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导语：在公益诉讼的法律规定的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
中图分类号:D925．1 文献标识码:A 文章编号:2095－4379－(2016)03－0017－04
随着我国经济的发展，人们逐渐意识到公共利益被侵蚀。特别是近年来，越来越多的人投入到公共利益维护的官司中。我国对公共利益诉讼制度的构建并不完善，致使很多人由于各种原因无法提起公益诉讼。我国存在法院不理睬、判决执行力度不强等问题，公共利益与立法的关系不够密切，因此我国需要注重民事公益诉讼的完善，保障公共利益不被侵害。2012年，我国在《民事诉讼法》中增加了公益诉讼制度，从此推动我国公益诉讼的发展和完善。
一、民事公益诉讼的内涵及制度建立的缘由
随着我国社会的发展、经济的进步，我国公民对公共利益维护的要求越来越高。我国曾经发生多次公共利益没有得到维护的案件，激起了群众的愤慨之情。我国为了维护社会和平，同时使公共利益得到保障，于2012年8月31日通过了《民事诉讼法》修改决定，在其中增加了公益诉讼制度。公益诉讼最早起源于古罗马，根据古罗马法律制度的诉讼程序，可以将其分为三个阶段，首先是法定诉讼程序，即原告必须根据古罗马的法律要求进行，同时必须采用法律要求的怨言和动作进行诉讼，如果在诉讼过程中没有按照法律规定进行诉讼，则败诉的可能性较大。其次是程式书诉讼程序，此时对原告及当事人在诉讼过程中的语言和工作要求没有那么严格。最后是非常诉讼程序时期，此时需要将诉讼的资料及程式书公开。在法定诉讼程序阶段和程式书诉讼程序阶段，还分为法律审理和事实审理，而到非常诉讼程序阶段，则没有法律审理和事实审理。程式书诉讼程序阶段，主要有公益诉讼和私益诉讼，因此公益诉讼起源于程式书诉讼程序阶段，其相对于私益诉讼，其可以由任何市民因维护公共利益而提讼，同时受到侵害的人祸公认为适合的人拥有优先的权利。公益诉讼，顾名思义则是以维护公共利益为目标，而提起的诉讼。根据我国2012年《民事诉讼法》修改决定，公益诉讼主要是指由法律规定的机关和组织，根据我国法律法规，就侵害国家利益、污染环境及社会利益的群体或行为，向人民法院提讼，同时人民法院根据法律法规对群体和行为进行审理并追求法律责任的过程。根据原告主体和诉讼对象等特征，可以将公益诉讼分为两种，即任何人、单位或组织，都可以对危害公共利益、触犯相应法律法规的行为，向人民法院提讼。另外一种则是我国《民事诉讼法》的修改决定，即只有国家特定的机关和组织，才能够对危害社会公共利益的行为提讼。相关组织和法律单位要明确公益诉讼的特征，即公益诉讼首先要以公共的利益为目标，确保诉讼要求和达到的结果能够维护多数人的利益，而不是单单只维护原告或某单个人的利益。公益诉讼是以维护公共利益为目标，因此不同的组织和个人都可以成为诉讼注意，即使是与案件没有之间厉害的关系，也可以以维护公共利益为缘由，担任诉讼主体，起到违法行为的作用。为了保障公共利益受到的危害程度达到最小，需要对当事人的处分权进行限制，并确保判决效力的扩张。根据对我国2012年《民事诉讼法》修改决定的研究和分析，其主要考虑到我国环境污染日益严重，同时消费者权益保护问题得不到完善解决等，因此社会群众就社会公共利益日益增加的情况，向国家发出呼吁，建立了公益诉讼制度。目前我国《民事诉讼法》对原告主体有明确的规定，即只有与案件有之间利害关系的人或组织才能够担任原告，这与公共利益维护的要求不符，同时也造成人民法院在受力公益诉讼方面，也受到限制。另外，有些实体法对原告主体的规定并不局限直接利害关系，如海洋监督部门则可以根据相关法律，以代表国家的形式，向危害海洋环境责任者提讼，然而由于我国相关程序法不够完善，实体法依然不能够进行有效的管理，即实体法与程序法不够协调。
二、民事公益诉讼案件司法实践
公益诉讼在我国法律明确出现的时间并不长，因此其与传统的诉讼有一定的区别。过去由于相关法律规定的缺失，大家常见的诉讼类型主要是私益诉讼，因此当公益诉讼以维护公共利益的名义，逐渐在我国引起较大的关注。我国比较著名的公益诉讼案件，同时也是号称我国第一例民事公益诉讼案乃是1996年福建邱某因邮电局多收了0．6元的话费，而将邮电局至法院。该起案件的影响力极大，社会各界也开始因该起案件而逐渐公益诉讼，主要表现在环境保护、消费者权益保护及国有资产保护等。本文主要就汉阳龙阳湖环境污染案和全国牙防组违法认证案进行了分析。
(一)汉阳龙阳湖环境污染案
在我国经济发展之初，较为注重工业的发展，而忽视了对环境的保护。如今，随着我国城市化的发展，城市人口相应增多，环境污染问题也日益加重，如雾霾、酸雨、噪音、垃圾等，环境污染严重影响了群众，危害了社会公共利益。我国虽然加大对环境污染的治理，然而效果并不明显。虽然有人希望能够通过法律的途径解决环境污染的问题，然而由于我国公益诉讼制度还不够完善，因此难以真正维护利益。如汉阳龙阳湖环境污染案，龙阳湖作为养鱼基地，其有超过半个世纪的时间都有渔业作为附近渔场职工的生活来源，然而随着我国工业的发展，工业污水排入到龙阳湖中，造成严重的水质污染，导致养鱼基地的鱼逐渐死绝。渔业承包人就湖水污染和死鱼问题向有关部门反映，并向当地人民法院提讼，要求对龙阳湖排污水的公司立即停止排放，并赔偿渔场损失230万元。诉讼过程中，当地环保局拒绝提供相关湖水污染资料，且当地人民法院也迟迟不肯作出判决。就环保局的不合作，不履行职责的问题，渔业承包人向中级人民法院提讼，但被驳回。由于该案件影响较大，中级人民法院后来受理了该案件，但在暗箱操作的情况下，渔业承包人以放弃诉讼，活动200万培养金的情况下，案件被强行和解。由此案可以看出，渔业承包人无法与大企业和政府部门进行抗争，大企业和政府部门可以用资金和权利，使案件诉讼不能以公正、公平的状态进行审理。在诉讼过程中，环保局拒绝了原告的取证，采取一种置身事外的态度，然而在最后的协商阶段，环保局有参与其中。因此我国需要注重公益诉求制度的完善，保证诉讼的公开化，且原告能够从取证、诉讼成本等方面得到帮助和支持。随着我国环境污染越来越严重，我国开始注重接受环境环境公益诉讼案件，有些地方成立了环保法庭，用以审理环境公益诉讼案件。由于我国公益诉讼案件并不多，因此无法从实践中逐渐完善公益诉讼制度。
(二)全国牙防组违法认证案
随着我国注重文明法治社会的建立，但在社会上还会存在侵犯消费者知情权、假冒伪劣产品、虚假宣传等情况，消费者伪劣能够保护自身的权益，希望通过法律的途径来解决。如由于全国牙防组在没有取得论证机构资格的情况下，以虚假宣传的方式证明一些口腔护理商品的预防牙病的效果。李某发现此情况后，向中国国家认证认可监督管理委员会反映该情况，希望认监委能够对全国牙防组进行查处，以保障消费者的合法权益，然而认监委却对该情况置之不理。后来李某多次经过多种途径，提讼，却都遭遇驳回。直到最后法院在舆论压力下，才受理诉讼，才对案件作出判决，然而判决结果并没有达到李刚预想的效果。由于《民事诉讼法》规定，原告只能是与案件有直接理该关系的公民，因此李某通过购买产品的方式将自己变成消费者，但最终也致使获得了8．9元的赔偿。李某的诉讼一直得不到法院的受理，可以反映我国公益诉讼难的问题，主要是由于公益诉讼主体资格不够完善。目前，我国已经将公益诉讼制度加入了《民事诉讼法》中，其在我国逐渐得到重视，随着我国公益诉讼司法实践的增多，其制度也会相应完善。
三、公益诉讼案件的范围
目前危害公共利益的常见途径有污染环境、垄断市场、侵犯消费者权益以及破坏公有财产等。2012年《民事诉讼法》修改决定对公益诉讼案件范围有较为明确的规定，即包括环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益。范围的明确，使我国公益诉讼制度的完善更进一步。公益诉讼制度维护的是公共利益，因此当环境污染、侵害消费者合法权益主要是个体利益，则不能采用公益诉讼。当涉及到个体利益时，只能通过私益诉讼。另外，对于公益诉讼不仅仅只包括明文规定的两类案件，其他损害社会公共利益的案件也属于公益诉讼，如侵害国有财产、垄断市场等。公共利益在法律中常常出现，但对其并没有明确的定义，虽然公共利益简单来说就是公共的利益，然而它并不代表国家的利益、社会的利益和共同的利益，因此界定公共利益的范围才可以明确何种利益才算是公共利益。虽然公共利益的界定比较困难，而且难以用文字或语言的形式进行准确的表达，不过全球对公共利益包含的内容比较明确，如环境保护、生态保护以及长远的经济发展等。如果在诉讼中，诉讼对象或内容与私人利益挂钩，则诉讼只能按照私益诉讼。在同一起案件中，如果同时危害公共利益和私益。
四、公益诉讼原告主体资格确定
公益诉讼主要是为了维护公共利益，而目前我国公益诉讼原告主体资格的限制比较严格，其主要是为了防止出现滥诉的现象。为了既保证公共利益得到妥善的维护，由避免出现滥诉现象，需要对公益诉讼原告注意资格进行确定。滥诉现象在各个国家都出现过，因此我国非常注重原告主体资格的限制，随着社会的发展和进步，对诉讼原告主体的严格限制已经无法满足维护公共利益的需求，因此需要酌情放宽诉讼条件。根据对其他国家公益诉讼模式的分析，主要分为三种方式，第一种是国家诉讼，指有检察机关代表国家提起公益诉讼，如英国、日本等都采用这种方式。这种方式的原告主体具有很大的局限性，表示只有国家才能够提起公益诉讼，如法国相关法律规定，当出现危害公共利益的行为时，检察院将代表国家提讼;第二种团体诉讼，主要是由一些社会组织为了维护社会公共利益提起的诉讼;第三种则是公民诉讼，该种诉讼模式具有自由性，即任何公民都可以政府的名义，针对社会公共利益保护提讼。美国主要采用的公民诉讼，同时美国为了防止滥诉，公民诉讼案件主要针对主要的违法行为。公民诉讼可以分为直接和审查，直接即原告可以直接向法院提起公益诉讼，审查则是指原告在之前，需要向相关部门反映，如果相关部门制止或没有提讼时，原告才能够提讼。虽然不同的法系对公益诉讼原告的确定并未同意，但它们均为采用一元化的方式，而是原告主体多元化，即其他非直接利害关系人也可以担起原告作用。很多国家都有规定，非直接利害关系人也可以充作原告，因此原告主体多元化是我国未来的发展方向。我国2012年《民事诉讼法》修改决定中，关于公益诉讼主体资格主要经过三个阶段的完善。
(一)立法第一次审议稿中的规定
2011年10月24日，《民事诉讼法》修改草案中增加了公益诉讼制度，针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团队可以向人民法院提讼，其中将原告诉讼主体确定为有关机关和有关社会团体。
