时间：2023-06-11 08:58:50
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（一）人口老龄化现状。截止2009年底，全县人口总数387330人，其中60岁以上老龄人口63803人，占人口总数的16.5%；65岁以上40936人，占人口总数的10.66%；80岁以上7117人、90岁以上751人、100岁以上6人。全县空巢和独居老人21299人，占老龄人口的34.4%；基本生活有保障或受到救助的老人13310人（享受农村低保3037人、城市低保1414人，五保2120人，领取养老金6100人,享受新农保老人639人）；参加农村合作医疗或城镇医疗保险的老人53696人。根据现状推测，我县老年人口将以年均3%的比例快速增长，到2015年可达76250人。我县人口老龄化具有老年人口规模大、增长速度快、日趋高龄化，超前于经济发展水平即“未富先老”及地区之间发展不平衡等明显特征。
（二）养老服务机构的发展状况。近几年通过抢抓“福星工程”建设机遇，城乡福利院基础设施条件明显改善，五保集中供养水平有了较大提高。全县建有福利院21所，集中供养五保老人1060人，入住率50%，现有床位1375张，电视机210台，健身器材8套，沼汽池18个，洗衣机50台，冰柜60个，太阳能12组，空调2台，电脑1台，投影仪1台。福利院建筑总面积18.6万平方米，人均使用面积达到5.1平方米。现有生产基地465亩，其中经济林95亩，年饲养出栏牲猪500多头，折合经济收入25万元，年人均增加收入200元。部分福利院还办有柑橘厂、茶厂、养猪厂，所有福利院基本实现了蔬菜和肉食自给。
（三）政府扶持和投入情况。县委、县政府先后出台了《关于进一步加强农村五保供养工作的意见》、《关于进一步做好老年人优待和服务工作的通知》等文件，初步建立了以基本养老保险、基本医疗保险、社会救济、社会福利等为主要内容的养老保障体系。截至2009年底，全县企业养老保险参保人数7558人，农村社会养老保险参保人数22978人，医疗保险参保人数36.3万人。农村“五保”分散供养标准每人每年1300元，集中供养标准每人每年1800元。百岁老年人长寿补贴金每人每月200元。在资金投入上，2006年至2009年，省、县级财政累计投入养老服务专项资金2500多万元，其中，养老机构房屋和设施建设经费800多万元，新农保养老金300多万元，“五保”老人供养经费1415.7万元。
二、当前我县社会养老存在的主要困难和问题
（一）空巢留守老人养老十分困难。我国经济正处在转型时期，随着城市化、工业化、市场化的发展，农村外出务工经商人员逐年增多，使得一些老人只得独居。经过调查，农村外出务工经商的子女有59.89%的人给父母生活费，但同时将子女留在农村由老人抚养，所给生活费，大多数还不够第三代生活、教育费开支，还得由老人补贴。有40%在外务工子女不给付老人养老费用。老人患病，身边需有人照料时，能回家照顾老人的只占外出务工人员的6.3%。调查中农村空巢老人普遍存在忧虑经济困难、生活无助，怕看病难、看病贵，怕精神感情孤独寂寞等问题。可见,农村空巢老人经济供养、生活照料、存在“缺位”与“错位”的现象，养老十分困难。当前对大多数农村空巢老人而言，保障温饱、有基本的经济收入应对养老和疾病显得尤为迫切。
（二）集中供养入住率偏低。现阶段我县养老服务仍然是以家庭养老为主。通过对杨林桥镇天鹅、响水洞、杨林桥三个村空巢老人调查显示，120人中有111人不愿意去福利院，占94.1%；因为自己生活不能自理或半自理，子女又不在身边或工作繁忙难以照料日常生活，有选择机构养老愿望的仅有5％。绝大多数老年人，特别是需要生活照料的老人，目前还没有形成选择机构养老或社区生活照料的自觉意识。其主要原因是：思想观念守旧，认为到福利院养老给子女丢面子。一部分老年人对养老服务社会化的养老新模式不适应而不愿“走出家门”；一些子女因怕背“不孝之名”也不同意老人进入社会养老机构；还有部分“五保”老人认为在家住习惯了，入住福利院属异地搬迁难以适应，怕受约束，还担心死亡后回不到本村本地，成为孤坟野鬼。这些守旧观念，导致老人社会化养老参与率较低。
（三）基本养老服务体系不健全。一是公办养老机构水平不高。主要表现在硬件设施落后和服务质量不高两个方面。我县福利院中，除县福利院配套设施标准较高以外，农村福利院有19所是通过原有学校、厂房以及乡镇合并后闲置房屋改、扩建而成，房屋设施设备陈旧，配套设施落后，养老服务设施、床位数依然较少，福利机构服务对象仍然以传统的社会救助对象为主，难以满足日益增长的养老服务需求。据统计，2009年底，全县养老服务床位数仅达到每百名老人2.1个床位数，低于全国平均水平0.9个百分点，只能基本满足农村“五保”和城镇“三无”对象集中供养，老年服务设施尤其是各供养机构的功能用房十分紧缺。同时全县应对人口老龄化的医疗服务设施、村（居）居家养老服务设施及公共娱乐、健身设施都严重不足。福利院工作人员大部分都是在社会上临时雇请的，年龄偏大，文化程度偏低。现有101个管理人员中，50岁以上的有39人，占管理人员总数的39%；高中以上文化程度的有15人，仅占管理人员的14.8%，其余为文盲半文盲状态。精通老年心理学、护理学等专业知识的人员极少，专业技术人才缺乏。二是社会力量兴办养老机构尚未起步。目前我县老年福利设施主要由国家包办，依附行政部门特别是直办直管的做法没有根本改变，政府负担十分沉重。而有巨大潜力的社会力量还在观望徘徊，没有加入到养老服务行业中来，养老服务行业缺乏生机和活力。三是社区养老服务力量薄弱。基层社区目前普遍存在着服务人员少、工作任务重的窘境，既要组织居民开展民主自治，又要协助政府工作，工作上往往顾此失彼、流于形式。据统计，全县7个城镇社区，从事社区专职工作人员6名，平均每个社区的工作人员还不到1人，但其所承担的工作任务平均达9项之多。四是社区养老经费不足。社区资源有限，办公经费捉襟见肘，人员工资待遇低，难以吸引专职人员和专业人才从事养老服务，居家养老服务尚未启动。
三、对策建议
针对当前老龄化的严峻形势，提高社会养老服务水平，完善社会养老服务体系，是当前面临的重要课题，因此，必须认真对待，采取切实有力的措施，积极应对。
（一）加大宣传教育力度，营造浓厚的养老氛围。尊老、敬老、爱老、养老是中华民族的传统美德，也是每一个公民的基本责任和义务，要通过多种形式加大对各类政策法规和孝亲敬老模范的宣传，教育和引导广大群众认识到“老人的今天，就是我们的明天，尊重今天的老人就是尊重明天的自己”。要以加大《老年人权益保障法》宣传为重点，进一步提高全社会尊老、敬老、爱老、养老的意识。各乡镇要以司法调解中心为依托，建立老年人维权保护工作站和老年人司法援助公开宣判机制，引导群众树立尊老、敬老、爱老、养老意识。村级组织要通过《村民自治法》，完善村规民约，将不尊敬赡养老人纳入村规民约的范畴进行自治约束。
（二）努力构建多层次基本养老服务体系。一是加大城乡公办养老机构投入建设力度。要加大财政投入力度，多方争取资金，加快城乡公办养老院、老年公寓等福利机构的建设步伐。要加大城乡福利院维修、改造力度，不断完善配套设施，积极探索集中供养、分散供养有效途径，努力提高供养水平，基本实现农村五保和城镇“三无”对象以集中供养为主、分散供养为辅的养老格局。二是积极支持社会力量兴办养老机构。坚持“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，支持社会力量以各种形式兴办养老机构，增强社会养老服务的生机和活力。通过床位补贴、运营补贴、购买服务、税费减免等形式，鼓励社会力量利用机关、学校、企事业单位和农村集体组织闲置土地、场所、设施等，开办各种模式的养老院、托老所等养老服务机构。对社会力量兴办的养老服务机构，一方面要按照省、市文件落实优惠政策，另一方面要加强监督管理，逐步推行养老服务ISO质量体系认证，确保社会养老机构健康发展。三是探索发展社区养老服务和特殊群体社会福利服务。把城乡社区作为养老服务的重要阵地，加快社区养老服务设施和活动场所的建设，积极探索社区养老的服务形式，努力提高社区养老服务水平。积极引导和鼓励社会中介机构、家政服务、物业公司以及社会组织参与社区养老服务。积极培育居家养老服务机构，加强居家养老服务规范化建设。进一步加强残疾人、孤儿等特殊群体的福利服务工作，探索建立机构福利服务、公共福利服务和公益服务相结合的特殊群体服务体系。
