时间：2023-06-27 16:05:46
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当前,司法权力运行的不可预测性的状况还没有完全被解决,规范运作与质量监控方面仍存在一些急需加以解决的问题。一是缺乏有效的过程监控机制,制约缺位,监控不够全面,对违反程序的情况监控和纠正不力。尤其是在某些关键环节或重要问题上,存在监控不及时或不到位的问题。具体表现为:对刑事检察活动缺乏制约与监控,没有完善的制约制度,使许多违法或办案质量不高的情况得不到及时纠正;对自侦案件缺乏制约,成为法律监控的死角;随着法律体系的完善,案件质量要求逐年提高,缺乏新的案件质量保障体系。二是缺乏合理有效的案件质量评价机制,对部门工作的考核,尤其是对各级各类人员的业绩考核不够完善、缺乏科学性。三是弹性制约大。由于法律规定不明确,制约没有严格的标准,弹性很大,最终很难落到实处。具体表现为:业务工作不够规范,随意性大;责任不够明确,各工作环节上的责、权、利不清晰;从检察工作本身来看,检察机关的业务工作有前后延伸的趋势,检察工作任务重、要求高、责任大,旧有的层层把关的质量考核保障体系已不适应。
二、建立健全业务流程规范化管理的对策与建议
行使检察权,既要严格遵守宪法、法律法规,又要对检察干警的执法活动进行约束和监控,应以业务流程规范化管理建设为抓手,通过机制创新实现“用程序规范自律,用评价监督他律,用标准鉴别质量,用考核奖惩优劣”的规范化的业务管理模式。
(一)要建立案件质量体系运行机制
要推行业务流程规范化管理,就要根据不同部门工作的性质和特点,依据现行法律法规,采用科学、简便、实用的形式,反映工作内容,分解业务程序,细化操作要领,使各项工作有章可循,有规可依,准确高效。一是要制定办案纪律标准。是指办案人员办案时必须遵守的言行规范和准则。其是为了确保检察队伍的纯洁性和战斗力,最基本的要求是必须做到廉洁从检,公正执法。二是要制定办案流程标准。办案流程标准是案件质量规范制度中的基础,只有明确了办案的操作流程,才能使案件的流转协调井然,从程序上保证案件质量。检察机关参与诉讼的全程性、多样性特点决定了必须紧紧结合法律及其基本原则,建立合理的规范化操作流程,制定办案各环节的操作规范,并细化岗位操作要求,对重要办案环节制定具体的规则,建立部门之间、办案环节之间分工责任机制,形成互助配合、互相制约的工作状态,形成质量循环。至少应当包括:工作流程图、工作规程、工作运行表。工作流程图是流程化、规范化管理的前提。主要是对办案、管理,监控起提示引领作用,体现程序的先后和各项内容的关系;工作规程是规范化管理的实质,主要是依据现行法律法规来具体规定执法活动各个环节的工作要求和标准,规范执法人员办案、管理、服务、监控的行为;工作运行表是落实流程图和工作规程的外在表现形式。是执法办案过程的整体反映和真实记载,也是检查、监控干警执行流程、规程的依据,通过运行表,体现办案、管理、监控的时效、权责的落实和质量的高低。
(二)要建立案件质量动态监控机制
建立案件质量监督机制,就是要对各个业务流程环节进行监控、检查,真正实现内部制约制度贯穿于刑事诉讼的全过程,使检察权在各业务部门起到相互配合、相互制约的作用。这需要业务流程中建立和完善“五种监督”动态机制:一是建立和完善部门内部监督机制。这是质量监控的基本着力点。在侦监、公诉、反贪部门等较大的业务部门可设置质量检查员一职,选派经验丰富、业务能力和责任心强的同志担任,直接代表部门负责人专门行使质量管理之责,并按办案纪律、办案规程进行全面监督。较小的部门则由部门负责人兼顾质量检查员。质量监督可采取审查文书、调阅卷宗、回访以及跟案评查等方式进行,必要时可主动商请督导机构或纪检部门介入。二是建立和完善部门之间监督机制。处于不同诉讼环节的部门不仅应注意相互的配合,同时还应担负起对案件质量的审查职责,通过监督的过程来达到监控案件质量的目的。后一个诉讼环节主要针对前一个环节认定的事实、证据及适用法律是否正确进行重点监督,发现质量问题时,必须采取补救措施,必要时报告检察长或商请督导机构、纪检部门介入。三是建立和完善督导机构和纪检部门监督机制。督导机构主要是根据办案规程标准和办案结果标准进行监督,而纪检部门则主要是根据纪律标准对办案人员进行监督。四是建立和完善检察长和检察委员会监督机制。这在检察机关是最高层次的监督形式,选择性最强,权威性也最高。通常是针对重大疑难、重大影响或可能发生了重大质量问题的案件进行,必要时可直接指令督导机构或要求纪检部门随案介入或进行案后检查。五是建立和完善技术手段监督机制。可充分运用“案件管理系统”软件对案件进行规范化操作流程管理,使各项工作处于被监控状态和被管理状态,及时消除不良因素,尽可能减少各工作环节上的失误。
关键词：支付体系 法规建设 实现路径
一、现行法规制度框架对支付体系发展变革的主要影响
（一）中央银行履行监管职能面临法律困境