(二)立法第二次审议稿中的规定
2012年4月24日，《民事诉讼法》修改草案中增加了公益诉讼制度，针对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团队可以向人民法院提讼，其中将原告诉讼主体确定为法律规定的机关和有关社会团体。
(三)立法第三次审议稿中的规定
法律委员会为了能够使原告说说你改主体的范围更加宽泛，将有关社会团体更改为有关社会组织，后来经过讨论，将有关社会组织更改为有关组织，并得到了常委会的审议，最后通过。其中法律规定的机关和有关组织，表明机关是受法律规定的限制，然而有关组织是否收到法律规定的限制并不明确。不过，提起公益诉讼的组织不受到直接利害关系人的限制。最终修正的《民事诉讼法》中，并没有明确公益诉讼原告主体的具体机关和组织，因此需要结合其他相关法律确定原告主体。如《海洋环境保护法》中，海洋环境监督管理部门则是海洋环境公益诉讼的原告主体。公民个体受到侵害后，虽然不能够以公益诉讼的方式维护权益，但可以以普通侵权诉求的方式要求法院进行诉讼。
五、公益诉讼需要关注的问题
(一)受案范围及管辖方式
2012年《民事诉讼法》增加了公益诉讼制度，其中通过列举环境污染和侵害消费者合法权益，以及概括损害社会公共利益的方式，对公益诉讼案件的范围进行了限定，法院在受理公益诉讼时，除了污染环境和侵害众多消费者合法权益外，其他关于侵害社会公共利益的案件，要仔细考虑和受理。同时最高人民法院应该尽早对损害社会公共利益进行解释。关于公益诉讼案件的管辖，可以通过集中管辖的方式，一审则有中级以上人民法院管辖。
(二)举证责任分配
侵害公共利益的被告方一般都具有一定的社会地位和较强的经济实力，侵害的内容和过程也会采用各种方式遮掩，如果原告想要对被告进行诉讼，则会遇到较大的困难，因此需要注重建立一套合理完善的举证责任分配制度，使原告和被告能够在公共利益诉讼方面达到平等，从而实现维护公共利益的目的。如果是由法律规定的机关担任公益诉讼原告主体，则可以采用传统的举证责任方式，即当事人对自己提出的主张提供证据并加以证明。如果是有关组织担任公益诉讼原告主体，则需要相关机关根据事实情况出具鉴定结果，特别是直接关系到危害公共利益鉴定监管，需要严格按照相关法律规定执行，从而保证公益诉讼的顺利。要求相关机关对参与到公益诉讼中，主要是由于原告和报告之间存在很大的经济差异，而且原告一般作为弱势群体，其对想要找到被告侵害公共利益的证据比较困难，如果相关机关不对侵害公共利益的事实进行调查和举证，则难以起到法律公平、公正的效果。
(三)诉讼费用
在公益诉讼中，原告主体主要是法律规定的机关和有关组织，且它们主要是为了维护公共的利益，因此在承担诉讼费用时，需要经过合理的分配。如机关和有关组织在公益诉讼中，最终被告败诉，则被告承担双方的费用，如果机关和有关组织败诉，则主要通过公益诉讼基金承担，没有公益诉讼基金，则需要按照相关规定进行承担。
(四)承担责任方式
在公益诉讼中，如果侵害公共利益的被告最终败诉，其需要根据我国相关法律规定，停止对公共利益的侵害，同时消除侵害后所造成的影响，尽量将公共利益恢复原状，并需要进行一定的经济赔偿。在环境公益诉讼中，由于环境具有很多不同的价值，如生态、经济等，因此对其的赔偿范围和赔偿方式无法进行明确规定。如果公共利益中含有私有利益，则以私有利益的赔偿为主，私益损害赔偿需要从原来接受赔偿的组织和机关中获取。
六、完善公益诉讼制度的建议
(一)界定公益诉讼制度适用范围
公益诉讼制度首先要防止国有资产的流失。虽然我国很多法律中都对国有资产有明确的规定，然而在现实生活中，我国国有资产流失的情况比较严重。我国法律主要是利用行政手段防止国有资产流失，这种方式无法起到效果。因此为了保护国家财产，需要将公益诉讼制度延伸到国有资产保护中，起到遏制国有资产流失的作用。环境保护是我国最注重的问题，目前我国主要是通过个人民事赔偿、行政手段救济和刑事诉讼追究的方式，这些方式仍然无法完善保护环境。因此需要将环境保护的公益诉讼权赋予更多的群体和机构，通过司法途径保护环境。垄断行为严重危害社会经济的发展，其很可能是在行政部门或其他机构的保护下进行，因此将反垄断案件引入公益诉讼，则可以形成多方位的约束。另外还有消费权益保护案件，需要注意的是，个人消费者权益保护不在公益诉讼制度范内。
(二)公共利益的改革
随着公益诉讼维护的是公共利益，然而公共利益涵盖的内容非常广泛，对其并没有明确的定义，因此无法明确界定公共利益的内容。通过对公共利益的研究和分析，可以确定公共利益具有不确定性和公共性。其不确定性主要表现在公共利益注意和内容的不确定，而公共性则表现在与私益区分开。公共利益与政治、经济、文化具有一定的关联，本文主要将其分为国家利益、社会公共利益和个人利益。因此公共利益的范围应该随着我国的发展而变化，具有一定的灵活性，同时需要借鉴其他国家的经验，通过列举公共利益包括内容，如公共道路、交通设施，排除看似公共实则私益的内容，确定公共利益的范围。
七、结语
综上所述，近年来我国经济的发展非常明显，然而人们逐渐意识到，随着经济的发展，环境污染更加严重，公共利益侵害问题也日益增加，因此需要注重公益诉讼制度的构建。通过上述分析可知，我国公益诉讼制度还不够完善，需要结合我国实际情况加以改善。
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关键词：环境公益诉讼 诉讼主体 适格性
引言
新《民诉法》第五十五条明确了我国提起环境公益诉讼的条件，规定了适用环境公益诉讼的范围和原告资格问题。这使得我国环境公益诉讼有法可依，从法律位阶上解决了环境公益诉讼仅仅依靠地方规定开展的困境，也使得诉讼理念的变革与发展更加适应经济社会发展对法律的要求，成为我国环境公益诉讼制度建设的里程碑。
但是，该条规定比较原则，只是为环境公益诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索。具体哪些国家机关和社会组织能够成为提讼的主体，还有待于进一步明确；否则，环境公益诉讼的开展将面临困境。据《南方周末》报道，新民诉法实施8个月以来，环境公益诉讼迎来的却是一场“倒春寒”。相比较民诉修法之前的中华环保联合会在环境公益诉讼中的“基本胜诉”，2013年，中华环保联合会共提起6起环境公益诉讼，无一立案，“全军覆没”。作为环保部下属的“官方”组织尚且如此，民间环保组织更是步履艰难。从法律层面讲，这是环境公益诉讼主体悬而未决之下，地方法院的集体沉默。
目前，我国《环境保护法（修正案草案）》中关于环境公益诉讼主体的规定正在审议中。笔者认为，新修订的《环境保护法》应该在新《民诉法》的基础上，进一步明确哪些“机关”、哪些“社会组织”可以成为环境公益诉讼中的适格主体，即明确界定有权提起环境公益诉讼的机关和组织的范围，同时也应在司法实践的基础上逐步将公民个人纳入环境公益诉讼的适格主体范围。
明确“法律规定的机关”
根据新《民诉法》的规定，可以提起环境公益诉讼的机关只有“法律规定的机关”，其含义是可以提起环境公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。这个依据不仅要求机关的设立和职能由法律规定，其可以提起环境公益诉讼的权利也要由法律明确规定（高民智，2012）。然而，纵观我国关于环境公益诉讼的相关法律，目前可以作为行政机关提起环境公益诉讼唯一明确、直接的法律依据只有《海洋环境保护法》，其中第九十条明确规定了海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼，而其他环保行政机关和检察机关并不具有提起环境公益诉讼的主体资格（齐树洁，2013）。因此有关法律规定有待完善。
（一）规定有权提起环境公益诉讼的行政机关
从我国环境执法的实际情况来看，环保行政机关的行政职权无论从权力大小、权力行使环境还是从权力性质看，都与环境保护的实际需要相距甚远；赋予其公益诉讼原告资格是对环境公权力的不足和环境管理体制缺陷的适度矫正。先由政府部门作为公益诉讼原告提讼，能保证环境公益诉讼这项制度改革由浅入深、由点到面、积极稳健地有序展开。同时，由政府职能部门——环保行政机关作为环境公益诉讼原告探索环境公益诉讼也有利于社会稳定（曹树青，2012）。
从近年来我国环境公益诉讼的实践探索来看，政府机关及有关行使环境管理职权的部门都以积极的姿态参与到诉讼中，这充分体现了相关国家机关对环境公益诉讼的支持和重视。典型的案例有1995年黑龙江省鸡西市梨树区人民政府诉鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染案，2002年塔斯曼海轮重大油污赔偿案，2007年贵州省清镇市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司排污侵权案等。
鉴于目前我国个别单项环保法律对环境公益诉讼已有零星规定，因此正在修改的《环境保护法》应当在《海洋环境保护法》和新《民诉法》的基础上，对有权提起环境公益诉讼的行政机关统一做出规定，其他单项环保法律则无需再做出分散规定（别涛，2013）。对有关行政机关在环境公益诉讼中的诉权做出明确规定，有利于克服我国当前环境执法体制存在的诸多弊端，弥补行政执法的漏洞，有效加强环境执法的效果。
（二）赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格
此前，我国法律对检察机关在环境公益诉讼中的主体地位的规定一直不甚明确，导致案件的受理率偏低。目前我国检察机关参与环境公益诉讼制度的积极性并不是很高，这与检察机关没有专门机构和人员负责相关工作，以及检察机关并不完全具备搜集环境公益诉讼证据的专业能力与手段有较大关系。因此，检察机关在环境公益诉讼中的诉权有待在立法中进一步予以明确。
笔者认为，检察机关具备环境公益诉讼的原告资格，不过其原告资格尚需有关法律的进一步明确，且检察机关也并非在任何时候均可以提起环境公益诉讼。只有在找不到其他权利主体，或者其能力不足、难度过大时，检察机关才有必要提起环境公益诉讼（刘冬京，葛丹，2012）。