（三）建立健全县社会养老服务指导中心，强化行业管理和指导。一是依托现有公办养老服务机构或构建相应的养老服务平台，建立具有组织、指导、服务、培训等功能的社会养老服务指导中心，强化对养老服务机构和居家养老服务的行业管理和指导，加强对老年服务从业人员的职业技能培训，提高他们的职业道德和服务水平。二是要切实提高基层老龄工作者的待遇，确保他们进得来、留得住、能安心工作。三是要积极发展志愿者队伍，为老年人提供优质的志愿服务。
【关键词】养老服务设施；配置指标；规划布局；
中图分类号：TU246文献标识码： A 文章编号：
1、引言
2006年，国务院《关于加快发展养老服务业的意见》指出：“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”，江苏省、常州市也在国家政策的基础上针对省市具体情况出台了相关政策与意见。常州市基本养老服务设施布局规划的开展对于构筑多层次养老服务体系、促进养老服务事业与经济社会协调发展、实现城乡养老服务均等化、有效落实养老事业发展决策有重要的前瞻意义。
2、养老服务设施概念的界定
国家现行颁布的与老年人相关的技术规范并未对“养老服务设施”提出明确的概念，本次规划在结合国家、省相关政策文件及常州市实际发展状况的基础上，将养老服务设施的概念界定为“为老年人(年龄60 岁以上) 提供住养为主、同时配建生活护理、医疗保健等综合性设施的服务机构,含福利院、托老所、老年公寓、养老院、敬老院、护理院等养老机构及居家养老服务设施”。本规划所布局“养老服务设施”主要解决常州老年人口“基本养老服务需求”。
3、常州市养老服务设施现状问题分析
规划通过对现状养老服务设施的详细调研和现场踏勘，把握了现状常州市区养老服务设施的基本情况及主要问题。
3.1.养老服务设施布局不均，未有效结合城市公共设施
主城区的老年人口密度最高，养老需求较大，然而现状养老机构以社会办和政府办的小型养老机构为主，缺乏市、区级养老机构；由于各街道（镇）经济实力、建设年限、发展条件等各种因素的差异，各个区、街道（镇）养老服务设施建设速度和设施条件差异较大，同时养老服务设施的选址建设比较随意，没有同城市的公共设施，特别是医疗文化设施、公园绿地等有效地结合。
3. 2养老服务设施用地不足，建设指标与环境有待提升
现状多数养老机构在老小区中，用地紧张，基本满足室内居住需求，缺乏室外活动场地，现状58所养老机构中，有25所床位数小于99床，床均建筑面积和床均用地面积的配建也大都小于国家规范的最小标准，总体存在指标低、环境质量差、硬件建设差的状态。
3. 3居家养老发展不均，养老服务设施体系不完善。
钟楼、天宁、新北、戚区四区居家养老服务设施建设尚在起步阶段，武进区还未建设居家养老服务设施，大部分农村地区还处在空白状态，整个养老服务设施体系尚不完善。
3. 4未来养老需求迫切，但现状床位配建比例不足
现状每百位老人拥有床位数仅为1.66床。按照江苏省养老机构床位数的配建要求，到2010年，每百位老人拥有床位数须达到3.0床,2015年每百位老人拥有床位数须达到3.2床, 2020年每百位老人拥有床位数须达到3.5床。可以看出，现状的养老机构床位数同未来的养老需求之间的差距较大。
4、编制方法和重点
4.1深入调查研究和科学预测，有效判断养老服务需求
规划之初，常州市民政局和常州市老龄办组织开展了市区养老服务需求调查。在常州市区城镇户口老年人中抽取了10103名老年人进行问卷调查，基本摸清了常州市市区户籍老年人在居家养老、社区就餐、日托服务和机构养老等方面的需求，为建立基本养老服务体系提供了决策依据，为养老服务设施基本体系的构建提供了基础。
4.2借鉴相关经验，规划构建养老服务设施配置指标体系
在深入细致的现状调研基础上，对国内外养老服务设施发展现状及趋势进行剖析，充分借鉴其建设及经营过程中有关经验，构建常州市区“两大养老模式+两大设施类型+四大设施布局层级”的配套体系，对养老机构和居家养老服务设施的配置指标进行了详细的界定。
养老机构的配置指标强调“量”的达标与“质”的达标并举，在关注床位数建设的同时关注每床建筑面积及每床用地面积标准的设置，规划养老机构的配置基本标准主要涉及养老床位数规模和每床建筑面积、每床用地面积、每处最小用地规模四项指标。
表1 常州市养老机构指标配置标准表
规模 A:大型 B:中型 C: 较小型 D:小型
床位数规模（床） 400及以上 250-399 100-249 99及以下
每床建筑面积（平方米） 40-60 40-50 30-40 30-40
每床用地面积（平方米） 50-70 40-60 30-40 30-40
每处最小用地规模（公顷） 2.5 1-2.5 0.5-1 0.3-0.5
居家养老服务设施配置标准在遵循江苏省考核标准的基础上，结合常州市的实际发展情况及周边城市的指标来确定。配置基本标准主要涉及建筑面积总量、提供床位数、配建标准、服务功能、配建设施五项指标。
表2常州市居家养老服务设施配置基本标准表
等级 每处建筑面积（平方米） 床位数（床） 配置标准 服务功能 配建设施
居家养老服务中心 300-500 不小于20床（供中午休息的简易床位） 10平方米/千人，每3-5万人设置一处 指导管理区域居家服务工作、日间服务（日间照料、休闲活动、医疗保健、心理慰藉、助餐服务） “六室”——餐饮室、休息室、阅览室、文娱室、康体室、谈心室
居家养老服务站 不小于120 20平方米/千人，每0.5-1万人设置一处 助餐、助洁、助购、助浴、助医、助行“15分钟养老服务圈”内应急呼救服务
4.3评估现状设施，确定养老服务设施布局与建设模式
规划强调对现状资源的合理有效利用，在布局之前，对现状58所养老机构及25处居家养老服务中心进行评估，确定其改造模式。在对现状每处养老机构建设质量、床位规模、用地规模及产权情况的前提下，结合现有城市控制性详细规划，判断其所在地块远期规划意向，核实养老服务设施规划配建基本指标，判断现状配建指标是否符合远期规划要求，在此基础上，对上述几类因素进行叠加，确定现状设施规划建设模式，规划界定养老机构的建设模式主要为拆除 、保留提升 、易地新建 、原地改扩建四种，居家养老服务中心的建设模式主要为取消 、保留提升 、原地改扩建三种。
4.4因地制宜，合理布局，分区分层控制养老服务设施布局指标及类型
规划确定“统筹均衡、分区导控、公建复合、休行便捷”十六字布局原则。养老机构采取“独立式”配置类型，为老年人提供长期的全面的生活照料，按照各区土地资源、建设强度、老年人口分布、服务半径等因素的差异性，分区域引导养老机构布局。在布局数量及规模上，片区布局数量较少，规模适中的养老机构；中心城区边缘布局大中型养老机构；中心城区布局数量较多，中小型规模的养老机构。在配置指标上，中心城区床均指标可取下限，容积率指标可取上限，片区床均指标取上限，容积率指标可取下限。
居家养老服务设施采用“复合式”配建类型，按照“15分钟服务圈”的服务半径和适当人口规模设置，让社区老年人便利的享受相关生活照料。
4.5充分论证，有效对接，远近结合，确保规划的科学性和可操作性
规划多次与各区、各相关职能部门进行衔接与协调,充分听取各方意见，同时邀请同济大学、华东师范大学等省内外知名专家对成果进行充分的论证，确保规划科学性和可操作性。近期布局与常州市经济和社会发展规划紧密对接，将近期养老服务设施的建设列入民政局基本养老体系“十二五”建设的计划中，增强了规划的可实施性，为养老服务设施布局的有效落实提供了保障。
5、结语
《常州市基本养老服务设施布局规划》经常州市市政府审批后，目前已有部分项目，如常州市老年人康复中心、运河山庄、天宁区社会福利中心等养老机构已经进入详细规划编制阶段，居家养老服务设施网络也正按照配建标准逐步完善。
本规划是“基本养老服务设施的布局规划”这一课题的一个实践，也是养老类专项规划的一个积极的探索，为常州市基本养老体系的构建甚至是城市公共设施体系的完善提供了规划基础，然而规划的实施与落实是一个长期的过程，在此过程中需要社会各界的关注与参与，政府要发挥组织作用，提供组织保障与资金保障，要在规划制定、政策保障、资金投入等典型示范等方面切实发挥政府的主导作用，而各类老年团体与协会和管理部门要积极发挥调查研究、业务培训机构评估、资格论证、咨询服务、学习交流等方面的作用，为基本养老服务设施布局的落实做好铺垫工作，共同促进常州市老龄事业的可持续发展和常州市公共设施建设的完善。