随着支付体系对经济金融发展重要性不断加强，通过立法明确中央银行监管职能以维护支付体系安全高效运行已成为国际通行做法，特别是中央银行对重要性支付系统监管方面，各国立法已经相当成熟。在我国，虽然《中国人民银行法》明确了中央银行负有“维护支付、清算系统正常运行”的职能，但界定比较笼统，并没有对监管范畴、监管程序和监管要求进行详细规定，由此带来中央银行有效履职难度。反思我国的支付系统制度框架设计，主要强调业务规则、系统运行和风险管理的具体处理，未将强化中央银行监管职责统筹纳入考虑。此外，我国中央银行在对支付工具和支付服务主体实施监管时，也同样因缺乏明确的法定监管职能和处罚措施而面临监管困境，在支付体系方面的履职能力受到较大制约。
（二）支付创新受到不同程度制约
近年来，为适应市场需求，化解支付难点，实现高效的支付体系建设目标，支付市场各方不断创新业务流程，为社会提供更加便捷、安全的支付产品，但现行法律规章对业务合法性的法律约束影响了创新的实施效果。以支票业务为例，中央银行通过建设全国支票影像交换系统，对支票清算结算环节进行重大创新，实现了支票全国通用。当支票通过影像交换系统处理后，实物支票截留在提出行，提入行直接根据支票影像信息进行付款，这一处理方式已经超越《票据法》以实物票据为对象的调整范围。在现行法律制度尚未更新的情况下，付款银行存在一定的法律风险，尽管中央银行通过规范性文件明确了支票影像信息与原实物支票具有同等的支付效力，但由于法律级次较低，不能完全化解支票影像截留的法律风险。这直接消解了各银行通过影像交换系统办理业务的积极性，并影响了支票全国通用政策的实施效果。
（三）支付服务市场深化发展面临困局
我国支付体系法规制度大多是在银行业竞争秩序不良、市场化条件不成熟的特定历史背景下建立的，在引导、规范我国支付体系建设，创建支付体系民族品牌的过程中发挥了重要作用，基本实现了支付服务市场的规范化、科学化发展，培育了一批具有影响力的支付品牌企业。但伴随着经济全球化的不断深化，作为基础性金融服务市场的支付服务市场应顺应国际化浪潮，并根据我国支付市场成熟度、金融安全需求等因素逐步开放支付服务市场，鼓励本土企业参与全球市场竞争，分享全球化利益。但由于我国目前执行的支付体系法规制度建立之初未全盘考虑本土企业全球化发展与外资企业准入、业务拓展的关系，设计上存在一定程度的缺失，难以满足支付服务市场对外开放的需求，难以培育具有国际市场竞争力的本土支付企业，也难以实现外资企业对我国支付体系建设的增进效应。
二、国际支付体系立法的主要特点
（一）政府监管思路调整与法律设计同步
在美国，金融立法几乎必然与监管思路调整同步。20世纪30年代的美国金融立法确立了美国现代金融监管框架，并实现了长达半个世纪的金融稳定。1999年《金融服务现代化法案》的出台标志着金融领域去监管化思潮的崛起。2008年国际金融危机后，美国反思金融监管思路，仅在危机出现后的一年多内即出台《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，重新调整政府与市场的关系。其中，2010年《支付、清算、结算监管法案》作为该法案的重要组成部分，旨在强化美联储对支付体系的监管职责。同时，危机后的2009年《信用卡问责责任和信息披露法》，整合了原有散落在各种法规中规范信用卡业务的零散条款，成为一部独立完整的法律，体现了政府对信用卡风险监管逐步强化的政策演变。
（二）行业规范上升为法律法规
美国的《统一货币服务法案》是一部规范非银行机构从事货币服务行为的法律。该法案起初是由作为民间组织的统一州法委员会组织发起制定的一部示范法，但随着非银行机构在货币服务市场中比重不断上升，该部法案逐步被美国各州采纳并立法生效，现已成为规范美国货币服务机构的重要法规。该法案的制定和实施过程充分发挥了行业自律组织在法律制度建设中的积极作用，特别是在新兴支付领域，通过自律规范引导鼓励新兴支付业务发展，待条件成熟后纳入政府法律体系。这种先试点后推广的法案制定流程对我国现行支付服务市场监管提供了有益借鉴。
（三）重规范基本内容，鲜少涉及具体流程
尽管各国支付体系立法遵循的法律渊源和表现形式不尽相同，但立法意图和主旨思想有其共同之处，主要体现在几个方面：一是明确中央银行对支付体系的监管职责；二是对非银行机构从事支付服务进行必要的市场准入；三是界定支付行为当事人的权责利；四是建立各类风险情形及风险承担机制；五是强化消费者权益保护。以上内容均通过高层级法律形式予以以确保法律效力，维护支付体系安全，提升支付体系效率。其与我国立法特点的重要差别是：国际立法中一般不涉及具体流程和操作要求的描述。
三、我国支付体系法规制度建设的原则、目标和实现路径
（一）基本原则
1 行业自律与政府监管相结合
一是利用支付行业自律组织在成员机构间的影响力，发挥其贴近市场的优势条件，积极研究零售支付市场特点、动向和发展趋势，制定零售支付市场行业规范，鼓励支付创新，约束支付风险行为，促进支付体系发展；二是突出中央银行在公共政策制定领域的有效性，着重探索支付市场整体建设方向、市场失灵干预机制，系统性风险管理机制、业务边界划分等内容，出台相关法规制度，明晰涉及支付系统安全、稳定、高效运行的处理流程，进一步规范支付市场秩序、维护支付体系安全的高效运转。
2 国际经验与国内实际相结合