此外，检察机关在环境公益诉讼中处于准原告的地位，即其不是民事诉讼法和行政诉讼法所规定的因权利受到侵害而当然获得的诉权，其在环境公益诉讼中的诉权是由其作为国家和社会公益（包括环境公益）代表人的特定身份而由法律特别授予的（张世军，2012）。因此，检察机关可以通过支持、督促的方式来推动环境公益诉讼程序的启动，在推动无效的情况下则采用直接的方式提起环境公益诉讼。第一，支持，即检察机关利用自身的资源优势，对涉及侵害环境公益的案件，依职权支持环境利益受损一方提起环境公益诉讼。第二，督促，即对于遭受损害的环境公共利益，环保监管部门不行使或怠于行使自己的监管职责，检察机关以监督者的身份，采用《检察建议书》等形式督促环保监管部门依法履行职责，进行行政处罚；或者采用《民事督促书》，督促环保监管部门依法提讼，保护环境公共利益（别涛、别智，2008）。第三，直接，即对于侵害环境公益的行为，无人或被督促单位不的，检察机关根据法律规定，直接以原告的身份向法院提起环境公益诉讼。
据报道，自1997年以来，各地检察机关开始尝试环境公益诉讼案件工作，在浙江、福建、河南、山东等地均取得了较好的法律和社会效果，为检察机关日后开展此项工作提供了丰富的实践成果和参考经验。典型案例如2003年山东省乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案，2008年广东省广州市海珠区人民检察院诉被告明水域污染损害赔偿纠纷案，2009年江苏省无锡市锡山区人民检察院诉李华荣、刘士密破坏高速公路公共环境案等。
明确“有关组织”的范围
新民诉法只规定了“有关组织”，而对有关组织具体包括哪些社会组织却没有做出明确的规定，对环保组织在环境公益诉讼中的诉权未予明确，这不利于环保组织的发展及其今后环境保护和环境维权工作的开展。
据报道，我国环保民间组织近年来发展迅速。截止到2008年10月，全国共有环保民间组织3639家（包括港、澳、台地区）。近年来，越来越多的环保民间组织开始涉足民间环境维权工作。根据调查，已有11%的环保民间组织参加了环境维权工作。尤其是中华环保联合会，目前每年都会提起10起左右环境公益诉讼案件，在社会上引起较大关注。事实上，环保民间组织贴近基层、贴近民众，与受害群众更容易沟通，在向上传递信息、对外消息、向公众做好疏通工作等方面具有独特的优势。国际环境保护运动的实践已经证明，环保组织无论在推动环境法的制定还是在参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府和污染者、破坏者不愿消除环境污染或提供其他保护救济措施时。
与个人相比，环保组织在专业知识、技术手段、资金力量等各方面都有更大的优势。典型案例如2011年，中华环保联合会诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂污染环境公益诉讼案，是我国社团组织进行环境公益诉讼的首例胜诉判决。2011年，我国民间环保组织提起环境公益诉讼第一案—由“自然之友”、重庆绿联会和云南曲靖市环保局作为原告，中国政法大学环境资源法研究与服务中心作为支持单位的曲靖铬渣公益诉讼案获得正式立案并最终达成调解协议。这些案例反映出环保组织在环境公益诉讼中诉讼实力较强、社会效果较好。
因此笔者认为，环保组织应作为环境公益诉讼的主力军。在我国目前环保组织还不够成熟与完善的情况下，应逐步培育成熟的环保组织，并在《环境保护法》的修改中进一步明确环保组织在环境公益诉讼中的主体资格，对经一定程序获得认可的环保组织，如对依法登记成立的、按照其章程长期实际专门从事环境保护的、有专职环境保护专业技术人员和法律工作人员的、非营利性的环境保护组织可赋予其提起环境公益诉讼的权利。
赋予公民个人原告资格
（一）相关规定未明确赋予公民个人原告的资格
虽然新《民诉法》赋予“法律规定的机关”和“有关组织”提起环境公益诉讼的权利，却始终没有给予公民个人提起环境公益诉讼的原告资格。因此，我国目前的环境公益诉讼是公民“缺席”的环境公益诉讼。
事实上，环境污染和生态破坏造成的损害具有广泛性、潜伏性、复杂性、社会性，单靠立法机关、行政机关和司法机关的力量不足以保护环境公益，必须依靠公众积极参与环境行政与环境司法的过程来实现。而且，公民个人与环境公益的联系最为密切，赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利是从法律上保障公民对环境行政违法行为进行监督，对环境公益民事侵权行为进行补救的根本途径。
此外，在我国相关法律规定中，公民个人提起环境公益诉讼是有一定的法律依据的，我国《宪法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等都有关于单位及个人提起环境侵权诉讼的规定。而且司法实践中也出现了公民个人提起环境公益诉讼并被法院受理的案例。
（二）赋予公民个人提起环境公益诉讼的资格
政府不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源，而了解该污染源的公民个人或环保组织常常是违法排污、破坏环境行为最经济、最有效的监督者。环境公益诉讼不仅是公民个人维护公共环境权益的一种诉讼手段，而且是公众参与环境管理、公害解决过程的一项重要制度。公民个人运用司法手段解决环境公害、治理环境污染、遏制生态破坏，必将增强公民保护环境的意识和维护自身环境权益的信念，同时也为环境公益诉讼制度的建立与完善创造良好的民众基础。因此，在以后的立法和司法解释中应逐步放开对公民个人提起环境公益诉讼的限制，有条件地赋予公民个人在环境公益诉讼中的原告资格。
综上所述，新民诉法关于环境公益诉讼的规定是一个概括性、指引性条款，更是一个开放性、宣示性条款，未来发展的空间还很大。相关立法部门应该积极顺应环保要求、社会需要，适时总结实践经验，进一步完善民诉法、环保法和相应的配套法律和法规，对环境公益诉讼主体的适格性做出具体的规定，明确有关机关、组织在何种条件下能够作为原告提起环境公益诉讼，使环境公益诉讼制度具有操作性，从而保障我国环境公益诉讼制度的健康发展。
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【关键词】 新民诉；环境公益诉讼主体；缺陷；改进
公益诉讼制度起源于十二世纪的古罗马时期，它与私益诉讼相对，其目的是维护社会公共利益。查士丁尼的《法学阶梯》中指出：“...所以称作公诉，是因为一般说来任何一个公民都可以提起。”[1]而现代意义上的公益诉讼最早于美国1970年的《清洁空气法》中得到体现，它规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提讼。[2]随着经济社会的快速发展，环境问题日趋严重，虽然我国在理论和实践方面从未停止过对此类诉讼的探索，但始终缺少明文规定，使得司法处于十分尴尬的境地。可喜的是，2013年新民诉法的出台，为我们填补了这一空白。
《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这似乎昭示了环境公益诉讼的光明前景，但其中的诸多问题还是值得商榷的。
一、对环境公益诉讼主体规定存在的不足
新民诉法对环境公益诉讼的规定最明显的进步在于其对诉讼主体的确认，明文规定了诉讼主体为“法律规定的机关和有关组织”。然而，这似乎又是最值得诟病的地方，主要问题集中在以下两个方面：
首先，该规定出台之前，我国并没有任何法律对环境公益诉讼加以规定，那么新民诉法所指的“法律规定的机关和有关组织”便指向不明。虽然2014年修订的环保法第58条对此作出了两项具体限定，但司法实践中仍然存在难以认定的问题。
其次，新民诉法对环境公益诉讼的主体限定为“机关和组织”，自然人则被排除在外。但是，所谓公益诉讼，本身涉及的就是社会公共利益，而公共权利是公民权利的延伸，公民个人及公共权利受到尊重与保护的程度，是一国法治状况和人权发展水平的反映，并且，环保法赋予了公民环境权。据此，不应将公民个人排除在环境公益诉讼主体之外。
二、改进的具体设想
新民诉法对环境公益诉讼缺乏实质操作性规定要求今后立法、执法与司法更加关注这一制度的完善。
1、完善立法，扩大诉讼主体范围
有法可依是依法治国的基本要求。完善环境公益诉讼制度，特别是规范环境公益诉讼主体，基础任务就是完善立法。新民诉法已经做出了相应规定，却未明确赋予相关组织和个人应有的诉权。因此，应首先通过立法扩大诉讼主体范围，使公民个人也享有一定的公益诉权，切实保障公民的环境权，使之充分地参与到环保事务中来。
其次，由于环境公益诉讼涉及公共利益，应当赋予检察机关提起环境公益诉讼的权利，行使其维护社会公共利益的职能。检察机关是我国所有国家机关中最适合代表国家利益和公共利益的诉讼主体，自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护公共利益。从我国现行法律规定来看，维护公共利益也是检察制度的目的所在。因此，法律有必要赋予检察机关对违反公共利益的民事行为向人民法院提讼的权利。[3]
除此之外，现行环保法应当对诉讼主体制度加以完善，一方面明确主体界定上的相关争议，一方面拓展诉讼主体范围。这一改进可以参照欧美环境法上对公民个人以及环保团体作为诉讼主体的环境公益诉讼制度。例如：葡萄牙 1987年颁布并于 1998年修订的环境团体法（Environmental Associations Law ）规定环保团体有权：
提出必要的措施预防、阻止和撤销损害环境的公共（私人）机构的行为；
就行政机关违反宪法关于保护环境和生活质量的相关规定的行为提讼；
在涉及环境犯罪的刑事程序中提供协助；
要求公共实验室进行环境组成物质成分的测试分析并公布结果或者在诉讼中运用这些结果。[4]
最后，在赋予诉权的同时也要作以适当的限制。如完善环保组织登记制度等。
2、完善管理
现行民诉法和环保法对诉讼主体制度的规定容易造成范围的不当扩大，因此完善管理成为了必要的手段。例如，对于检察院，要合理界定检察机关提起环境公益诉讼的权利范围，做到既保护公共利益，又不超越检察职能；对公民个人，法院可根据案件实际情况，对滥用诉权的个人要求其赔偿被告因诉讼而遭受的实际损失；至于环保组织，有关部门应对其进行定期登记制度，制定相关规范条例，将环保组织纳入管理体系中，培育更成熟的环保组织参与到诉讼中来。
3、法律后果的承担应有利于环境的恢复
在普通民事诉讼当中，法院往往判决败诉方支付一定数额的赔偿，然而这并不完全符合环境公益诉讼的宗旨。对环境公益诉讼来说，其宗旨是尽量使环境恢复到破坏之前的状况。同时，赔偿金额过高也会导致执行困难的问题，最终均是使得恢复生态环境的宗旨难以实现。因此，根据侵权责任法推动民事责任承担形式的多样性，使之更贴近于“环保”和“公益”的特点，也便于执行判决。
4、普遍设立环保法庭
[关键词]检察机关；民事公益诉讼；原告主体资格
中图分类号：D925.1 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）44-0255-01