【参考文献】
[1]应对人口老龄化社会化养老服务体系构建及规划. 北京：社会科学文献出版社.2006
[2]刘焱 张文山，我国养老服务设施分类整合探讨.河北建筑工程学院学报.2009.6
[3]林清.无锡市养老服务设施布局规划的创新实践：长三角地区城乡规划研讨会论文集，2010年
一是在推进城乡发展规划一体化上下功夫。坚持把城区和农村作为一个有机整体通盘考虑，着眼于推动区域内经济、政治、文化、社会建设一体化发展，切实加强经济社会发展规划、城乡总体规划及土地利用规划的有机衔接，构建城区与农村和谐相融的新型城乡形态。目前我区已全部完成新农村村庄平面布局规划，5个行政村完成村庄建设规划，半数以上的“城中村”完成规划编制方案。今年我们将继续做好海陵总体规划的编制和完善工作，重点围绕中心城市总体规划，调整和完善城北街区控规，修编完善九龙、苏陈、罡杨等集镇、村庄规划，确保全区整体规划向农村延伸，实现全覆盖。
二是在推进城乡产业布局一体化上下功夫。充分发挥我区区位优势和政策优势，科学规划、合理布局产业，以发展机电产业、高新技术产业、现代服务业和高效农业为主攻方向，加大城区向东、向南延伸开发力度，加快城市化建设和农村城市化进程，推进工业向同区集中、农民向城区集中、居住向社区集中。坚持“以工促农、以城带乡”，充分发挥海陵工业园区、城北物流园区、农业科技示范园、九龙台商工业同和中心城区对东部、北部、西部农村经济社会发展的辐射作用，带动农村经济发展，促进农民持续增收。按照“农村变城市，村庄变社区，农民变市民”的目标，完善城市功能配套设施，统筹规划新社区建设，加快已撤销乡镇建制的街道城市化建设和“撤村建居”进程，逐步解决城郊结合部“农夹居”问题，加快城乡一体化发展。
三是在推进城乡基础设施建设一体化上下功夫。坚持把城区和农村作为一个有机整体，进一步强化城乡设施的衔接与互补，加大农村道路、水、电、通信等基础设施建设投入，努力实现基础设施城乡共建、城乡联网、城乡共享。目前我区硬质化道路、有线电视、远程教育平台基本实现村村通，公交线路实现乡镇全通达，53个行政村全部接引长江水，超额完成项目村改厕任务，建成乡镇(街道)污水处理厂2座，90％的乡镇(街道)文体活动中心通过省级验收，森林覆盖率达到20.1％。下一步，我们将在巩固和完善上下功夫，加快推进农村改水工程、农桥建设工程、农村文化工程，确保“十一五”期间全区行政村接引长江水全贯通，镇、街标准文体活动中心全覆盖，农桥改造全到位，行政村农家书屋全建成。
四是在推进城乡公共服务一体化上下功夫。进一步加大财政投入向农村倾斜力度，确保投向农村的财政支出增长25％以上，推动城乡科技教育、医疗卫生、文化体育等公共服务合理布局、均衡发展。落实义务教育管理体制，改善教育基础设施，均衡配置优质教育资源，在全区各镇设立九年一贯制实验学校。实施乡村医疗机构一体化管理，确保社区卫生服务覆盖率达90％以上。在全省率先建立社区民政工作站试点，启动农村社区试点，促进基层社区服务高效规范。建设城乡统筹综合信息化服务平台，安装远程求助呼救系统，为社区(村)老年人和残疾人提供“电子保姆”服务。加大村庄环境整治力度，实现农村生活垃圾集中处理覆盖率100％。
年底前落实社区养老用地
国务院近日印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，还附有一份未公布的任务分解责任状和时间表。
前日下午，上述时间表得以在第九届全国老人院院长论坛上公布。其中，前两条，就是国务院要求住房城乡建设部、国土资源部、民政部、全国老龄办和各省级人民政府，在今年年底前，落实社区养老的用地问题。
国务院责成上述部门，在老城区和已建成小区，按照（社区居民）人均不少于0.1平方米的建设指标，限期通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施，不得挪作他用。启动实施时间明确为今年第四季度。
对于新城区建设，国务院要求，各地政府在制定城市总体规划、控制性详细规划时，就按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分级分区规划养老设施；凡新建居住小区要按标准要求，配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划，同步验收，同步交付使用。
上述目标如何在各地贯彻落实？国务院要求，住建部、国土部、民政部和各省级政府，今年年底前要出台具体措施。
降低社会力量办养老机构门槛
（一）社会救助体系进一步完善。一是建立城乡低保标准动态调整机制。出台了《关于建立城乡低保标准动态调整机制的意见》，建立了“按照不低于上年度城乡居民消费支出30%确定城乡低保标准”的动态调整机制， 并将城乡低保标准分别提高到月人均241元和年人均1 350元，财政补助水平分别提高到月人均197元和年人均1 044元，确保了贫困群众的生活救助水平与经济社会发展水平相适应。二是进一步完善临时救助制度。积极协调财政部门，出台了《临时救助资金管理使用办法》，采取省及地方财政各分担50%的办法，列支了1.2亿元临时救助专项资金，其中省级财政第一次列入预算6 000万元专项救助资金，将采取“以奖代补”的方式投入各个市（地）、县（市），为推动临时救助制度深化落实提供了可靠的财力保障。三是实行社会救助工作绩效考评。制定下发了《全省社会救助绩效考评实施意见和实施细则》，对各地社会救助工作进行百分制考评，并将考评结果与经济社会发展目标考核和有关资金分配挂钩，必将有力地推动社会救助工作的规范化实施和救助效能的提升。四是探索推进农村社会养老服务工作。按照“农村养老服务设施与农村社区统筹建设、实现养老服务资源共享、养老功能优势互补”的思路，在哈尔滨市呼兰区等5个区（县、村）开展了试点先行，着力打造我省农村养老服务新模式。特别是通过与各地签订责任状，分解落实任务，较好地推动了农村养老服务设施建设。同时，积极推进城市居民收入信息核对机制建设，将齐齐哈尔、牡丹江、大庆、佳木斯和北安市列入国家第二批试点单位；大力推进医疗救助“一站式”结算服务，进一步提高了社会救助工作的整体效能。哈尔滨市在社会救助工作上创新机制、提高效能的做法以及七台河市加强低保动态管理的做法等，为全省提供了借鉴。
（二）社会福利事业有力推进。一是着力推进养老服务体系建设。相继制定出台了《黑龙江省养老服务机构管理暂行办法》、《示范化、规范化养老服务机构评定标准》，进一步推动了全省机构养老服务的规范化、标准化建设；制定出台了公办养老机构、儿童福利机构向社会提供服务的两个《指导意见》，并在牡丹江市开展了试点先行；制定下发了《全省居家养老服务模范县（市、区）评选活动实施方案》，落实了“以奖代补”资金，推动了居家养老服务的深入开展。特别是制定出台了《黑龙江省资助民办养老服务机构发展资金管理暂行办法》，对符合条件的民办养老机构给予一次性建设补贴和日常运营补贴，在推进我省养老服务社会化上实现了政策性突破。上半年全省新增公办、民办养老床位11 000多张，城市老年人床位占有率达到了1.9%，全省开展居家养老服务的城市社区达到了总数的55%。二是着力落实儿童福利政策。制定下发了《关于发放孤儿基本生活费的通知》，将全省机构养育和社会散居孤儿养育标准分别提高到每人每月1 000元和600元；以省政府办公厅名义出台了《关于加强孤儿保障工作的意见》，组织开展了孤困儿童救助月活动，实施了“神华―爱心行动”助医项目，已为符合条件的白血病及先心病患儿实施免费手术60例。同时，联合国家福利协会，举办了3期共487人参加的养老院长、养老护理员和儿童福利信息系统管理员培训班，较好提高了社会福利工作队伍的业务能力，也为我省老年福利规范化水平的提高打下了坚实基础。三是着力发展福彩和慈善事业。截至6月30日，全省福利彩票销量达到13.88亿元，同比增长16.3%。13个地市彩票市场全部实现正增长，全线飘红，有13个单位的增长幅度达到了两位数，其中牡丹江、大庆、农垦总局、黑河、七台河、森工总局等6个单位增长了20%以上，为实现全省今年福彩销量“持续恢复增长、力争历史新高”的目标打下了坚实基础，也募集了更多的社会资金用于福利事业和社会救助工作。同时，在推进全省慈善事业也有了新的进展，举办的首届“龙江慈善奖”颁奖仪式，受到社会各界的广泛关注和一致好评，民政部也给予了高度评价。绥化市开展了慈善工作“六进、六树、三弘扬”活动，有效延伸了慈善工作的基层触角，强化了全社会慈善氛围，收到了较好的效果。