在构建我国支付体系法律法规框架时，应立足我国支付体系现状和发展趋势，通过借鉴国际立法经验，吸收适应我国经济发展阶段的成果，完善支付体系法制环境建设。特别是在政府监管和市场效率的关系方面，应充分吸取国际立法的做法，在有效控制系统性风险的前提下，发挥市场资源配置的功能，鼓励业务创新。在立法实施阶段，我们应充分考虑我国支付体系发展现状、未来发展趋势和现有法律基础环境等因素，本着实事求是、尊重市场发展规律的态度，制定符合我国国情的具有前瞻性的支付体系法律制度。
3 国家利益与对外开放相统一
目前，我国经济仍处于初级发展阶段，无论从发达国家发展初期的历史经验来看，还是我国支付体系现状来看，我国支付体系建设仍然需要较大发展空间。一方面，有利于维护我国支付市场的安全、稳定，促进我国支付体系健康发展壮大；另一方面，有利于加快对外开放的步伐。支付安全关系一国金融安全根本，对外开放的步伐应建立在安全保障的前提下，因此，相关立法工作应在充分评估我国支付体系健壮程度的前提下，有步骤地实施对外开放。
（二）目标框架
以促进支付体系健康有序发展为方向，以符合中央银行职能定位、监管格局为基点，以行业自律规范为基础，以专业化支付、清算机构业务规则为指导，构建我国支付体系多层次的法律规范体系，实现支付体系的系统性、科学性的制度建设目标，规范市场参与主体的支付行为和市场竞争环境，提高我国支付体系的创新能力、风险防控能力，提高支付体系国际竞争力。
（三）实现路径
支付体系法规制度建设主要涉及中央银行制定的基础性法规，行业自律组织制定的自律性规范文件和专业支付、清算服务机构制定的业务处理规则。
1 基础法规类
中央银行应根据支付体系建设原则，针对支付市场、支付系统、支付工具、支付机构等方面作出原则性的规定，以部门条例的形式予以，主要明确支付行为法律地位、市场准入条件、市场开放策略、监管职能确认、支付安全管理和基本权利义务等宏观基础层面的重大内容，如设计中的《支付系统监管条例》、《银行卡条例》等。
2 自律公约类
发挥支付清算协会天然的贴近支付市场、贴近支付机构的优势，通过制定行业自律规范，完善支付体系法规制度建设框架，灵活满足创新性支付方式对制度建设的需求。协会以行业自律公约的形式有关规范文件，主要明确非政策性收费定价、市场秩序维护、行业标准推广、新兴支付业务规范等内容。中央银行应根据有关自律公约执行和发展情况，特别是新兴支付领域的执行和发展情况，对属于政策性规范的部分，适时提升法律层级，通过制定或修改完善部门条例的方式予以规范。
【关键词】流程再造；管理机构；目标分析；流程步骤；控制点分析
在油田开发后期，随着开采、开发难度日益加大，投入产出矛盾日益突出，成本控制难度进一步加大，这些日益增多的问题和矛盾为油田提升经济发展质量、实现可持续发展，提出了新挑战和新要求，为扭转这种被动局面，油田企业必须全方位地加大成本控制力度，作为占油气生产总成本20%左右的人工成本越来越成为制约油田企业科学持续发展的一大难题。因此，油田企业要实现经济效益和社会效益最大化，就必须对人工成本进行科学、有效的管理，确保经济效益增长的前提下，寻求人工成本投入最佳的途径，提高人工成本投入产出效率。
为实现人工成本的有效控制，并将人工成本管好、用好，发挥人工成本在生产经营中的激励、约束和保障作用。笔者认为应从以下几方面对现行的人工成本业务流程实施再造，以扭转人工成本管理无序的局面。
一、建立人工成本管理机构
为加强人工成本管理，实施有效的人工成本控制，更好地与集团公司对接，保证人工成本指标在预算内运行，油田企业成立了人工成本管理项目组。人工成本管理项目组主要负责人工成本管理办法的制定，人工成本预算（计划）的编制，核定下达人工成本计划，定期进行人工成本分析，监督、检查各单位人工成本计划执行情况等工作，同时，为避免对人工成本管理工作有条不紊，还需要明确各职能部门分工、职责和工作流程。
二、进行业务目标分析
业务目标分析，主要包括经营目标分析，财务目标分析，合规目标分析。经营目标分析主要分析企业是否根据上级下达的生产经营任务，制定合理控制人工成本和提高人工成本使用效率的措施，企业的员工结构、数量是否与企业发展目标相适应，企业是否建立有效的激励机制，以及因激励和约束机制不健全，人工成本使用效率低下，影响员工积极性和队伍稳定等风险；财务目标分析主要是分析财务部门对人工成本核算是否真实、准确、完整，对人工成本概念、范围理解是否有误，以及未按规定核算导致信息失真，可能造成人工成本失控等风险；合规目标分析主要分析工资、福利、保险等是否符合国家有关法律、法规及中石化、油田的规章制度，劳动报酬的支付是否建立在劳动合同的基本之上，劳动合同是否符合《劳动法》和《劳动合同法》的有关规定，以及违反工资、保险、福利等法律、法规受到处罚和违反合同约定，引起劳动争议及法律诉讼导致赔偿、遭受处罚等增大企业人工成本、影响企业声誉等风险。
三、进行业务流程步骤与控制点分析
在对业务目标进行深入分析的基础上，要实现人工成本的有效控制，还必须对本单位人工成本内部控制情况进行认真梳理，理清控制点和责任部门，并对人工成本业务流程的步骤和控制节点进行分析，明白人工成本控制的关键点在什么地方，以做到有的放矢。人工成本业务流程步骤包括：
1、用工计划制定与下达。用工计划是实施人工成本管理的基础和依据，根据法律、法规和油田发展战略，油田制定人力资源总体规划及年度用工计划。各单位根据油田的人力资源总体规划和年度用工计划，制定本单位的用工管理办法及用工指标具体分解方案，并组织实施。在用工计划制定与下达业务流程中主要包括用工计划编制、用工计划分解、用工控制三个环节。