随着公益侵权事件的不断发生，民事公益诉讼已经引起社会各界的广泛关注，并成为我国司法实践和社会生活中的热点问题。检察机关在民事公益诉讼中的主体资格，是民事诉讼法学理论研究的重要课题，它不仅关系到民事诉讼主体制度的完善，还关系到检察机关在民事检察工作中的发展方向。
一、我国检察机关原告主体资格在民事公益诉讼中的现状
公益诉讼起源于罗马法：除法律有特定规定外，市民均可提出的旨在保护社会公共利益的诉讼。[1]由于公共利益本身具有的模糊性和不确定性，在实践中对于民事公益诉讼的概念并没有一个统一的定义。笔者认为，民事公益诉讼是指在民事领域内为了保护国家、社会等不特定人的公共利益，具有提出公益诉讼资格的主体，向法院提讼的诉讼活动。
民事公益诉讼的主要特征就是原告就公共利益受侵害案件提讼。但根据我国《民事诉讼法》第108条之规定，原告必须符合两个条件：“法定的民事主体，包括公民、法人、其他组织；与案件有直接利害关系。”这两个条件缺一不可，尤其是“必须与案件具有直接利害关系”资格的限制，成为提起民事公益诉讼请求无法逾越的司法障碍。虽然修改后的《民事诉讼法》第55条增设了“民事公益诉讼制度”，其规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”但是其将公益诉讼的原告主体仅限定于“法律规定的机关和有关组织”，并没有明确规定检察机关具有代表国家提起公益诉讼的职能。
虽然目前我国在法律上尚未明确确定民事公益诉讼制度，但在实践中民事公益诉讼却非常频繁，在环境污染、国有资产流失的诉讼案件中，经常可以看到检察机关的身影，而且由检察机关提出的民事公益诉讼经常胜诉，取得了相当大的成效。据不完全统计，从1997年至2010年，检察机关以原告身份提起公益诉讼的案件上千件。[2]例如，1997年7月1日，河南省方城县人民检察院代表国家以原告的身份提起民事公益诉讼，要求法院确认方城县工商局独树镇工商所擅自将工商所价值12万余元的房地产作价10万元卖给汤卫东的买卖关系无效，这也是全国首例检察机关以原告身份提起的民事公益诉讼。随后，浙江、上海、江西、福建、重庆、黑龙江、山东、河北、河南、陕西、贵州等省市都积极开展了相关的实践探索[3]；但检察机关提起民事公益诉讼真正达到规模化的程度则是在进入本世纪以后，这极大地推动了我国公益诉讼的发展，为公益诉讼的立法夯实了基础。比较典型的案例：2009年3月，广州市番禺区人民检察院就番禺区东涌东泰皮革染整厂偷排废水造成海域陆源污染一案，以原告身份向广州海事法院提起环境污染公益诉讼，广州海事法院于同年4月21日立案受理该案并作出一审判决，支持广州市番禺区人民检察院提出的所有诉讼请求。[4]
二、检察机关提起民事公益诉讼具有原告主体资格的理论分析
民事公益诉讼的原告主体资格关系到诉讼渠道的宽窄和权的分配，也关系到公共利益遭受侵害时能否得到充分的司法救济，意义重大，其规定也是民事公益诉讼制度设置中的一个难点问题。由检察机关作为原告提起民事公益诉讼具有可行性和必要性。
（一）检察机关的职能和性质决定其具有适格的原告主体资格
《中华人民共和国宪法》第129条规定，中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。检察机关作为国家法律的监督者，有权对一切法律活动进行监督，当然对维护国家和社会公共利益也是责无旁贷。自现代检察制度诞生之日起，检察机关就以国家利益和公共利益代表，即公益代表人的身份出现。同时，检察机关作为国家机关，其与一般的诉讼当事人相比，拥有一般诉讼当事人所不具备的人力、物力和财力、在调查取证及参与诉讼方面所享有的职权和专业能力，特别有利于平衡当前民事公益诉讼中存在的原告弱势、被告强势的实力差距。因此，检察机关的职能和性质决定了其作为原告提起民事公益诉讼的可行性。
另外，从各国立法也可以看到检察机关在民事公益诉讼中的地位。“检察机关提起公益诉讼是各国通例。无论在英美法国家还是在大陆法国家，作为行政机关或司法机关的检察机关，都具有提起公益诉讼的权利”。以大陆法系国家为例，法国作为公益诉讼的起源国之一，其在现行的《法国新民事诉讼法典》中规定：“检察院作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定的情况，检察院代表社会。在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。除法律有特别规定情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。”德国民事诉讼法第632条、第638条和646条也明确规定：“检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼”。[7]而在英美法系，检察官作为“公共利益”的一般代表，拥有提起或者参与案件的诉讼资格的理念更是深深根植于普通法的传统之中，如《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。[6]
（二）检察机关具有原告主体资格系维护国家和社会公共利益的现实需要
我国尚处于发展市场经济的社会主义初级阶段，法律不够健全，加上人们法制观念的淡薄和执法力度的不足等各种因素的影响，侵害国家和社会公共经济利益的现象呈愈演愈烈的趋势。特别是在经济改革对国有制进行深化改造的过程中，私分、侵吞国有资产，造成国有资产的大量流失已经达到了触目惊心的地步。据不完全统计，国有资产每天以一个亿的速度流失。[7]国有资产以惊人的速度流失，已成为困扰改革和发展的一个日益严重的问题。检察机关有必要对造成国有资产流失的行为进行，通过司法程序达到挽回国有财产流失，保证国有资产保值增值的目的。
综上，面对日益凸现的公共利益受侵害现象，有必要通过法律制度的完善，明确赋予检察机关提起民事公益诉讼的原告主体资格，从而让检察机关在保护公共利益方面发挥更大的作用，推动民事公益诉讼制度的发展。
参考文献
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关键词： 环境公益诉讼 原告资格 公诉权
一、环境公益诉讼的概念和特征
（一）环境公益诉讼的概念
我国环境法学界对环境公益诉讼尚未作出明确的定义，学者间也未形成统一的看法。本文认为，环境公益诉讼是指任何公民、社会组织和国家机关，依照法律规定的程序，对违反法律规定，侵犯环境公共利益的行为，向人民法院起诉，由人民法院追究违法者的法律责任的活动。
（二）环境公益诉讼的特征
与传统的侵权救济途径相比较，环境公益诉讼具有如下特征:
1、环境公益诉讼目的具有公益性
环境公益作为社会这一系统所具有的独立的利益，区别于社会成员的个体利益。
2、环境公益诉讼行为具有预防性
环境侵权具有公害性和不可恢复性，一旦发生就难以恢复原状，所以发挥环境公益诉讼的预防保护功能就显得尤为重要，这也是我国《环境保护法》中“预防为主，防治结合”原则在诉讼法中的具体体现。
3、环境公益诉讼原告具有广泛性
在环境公益诉讼中，原告起诉的目的在于保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公共利益。
二、环境公益诉讼公诉权的立法不足
（一）环境基本法的立法不足
我国《环境保护法》第6条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，其中的“一切单位”从字义上理解应当包括检察机关、环境行政机关，以及其他企事业单位；“控告”一词，应当包括向人民法院提起诉讼。但由于我国现行法律规定的模糊，并非所有的类似的诉讼都会得到法院的支持。根据我国宪法的规定和环境保护的现实需要，应及早对民事诉讼法和行政诉讼法进行修改，赋予检察机关环境公益案件的起诉权，建立检察机关提起环境公益诉讼制度，弥补民事诉讼法和行政诉讼法上的这个缺憾。
（二）《刑事诉讼法》的立法不足
我国《刑事诉讼法》第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。”以上条款的内容是，在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格。这是我国现行的三大诉讼法中，唯一的关于公益诉讼原告资格的规定，而且还对检察机关提起公益诉讼的条件限定为，仅在受损失的单位未提起附带民事诉讼的情况下，检察机关才能提起附带民事诉讼。
（三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法不足
; 我国《民事诉讼法》第14条:“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《民事诉讼法》第15条:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。以上是民事诉讼法和行政诉讼法中关于检察机关提起公益诉讼的相关规定，这些规定仅赋予了检察机关的审判监督权和支持起诉权，并未赋予检察机关对民事案件和行政案件的起诉权，检察机关也就更无权代表公共利益提起民事诉讼和行政诉讼，这不能适应实践中检察机关提起环境公益诉讼的需要。
三、环境公益诉讼公诉权的立法建议
（一）环境基本法的立法建议
基于检察机关所具备的国家法律监督机关的职能特点，及公益诉讼国家干预原则的体现。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境公益诉讼既可以是针对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以是针对破坏环境资源的单位和个人提起的环境公益民事诉讼，广义上还包括环境刑事诉讼，检察机关对破坏环境资源行为提起的刑事附带民事诉讼，严格地讲相当于刑事诉讼中的环境民事公益诉讼。因此，本文建议，应在我国《环境保护法》中，明确赋予检察机关环境公益诉讼的原告资格，即检察机关环境公益诉讼的公诉权。
（二）《刑事诉讼法》的立法建议
根据我国《刑事诉讼法》第77条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第85条的规定，虽在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，但这仅是在刑事诉讼中赋予检察机关以提起刑事附带民事诉讼的方式维护公共利益的起诉资格，且在具体操作中规定了若干限制条件。因此，本文建议，在通过修改《刑事诉讼法》的相关规定，放宽检察机关作为原告行使环境公益诉讼公诉权的条件，从而充分维护被害人的环境合法权益。