（三）优抚安置政策较好落实。一是优抚保障举措深入推进。继续实施了重点优抚对象“住房解困工程”，取得了新的进展；全面启动了零散烈士纪念设施整合改造“安烈保护工程”，实现了开局良好；同时，实施了5个国家级烈士陵园和6个优抚保障基础设施改造项目，为提高优抚保障质量创造了条件。二是“双退”安置工作有序推进。出台了《黑龙江省关于加强退役士兵职业教育和技能培训工作的意见》和《资金管理办法》，加大了解决退役士兵安置遗留问题督查力度，妥善解决了哈尔滨铁路局部分退役士兵安置问题。三是双拥共建活动取得实效。指导全省各地扎实开展创建全国双拥模范城（县）活动，成功通过了国家第一轮检查验收；组织开展的“三联行动”等在促进军地建设发展上做出了新的贡献。大兴安岭地区、鹤岗市积极推进优抚保障“城乡一体化”的做法，充分体现了党和政府对于“革命功臣”的关心和厚爱。牡丹江市率先开通了退役士兵安置网，在宣传安置政策、促进退役士兵就业上收到了实效。
（四）防灾减灾能力得到提升。一是减灾示范社区创建不断深入。二是救灾物资储备体系建设有新的进展。三是防灾救灾手段得到完善。四是应急救灾工作及时高效。
（五）城乡社区建设加快发展。一是“两项工程”全面启动。各市（市）对社区建设重要性认识和重视程度普遍大幅提高，投入进一步加大。全省启动实施了城乡社区基础建设“双百”示范工程和社区专业化社工服务“百千万”工程，目前，全省200个城乡示范社区建设项目进展顺利，完成主体工程建设和土建作业的达到了150个。全省100个专业化社区服务实验基地即将命名挂牌，各地招聘了550名专职社工充实到社区工作岗位，并分层培训了6 000多名专职社区工作者。二是社区服务能力得到加强。持续开展了城市 “百项服务进社区、打造特色型社区”和农村“打造新社区、构筑新家园、共享新生活”主题实践活动，过去相对薄弱的县级以及农村社区建设普遍得到了加强，以庆安、北安、爱辉为代表的一大批先进典型不断涌现，为全省带了好头。同时，会同省委组织部、省公安厅下发了《关于选拔优秀驻村（社区）民警到全省城乡基层组织任职的通知》，将进一步强化社区日常管理能力和治安服务能力；出台实施了《全省社区老年人日间照料中心（室）管理办法》，提高了社区养老服务规范化水平。三是基层民主建设有效推进。会同省委组织部实施了村“两委”联动换届选举，第九届村委会换届选举工作正在有序进行；全省255个民主管理难点村，已经有247个得到治理转化；全省社区工作者工资待遇普遍提高，工作热情日益高涨。特别是召开了第三次省社区建设领导小组会议，研究议定了一系列加强城乡社区建设的推进措施，必将推动全省社区建设在更高的起点上实现更好更快的发展。哈尔滨、齐齐哈尔、牡丹江、伊春等地在社区建设上重视程度高，推进力度大，服务效果好，走在了全省前列。哈尔滨前不久召开了全市社区建设大会，对社区建设做出了一系列部署，并成立了副局级的社区办专门指导社区建设，一批6 000平方米、4 000平方米的大型精品社区建成并投入了使用；牡丹江市委主要领导上任后，市委下发的第一个文件就是关于加强社区建设的文件，这些都充分说明了全省社区建设正在步入一个崭新的、跨越发展的新阶段。
（六）社会组织管理探索创新。一是创新培育手段。二是创新服务载体。三是创新管理办法。
（七）专项社会事务管理成效显著。在区划地名管理上，围绕“经济区、十大工程”建设及“十二旅游名镇”建设等省委、省政府重点工作，深入调研，为省委省政府提供了可靠的决策依据和建议，并对有关行政区划调整问题积极研究，稳妥提出审核意见，并批复一批调整意见，使区划调整真正起到了促进经济社会发展的重要作用；大力推进了地名信息系统建设，基本完成了各地标准化地名数据录入工作；全面启动了全国第二次地名普查，认真组织了2010年平安边界建设检查工作，国家综治办和民政部给予我省平安边界建设工作满分的评价；加快了《黑龙江省界线管理办法》的立法进程，有望在年内出台实施。在婚姻殡葬管理上，召开了多年未开过的全省社会事务管理工作会议，对社会事务工作进行了全面总结和部署；进一步推进了婚姻登记机关规范化建设，全省婚姻登记实现了零差错；参与了全省妇女儿童2001年―2010年发展规划终期评估和全省妇女儿童、计生工作发展“十二五”规划编制工作。制定了《黑龙江省民政厅关于加强殡葬管理的意见》，组织开展了殡葬行风建设和优质服务活动，开展了公墓清理整顿和殡仪收费调查，对出现的违规经营、侵害群众权益的行为进行了查处。同时，大力推进殡葬惠民政策的出台和落实，目前，全省10个市（地）、41个县（市）实施了惠民政策，困难群众丧葬费用得到大幅度减免。大力倡导文明祭扫新风，确保了第四个清明长假群众祭扫的平安、文明，得到了民政部、省政府及社会各界的一致认可。
同时，全省民政事业“十二五”规划编制工作进展顺利，完成了全省民政事业“十二五”总体规划、基本养老服务体系建设规划、社区建设发展规划、防灾减灾规划、殡葬事业建设规划等5个规划，形成了总分结合、紧密衔接、各有侧重的“十二五”民政事业规划体系，为牵引我省民政事业在“十二五”期间的创新发展赢得了先机和主动，并得到了省政府的认可和好评。全省基层民政能力建设、民政工作、民政法制工作、民政系统党风廉政建设等都有了新的加强。尤其是各市（地）的民政工作呈现了全力创新发展、全面提档升级的良好态势，为顺利推进年初确定的各项民政工作任务落实打下了坚实的基础。
当前，党和国家把加强以改善民生为重点的社会建设摆上了与经济建设并驾齐驱的位置上大力予以推进。党的十七届五中全会对“加强和创新社会管理”做出了重要部署，中央举办了省部级领导干部加强和创新社会管理专题培训班，总书记发表了重要讲话；同时，省委召开了十届十七次全会，专题研究部署我省加强和创新社会管理的问题，出台实施了《加强和创新社会管理的若干意见》，可以说，在当前形势下，推进社会建设，加强和创新社会管理已经成为了全党、全国的重大任务。民政部门作为党开展群众工作和政府实施社会管理与服务的重要部门，在加强和创新社会管理中自然责无旁贷。为此，在下半年，乃至今后的工作中，全省各级民政部门一定要注重从加强和创新社会管理的角度来审视、定位、谋划、推动民政工作，紧紧抓住省委出台实施《关于加强和创新社会管理的意见》的有利时机，着眼促进“平安、和谐、幸福”龙江建设，乘势而上，勇于担当，积极发挥民政的职能作用，切实履行好加强和创新社会管理的应尽之责。对于全省各项民政业务工作，会上印发了省厅各业务处的总结和措施，进行了具体部署，各级要切实抓好落实，着重做好以下四项工作。
一是加强社区建设，在加强和创新社会管理中发挥好平台支撑作用。
二是加强社会服务，在加强和创新社会管理中发挥好直接推动作用。
三是加强社会保障，在加强和创新社会管理中发挥好基础保证作用。
四是加强社工队伍建设，在加强和创新社会管理中发挥好人才支持作用。
一、概念界定
从某种程度上来说，工业化、城镇化、现代化同步进行，伴随着农村人口的减少和城市居民的增加，在中国由于跳跃式的发展路线，导致不同步，也导致了农村人口在居住地域、从事职业和社会身份上出现分离，使市民化分隔成农村人口―农业转移人口―市民，而农业转移人口向市民的转化迟迟未能完成，所以农业转移人口市民化由此而生。
（一）农业转移人口市民化
市民化是对国家提出的“新型城镇化”具象化的概念，即具体到人口的层面，从微观的角度关注农业转移人口身份转变与职业转变，从民生的角度关注农业转移人口融入城镇的问题。我们将农业转移人口市民化定义为：“农业人口向城市不断迁移和集中，并最终转变为市民的过程。”
（二）农业转移人口市民化成本
农业转移人口市民化成本是指农业转移人口向城镇迁移、定居，并在身份、地位、价值观、社会权利、生活方式等方面向市民转化并最终融入城市必须投入的最低资金量。从广义来说就是城镇每增加一个单位人口所产生的成本，但在狭义上区别为公共成本、个人成本和企业成本，由不同的主体进行分担。
二、相关研究