2、薪酬福利政策的制定和落实。薪酬福利政策的优劣是吸纳员工、留住员工、减少劳资纠纷、提高员工工作积极性、实现企业战略发展所需要的核心竞争力的关键，关系到企业的发展。好的薪酬福利政策能增强员工的归宿感和对企业发展战略的认同和支持。因此，制定和落实好薪酬福利制度对企业来说具有重要的现实意义。在薪酬福利政策的制定和落实业务流程中主要包括建立完善分配制度、制定薪酬支付办法、制定社会保险、住房等福利制度四个环节。
3、实施人工成本管理。人工成本管理是企业在生产经营活动中，围绕劳动者所发生的全部费用进行界定、核算、支付、调整等一系列管理行为。对油田来说，人工成本管理基本原则是：细化人工成本统计范围和口径，规范相关费用支出标准，完善统计分析制度，增强数据信息的真实性和准确性；按照分级管理、分类调控的原则，明确人工成本管理部门和职责，建立分工明确、协调配合的工作机制；不断强化人工成本预算管理，健全年度预算、统计分析、监控预警、年度考核的管理制度，增强各单位人工成本调控的自觉性和主动性。在实施人工成本管理业务流程中主要包括劳动合同管理、考勤管理、编制人工成本预算、工资发放与核算、进度控制、统计上报六个环节。
4、人工成本分析与考核。人工成本分析是按照企业规定的人工成本统计范围和口径，准确、完整地统计、填报人工成本统计报表，并采用特定的指标对企业的人工成本运行状况进行定量和定性的对比分析，反馈监管信息，为企业进行人工成本控制提供决策依据的过程。各单位年度人工成本总额及其工资总额、劳务费总额等构成项目应分别控制在油田下达的控制数以内。人工成本分析的基本原则是时效性、针对性、真实性；人工成本考核，是对各单位人工成本管理工作一个评价，主要评价指标包括人工成本总量指标、人工成本结构指标、人工成本投入产出指标、人工成本水平指标、人工成本水平指数等，人工成本考核不是为奖励而考核，考核目的在于促进各单位人工管理水平，提高人均人工成本水平，提高人工成本投入产出效率。在这个环节需要建立完善的管理控制要件主要包括人工成本分析报告、人工成本统计表。
关键词：会计控制标准；企业内部控制；作用
会计控制标准是企业内部控制的重要组成部分，各企事业单位要根据国家统一的会计制度制定与单位实际情况相吻合的会计控制制度，以便于会计控制标准能更好地实施，从而使各项会计业务流程都能够充分实现其价值。会计控制标准具有良好的内部监督效果，可以在会计控制标准实施过程中监督检查企业内部的控制建立与实施的情况，反应内部控制的有效程度，发现内部控制中的漏洞并及时加以改正。会计控制标准实施过程中反馈出来的信息，可以成为企业做出重要决策的依据，还可以反应出企业的收支状况和经营情况，因此，会计控制标准对于企业实施内部控制、有效加强内部管理是非常重要的，要建立健全完善的企业内部控制系统，就要确保会计控制标准的有效实施，本文将详细叙述会计控制标准在企业内部控制中是如何发挥作用的。
一、严格按照相应的法律法规制定会计控制标准
在2008年5月22日我国财政部颁发的《企业内部控制规范》中，明确指出企业要依据《中华人民共和国会计法》及国家统一的会计制度利用会计控制标准制定符合本企业的会计制度【1】。我国大部分企业并不重视会计制度的制定，在制定会计管理制度时不按照相关的法律法规的相关规定，只按照自身的利益制定对企业有利的会计制度，在处理各项会计事务时相对比较随意，对相关的会计法律法规并不重视，使得会计法律法规的权威性受到了挑战，也使会计控制标准对会计相关工作的监管力度被严重削弱，企业的财务报告的真实性和完整性也难以保证。因此，严格按照相关的会计法律法规制定会计制度，既可以实现“国家统一的会计制度”，又可以保证会计控制标准的可以有效发挥作用，使企业的财务管理更加的规范化。2009年7月1日以来，我国大部分的上市公司都严格按照相应的法律法规执行会计控制标准，这也为企业强化内部控制奠定了坚实的基础。
二、会计控制标准要应用到各项会计流程
企业内部控制就是指对各项流程的控制，而会计流程大致就是对报账、会计凭证、财务报告等事项的处理规范，会计控制标准就是要求企业加强对各项会计业务处理的掌控力度，从而实现会计控制标准、提高管理水平的目的。因此要严格的对各项会计业务进行监管。在对会计账簿处理程序的监管上，会计账簿登记要以经过审批的会计凭证为依据，严格遵守相应的法律法规，及时进行准确账簿登记。企业的各项经济收支都要登录在依法设置的会计账簿，严禁私下另外设立账簿。在对财务会计报告的处理程序监管上，要求财务会计报告记录详尽，对涉及利润、资产负债、现金流量表、所有者权益表等相关信息要真实、完整，对相应的财务进行调整或者撤销，各项账目都与记录相符合后方可进行编制，从而确保财务报告所反应信息的质量，在规定的日期内按规定审核和签章后才能对外报送。
三、规范会计从业人员素质提高会计控制标准的有效性
企业会计人员的专业素质对会计控制标准的实施也是非常重要的，会计从业人员要取得会计从业资格证，而会计管理人员要具备会计师以上的专业技术资格。很多企业的会计从业人员在上岗时并没有取得从业资格证书，专业素质过低，不清楚会计相关的法律法规，毫无原则的服从领导的安排，无法履行会计监督职能，更有一部分企业对于会计从业人员任人唯亲，毫无制度可言，很容易出现的现象。因此，企业要使会计控制标准在企业内部管理方面发挥作用，就要提高会计从业人员的素质，要求会计从业人员必须具有相关的从业资格，通过培训和自学等途径提高自身业务水平，增强综合素质，在日常工作为严格执行会计控制标准，对企业内部控制工作的有序开展发挥应有的作用。