（三）《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的立法建议
根据我国《民事诉讼法》第14和15条的规定，检察机关可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。在环境诉讼中，纠纷双方当事人的力量对比不平等，污染环境、破坏资源者一般是企业、公司等生产经营性单位，他们是地方财政、税收的主要来源，和政府机关等部门关系密切，经常受到地方政府的保护；作为受害方的公众，为不特定的多数人，非常分散，难以形成共同的力量，在诉讼中处于弱势地位，同时由于环境污染损害的机理复杂、潜伏期长，侵权致害具有公害性、累积性、间接性，受害者缺乏相应的科技知识和监测手段以及有关信息资料，而举证困难，因而经常存在不敢、不愿或无力起诉的环境侵权案件。因此，本文建议，检察机关可以利用自身现有的取证、侦查方面的资源优势，以支持起诉的身份帮助环境诉讼的原告提供证据，支持原告提起环境公益诉讼。
[关键词] 环境侵权；公益诉讼；程序规则
[中图分类号]D916.3；D922.6
[文献标识码]A
[文章编号] 1673-5595（2013）04-0051-05
环境公益诉讼是一种以维护国家和社会公共利益为价值取向的诉讼制度，弥补了私诉的法律漏洞，将更为广泛的社会纠纷置于司法的控制之下。.[1]环境公益诉讼是保护环境的重要武器，因为从私诉角度看，人应当与案件有直接利害关系，而公益诉讼则不要求有直接利害关系，不要求人是法律关系当事人。在公益诉讼制度发展较为迅速的国家，不仅公益诉讼制度本身具有较为坚实的理论基础和较为完善的法律体系，而且，这些国家通常具有相对发达的公众参与制度以及比较强大的环境保护领域的非政府组织。这些都是推动环境公益诉讼发展的有效力量。而在中国，环境公益诉讼制度的发展明显滞后于中国当前环境与资源保护的需要，如原告资格、受案范围、诉讼费用、举证责任等问题都不甚明确，致使公益诉讼在实践中处于尴尬境地，很多案件得不到及时、合理解决。上述问题中原告资格问题是困扰环境公益诉讼发展的瓶颈，究竟哪类主体可以成为环境公益诉讼的适格原告，一直是环境公益诉讼研究中的重点和难点，也是学界及社会关注的焦点。笔者试对此加以探讨。
一、适格主体之争
环境公益诉讼的原告资格问题是环境公益诉讼制度中的关键问题所在，只有明确了原告资格、赋予当事人启动环境公益诉讼的权利，才能够进一步处理环境公益诉讼，维护环境公益。同时，环境公益诉讼的原告资格与环境公益诉讼制度中的其他内容关系重大，如原告资格与环境公益保护的范围、诉讼费用、举证责任的配置以及诉的利益等等都有着重大关系，不同原告对于环境公益诉讼进程的影响也不同。因此说，明确环境公益诉讼的原告资格问题是建立环境公益诉讼制度的关键。在中国，私益诉讼的原告资格诉讼法已经规定得比较明确，即只有与案件争议有直接利害关系的人才有资格成为适格当事人，但环境公益诉讼的原告资格仍是需要通过立法进一步明确的问题。
（一）学界主要观点
从传统的诉权理论来看，只有因为自身利益受到侵害而意欲对侵害行为提讼的人，才有可能成为诉讼的适格原告。当事人的直接利益与案件争议事实直接相关，这是普通行政诉讼和民事诉讼制度中对原告资格的起码要求。众所周知，公共利益是一种特殊的利益，它是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面。公共利益的特点决定了，如果要允许通过诉讼的途径救济受到损害的公共利益，就不得不扩大原告资格。环境权益也是一项公共利益，因而，环境公益诉讼的原告资格也应当突破私益诉讼的直接性的限制。环境公益诉讼所要维护的利益具有公共性这一特点决定了，该制度中原告资格的范围应当相对宽泛，即不应以受到侵害为限。所以有学者主张，有关机关、社会组织、普通公民等都应当被赋予启动环境公益诉讼以救济环境公共利益的权利。.[2]
（二）现有法律规定
中国《宪法》第129条规定，人民检察院是国家的法律监督机关；《人民检察院组织法》第4条规定，检察机关通过行使检察权，保护公民的人身权利、民利和其他权利；《环境保护法》第7条规定，县级以上地方人民政府环境行政主管部门统一监督管理本辖区的环境保护工作；新《民事诉讼法》第55条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。从这些法律规定可以看出，环境公益诉讼原告的适格主体可以是检察机关、环保行政机关以及法律规定的其他机关和有关组织，而普通公民则明确被排除在外（但普通公民在环境权益受到侵害时可以提起私益诉讼，见下文所述）。
检察机关作为国家的法律监督机关，在环境公共利益受到侵害，且没有适格原告时，作为原告启动诉讼，以保护公共利益，是符合法律精神的。环保行政机关针对环境侵权行为进行监督管理，包括在必要时对其提讼，应该说这都属于环境主管部门应当拥有的权力。环保部门提起环境公益诉讼是其穷尽必要的行政监管权力之后，对于环境权益进行有效救济的唯一途径，是符合中国基本国情的，且它也有能力应对环境侵权案件的复杂性和专业性。但是，环保部门作为环境保护的行政机关，其行为的正当性容易受到质疑（见下文所述）。至于新《民事诉讼法》中提到的“法律规定的机关和有关组织”，很多学者评价，这是中国环境公益诉讼制度发展中的里程碑，因为它明确扩大了包括环境公益诉讼在内的公益诉讼的原告范围。但是，此项规定显得比较模糊，而且从运行的实际情况来看，很多组织在原告资格问题上仍具有很大的争议。
中国石油大学学报（社会科学版）2013年8月
第29卷第4期冷凌，等：检察机关作为环境公益诉讼原告的优势及程序制度的完善
由此可见，在法律层面上，包括宪法在内，对于环境公益诉讼原告资格问题可以说规定得仍不十分明确。这也是导致学界对于此问题存在很大争议的原因这一。
（三）实践中的主要做法
因为日益严重的环境资源问题，中国环境公益诉讼已经呈现出实践先于立法的趋势。由于法律中一直缺乏对环境公益诉讼原告资格的明确规定，因而，各地在处理此类案件的具体做法上存在着较大的差别。有的地方对于环境公益诉讼原告资格采取宽松的态度，以地方规范性文件的方式，明确允许检察机关、环保机关和有关社会组织提起环境公益诉讼.[3]；有的地方法院则拒绝受理某些组织提起的诉讼；个人提起的环境公益诉讼其境遇也是千差万别。
结合以上所述和中国的实际情况，笔者认为，由检察机关担任环境公益诉讼原告是最合适的选择。
二、检察机关作为环境公益诉讼原告的优势
在两大法系主要国家，检察机关一直是提起、参与环境公益诉讼的主要力量，各国普遍立法赋予检察机关提起、参与环境公益诉讼的权利，使检察机关在维护社会公共利益中起到了至关重要的作用。中国的检察机关在参与环境公益诉讼中也做了不少探索，积累了不少经验。中国应借鉴国外成功的立法例，并结合实践经验，由检察机关担当环境公益诉讼的原告，以此推动中国环境公益诉讼制度的发展，并最终实现保护环境公共权益的目标。
（一）检察机关作为环境公益诉讼原告的优势
第一，检察机关作为原告具有最坚实的法律基础。如上所述，中国的检察机关是《宪法》明确规定的法律监督机关，新《民事诉讼法》中规定的“法律规定的机关”虽不够明确但也可以理解为含有“检察机关”，因而，检察机关在主体地位上更便于获得合法的身份。同时，检察机关具有调查取证的权力和对相关执法部门监督的权力。这些都是其担当环境公益诉讼原告的法律基础。
第二，检察机关作为原告具有举证能力。作为原告，按照现行的诉讼法，应当承担举证责任或部分举证责任。环境侵权案件具有特殊性和专业性，而在中国目前信息公开制度并不乐观的情况下，环境侵权案件的举证需要大量的专业人士。这就决定了普通公民和一般组织很难实现举证责任。而检察机关在人力、物力和财力方面都具有较为丰富的资源，使调查取证成为可能。
第三，检察机关担当原告可以有效避免滥用诉权，有利于节约司法资源，提高司法质量。很多人认为环境公益诉讼原告范围不宜设置得过宽，特别是普通公民不应当成为适格原告，一个重要原因就是担心原告门槛设置过低，会导致滥用诉权，从而造成司法资源的浪费。这种担心在中国现阶段确实不是杞人忧天。而由检察机关担任原告，既可以保证诉讼质量，又可以保证诉讼效果，更有助于实现设立环境公益诉讼制度的初衷和目的。同时，由检察机关担当环境公益诉讼的原告，也有利于最大程度地保证标准与判决标准的统一，避免因当事人分别可能造成的当事人诉求各异、法院裁判千面的现象。
（二）环保行政机关不适合作为环境公益诉讼的原告
尽管在立法中可以找到环境主管部门作为环境公益诉讼原告的法律依据，但在司法实践中，环境主管部门作为原告受到了各方广泛的质疑。在经济学领域，20世纪中后期逐渐兴起的“俘虏理论”是对环保行政机关担当原告合理性的最大挑战。其意思是：随着时间的推移，监管机构将逐渐被部分被监管者所俘虏，那么监管机构很可能会因为出于保护小集团利益、地方利益的需要，产生逐渐牺牲社会公共利益的情况。.[4]这种理论恰恰在中国的社会实践中得到了印证。目前，中国地方环保部门对环境损害行为监管不力的情况并不罕见，多数是因为主动或被动地受到了地方政府的压力或利益分配的影响。所以，环保部门作为环境公益诉讼原告的可行性是有待商榷的。
对于行政机关是否应成为环境公益诉讼的原告，笔者认为，虽然实践中存在许多行政机关参与环境公益诉讼的案例，现行立法中也有关于环保部门参与诉讼的规定，但由于行政机关在中国体制中所处的地位，行政机关仍不宜成为环境公益诉讼的原告。主要原因有三点：第一，行政机关作为环境公益诉讼原告，容易突破民事诉讼中的平衡原理。行政机关属于法律执行机关，握有强有力的执行权，如果行政机关提起环境公益诉讼，容易将行政权与诉权相互混杂一起运用，这样对对方当事人来讲会形成一种强力的预期，很可能破坏诉讼平衡原理。第二，行政权与作为原告资格的行为矛盾。行政机关作为法律执行机关，执行法律赋予的行政权力，但提起环境公益诉讼并不具有行政行为的特点，而是更多的带有司法属性，这与检察机关的职能相符，而与行政机关的法律定位相矛盾。第三，行政机关提起环境公益诉讼会成为掩盖行政行为失误的挡箭牌，不利于行政机关严格执法，不利于公众追究其行政不作为行为。因此，行政机关不宜作为环境公益诉讼的原告。
（三）普通公民和一般环保组织不适合作为环境公益诉讼的原告