目前，我国对农业转移人口市民化成本的测算研究尚处于初步探索阶段，未形成普遍认可的成本构成体系和测算方法，对农业转移人口概念的界定模糊，使农业转移人口数量的统计口径不一，这都使得测算结果差异性大，缺乏公认度。已有学者对农业转移人口市民化成本的测算主要从以下三个角度去研究。
首先，从“人口城市化”角度出发进行城市化成本测算。中国可持续发展战略报告中支出，每进入城市1个人，需要总成本为2.5万元/人。建设部调研组认为每新增一个城市人口需要增加的成本为小城市2万元，中等城市3万元，大城市6万元，特大城市10万元；其次，以“农民工市民化”为视角测算市民化成本。陆成林以上下限成本法测算出辽宁省农民工市民化成本在2.49万～7.47万元之间。姚毅基于公共服务均等化的视角，用OLS模型估计法，测算出每增加1个城镇户籍人口，所需的财政支出增量为5.34万元；最后，从“农业转移人口市民化”测算城镇化成本。中国社科院测算出我国东、中、西地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元、10.6?f元，全国平均13.1万元/人。张广裕在考虑了人口因素的基础上，测算出甘肃省农业转移人口市民化人均成本为9.24万元。王志章用农业转移人口的城乡补贴差额对市民化成本进行测算，计算出将我国农业转移人口纳入城市公共服务体系，需支付公共成本3.18万元。
三、甘肃省农业转移人口市民化成本测算
（一）农业转移人口市民化成本构成与测算方法
本文参考已有学者的观点，从社会保障成本、随迁子女教育成本、住房保障成本、城市基础设施建设成本、城市生活成本、住房成本六方面入手，以2014年的试点数据为计算依据，计算各指标的人均成本，再运用分类加总求和法将各个指标成本加总，测算出甘肃省农业转移人口市民化的人均成本。
（二）甘肃省农业转移人口市民化成本测算
1. 基础设施建设成本
农业转移人口进入城市后，对各类城市基础设施的需求增加，原有的设施规模承载力有限，需要新增基础设施，基础设施建设成本由此产生。用公式表示为
基础设施建设成本C1=城镇公共基础设施新增投资/城镇人口（1）
2014年甘肃省城镇公共基础设施新增投资为681.8亿元，城镇人口为1080万人，根据公式（1）计算可知基础设施建设成本C1=6312.96元。
2. 随迁子女教育成本
这里只对接受义务教育的随迁子女教育成本进行测算，因为高中及以上教育阶段并不因户籍性质变化而新增财政支出。一般包括教育事业费、教育公用经费以及新建校舍的成本。2014年，农村义务教育学生数277.33万人，按全国随迁子女接受义务教育占义务教育学生比例（9.3%）计算，甘肃省接受义务教育的随迁子女人数25.79万人。以城乡中小学义务教育经费的差额来衡量义务教育经费成本。甘肃省随迁子女教育经费情况如表1所示。
假设新增的中小学生均用新建校舍解决，根据《甘肃省义务教育学校办学基本标准（试行）》对学校校舍建筑面积的标准要求，中小学生校舍建筑面积人均6.16平方米，2014年甘肃省竣工房屋的平均造价为1342.72元/平方米，从中测算出随迁子女增加的校舍成本为8271.16元。
随迁子女教育总成本=随迁子女数量*（城乡中小学生教育经费差额+校舍成本）（2）
随迁子女教育成本C2=随迁子女教育总成本/农业转移人口数量（3）
根据公式（2）、（3）计算得随迁子女教育人均成本C2=927.07元
3. 社会保障成本
农业转移人口在市民化的过程中，不仅要获得身份上的认同，也需要?@得与城镇居民同等的社会保障待遇和服务，那么政府在财政支出方面的成本会大幅增加，将这一成本定义为社会保障成本。主要包括养老保险成本、医疗保险成本、失业保险成本、工伤保险、生育保险、最低生活保障。
（1）养老保险成本
为使全体人民公平地享有基本养老保障，2014年政府正式将城镇居民养老保险与新型农村社会养老保险合并为城乡居民基本养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，即不再区分城居保与新农保。
本文以城镇职工基本养老保险补助与城乡居民养老保险补助的差额衡量农业转移人口的养老保险成本。2014年，省财政对城镇职工基本养老保险补助为340711万元，人均1140.07元；对城乡居民养老保险基金的补助为269138万元，人均217.03元，城乡差距为923.04元，所以增加的转移人口养老保险成本为923.04元。
（2）医疗保障成本
目前，城镇居民的医疗保障主要是城市职工医疗保险及城镇居民基本医疗保险，农村则是新型农村合作医疗保险。2014年，甘肃省对新农合和居民医疗保险人均补助标准从280元提高到320元，参加新农合人数1925.92万人，参保率达到了98.26%。农业转移人口市民化后，转移人口由参加“新农合”变为参加城镇居民医疗保险，增加的医疗保险成本就是财政补贴对城镇基本医疗保险与新农合的差额。因为对城乡居民的医疗补助实行统一的标准，所以农业转移人口市民化后政府财政在医疗保障支出方面并不会增加成本，即转移人口医疗保障成本为0元。
（3）其他社会保障成本
财政对其他社会保障支出包括失业保险、工伤保险、生育保险、最低生活保障等。农业转移人口市民化后对这些保障的需求增加，财政给予一定的补助。2014年，省财政对失业保险的补助为4235万元，年末参加失业保险人数为162.35万人，人均26.09元；对工伤保险的补贴为5290万元，年末参加工伤保险人数为175.14万人，人均30.2元；对生育保险的补助为5839万元，年末参加生育保险人数为143.7万人，人均40.63元；城市居民最低生活保障补助水平3576元，农村居民最低生活保障补助水平2460元，城乡差距1116元。
将养老保险成本、医疗保障成本、其他社会保障成本加总求和
就是农业转移人口社会保障成本。即C3=2135.96元。
4. 住房保障成本
农业转移人口进入城镇生活，除了吃穿之外，面临的最迫切问题就是住，但又难以负担高昂的住房成本，所以政府发挥了作用。《甘肃省新型城镇化规划（2014～2020）》指出，在保障性住房上，甘肃省将实行公租房和廉租房并轨运行，将已建成并分配入住的廉租房同意纳入公共租赁住房范围，已建成未入住的廉租房以及在建的廉租房项目建成后，优先解决原廉租房保障对象住房困难。通常对住房保障成本的计算用如下公式表示为
住房保障成本C4=保障性住房覆盖率*人均住房面积*单位面积造价（4）
“十二五”末，甘肃省保障性住房覆盖率为25.5%以上，根据《甘肃省廉租住房保障实施办法》规定，新建廉租住房的单套面积控制在50平米以内，按三口之家计算，人均住宅面积为17平米左右，2014年甘肃省竣工房屋的平均造价为1342.72元/平方米，据公式（4）测算得C4=5820.69元/人。
5. 城市生活成本
农业转移人口在转型为城镇居民后，在城市生活用于水电气、交通、通讯、娱乐等方面的日常消费支出，同时扣除农业转移人口市民化前的人均消费支出，作为其新增的城市生活成本。在这里用城镇居民消费支出与农村居民消费支出的差额来衡量农业转移人口的城市生活成本，由于居住成本单独核算，所以扣除城镇居民的居住支出。
6. 住房成本
尽管部分农业转移人口可以被纳入政府的保障性住房体系，但77.5%农业转移人口要自行购买城市普通商品住房或租房，我们把其住房成本定义为城市人均住房成本，也就是农业转移人口市民化后达到城镇居民居住水平的最低成本，这种成本更接近城市廉租房、经济适用房的平均建成成本，而非商品房的平均销售成本。
截至2015年年底，甘肃省城镇人均住房面积达到31平方米，单位住房面积造价为2138.67元/平方米，则人均住房成本C6=51381.55元。
四、测算结果分析
由表2可知，甘肃省农业转移人口市民化人均总成本约73465.04元/人，财政负担成本为14511.89元，占总成本20%，个人负担成本为58953.15元，占总成本的80%。
公共成本占总成本近20%，支出主要在城市基础设施建设和住房保障两方面，共占到公共成本的79%，根据《甘肃省新型城镇化规划（2014～2020）》，到2020年要努力实现350万左右农业转移人口在城镇落户，按人均1.52万元计算，若要实现这350万农业转移人口的市民化，需公共成本约532亿元，占甘肃省2014年公共财政收入的近3/4，这对甘肃省的财政是一项巨大的考验。