四、设立总会计师对会计控制标准进行监管
总会计师的存在对我国会计行业发挥了很大的作用，《会计法》明确规定，一些大中型企业，如国有资产或控股地位大的企业都要设置总会计师【2】。尽管一部分企业按照规定设立了总会计师，但是并没有取得应有的效果。有些企业的总会计师的专业知识太过局限，观念过于陈旧，不能满足当今社会经济飞速发展的需求，还有一部企业的总会计师并没有按照相关的法律法规进行设置，导致总会计师并不能有效的发挥其自身的作用。因此企业在设置总会计师时应明确规定其权限和责任，赋予总会计师更多的职权，总会计师在新的经济体制下，要克服文化、环境、知识等方面的挑战，更新观念，与时俱进，发挥应有的作用。总会计师的设立对会计流程起到了关键的监管作用，使得会计控制标准有效的进行，从而促进企业内部控制更加完善的实施。五、总结综上所述，在企业内部控制中，会计控制的标准具有非常重要的作用。会计控制标准覆盖了整个会计事务流程。会计控制标准将会计管理和整个企业内部管理串联起来，使两者发挥作用，提高管理水平，实现企业效益最大化。
参考文献
[1]丁彬，张涛.浅析会计控制标准在企业内部控制中的作用.[J].《航天工业管理》,2013(B12):4-6
[2]牛家兴.如何发挥财务部门在企业内部控制中的作用浅析.[J].《经营者》,2013,27(9):27-27
一、指导思想
以*理论和“*”重要思想为指导，认真贯彻落实党的*、*全会精神，紧紧围绕服务经济发展，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会；围绕促进政务公开、加强对行政权力的制约；围绕维护人民群众的根本利益，开展“阳光工程――规范事权行动”。以公开规范为要求，以制度创新为手段，以监督制约为保障，促使权力行使行为规范、过程公开、结果公正、效率提高、监督有力，为优化投资环境、维护群众利益，促进全区经济社会发展和环保中心工作完成提供纪律保障。
二、主要目标
通过开展“阳光工程――规范事权行动”，切实解决行政乱作为，不作为和执法不公、执法不严等突出问题，促进整章建制，以公开促公正、以公开促公平、以规范强素质、以规范树形象。通过开展“阳光工程――规范事权行动”，建立行政权力运行监管的长效机制和规范行政执法行为的制度体系，提升环保机关依法行政、优质高效服务的水平，提高广大群众对“阳光行政”工作的满意度。
三、工作内容和工作重点
20*年“阳光工程――规范事权行动”的主题是规范执法权，即规范全局依法行使的行政许可、行政处罚、行政收费、行政裁决等职能。通过向全社会公开已清理的行政执法、自由裁量等权力的行使依据、程序、幅度、时效、监督等一整套流程，建章立制，强化监督，促进全局各科室及其工作人员公开执法、规范执法。重点抓好以下几个工作环节：
全面清理执法依据。在前几年清理规范的基础上，对照相关法律、法规，对本科室的执法依据进行梳理，国家明令取消的项目要坚决废止。主要包括：行政许可权、行政执法权、行政处罚权、行政征收权、非行政许可的审批权等等。
行政权力清理工作分两步进行。第一步，“自下而上”地进行梳理。先由各科室对自身现有的执法权进行梳理，列出条目。再比照法律、法规进行对照检查，列出不符合国家规定的“权力”，提出清理意见。第二步，上报审核。局规范事权行动领导小组对各科室的清理结果进行初审，拿出清理意见提交局长办公会研究确定。然后报区法制办审核，并报市纪委监察局备案。
编制执法目录。执法目录按照权力的类别，逐项列明行政权力、行政办事项目的名称、行使依据、公开形式、公开范围、公开时间、收费标准、承办科室等。凡未按要求经过清理列入职权目录并经核准的权力，将不得再予行使（法律、法规规定的必须履行的除外）。
制作流程图。对行政执法项目的运行程序绘制流程图。法律法规明确规定程序的，按照法定程序绘制流程图；法律法规没有明确规定程序的，依照工作程序逐项标明具体的承办岗位、办理制度、职责要求、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等。流程图要简单明了，方便企业和群众了解。
规范自由裁量权。规范行政处罚权，运用好行政处罚自由裁量权，防止畸轻畸重或失之于宽，失之于软。要结合本科室的工作实际，制定规范自由裁量权的实施细则。同时要对排污费征收管理、污染防治专项资金使用、监测收费等作出明确规定。
健全各项制度。健全内部管理运行机制，规范立案、办案、重大案件会审、自由裁量权运用、查处分离、处罚执行、执法公示以及案件分析等相关程序和制度。进一步完善行政执法责任制、执法过错追究制、行政处罚备案和重大行政处罚听证等各项制度，使行政执法工作有章可循。
组织明查暗访。规范事权行动领导小组要针对执法不公、执法不严、裁量不当、不作为、乱作为的问题，认真组织排查，研究整改措施，制定进一步规范和促进行政执法工作的措施。局党组要加大监察力度，组织明查暗访，促进规范行政执法行为。