针对新《民事诉讼法》对于公益诉讼原告的主体资格排除了普通公民个人这一规定，在学界和实务界都有较大的反响。反对者认为，这不利于推动中国环境公益诉讼制度的发展；赞同者则说，这种规定可以有效地防止普通公民滥用诉权，导致司法资源浪费。.[5]笔者认为，普通公民确实不适合作为环境公益诉讼的原告。普通公民的环境权利如果受到直接侵害，完全可以以个人身份对该侵害行为提讼，以救济自己的合法权利，但这不应当是典型的环境公益诉讼，其性质仍然应当是普通的私益诉讼，只是他们所要救济的权利是个人的环境权。.[6]对此，很多国家是通过立法明确区分这种私益诉讼和公益诉讼的。.[7]在典型的环境公益诉讼中，权益未被直接侵害的公民或社会组织，也可以为维护公共利益而提讼。是否存在本人利益直接受损，不是环境公益诉讼的构成要件。即环境公益诉讼的启动，往往只是原告为了维护环境公共利益。不必然承担裁决结果是环境公益诉讼原告区别于普通诉讼原告的最显著的特点，因而其法律地位在诉讼中很特殊。但是，如果以保护公共利益为目的，则依照中国现实情况，公民以的方式救济环境公共权益，实际上是不可能完成的任务。
诚然，考察环境公益诉讼制度较为完善和发达的国家，确实有很多国家赋予普通公民提起公益诉讼的权利。例如美国 1970 年通过的《清洁空气法》（Clean Air Act）（1990年修改）第304条（a）规定“任何公民都可以提起环境公益诉讼”.[8]。但我们不得不看到，普通公民提起环境公益诉讼的实际可能性受到很多其他因素的影响，例如信息公开、知情权的保护、环境公益诉讼的举证责任等等。而在中国现有情况下，并不足以使普通公民具有承担环境公益诉讼原告的诉讼能力。因而，仅仅以法律的形式赋予普通公民原告资格，不仅无益于推动中国环境公益诉讼的发展，反而会给实务界造成一定的混乱，浪费司法资源。
民间的环保团体对保护生态环境也起到了巨大的推动作用，且受到了国际社会的普遍关注，国外也确实有允许环保组织成为环境公益诉讼原告的立法，但在中国，由于环保组织发展还不够成熟以及受限于其举证能力，环保组织在环境公益诉讼中也很难承担起原告的责任。
在环境公益诉讼制度的构建与发展中，我们需要学习、借鉴国外成功的经验和立法例，但这种借鉴成功与否，很大程度上取决于该制度是否符合中国的国情。通过上述分析可以看出，在当前中国的国情下，由检察机关担任环境公益诉讼原告最为合适。
三、检察机关作为环境公益诉讼原告程序制度的完善
检察机关承担环境公益诉讼原告意味着检察职能的扩展，同时，检察机关作为原告又有别于普通公民和一般组织，因此，在程序设计上必须进行一些相应的完善。
（一）明确赋予检察机关原告资格
从过去的实践看，检察机关通过直接、刑事附带民事诉讼、督促、支持等多种形式，参与环境公益诉讼，
维护公共环境利益，取得了良好的社会效果，为环境公益诉讼立法积累了经验。立法者应适时总结经验教训，以法律形式明确规定检察机关环境公益诉讼的原告资格。
从一般意义上讲，所有的违法行为都破坏了国家法律的实施，破坏了法制统一，因而都需要检察监督。诚然，检察机关由于权力分工的要求和检察力量所限，不可能对所有违法行为实行全面监督。但对特殊问题实行重点监督，也是检察机关履行法律监督职责的题中应有之义。.[9]检察机关的法律监督职能不仅存在于刑事领域，同样存在于严重违反民事、行政、经济法规的其他领域。.[10]对于严重违反相关法律、法规，侵犯国家和社会环境公共利益的行为，检察机关作为原告，启动、参与环境公益诉讼，维护国家和社会公共利益，既符合法律监督职能的需要，也符合中国的体制。
对于检察机关在环境公益诉讼中的地位，笔者认为，检察机关参与环境公益诉讼与参与刑事诉讼一样，都是为了维护社会公共利益，所以在检察机关提起环境公益诉讼时，应如刑事诉讼一样，定位为国家公诉人。
（二）赋予检察机关环境公益诉讼调查权
环境公益诉讼证据主要包括两方面的内容：一方面是检察机关是否应享有环境公益诉讼调查权；另一方面是在环境公益诉讼中，所取得的证据如何运用，证明责任如何来确定。
笔者认为，检察机关应当享有环境公益诉讼调查权。如在美国，许多州立法规定，为了维护经济公益，授予检察总长广泛调查权以提起经济环境公益诉讼。其他国家也有相关规定。.[11]中国检察机关在启动环境公益诉讼之前，应当查明案件事实，收集与案件相关的主要证据材料，以证明诉讼主张。在刑事诉讼中，案件证据的收集一般由侦查机关完成；而在环境公益诉讼过程中，证据的收集则一般只能由检察机关自己完成。检察机关提起环境公益诉讼，对侵犯公共环境权益的行为进行追诉，有时需要面对的也是较为强势的组织或机关，如果不赋予检察机关调查权就难以收集充分的证据，难以完成维护国家和社会公共利益的使命。当然，检察机关在行使调查权的过程中，一定要采取慎重务实的态度，防止出现公权力对民事领域的不当干预，应严格依照法定程序行使调查权。
另外，从环境监管以及公众参与制度考虑，应着力加强环境监测告知义务。监测机构要如实、完整、及时地为公众提供环境监测数据，这不仅保障了公众环境的知情权，还有助于提高原告的举证能力。.[12]
（三）严格规定检察机关在诉讼中的处分权
当事人的处分权包括实体权利和诉讼权利两部分。按照近现代诉讼当事人理论，诉讼当事人只是一个程序概念，特别是在蓬勃兴起的公益诉讼制度中，更适合用“形式当事人”来界定诉讼当事人。因为扩张的原告资格决定了，适格当事人往往只是具有被认可的诉讼权利，而并非具有直接的实体权利。在原告资格扩张和当事人资格扩大的背景下，如何真正实现公益诉讼所承载的保护公共利益这一核心价值，决定了公益诉讼制度是否真正具有存在的意义。因而，要解决这一问题的基础在于，合理限制原告的处分权。检察机关作为公益诉讼原告时，是与案件无直接利害关系的主体，而仅仅是程序适格的当事人。国外相关诉讼制度在立法中几乎都对非直接利害关系原告进行了处分权的限制。中国公益诉讼制度立法也应当借鉴这些规定，适当限制原告的处分权，以保证公益诉讼目标最大限度地实现。
制度设计的原则应当是：凡是可能影响到环境实体利益的诉讼权利的处分都应当进行限制，处分权适用的审查权应当由法官实施。具体的制度设计可以包括以下几点：（1）原告如果撤诉，要受到法律严格的限制。法院负责审查，除已提起的公益诉讼证据不足外，凡事实清楚、证据确凿的均不得撤诉。（2）诉讼和解应受到限制。只有在和解更经济时，或者更有助于保护公众的权益，或者更有助于弥补先前侵权行为所造成的结果时，才允许和解，否则不应当允许和解。
（四）明确损害赔偿金的归属
公益诉讼具有很强的正义性和外部性，诉讼的成果是普惠大众的，而不是原告专有的，因此诉讼所得理应返还于社会公众。通常状况下，赔偿可以用于以下三个与受害人或社会公众有关的方面：第一，作为基金的来源资金，列入已经建立的环境公共基金，或由法院建立新的环境公共基金，该基金主要用于恢复遭破坏的生态环境和环境资源的保护；第二，通过法院的司法审查，按比例支付给诉讼案件中法院登记了的受害人，作为损害赔偿；第三，可以作为奖励支付给为公益诉讼或其他环保做出贡献的公民或社会组织。
综上所述，中国的检察机关既是国家专门的法律监督机关，又是社会公共利益的代表，理应重视并积极参与环境公益诉讼。立法部门应尽快通过立法确定检察机关在环境公益诉讼中的原告资格和相关诉讼程序，以充分发挥检察职能，更好地维护社会公共利益。.[13]
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关键词:环境公益诉讼、公共利益
随着经济的发展,产生了各种各样的环境问题,例如大气污染,河流污染等等,这些现象严重影响着人们的生活质量。那些以牺牲环境为代价的企业应对自己的行为承担一定的责任。但是,具体应由谁提起诉讼呢》长久以来,这个问题一直困扰着我们。新《民事诉讼法》中规定:“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”。它与传统的诉讼类型不同,是一种新出现的诉讼类型,我们称它为环境公益诉讼。它对于解决环境污染和破坏问题有着重要作用。
一、建立环境公益诉讼的立法背景
在利益的驱动下,很多企业以牺牲环境为代价去换取上的经济利益,结果导致我国的环境恶化,人民的生活环境质量急剧下降。因此环境公益诉讼不仅可以最大程度地保护我国自然资源和环境,而且还可以惩罚环境违法者、预防环境污染和破坏的产生、增强公民的环保意识、提高公民的环保责任感。另外,随着跨国企业越来越多,也必将带来环境污染问题,因此建立环境公益诉讼对于保护我国的国家利益有着重要作用。
2005年12月3日,国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第(二十七)项指出“健全社会监督机制……发挥社会团体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼。”这是国务院首次在文件中明确提出推动环境公益诉讼,可见由于社会的需求,政府开始注重这方面的发展。近几年,学者们都在尽自己的最大力量去呼吁立法部门尽快建立我国的环境公益制度,也提出了自己对环境公益诉讼的构建方案。另外,随着人民生活水平的提高,人们对环境的要求也越来越高。因此,新《民事诉讼法》中对环境公益诉讼作出了具体规定,是符合经济社会发展的需要的。
二、环境公益诉讼制度存在的问题
(一)提起公益诉讼的主体过于广泛
新《民事诉讼法》规定提起诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”,只是笼统的概述,没有进行明确的规定那些机关和组织可以提起诉讼,如果“法律规定的机关和有关组织”是行使国家行政管理权的机关,那么该如何处理其行政管理权和民事主体身份的关系呢?国家机关既作为管理部门,又可作为提起公益诉讼的民事主体,合适不合适?笔者认为,只有在相关国家机关和有关组织的内部进行适当的分工,更多的应规定由相关的社会团体来提起诉讼,比如工会,消费者协会,才能解决此项矛盾。检察机关是代表国家和社会公共利益提起公益诉讼最适当的主体。而国家行政机关提起公益诉讼,应需要法律进行明确规定。在现行法律中,只有海洋环境保护法规定,行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因为海洋局与损害的发生往往没有利害关系,其作为起诉人是合适的;但有许多国家机关作为起诉主体,其行政管理权和民事主体的请求权会发生混同。
(二)公共利益内涵不明确
公民理应有提起诉讼的权利和保护公共利益的责任,而在此新《民事诉讼法》中并没有加入公民。笔者认为应当增加“个人”,因为包括环境、健康、教育等权益在内的公益性权利属于公民的基本权益。对于新《民事诉讼法》将公益诉讼提起的主体限定在“国家机关和有关组织”的规定,江伟教授认为,其他国家的个人也可以提公益诉讼,目前我国未规定主要是对个人提公益诉讼有点拿不准,担心个人会滥用这个制度。