个人成本占总成本达80%，如果按照2014年甘肃省城镇居民人均可支配收入20804元来衡量农业转移人口在城镇工作的收入，这一收入只够支付个人成本的一半。其中住房成本达5.13万左右，已占到个人负担成本的87%，主要原因是政府提供的保障性住房的覆盖人群只有25.5%，其余的75.5%农业转移人口需要自己通过购房或租房的方式解决居住问题，个人负担的住房成本必然很多，如果再加上农业转移人口及家属的日常生活成本，还有教育成本等支出，农业转移人口自身面临的压力很大。
五、结论
刘鹏程 高一村
在全国福利彩票工作会议上，民政部部长李学举指出，2009年福利彩票公益金将优先安排面向老年人。
李学举强调，要提高公益资金效益。按照保民生、促发展、促稳定的要求，从为民解困、为民服务、为民造福做起，坚持统筹规划、突出重点，优先安排面向老年人、残疾人、孤老、孤儿等特殊群体的基础设施建设和服务项目，把为社会福利事业服务作为福利彩票公益金使用的重点，把社会效果作为检验福利彩票公益金使用效果的标准。
大连：投资2.6亿元建敬老院
马庆奎
大连市原有农村敬老院103所，大部分是20世纪50至80年代所建。为解决农村养老机构建设水平滞后问题，大连市委、市政府对农村养老机构建设问题进行了专题研究，并以市政府名义下发《大连市农村区域性中心敬老院建设发展三年规划》。按照整合资源、积聚养员、科学规划、合理安排、强化功能、提高标准的要求，计划利用3年时间，投入2.6亿元，将全市原有的103所中心敬老院整合成61所中心敬老院，建成后总面积21万平方米，总床位1.2万张。
郑州：60岁以上全部参保
于浩
郑州市60周岁以上老人，今年全部参保城乡居民基本养老保险。这是郑州市统筹城乡社会保障“双保”工作会议确定的今年工作重点，年轻人将成为全民养老及全民医保重点扩面参保对象。
据了解，截至2008年底，郑州全市城乡居民基本养老保险参保登记19.9万余人，享受养老待遇12.5万人；城镇居民医保参保95万余人，8.6万享受基本医保待遇。
福州：欲打造成“敬老之城”
蔡清辉
总体思路：以服务大局为根本，以惠民生、促改革、强服务、夯基础为基本思路，重点推进社会救助规范化、养老事业健全化、救灾体系全面化，为全面建成小康社会创造有利条件与有效平台。
在“四个全面”战略和经济发展新常态背景下，社会各界将更加关注社会建设和民生保障。“十三五”民政事业发展要积极适应经济发展新常态，以迈上新台阶为目标，扎实推进“两个率先”，将民政事业放入“建设宜商宜业宜居的新__”大局中考量。
1、完善城乡居民最低生活保障制度。全面落实《城市居民最低生活保障条例》和《社会救助暂行办法》和《__省社会救助办法》，严格按照《__省居民最低生活保障工作规程》，建立和完善低保家庭申报听证和收入核查办法，规范申请、审批程序，科学制定保障标准，适时提高保障水平，做到应保尽保，分类施保，坚持“一户一档”和动态管理。落实保障资金自然增长机制，按照市委办、市政府办关于印发《__市新型城镇化与城乡发展一体化工作方案》（__办发〔2014〕124号）的通知要求，到2020年城乡低保将实现一体化。完善低保信息系统管理，完善低保对象在住房、医疗、教育、司法、就业、养老保险等方面的社会救助配套政策，从根本上解决低保家庭的生活保障问题。
2、巩固和完善农村五保供养制度。继续落实好《农村五保供养工作条例》，根据全区经济发展水平，适时调整提高供养标准，做到按标施保、应保尽保。力争到2015年末，人均年供养标准达到4000元以上。巩固五保供养成果，多方筹集资金，新建、改扩建21所农村敬老院，力争五保对象集中入院供养率率达到75 %以上。广泛开展社会化养老服务示范创建活动，力争到“十三五”末，建成省级养老服务示范机构4个，省级文明敬老院6个，市级三星级敬老院10个。
3、完善社会救助制度。“十三五”期间，全面建立以城乡低保、医疗救助、临时救助为主要内容，住房、教育、司法等专项救助相衔接配套的城乡社会救助体系，进一步健全完善“政府主导、部门协作、村组（社区）配合、公众参与、社会监督”的社会救助工作机制，全面提高城乡贫困人口的社会保障水平。
1、加强灾害信息管理能力建设。开展区域内各类自然灾害风险和减灾能力调查，建立完善自然灾害风险隐患数据库。细化灾情统计标准，完善自然灾害灾情统计制度。健全灾情信息快报、核报工作机制。在减灾委综合协调下，建立完善灾害信息沟通、会商、通报制度和灾害信息的分析、处理机制，建立灾害信息共享及平台，加强对灾情信息的收集、汇总、分析、处理和应用，为防灾减灾工作提供决策服务，提高综合减灾能力。在全区范围内建立一支具有较高素质的灾害信息员队伍，有效发挥灾害信息员在传递信息、组织群众等方面的作用。
2、加强救灾应急救援体系建设。建立依托公安、消防为基础的应急救援体系，灾民生活救助快速有效，倒房重建补助标准逐步提高，冬春灾区群众基本生活得到妥善安排，社会动员能力明显提高。到2020年，灾害发生12小时之内确保灾民有饭吃、有衣穿、有水喝、有临时住所、有病能得到及时医治，应急救援体系及时响应、救助有力，当年需恢复灾民倒房重建率达100%。
3、加强综合减灾示范社区建设。加强城乡社区减灾能力建设。推进基层减灾工作，开展综合减灾示范社区创建活动，组织社区居民、企业积极参与防灾减灾活动，完成20个创建综合减灾示范社区创建工作，80%以上居民了解掌握灾害应急避险、自救互救的基本知识和技能，灾害信息传播覆盖面达到应接受信息人群的95%以上。进一步修定城乡社区灾害应急预案，组织社区居民积极参与减灾活动和预案演练；不断完善城乡社区减灾基础设施，结合广场、公园、学校、
体育场等公共设施，建设一批布局合理、设施完备、功能齐全的转移安置群众的应急避难场所。加强城乡社区居民家庭防灾减灾准备，建立应急状态下社区弱势群体保护机制。全面提高城乡社区综合防御灾害的能力。4、加强减灾科普宣传教育建设。建立政府职能部门、新闻媒体和社会组织协作开展减灾宣传教育的机制，普及防灾减灾科学知识，提高全民防灾意识。优化电视、广播、报刊、电话、互联网等传媒在灾害信息的传播、防灾减灾科普知识的宣传教育的作用。设置气象、地震、地质灾害等科普基地。将减灾知识普及纳入学校教育内容，开展减灾普及教育。充分利用“国际减灾日”和“全国防灾减灾日”宣传，推动减灾防灾宣传进农村、进社区、进机关、进学校、进企业，营造全社会共同关心参与防灾减灾的浓厚氛围。
5、加强防灾减灾社会参与能力建设。继续完善农业保险体系，全区农业主导产业保险实现全覆盖。继续扩大，并巩固政策性农村住房保险覆盖面，确保参保率达到99%以上。提倡和鼓励单位、个人积极参加财产保险和人身保险。建立完善社会动员机制，充分发挥群众团体、红十字会、社会组织、基层自治组织和公民在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用。
6、加强救灾物资储备库建设。计划建设一个建筑面积不低于1000平方米的区级救灾物资储备库，完善救灾物资储备制度，适量储备救灾物资，保证灾害应急工作的需要。同时积极探索建立协议储备等救灾物资储备方式。
7、规范救灾资金使用，加强减灾救灾资金投入。督促乡镇认真贯彻落实《__省自然灾害生活救助资金管理暂行办法》（__财社〔2011〕48号）要求，建立区、乡自然灾害救助经费分担机制，拓宽救灾资金筹集渠道，提升救灾资金使用效率。
1、儿童福利。进一步完善孤儿养育标准增长机制。鼓励公民收养，推进家庭寄养，加强亲属监护，提倡社会助养，促进孤残儿童回归家庭和社会。完善困境儿童分类保障制度，加大有效投入，形成与我区经济社会发展水平相适应的困境儿童分类保障体系，使困境儿童的生活保障更加有力，医疗康复保障更加健全，教育保障政策更加完善，监督保护制度更加科学。整合各类优势资源，加强儿童福利机构规范化建设，建立有专人负责的区、乡（镇）、村（居）三级儿童福利指导中心或儿童福利指导站，构建困境儿童保障“一门受理、协同办理”的服务平台。积极开展困境儿童福利服务工作。强化社区儿童福利服务指导和组织功能，为有需求的困境儿童及其家庭提供临时照料、教育辅导、心理疏导、监护指导、政策咨询、履职能力培训等服务。积极探索以政府购买服务的方式支持社会力量参与困境儿童保障服务工作。