四、工作步骤和时间安排
按照区纪委、监察局的统一部署和时间要求，全局“阳光工程――规范事权行动”分为三个阶段：
1．动员部署，制定方案。*月中旬前，局成立“阳光工程――规范事权行动”领导小组和工作班子，制定工作方案，并组织动员部署。
2．完成清理执法依据工作。*月底前，各科室对照自身工作职能，对所有行政权力和办事事项进行梳理，列出目录，提出清理意见。由局行动领导小组组织汇总、送审、备案。
3．编制执法目录和流程图。*月底前，各科室编制执法目录和流程图，局党组会同法宣科汇总、公开。*月底前，领导小组协调各科室制定“阳光工程――规范事权行动”的相关制度。
4．制定规范自由裁量权的实施细则。*月*日前，完成环保违法行为行政处罚自由裁量权实施细则；监察大队制定排污收费有关规定、监测站制定监测收费自由裁量有关规定。
5．组织公开、公示。*月底前，在报请区纪委、监察局同意后，利用网络平台公开行政执法目录、行政执法流程图、自由裁量权实施细则、各项规章制度，正式运行行政权力公开透明和规范事权行动工作。
五、工作措施和要求
开展20*年“阳光工程――规范事权行动”，时间紧、任务重、各科室要严格按照局统一部署和要求，高标准地完成各项工作任务。
1．统一思想，形成共识。开展“阳光工程――规范事权行动”是建设和谐社会、法治社会、推动我区“全面奔小康，建设广陵新城”目标实现的迫切要求，是改进环保部门工作作风、优化服务环境的重要内容，是提高依法行政水平，树立环保新形象，加强勤政廉政建设的重要抓手。各科室要充分认识规范事权行动的重要意义，做到思想上高度重视，行动上积极配合，工作上尽心尽责，确保高质量地完成“规范事权行动”工作。
2．加强领导，严密组织。局成立“阳光工程――规范事权行动”领导小组，负责全局规范事权行动工作的决策和组织，对重大问题进行协调。局各科室为成员单位，积极做好职责范围内的相关工作。
我国从改革开放开始，企业的招投标工作一直都在稳定有序的发展着，尤其是近几年来，企业的招投标工作更加的科学合理、公正公开，这对企业的发展与壮大起到了关键性的作用。对我国企业招投标工作的模板化管理方案进行探究，既能够让我国企业的招投标工作更上一层楼，也能帮助我国企业的招投标工作标准与国际市场的招投标工作标准接轨。所以对于企业而言，进行招投标工作的模板化管理方案研究成为首要紧急之事。
一、我国企业招投标工作的现状分析
招标是指由企业事先招标公告，公布参与招标的条件与具体标准，并发出书面邀请，另相关的投标者参与投标，最后再通过科学的招标流程，确定中标者。确定之后，企业与中标者共同完成此次招标的项目。相对而言，投标就是企业在受到邀请之后，参加招标，如果成功，就可以与招标单位共同完成招标项目。
对于大多数建设工程、国家出资的项目来说，招投标工作不仅是根据国家相关法律法规的强制要求，更可以有效防范工程和采购项目的法律风险。从制订一份科学合理的招标文件开始，再到项目报名、开评标、结果公示、合同的签订等各环节构成了整个招投标工作的具体过程。
在防范工程、采购风险的过程中，现在的大多数企业，尤其是国企，在项目实施环节中都必须包括立项、条款逐级上会，各部门会签等流程，所需整体时间相对较长。而现在经济建设发展形势如火似荼，对项目进度都抓得很紧，除了根据招投标法律法规必须留出的从招标公告到投标截止日及结果公示的时间外，在编制招标文件、立项和条款上会及其他各环节能预留的时间并不多。同时，由于企业的结构、人员编制等关系，多数项目经办人员大多是精于专业，对招标相关法律法规及工作流程却不甚了解，这就导致了以下一些问题，如：编制招标文件的工作中不但花费时间长，而且对项目内容考虑不全面，有遗漏的情况时有发生；按投标截止日期倒推预留的前期工作时间不足，合同签订时间滞后，甚至超出中标通知书发放后三十天等。这些问题正是公平与效率，赶进度与抓质量的矛盾在招投标工作中的实际体现。
二、企业探究招投标工作模板化管理方案的重要性
在目前许多企业进行的招标工作存在质量不高，效率较低的现状下，研究招投标工作的模范化管理方案并予以实施能较大程度地改善当前存在的不足。这主要体现于以下两点，首先，制定模板化的招投标管理方案，尤其是针对各项目的性质不同，制定不同的招标文件模板，能够极大减轻文件编制人员的工作量，提高工作效率，同时因为在制定模板之初就全面考虑项目实际实施中可能存在的问题，并在招标文件制定了相应的条款，不仅能保证招标文件的质量，还能最大程度地防范风险。在此基础上招标成功的可能性也大大提高；而在招标重要条款在企业内部逐级上会时，制定标准化的模板也可以在减轻工作量，提高质量的基础上，让决策者对各个项目对不同项目的重要条款差异一目了然，在此基础上进行有效率的研究快速作出决策；另外，在招标公告的媒体选择，专家的抽取等过程中也可以通过根据项目控制价的不同制定模板式的管理方案。
三、企业招投标工作的模范化管理方案
制定企业招投标工作的模板化管理方案，可以从以下几个方面着手：
1.遵守法律法规，作为招投标工作的模范化管理方案的依据
