策机制，提高财政预算安排的科学合理性和透明度。可以说，加强政府投资项目管理是财政合理配置资源、依法监督管理职能的重要手段，是财政工作的重要组成部分，是推进公共财政建设的重要手段。
3、加强政府投资项目管理是廉政建设的要求
腐败是中国社会的头号毒瘤。从源头上预防和惩治腐败，大力倡导廉政建设是推进中国特色社会主义建设的重要保障，事关党和国家的前途命运。作为腐败易发多发的薄弱环节，工程建设中的职务犯罪案件占全部职务犯罪案件的90％以上，分解工程，收受回扣；围标串标，暗箱操作；非法转包，索贿受贿；权钱交易，提高造价等商业贿赂违法、违规行为时有发生，“工程上去了，干部倒下来”的现象屡见不鲜，严重破坏了市场经济公平竞争秩序，影响了国民经济发展环境，败坏了党风、民风，损害了党和政府的形象，造成了国有资产的流失浪费，群众对此反映强烈，政府投资建设领域已经成为防腐、反腐的重点，必须采取有力措施予以整治。加强政府投资项目管理，规范政府投资行为，提高政府投资项目监管实效，有利于营造公平、公正的市场竞争环境，规范社会主义市场经济运行秩序，防止商业贿赂等腐败行为的发生，改善党和政府在人民群众中的形象，推进社会主义各项事业和谐稳定、又好又快发展。
4、加强政府投资项目管理是提高政府执行力的需要
“管理是一种实践，其本质不在于知，而在于行。”执行力是政府工作的生命力，政府履行工程项目管理职责，执行力是不可或缺的要素。执行力弱，就会政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能“雷声大雨点小”。从我国政府投资项目管理的现状来看。不少政府投资项目管理组织较混乱，“投资、建设、管理、使用”四项职能合一，分工不明，职能交叉，各相关部门各自为政，管理越位与缺位并存，相互扯皮，效率较低，项目实施中执行力弱，监管不严，漏洞较多，工程造价控制不力，往往是建一个工程交一次学费，浪费大量的人力、物力、财力。加强政府投资项目管理，理顺政府投资项目管理各有关部门之间的关系，建立职责分明、沟通顺畅、配合密切的政府投资项目管理体制，减少推诿扯皮，提高政府执行力，防止管理真空，切实履行政府投资项目管理主体职能已成为摆在我们面前的热点、焦点问题。
5、加强政府投资项目管理是提高政府投资效益的需要
常言道，管理出效益。当前，不少政府投资项目投资计划制订较随意，缺乏科学论证，项目立项审批前未进行项目比选和公示，“形象工程”和“献礼工程”较多，加上资金是无偿拨付和使用的，没有保值增值、还本付息的压力，项目实施中对自行扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容等现象往往缺乏有效的外在管理和制约措施，预算约束弱化，不少项目概算超估算、预算超概算、决算超预算，投资难以控制，工期一再推迟，“钓鱼工程”、“胡子工程”较为普遍，不仅影响投资效益，浪费国家财力和公共资源，困扰社会事业发展，而且容易滋生腐败，有的还因建设资金不到位造成拖欠民工工资和工程款等问题，影响社会稳定，损坏政府投资项目在公众中的形象。加强政府投资项目管理，通过有目的的计划、组织、指挥、调节和控制，有助于规范政府投资行为，加快工程进度，节减财政开支，提高政府投资效益，创造和形成新的生产力。
三、加强政府投资项目管理的建议
1、推行项目价值管理，重点做好政府投资工程项目前期可行性论证及决策
项目前期规划及决策阶段主要包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、立项审批等工作，在这个阶段虽然所需花费的资金不多，但对项目价值及投资费用的影响却至少占70％以上，直接关系到项目的成败得失。是工程项目价值管理的最重要阶段。缺乏科学论证、敷衍了事的可行性研究和错误的决策将会带来人力、物力、财力的浪费，甚至造成无法弥补的损失。在这个关键点上必须树立项目价值管理观念，以实现项目利益各方最高满意度为目标，科学分析、理性判断、民主决策。第一，要建立健全政府投资管理制度，规范政府投资行为，严格按法定程序审批政府投资项目，对关系百姓民生、经济社会发展的重点项目实行事前公示制，防止重复建设无序投资，确保政府投资项目投向合理、程序合规；第二，要认真开展调查研究，前移政府投资评审关口，严格把好项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算的审查关，坚持“先评审，后立项”，做好项目的比选和可行性论证，建立健全项目储备库，做深做实项目前期工作，谨防超标准、超概算、超财政承受能力；第三，要切实贯彻执行政府采购制度和招标投标管理制度，该招标采购的决不直接发包，坚持“货比三家”，加强对投标单位的资格审查，防止围标、串标和“暗箱操作”，坚持“先评审、后招标”，从源头上挤压工程招标采购预算的“水份”，防止高估冒算和漏项漏算，为合理控制项目开支提供重要保证。
2、切实加强工程项目管理，把好事中监督关口
一是加强对建筑市场的监督管理，采取有效措施解决施工企业“借壳”挂靠问题，严厉打击围标、串标、卖标、非法转包分包行为，强化对工程监理、造价咨询、招标等中介机构的监管，严肃建筑市场运行秩序，对有违法、违规行为的企业、中介机构，要予以严肃查处，情节严重的，要坚决吊销资质证书，依法清出建筑市场；二是加强合同管理，规范合同签订行为，认真审核合同条款的合法性、严密性，详细约定工程质量、进度、合同价款的确定及其调整方法、双方的责任和义务、工程付款方式、违约责任等内容，尽量减少合同中的“活口”，防止因合同纠纷影响工程进度或增加工程造价；三是明确职责分工，强化责任意识，按照“投资、建设、监管、使用”四分开原则，积极推行政府投资项目代建制，充分发挥项目管理公司的专业优势，大力节减投资成本；四是加强项目实施阶段的监管，坚持“集体研究，分级审批，先批后变”的原则，严把工程变更关，及时处理施工中遇到的问题，合理界定各方责任，严格控制现场签证，保证工程质量，减少返修费用。
3、加强项目资金管理，锁住政府投资管理的“笼头”
资金管理是政府投资项目管理的基础，要管好政府投资项目，就必须抓住资金管理这个龙头。国务院总理也曾指出：“建设资金管理，要贯穿工程建设全过程，从概算、预算到决算，始终坚持严格审核，严格的财政监督和管理，不能等到竣工后再算账。”具体来说，必须着力抓好三个环节：一是把好资金投向关，凡申请使用政府资金投资的项目，均要按照公共财政的支出原则，严格加以审核，对一般经营性项目不安排政府投资，对能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金，充分发挥政府投资“四两拨千斤”的作用；二是把好预算编制关，坚持“先评审，后编制”，根据项目可行性研究、概(预)算和工程进度等情况合理编制项目资金预算，妥善安排资金用款计划，防止概算超估算、预算超估算、决算超预算的“三超”现象；三是把好资金拨付关，坚持“先评审，后拨款”，严格执行建设资金财政直接支付制度，减少中间环节，提高工作效率，保证工程进度用款和民工工资发放需要。
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