2、残疾人福利。认真落实福利企业减免税等扶持政策，大力扶持福利企业健康发展，全面落实相关政策，切实保护好残疾职工的合法权益。拓展福利企业兴办渠道，鼓励支持各种社会资本兴办福利企业，研究对残疾人集中就业的福利企业扶持政策，支持兴办小微型福利企业，多种渠道扩大残疾人就业。
3、完善养老服务业发展政策体系。落实养老服务设施建设用地；要将各类养老服务设施建设用地利用总体规划和年度用地计划,按照到2020年养老床位占老年人口总数40的目标，留足养老服务设施建设用地；加大养老服务业资金投入。要将福彩公益金留成部分的50%以上用于发展养老服务业。
4、加强养老机构建设。建立养老机构日常运营补贴机制；建立养老服务护理人员补助制度；推进公办养老机构民营化改革。
（四）加强双拥优抚安置体系建设。全面落实优抚对象各项优待抚恤政策，深化退役士兵安置改革，推进军休管理和服务创新，建立与全区经济社会发展水平相适应的双拥优抚安置体系。
1、深入开展双拥创建工作。巩固双拥创建成果，2017年，力争再创省级双拥模范区“五连冠”。
2、全面落实优抚政策。认真贯彻落实《军人抚恤优待条例》以及与之相配套的各项优抚政策，进一步健全和完善优抚对象定期抚恤补助标准自然增长机制，及时调整优抚对象定期抚恤补助标准，确保其生活水平逐步提高。建立健全优抚对象医疗保障体系，落实优抚对象医疗减免政策，推行优抚对象医疗费“一站式”即时结算服务，提高优抚对象的医疗保障水平。加快刘老庄八十二烈士陵园的改扩建，计划再投入1700万元，实施陵园景观及绿化提升工程，将陵园打造成__北一流褒烈育人基地。
3、深化退役士兵安置改革。全面实行的城乡一体化安置政策。及时足额发放一次性经济补助，确保自主就业退役士兵安置率继续保持在100％。严格按照《兵役法》和《退役士兵安置条例》及省市有关安置法规政策继续做好转业士官岗位安置工作，确保安置率100%。积极动员符合参训条件的退役士兵参加政府组织的免费职业技能培训，在保持十二五期间平均95%的参训率基础上有突破，争取达到95%以上的参训率，并做好相关服务工作。严格落实上级有关复退军人问题的指示精神，以稳定为目标，扎实做好各项稳控工作，把各种矛盾问题化解在萌芽状态，保持我区涉军群体的总体平稳。
（五）加强社会事务管理体系建设。切实加强基层自治组织建设，大力培育发展各类社会组织，建立政府行政管理与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的社会事务管理体系。
1、进一步深化基层民主自治。依法组织好城市第六、第七届社区居委会和农村第十一、第十二届村民委员会换届选举。进一步完善以民主议事和民主决策为基础的基层协商民主制度，不断增强基层民
主自治的透明度，强化村（居）民的主体地位。进一步转变基层政府行政职能，全面推进“政社互动”，进一步完善社区、社会组织、社工“三社联动”机制，加大培育社区社会组织力度，增强其承接社区各项事务的能力。健全村党支部领导的充满活力的村民自治机制，城乡社区依法自治率均确保100%。2、完善社区服务体系。健全以民生幸福为主要内容的社区公共服务体系，以居民互助为主要形式的社区志愿服务体系，以满足居民多种需求为主要目标的社区社会化服务体系，努力构建主体多元、内容丰富、形式多样的社区服务新机制。进一步加强社区网格化管理，做到细化、精化，更好地为居民提供全方位的社区服务。充分发挥城乡社区在社会建设、社会治理和社会服务中的作用。加大社区社会组织培育力度，提升社区社会组织承接各项社会事务的能力。加强社区志愿者队伍建设，到2020年底，注册社区志愿者人数占居民人口18%。居民群众对社区服务的满意率达到95%以上。增强社区居民参与社区建设的意识，提高社区居民对社区的认同感和归属感。
3、加大社区综合服务中心标准化建设力度。全面提升区、乡镇、社区三级社区综合服务平台建设，到2020年底，三级社区综合服务平台功能完善率达到80%。普遍建立综合服务大厅，实现“一门式受理、一站式服务”，为广大城乡居民提供更加方便快捷的社区服务。进一步完善城乡社区经费保障机制，将城乡社区工作经费、人员报酬、服务设施和社区信息化建设等项经费纳入地方财政预算。积极争取驻区单位和社会各界对社区建设的支持，逐步形成城乡社区建设多元化投入格局。进一步改善城乡社区办公条件，确保每个村居办公经费每年平均不低于10万元。
4、加大社会组织扶持发展力度。深化社会组织登记制度改革，重点推动公益慈善类、行业协会商会类、科技类和城乡社区服务类社会组织较快发展，到“十三五”末，全区登记社会组织力争达到每万人8个以上。设立社会组织扶持发展专项资金，建立财政扶持社会组织发展机制，为社会组织扶持发展提供资金保障。建立政府向社会组织转移职能、购买服务机制。编制年度《政府向社会转移职能事项目录》和《政府购买公共服务目录》，将政府部门可由社会组织承担的事务性管理工作、适合由社会组织提供的公共服务事项，通过公开招标、竞争性谈判、定向委托等方式转移给评估等级高、服务能力强的社会组织。不断创新社会组织公益创投支持机制，重点围绕养老服务、心理慰藉服务、助残服务、儿童青少年服务、救助帮困服务及其他公益服务，支持社会组织策划设计、组织实施与此相关的公益创投项目，培育一批深受群众欢迎的优质公益项目品牌。
5、健全社会组织监督管理机制。提升社会组织依法自治能力。健全以章程为核心的社会组织法人治理结构，落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督各项制度，强化监事会职能，发挥好监事会作用，形成权责明确、运转协调、制衡有效的机制。健全以《民间非营利组织会计制度》为重点的社会组织财务管理制度，规范财务会计行为，提高财务管理水平。加强社会组织等级评估工作，采取购买服务方式，对社会组织业务开展、工作成效、财务状况、诚信自律等进行第三方评估。到“十三五”末60%以上社会组织获得等级评估。发挥等级评估的导向作用，将社会组织的评估等级作为政府向其转移职能和购买服务的重要依据。建立完善社会组织监管机制。建立政府监管和社会组织自律相结合的监管体系，完善民政、经信、财政、税务、审计、物价、市场监督管理、公安、司法等部门分工协作的联动工作机制。将社会组织纳入社会诚信管理体系，建立社会组织及其负责人的诚信档案，实施社会组织诚信公示和黑名单等制度。及时发现并依法查处社会组织违法违规行为和非法社会组织。健全社会组织信息披露机制。完善社会组织公共信息披露平台，及时披露社会组织重要信息，推进社会组织阳光运作、社务公开。完善社会公众投诉举报机制，畅通媒体和社会公众监督社会组织的渠道。
在省委、省政府的高度重视和正确领导下，江苏养老服务体系建设整体水平处于全国前列。一是注重政策引导。“十二五”以来，江苏先后颁布实施了《江苏省老年人权益保障l例》、《江苏省养老服务条例》等地方法规，省委、省政府先后出台《关于加快我省老龄事业发展的意见》、《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》等政策文件，省民政厅等有关部门先后在规划建设、医养融合、购买服务、金融支持、产业发展、养老服务评估、养老补贴等方面出台配套文件，各市、县也都出台了相应的实施意见，基本形成了上下衔接的法规政策体系。二是注重政府托底。建立实施城乡特困老年人供养标准自然增长机制，保障标准与城乡居民人均可支配收入保持同步增长。全面实行尊老金制度，全省80周岁以上老年人均可领取高龄津贴。建立养老服务补贴制度，对低保家庭中的失能老人、低保家庭和分散供养的特困对象中80周岁以上老年人等发放养老服务补贴和护理补贴。实施农村敬老院改造提升工程，有效改善了农村五保供养条件。建立了城乡分散供养特困老年人及其他重点空巢独居老年人结对关爱服务制度。三是注重设施建设。截至2016年底，全省养老床位总数达到62万张，每千名老人拥有床位超过36张。建成城乡社区居家养老服务中心2万多家、虚拟养老院95个、街道老年人日间照料中心112所、社区老年人助餐点4097个，为老服务能力得到增强。四是注重社会参与。切实加大对民办养老机构的扶持力度，在全国率先统一公办、民办养老机构补贴标准。积极推进养老机构市场化改革，促进公办民营。截至2016年底，全省社会力量举办或经营的各类养老床位数占养老床位总数的56%。五是注重医养融合。实施护理型床位补贴政策，截至2016年底，全省护理型床位占养老机构床位比例超过35%；大力发展护理院，全省共有护理院98家。南通、徐州已经建立了长期护理保险制度，苏州、南京等地正在研究制定相关政策。六是注重产业发展。发挥财政资金杠杆作用，引导产业资本有序进入养老服务领域。2016年仅国家开发银行对江苏养老服务项目授信就超过10亿元，一批政府与社会资本合作（PPP）的养老设施项目正稳步推进。全省已建成省级健康养老服务业集聚区1个，在证交所挂牌养老服务企业7家，投资建成20亿元以上的养老服务项目5个。全省补短板重大项目2016投资计划中，10个养老产业项目均为社会资本投入，投资总额超过600亿元。