为保证企业招投标工作的规范化、科学化，我国专门颁布了《中华人民共和国招标投标法》，它是我国整个招标投标领域的基本法。在制定企业招投标工作的模范化管理方案时必须要以此为依据。这就需要企业的管理者以及相关的招投标工作人员认真学习和深入研究这门法律，提高自身的招投标法律意识，并在实际的工作中能够严守法律法规的底线，在合法的前提下开展企业的招投标工作。同时，在招投标工作的过程中，还应该将《招标投标法》的内容与相关规定贯穿于整个招投标工作流程，规范企业在招投标工作中的具体工作行为。
2.根据具体的项目内容，制定企业招投标工作的模板化管理方案
在当前企业的招投标工作中，招标项目一般分为以下物品、工程和服务三类。所以我们在制定企业招投标工作的模板化管理方案时，要针对具体的项目种类进行具体的分析，拟定不同的企业招投标工作的模板化管理方案。
论文关键词 公司 法律风险 防控体系
一、引言
在市场环境下企业总会面对各种各样的风险，包括不可抗力引起的自然风险、市场因素导致的商业风险以及法律风险。市场经济是法制经济，企业生产、经营的各个环节都受到法律的指导，企业在法律整体框架下行使权利、履行义务。所以企业的行为都会涉及到法律，因此也就存在潜在的风险。企业要想取得健康长远的发展，就要在防控自然和商业风险时，加强法律风险防控。加强企业法律风险防控，最主要的是建立高效、长远的法律风险防控体系，对企业生产、经营的各个环节进行法律风险评估，严格控制风险系数，及时有效监控，监控过程中要将出现的实际矛盾进行不断的化解，实现法律风险防控体系的优化与完善，为企业的健康发展提供有利的法律环境。
二、公司法律风险防控的意义和价值
1.公司存续期间，受到法律体系的保障和约束，公司的生产、经营活动可能会面临一些法律风险，当公司生产经营出现问题时，法律风险随之就会出现，最严重的情况下法律风险将变为公司法律危机，这样会使公司遭受沉重的打击，付出沉重代价，所以法律风险防控可以保证公司生产经营的正常运行。
2.在市场环境中，公司的每一项生产经营活动都伴随着一定的法律风险，这些风险的决定性因素有一些并不能为公司所掌控。虽然经营风险与法律风险相生相伴，但经营风险防控并不等于法律风险控制，公司法律风险控制意义和价值更在于主动把控经营风险中的法律风险尺度，将其控制在可接受范围内，从而为公司争取到更多机会。
煤炭企业是我国经济发展的支柱产业之一，所以企业法律风险防控显得尤为重要，这不仅关乎企业自身的发展需要，同时也关乎国家经济增长和产业优化升级改造，是一项具有重要意义的工程。
三、公司法律风险的来源
企业法律风险的范围非常广泛，涉及到企业生产经营的方方面面，通常来自于企业内部和外部环境，并且企业法律风险往往不是独立存在的，而是与企业生产经营中的各种商业风险和自然风险相融合。一般常见的有以下几种表现：
1.处于市场竞争中的公司都力图会利用自身优势战胜竞争对手，其中也包括利用竞争对手的市场弱点、市场失误等竞争手段，这期间就会产生法律风险。
2.合同法律风险。这也是最常见的一种法律风险，合同的订立、生效、履行、变更都会存在法律保障和制约，在以上过程以及合同的转让、终止及违约责任的确定过程中，合同当事人一方或双方利益有可能会受到一定程度的损害。
3.人力资源管理法律风险。公司人力资源管理过程的各个环节，包括从招聘录用、签订劳动合同、直至员工离职，这一系列流程中都涉及劳动法律法规的约束，公司任何的疏忽都可能带来劳动纠纷，给公司发展造成不利影响。
4.国家政策效应带来的法律风险。国家政策指引、要求着社会发展的大方向。作为法的非正式渊源，国家政策对法律的制定或实施都有指导作用，所以国家政策的倾向性、稳定性是公司必须考虑到的外部风险来源。
5.自身法律意识淡薄。公司的缺乏足够的法律意识，在企业经营管理中不能切实依据法律的规定，公司制度不能与法律环境相适应，缺乏统一的法律风险防控体制。
四、完善企业法律风险防控体系建设的措施
1.提高和强化法律风险意识。市场经济就是法制经济，企业的一切经济活动都要依法进行，这是市场经济对每个企业的基本要求，但是在我国，许多公司并没有把法律风险管理作为一项重要工作，所以一旦出现法律风险时经常处于被动局面。这就是因为没有一套完整的事前防控体系，因而事中、事后才会陷入困境。国有企业一定要树立强烈的法律风险防控意识，尤其是公司管理人员。提高领导干部依法治企的意识和能力是做好公司法律风险防控的关键。领导干部要注重法律知识的学习，尤其对法律理论知识与企业经营管理有关的方面进行针对性学习，同时要做到理论联系实际，把法律知识有效地运用在企业经营管理实践中，依法制定重大经营决策，切实将企业改制、改组、经营管理、纠纷处理等工作纳入到科学化的法制轨道中。
增强企业的法律风险防控意识，还要加强对全体人员的法律知识培训，在企业中要深入开展全员法律宣传教育和培训，使全体职工懂得依法获取权利、行使权利的思维方式，养成一切按章操作的工作习惯，从企业的生产到管理的各个环节有序进行，让每一个部门在每个风险控制点各司其职，构建一个十分稳固的法律风险防范基础。