此外,我们还需要用法律定义社会公共利益的概念和诉讼主体,比如社会公共利益与国家利益、集体利益的区别在哪里。此外,还需明确公益诉讼与政府行为的关系,公益诉讼与多人共同诉讼的关系,以及公益诉讼的被告向谁承担民事责任问题。目前关于公共益的内涵和边界、提起公益诉讼的主体资格、公益诉讼的受理范围、适用何种审判程序、诉讼滥用的防范、证明责任。仍然存在不同的争论,希望时机成熟时作进一步细化和完善。公共利益内涵还需明确。正如每一个制度的设计都不可能是尽善尽美的,公益诉讼在运转的过程中也必然会诱发一些问题的产生。其中一个最突出的问题就是权利滥用的问题,然而这个问题不应该成为人们拒绝它的理由,因为,任何制度都需要相关程序加以保障。人们只需设计有关的权利制约的机制,就能尽可能地避免这个问题的发生。
(三)法律条款不够细化
公益诉讼是保护公众利益的,什么是公共利益,大多数情况比较好判断,而有些则处于边缘地带,新《民事诉讼法》中只是规定了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”,具体哪些行为应进一步出台相关的司法解释予以明确。对公益诉讼程序规定的比较概括,是因为我国过去没有这样的制度,实践中缺少经验,很难规定具体。但社会实践中又确实需要这一制度,如果没有具体规定,就会导致这一制度在执行过程中让人们无所适从。应当认真研究当前所能够考虑到的问题,进一步细化,包括起诉、受理、审理上具有哪些特点,公益诉讼在哪些方面区别于非公益诉讼。立法应当把“公共利益”界定为国家利益和社会公共利益,况且,国家机关或有关组提起公益诉讼,如果涉及多数人的利益,即包括损害赔偿请求,如果不作此限制,赔偿金的分配将会产生新的问题。这是在实践操作中我们并不想看到的。
三、对我国新增环境公益诉讼制度的构建设想
目前,由于环境被不合理开发和利用,我们面临着严重的环境破坏与污染,我们的生存与发展受到了严重的挑战。在解决环境污染与破坏方面问题,环境公益诉讼显得愈发重要。为了社会的长远发展和资源的可持续利用,我国也应该尽快同国际接轨,完善适应我国国情的环境公益诉讼制度。
(一)环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制
为了使权利受到侵害的自然人、法人和其他组织尽快向法院寻求救济和节省司法资源,我国现行三大诉讼法均规定了诉讼时效,要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼,否则将丧失法院救济的权利。环境公益诉讼不同于传统的诉讼模式,它目的是保护国家利益和社会公共利益。最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第170条规定:“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效期间的限制。”这是出于保护国家利益而规定,而环境公益诉讼也具有这样的目的性。因此,我认为环境公益诉讼只有不受诉讼时效的限制,其才能发挥很好的作用。
(二)行政诉讼与民事诉讼并举
环境公益诉讼的被诉对象既可以是污染或者破坏环境的企业,也可以是违反法定义务或者疏于管理义务的环境行政机关。比如美国《清洁空气法》第304条就明文规定:任何人均可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼。也就是说,美国将政府、政府机关以及环境保护局局长等均列入被诉对象的范围。在日本,随着国民环境意识的提高,公民以日本行政厅对产生公害的事业活动控制不力而可能导致公害损害或者行政厅因违法在环境上采取措施致使国民遭受损害为由,对行政厅提起诉讼的案例也越来越多。
(三)诉讼费用的承担
2010年12月30日我国首例环保资金资助的环境公益诉讼案件在贵阳开庭并当庭一审宣判。这是一起由中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心提起的诉讼,“状告”贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染的环境公益诉讼案件。虽然近年来贵阳、无锡、昆明和玉溪等地相继成立了环保法庭,但公益诉讼的案例并不多,其中一个重要原因是诉讼费用的承担。这是因为环境诉讼费用相当高昂,再加上因果关系的证明,需运用高科技知识和方法,其所需费用之巨,非经济能力微薄的被害者所能支付,然逾期不交,法院将按自动放弃诉讼处理。这使被害人的权利得不到法律的有效保护。在诉讼费用的承担上,我们可以参考美国的法律。为了减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用,美国《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定,法院如认为合适,可以将依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理部分。可见美国合理地减轻了原告负担的诉讼费用,这对保障环境公益诉讼的顺利进行有准则积极作用。
(四)对环境公益诉讼案件判决后由法院直接执行
在一般的民事诉讼案件中,只有义务人拒不履行义务,权利人才会申请人民法院强制执行。由于环境公益诉讼涉及的受害人数众多,即使裁判生效后被告自愿履行,也往往难以操作。另外,为了能有效地保护对国家环境利益和社会公共环境利益,可以由法院直接执行生效的裁判文书,以达到环境公益诉讼的目的。
结论
总之,公益诉讼制度需要进一步完善,只有真正实现了公益诉讼,污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为才有可能被制止。我们岌岌可危的公益利益才有可能被保障。
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关键词 检察机关 环境 公益诉讼
作者简介：张军，乌鲁木齐市天山区人民检察院法律政策研究室，科员，研究方向：检察学。
一、环境公益诉讼的相关背景
环境公益诉讼是指在公共利益可能或正在受到环境侵权的情形下，个人、社会团体组织、有关机关，出于保护公共利益的目的，将不法侵害人诉至法院，要求其停止侵害、消除影响、赔偿损失的诉讼。
环境侵权行为由于其侵害对象的不特定性，本身就与一般的民事侵权行为差别很大，通过个人诉讼来解决环境侵权问题存在着诸多局限。个人利益与环境公益息息相关，个人作为环境公益诉讼的原告有其合理性的部分。但个人作为独立的个体，其力量分散，而且在提起诉讼时难免受到个人利益的影响，难以实现公益的目的。环境侵权往往涉及一系列技术问题，在调查取证方面的复杂性可能需要耗费大量的时间与精力，同时诉讼中也可能产生各种高昂的费用，往往使得个体受害者望而却步。
社会团体组织可以整合众多个人资源，在经济实力和人员数量等方面都要优于个人。一些环保组织的成员拥有良好的专业知识，对环境问题有强烈的忧患意识和责任心，也有一定的法律知识，一些公益律师也有意愿参与社会团体组织活动中，可以说社会团体组织在应对诉讼的能力上也明显强于个人。但是现阶段我国社会团体组织还没有形成一定的规模，发展也还不够健全，社会团体组织同样也会受到资金来源问题的困扰。对社会团体组织的行为，还缺乏相应的规范性法律文件来调整，因此社会团体组织现阶段还不能成为环境公益诉讼的主要力量。
环境公益诉讼面临的各种难题依然存在，搜集侵害环境的相关证据过程漫长、难度很大，相关损害赔偿往往涉及环境损害鉴定评估，鉴定的成本是个人难以承担的，鉴定的标准也不统一，配套的诉讼制度还需要进一步完善。
二、环境公益诉讼相关法律规定的发展
《宪法》中规定了国家对环境有保护和改善的职责。修改前的《环境保护法》规定了个人、单位对环境的保护义务和对环境侵权行为检举、控告、监督的权利。但这些规定都较为笼统，在这个阶段也没有法律对环境公益诉讼有明确的规定，部分社会团体组织提起的环境公益诉讼即使法院受理也大多以失败告终，检察机关也极少涉及环境侵权案件中。
近年来刑诉法和民诉法的修改，为检察机关在公益领域进一步作为提供了法律依据。在刑诉法方面，国家、集体利益受到侵害时，检察机关可以提起附带民事诉讼，这部分附带民事诉讼本身就具有公益诉讼的成分。新规定的违法所得没收和强制医疗程序，也在刑事法律的公益层面上有所进步。新的民事诉讼法，规定了对环境污染侵权和对众多消费者的侵权，可以提起公益诉讼。《环境保护法》在2014年修订后，对提起环境公益诉讼的社会团体组织资格问题做出了规定。最高法出台了关于环境公益诉讼案件的司法解释，对社会团体组织成为原告的条件做了进一步明确，同时指出检察机关可以支持社会团体组织提起环境公益诉讼，包括采取提供法律意见、协助取证等方式。
但是，环境公益诉讼的原告主体范围还需要进一步的明确，民诉法中规定的境公益诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，《环境保护法》和最高法的司法解释中也只是明确了相关组织的起诉条件，能够提起环境公益诉讼的机关具体有哪些，尚不明确。
三、检察机关参与环境公益诉讼的合理性分析
虽然“法律规定的机关”的表述不够明确，但并没有否定检察机关作为公益诉讼的原告资格。在十八届四中全会通过的决定中，关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的表述，表明在中央层面上，是肯定检察机关具有公益诉讼原告资格的。
（一）检察机关参与环境公益诉讼的法理依据
检察机关是宪法规定的法律监督机关，依法行使检察权，保护国家、公共利益，保护公民的合法权利。《民事诉讼法》中规定了检察机关有权对民事诉讼进行法律监督。可诉性是法的基本属性，诉讼正是实现权利保护的一道防线，也是人民检察院实现法律监督的有效途径之一。面对危害公益的环境侵权，人民检察院作为国家、公共利益的守护者，提起环境公益诉讼自然责无旁贷，这样既可以有效保护国家、公共利益，也可以更好的实现法律监督。
（二）检察机关参与环境公益诉讼的优势
与个人及社会团体组织相比，检察机关有着完善的业务部门和丰富法律知识的专业人才，检察人员收集证据的能力比较强，在司法经验和诉讼能力上也有优势。在资金问题上，检察机关从事诉讼活动有着国家财政的保障和支持，远远超过了个人及社会团体组织的经济能力。与地方环保部门相比，人民检察院独立行使检察权，较少受到外部干预尤其是行政权力的干预，可以客观公正地实施诉讼活动，实现公益的目的。尤其是近年来一些地方环保部门的不作为，更加突显了检察机关参与到环境公益诉讼的必要性。
四、检察机关参与环境公益诉讼应该存在的特殊之处
环境侵权行为作为民事侵权行为的一种，其损害救济与一般民事救济基本一致，其诉讼程序也是规定在民事诉讼程序法中。但检察机关参与的环境公益诉讼，与一般的民事诉讼相比又应该存在着一些特殊之处。