虽然江苏在发展养老服务业、应对人口老龄化方面取得了一定成效，积累了一些经验，但与老年人日益增长的多样化、多层次需求相比，仍然存在不少问题，突出表现在四个方面：一是居家养老支持政策不够完善，城乡社区居家养老服务中心缺乏运营资金和专业人才支撑，服务功能比较单一，难以满足老年人多样化需求；二是医养融合还不够深入，进入养老机构、社区和居民家庭的医疗卫生资源不足，进入医保定点范围的医疗型、康复型养老机构偏少，医养结合进社区、进家庭还做得不够；三是社会力量的主体作用发挥不够，市场在养老资源配置中的决定性作用发挥不充分，平等参与、公平竞争的市场环境还未形成；四是养老服务从业人员的工资待遇、职业认可度及社会地位偏低，客观上造成队伍年龄偏大、文化程度偏低、稳定性较差。这些问题，亟待在今后的工作中加以解决。
养老服务业既是涉及亿万群众福祉的民生事业，也是发展潜力巨大的朝阳产业。随着城乡居民收入增长、消费结构升级和养老观念改变，养老服务业的发展空间越来越大。下一步，要贯彻关于老龄事业的重要指示和讲话精神，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动相结合，坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合，坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，紧紧围绕“两聚一高”目标，以创新理念深化养老服务业“放管服”改革，建立健全居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，着力增强养老服务有效供给，保障基本需求，繁荣养老市场，提升服务质量，努力让广大老年群体享受优质养老服务。
着力提升养老服务标准化均等化水平。省第十三次党代会将“城乡居民逐步享受到标准化均等化基本公共服务”作为“人民生活更加幸福”的重要内容，凸显了共享发展的理念。建设养老服务体系，也要把共享发展摆在突出重要的位置，在服务的标准化、均等化上发力，首先做好保基本、促公平的事情，让全体老年人有实实在在的获得感。一是切实保障困难老年人的基本服务。农村“五保”老人、城市“三无”老人以及其他困难的高龄空巢独居老人，是社会上最困难的群体，要予以特别的关爱。要落实好特困人员供养制度，为他们提供基本的生活照料、康复护理、医疗保障、住房保障、精神关爱、丧葬等服务。实施好养老护理、服务补贴制度，对经济困难的高龄失能等老年人发放补贴。要高度关注农村“五保”、城市“三无”对象以及其他重点空巢独居老人关爱照料问题，通过乡镇（街道）民政办、党员或村（居）干部、老人的邻居或亲属和老人结对关爱等方式，做到关爱服务无死角、无遗漏，覆盖到每一位有需要的老年人。二是着力补齐农村养老服务短板。相对于城市养老服务而言，农村养老服务在设施建设、服务供给等方面还比较薄弱，要作为“补短板”的重要着力点。要推进农村五保供养服务机构转型为当地养老服务中心，在保障政府供养对象的基础上，面向社会老年人开展养老服务，并承担起区域内居家养老和社区服务指导、养老服务培训等方面的功能，带动农村养老服务水平的整体提升。要切实加强农村养老服务设施建设，尤其是要鼓励支持农村小型互助式养老设施建设，加快发展适合农村农民实际、富于生命力、可持续和推广的农村养老服务。三是加快推进养老服务标准化建设。制定标准，列出服务清单，明确应提供的服务种类、服务要求等，是为群众提供均等化养老服务的前提和基础。要围绕养老服务的重点领域，抓紧制定完善居家养老、机构养老、医养融合、能力评估、教育培训等标准，以标准化建设带动养老服务提质增效。
紧贴群众需求提供多样化的养老服务。发展养老服务，要坚持需求导向，群众的需求集中在哪里，工作的重点就要放在哪里。要紧贴群众需求调整养老服务供给结构，提升养老服务的“精准性”。一是加大对家庭养老的支持力度。毋庸置疑，家庭养老是中国最重要的养老方式，既承载着传统孝道文化，也承载着老年人晚年生活不可替代的精神寄托。目前国家及江苏省在家庭养老方面的支持政策还比较少，扶持家庭强化养老功能的作用还不够明显。要加快制定子女与老人共同或相邻居住亲情养老模式的配套政策，探索建立“照料假”制度。大力推进适宜养老社区建设，指导帮助老年人家庭进行生活设施无障碍改造，强化家庭的养老服务功能。二是做实做好社区为老服务。居家养老离不开社区服务的支撑，只有把社区为老服务做实做好，才能让居家老年人享受到媲美专业机构的服务。需求调查显示，老年人普遍需要便捷的助餐助浴等日常照料服务、医养融合服务。基于此，“十三五”期间江苏将每年建设100个街道老年人日间照料中心、2000个城市社区老年人助餐点，力争到2020年基本实现城市街道和社区全覆盖，为居家老年人提供就近就便服务。同时，鼓励支持专业社会组织、养老服务机构连锁经营社区居家养老服务中心，促进社区居家养老服务中心的实体化、专业化和社会化。三是促进居家养老和机构养老的优势互补。居家养老符合大多数中国人的意愿，但在设施和服务的专业性方面比不上机构养老；机构养老专业化水平高，但直接服务人群有限。新形势迫切要求促进居家养老和机构养老融合发展，实现优势互补。要在居民小区内大力发展嵌入式养老机构，就近就便为社区老年人提供生活照料、家庭病床、康复护理、精神关爱等专业化服务，实现机构养老专业化与居家养老亲情化的完美结合。要打开养老机构的“围墙”，将机构内的助餐、医疗、护理等各种专业化服务延伸到居家有需求的老年人，充分发挥专业资源的最大效用。
加快促进医疗和养老深度融合发展。医疗和养老，是老年人的两大基本需求。江苏失能、部分失能和失智老年人约占老年人口的10%，其中完全失能的约占3%，发展医养融合服务，十分重要、非常迫切。要站在养老服务事业和产业协调发展的角度，通过优化政策设计打破制度藩篱，通过创新融合模式促进互联互通，着力实现医疗和养老制度衔接、资源共享、服务相融。一方面，要注重制度创新，强化医养融合政策支持。在宏观政策层面，要将医养融合纳入民生重点工作和大健康产业，作为中长期规划的发展重点，由各级政府统筹协调基本养老服务、基本公共卫生服务、基本医疗保险以及商业保险等多方资源，形成推进医养融合的工作合力和协同机制。在中观政策层面，要抓住医养融合的关键点――护理保险做文章，通过保险政策的介入，为老年人接受长期的、制度化的医养融合服务提供资金上的支持。在微观政策层面，要为提供医养融合服务的养老机构和组织提供“真金白银”的支持举措，引导各方面资源重点投向医养融合领域。另一方面，要推动模式创新，优化医养服务资源配置。要根据老年人的实际需求和现实情况，区别对待、分类施策，以最恰当、最具操作性的方式促进医养资源的优化配置。对于所有老年人，要推广实施普惠型的健康管理服务，即充分发挥乡镇卫生院、社区卫生服务中心等基层卫生服务机构功能，为老年人提供日常体检、咨询及建立健康档案等服务，推动医疗资源向社区和老人家庭流动。对于大量小型的、没有条件单独设置医疗设施的养老机构和社区居家养老服务中心，要引导其与基层卫生服务机构签订医疗服务协议，由基层卫生服务机构提供上门服务或者建立应急通道。对于规模较大、基础较好的养老机构，鼓励其按要求设立卫生室、医务室、护理院等卫生设施，配备具有职业资格的医生、护士，符合条件的养老机构纳入医保定点，为住养老人提供不出院门的医疗服务。对于医疗机构，尤其是闲置床位较多的一、二级医院和专科医院，要支持其转型为养老护理院，同样落实护理型养老机构补贴政策。同时，要通过市场调节手段，引导较为富裕的老年人自主选择家庭医生服务。
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