（一）检察建议、督促起诉前置
地方环保部门承担着保护环境的法定职责，个人或社会组织对环境侵权行为，应先向当地环保部门申请救济，在环保部门不积极履行职责的情形下，再提请检察机关介入。检察机关接到提请后，应该发出检察建议督促地方环保部门积极采取措施，或者发出督促起诉书建议其进行起诉；同时发出检察建议督促侵权者对损害予以补救。如果环保部门的措施得当，或者侵权者迷途知返，则不需要检察机关参与环境公益诉讼了。但如果环保部门无所作为，或者侵权者无视检察建议的要求，那么检察机关就可以考虑参与到环境公益诉讼中去了。 （二）检察机关参与环境公益诉讼方式和特殊之处
在环境侵害受害方不明确或受害方不愿、不能起诉成者其他诉讼主体缺位的情况下，检察机关作为国家、公共公益的守护者可以作为原告独立向人民法院提起诉讼。对于有受害人、公共组织或者环保部门起诉的案件，如果他们认为需要检察机关的帮助与支持，检察机关可以采取措施协助他们起诉，也可以作为共同原告参与到诉讼中去。
传统民事诉讼要求原被告双方应当与争议的标的有利害关系，但检察机关提起环境公益诉讼是为了保护公益，并不是争议标的的直接受益者，也不会从赔偿中受益。因此，检察机关在环境公益诉讼活动中，对争议的权利或利益不享有任意的处分权，这就与普通的民事诉讼过程中原告享有自由的处分权有所区别了。在检察机关独立作为原告的情形下，一旦参与到诉讼活动之中，与被告和解、调解，甚至撤诉都应该有所限制，因为检察机关不可以直接代替国家、公众处分权利或利益。在检察机关以共同起诉或者支持起诉的方式参与诉讼的情形下，在未经过其他原告同意的情形下，也不宜采取和解、撤诉。当然，在其他原告同意调解的情形下，检察机关是可以参与调解的。
如果检察机关在环境公益诉讼中胜诉，损害赔偿并不归于检察机关享有，应当享受到赔偿的是受到侵害的个人或是代表公益的组织，对国家利益的损害赔偿部分则应该是上缴国库。如果检察机关败诉，那么也不宜立即提起上诉，而应该考虑将案件提交本院的检委会讨论，或者提请上级检察院决定，再采取下一步措施。
五、完善检察机关参与环境公益诉讼配套机制的相关建议
（一）建立并完善检察机关参与公益诉讼案件的筛查机制
由于检察机关的传统使得其偏重于刑事领域方面，其内部司法资源往往向反贪、反渎部门、公诉部门、侦查监督部门等倾斜较多。在司法资源有限的情况下，在环境公益诉讼领域要求检察机关投入较多的精力，在现阶段可能是不现实的。因此在程序上，应该建立环境公益诉讼案件的参诉筛查机制，避免司法资源的浪费。在案件的筛查上，主要应该考虑涉案标的大小、造成的社会影响的大小、国家或公共利益的受损程度、参与环境公益诉讼的可行性和风险性等。对于检察机关独立作为原告的环境公益诉讼案件，还应当考察是否存在其他诉讼主体可以行使权利。可以考虑由检察委员会办公室负责对案件筛查工作，检委办的优势就在于其工作人员日常承担着检委会上会案件、议题的审查工作，对案件的筛查积累了丰富的经验。
（二）选择合适的检察人员承担环境公益诉讼
检察机关的公诉部门偏重于刑事诉讼方面，对于环境公益诉讼这类新型民事案件可能缺少相应的经验。公益诉讼本身就存在着受益主体的不确定、范围边界的模糊性等问题，公益和个体利益很多时候就纠缠在一起的，如何区分公益与个体利益就显得尤其重要。在现阶段，可以考虑由民事行政检察部门来承担环境公益诉讼的职责，民行部门的优势就在于其工作人员具有较为丰富的民事行政专业知识，对民事诉讼案件有着丰富的经验。同时，检察机关还需要完善对环境公益诉讼方面人才的培养。
（三）损害评估及鉴定机制
对于环境公益诉讼案件的救济，除了停止侵害之外，损害赔偿往往是比较受到公众关注的。现实中很多环境侵权案件的实际损害都很难确定和计算，即使同一个案件，由于鉴定标准，鉴定方法不统一的问题，不同机构也往往各行其是，做出的结论也往往千差万别。因此需要建立一套科学合理的环境损害鉴定评估机制。检察机关的法律政策研究室可以考虑在这方面进行一些调研工作，与人民法院的法律政策研究室、相关鉴定机构、相关科研机构进行座谈，商讨切实可行的方案，就对环境损害的原因、范围、损害程度、损失大小等如何认定提出相应的法律意见。
（四）与环保部门的沟通协调机制
环境公益诉讼肯定会涉及到与环保部门的沟通协调问题，诉讼活动中需要环保部门对调查取证的配合，检察机关如果要顺利完成诉讼往往需要环保部门的支持和配合，执行活动中也需要环保部门的积极参与，解决环境问题最终还是要落实在完善环保部门对环境问题的监管上。因此，检察机关应该主动与当地环保部门，建立沟通渠道，协调相关问题，督促环保部门妥善行使职权，配合检察机关的环境公益诉讼活动。
1、美国
美国在罗马法的基础上，结合本国国情，继承和发展了罗马法的内容，并在1890年通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，以限制联合限制竞争行为和垄断行为，成为现代公益诉讼的创始国。在其后又颁布了《克莱顿法》限制价格歧视等一系列法律，在健全本国法律的同时，也促进了其他国家民事公益诉讼制度的发展。
美国作为现代民事公益诉讼的创始国，在《谢尔曼法》和《克莱顿法》之后，又制定了保护环境的《清洁水法》。从此，“公民的诉权在美国被视为一项禁止权或强制措施：公民则被视为私人检察官，与政府的职能相对应而存在，在实施环境法中发挥着重要的作用。”[1]
目前，美国的民事公益诉讼在环境保护、反垄断、消费者权益保护、中小股东权益保护等方面运用的十分广泛。提起公益诉讼的主体也具有广泛性:首先，检察官大量参与很多涉及公益的民事诉讼；其次，告发人诉讼是在英美法系国家比较流行的一种诉讼形式；最后，值得一提的是，集团诉讼在美国民事公益诉讼体系中占有重要的一席之地。[2]大到检察院，小到社会的个人，均可以就侵害社会公共利益行为提讼。公益诉讼中诉的利益也由个人利益扩展至国家利益。至此，美国的民事公益诉讼制度达到了相对完善的程度。
2、英国
在英国，通常是检察官代表公众提讼，以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为。而个人因公共利益提起的公益诉讼，法院一般不予受理，只有在不正当的社会行为直接损害到了自己的利益，个人才可以向检察长提出申请，在检察长同意的情况下以检察长的名义提讼。
此外，地方政府机关可以以自己的名义直接提起关系到辖区内社会公共利益的有关诉讼，英国政府也赋予了地方政府和公务员以特别诉权。政府提起的公益诉讼具有如下的特点：政府机关可以不经过检察院直接向法院提起民事公益诉讼；地方政府机关提起的民事公益诉讼标的只能是辖区内的社会公共利益；一些特殊部门的负责人可以直接以自己的名义提起民事公益诉讼。
英国的民事公益诉讼形式较美国而言相对保守，但其标志性的代表人诉讼制度也是民事公益诉讼制度中的一大进步。
3、德国
德国对待民事公益诉讼采取了比较保守的做法，他们对社会公共利益和不特定多数人利益的保护主要是通过团体诉讼形式表现出来。德国立法把团体诉讼定义为有权利能力的公益团体，基于团体法人自己的实体权利，依照法律规定就他人违反特定禁止性规定的行为或无效行为请求法院命令该他人终止或撤回其行为的特别诉讼制度。这种诉权的方式在理论上成为“诉讼信托”。
德国团体诉讼的主要特点有：诉讼的主体由于集体权益受到侵害而组成的一个诉讼法人；该团体经法律授权后，可以以自己的名义独立进行诉讼；由于该团体是众多受侵害者所组成的团体，所以对于该团体判决所产生的既判力适用于该团体所有成员；由受侵害方所组成的团体只能在诉讼中作为原告，而不能充当被告。
（二）我国民事公益诉讼的现状
在我国，立法上还没有明确规定民事公益诉讼制度，《民事诉讼法》108条规定，“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其它组织。”这就表明：公民、法人或者其它社会组织提起的诉讼必须是与自己的合法权益有直接利害关系的民事诉讼。而公益诉讼的特点恰恰就是主体的不特定性，原告与案件的事实并没有直接关联。因此，公民、法人、其他社会团体发起保护公共利益和不特定多数人利益的诉讼找不到相应的法律依据作为支撑，甚至连检察机关作为国家和公共利益的代表提起民事公益诉讼同样于法无据，当公共利益和不特定多数人的利益受到损害时，他们原则上不能作为公益诉讼的代表人提讼。
虽然民事公益诉讼在我国的立法中没有明确的规定，但是在一些法条当中却隐有体现，如我国现行《民事诉讼法》中规定的选民资格案件，当选举委员会剥夺当事人的选民资格，当事人向选举委员会申诉，当事人对申诉的处理不服，可以向人民法院提讼，这类案件中的原告可以是公民本人，也可以是其它公民；最高人民法院关于审理农村承包合同的解释第二条规定，发包方所属的村民半数以上，以签订承包合同违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，或者所签订的合同违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同效力的提讼的，人民法院应当受理并通知承包方作为第三人参加诉讼。以上两种法律我们可以认为具有民事公益诉讼的性质。
由于民事公益诉讼在我国的立法上没有明确的规定，致使该类案件在司法实践中存在了很大的争议，虽然有一部分检察机关就社会公共利益和不特定多数人的利益向人民法院提讼，但是检察机关的并不合法，这违背了司法机关要依法办事的原则，司法机关的行事一定要经过法律的授权或者认可，这是法律对公权力的基本要求。
相比较而言，公民、法人、社会团体就公共利益和不特定多数人的利益提讼的限制少了许多，但是对于一些社会敏感问题相关的案件，最高人民法院曾一度发文要求基层人民法院不予受理或者采取冷静的处理方式予以搁置。由于最高人民法院的态度，导致基层法院对民事公益诉讼案件的受理和判决产生了极大的偏颇，制度的瑕疵使我们的社会公共利益和不特定多数人的利益受到损失。对此，学界人士强烈要求建立、健全我国的民事公益诉讼机制。关于民事公益诉讼的原告被我国法学界所支持的有以下几种：
1、个人申请经过授权后提起民事公益诉讼。因为判决的效力会扩及到所有的当事人，所以承担诉讼实施的代表人适格与否，关乎全体当事人的利益。正因为选定当事人或代表人的诉讼行为对多数当事人一方具有代表性，判决效力的扩张才获得正当性，运用代表人诉讼扩大司法解决纠纷的功能才有可能。[1]当事人经申请得到授权后，他就具备了法律所赋予的代表不特定多数人提讼的权利，故经授权人诉讼所产生的判决会对其所代表的所有当事人产生法律效力。
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