2.建立公司法律风险评估、分析的动态管理机制。公司法律风险防控伴随着公司生产经营的各个环节，是一个动态管理过程，需要一个专业的管理队伍，并且全面、客观地梳理公司可能会遇到的法律风险点，对这些风险进行识别和分析，经过一系列专业的量化、评估，制定出针对每一个具体风险点的有效控制措施，将这些控制措施统筹融入公司内部的管理制度。公司内部的管理规章制度对于本公司来说可以算作“内部法律”，其实这也是国家法律法规在公司内部的延伸和细化，但是外部法律不是一成不变的，国家的政策和关注重点会随着社会实际做出调整，所以公司内部管理规定要不断调整和变化以适应社会发展的潮流。这就体现了法律风险防控的动态过程，外部法律环境与内部法律风险的统一是一个动态识别的过程，公司法律风险处于动态变换之中，所以要及时对其进行分析、研究，确保公司经营、管理的科学性与合法性，否则一些看似合理有效的决策可能会使公司陷入隐藏的法律风险之中。
3.建立完善的法律风险防控工作流程。公司要建立一个由企业高层管理人员统筹规划、法律顾问或部门负责人合理分工的责任制，并由法律事务部门具体实施，有关业务机构予以配合的法律事务日常管理规范化工作流程。这样一个系统的工作流程有助于及时发现潜在风险，提前制定防范措施，使得有关各方在法律事务处理中有效配合，大大提高工作效率，做到最大可能降低法律风险给公司带来的损失。
4.法律风险防控要注重公司员工的积极参与。发挥员工积极性主要有两方面的内容：首先，企业要尊重职工、理解职工、体贴职工，从关心职工的角度出发培养广大职工的法律素养，使企业职工充分认识到自己的权利和义务，改善职工法律知识缺失问题，企业要切实维护职工的利益，重视并关心职工的工作和生活，激发职工参与公司法律风险防范的主动性；其次，国家的人事用工制度经过改革，劳动法、劳动合同法、社会保障法等法律充分保障着职工的切身利益，企业在用人时不可避免地会与职工发生一定程度的矛盾，在处理这些矛盾的过程中要依照法律，保证职工利益不受损害，做到平衡国家、企业、职工的利益，促进社会和谐发展。
5.进一步完善法律风险防控体系。建立、完善法律风险防控体系是一个复杂的工程，从公司外部环境到内部环境，从生产经营到企业管理的各个方面都要融入法律风险防控意识，把企业的一切生产经营活动纳入法治化轨道，从而有效提高企业生产效率和交易效率。每一个法律风险都有特定事件作为触发点，公司在经营运行中，最好成立独立的法律监管部门，全面管理、维护公司的法律风险防控体系，及时进行法律风险的诊断、评价、预警。法律监管部门要审查公司的制度、合同等，对存在疑虑的法律问题要进一步落实、评估，提出整改意见，制定预防措施，做好事前防御。法律风险监管预警机制要纳入公司日常管理中，各部门相互配合、相互协调，保证法律风险防控体系的各个环节要充分发挥自身作用，使得防控体系的运转良好，做到未雨绸缪。
关键词：企业法律顾问 企业管理制度 制度设立 作用
市场经济是法制经济，国内外知名企业无不建立有完善的管理制度体系。企业管理制度是企业内部的法律，是企业为求得最大效益，在生产管理实践活动中指定的各种带有强制性义务，并能保障一定权利的各项规定或条例。企业法律顾问，是指取得司法职业资格或企业法律顾问执业资格，由企业聘任，专门从事企业法律事务工作的企业内部专业人员。企业法律顾问作为企业内部的法律工作者，对企业的依法运作、科学发展、预防和化解法律风险有着至关重要的影响。通过发挥企业法律顾问在企业管理制度设立中的作用，对企业的健康、长远发展将会有着事半功倍的作用。
1.企业在管理制度设立中的常见的问题
制度设立是指制度的制定、修订和废止。企业不同于国家机关，往往不太重视制度设立，缺乏规范的制度设立要求，从而导致经营混乱，甚至给社会经济带来严重危害，造成严重的负面影响。企业管理制度设立中普遍存在以下问题：
1.1制度设立程序不规范。根据《公司法》的规定，公司章程需由股东大会审议通过，董事会制定公司基本管理制度，经理制定具体规章。在很多企业中，制度的设立往往没有在股东会、董事会、经理间进行划分。制度设立程序不规范从而导致制度随意制定，制度的质量不高，或者决策效率低，制度设立不能满足企业发展需要。
1.2制度形式不规范。由于制度的起草部门往往由具体的业务部门负责，由于缺乏统一的制度形式规范，一个企业内部的制度形式五花八门，名称、结构等各成一体，不统一。
1.3制度制定随意性强。缺乏制度设立的统一规划，一发现有问题，就认为制度不完善，针对所发生的问题应急制定制度，头痛医头，脚痛医脚，而不能发现和解决根本问题。
1.4在制度执行中随意，有制度而无执行，执行中无监督，制度如同虚设。
1.5制度设立后没有回顾。制度设立后即万事大吉，没有随后的跟踪，没有及时根据国家法律法规、行业标准的修订和企业实际情况的变化及时进行修订和废止，制度试行后没有及时正式的制度，使得制度不符合企业实际，从而约束了企业的发展。
2.企业法律顾问参与制度设立的意义
2.1是企业预防和化解法律风险的需要。企业法律顾问是企业的“保健医生”，是企业的防疫员，随时全程为企业“把脉、治疗”。企业法律顾问首先是将潜在的法律风险尽可能地消除在萌芽状态，但百密一疏，客观环境也在不断变换，即便不可能将所有的潜在法律风险消除在萌芽状态，企业法律顾问也可在纠纷产生前或纠纷产生后的及时介入而能最大限度的维护企业的合法权益。企业法律顾问在管理制度设立中发挥重要作用，将会建立符合企业实际需要的管理制度，从而最大化地使企业实现经营目的。
2.2完善企业治理结构的需要。公司治理是现代企业制度中最重要的组织架构。公司治理包括公司内部股东、董事、监事及经理层之间的关系。企业法律顾问通过主导管理制度的设立，科学界定公司治理中各种主体的权限及运作流程，规范相互关系，有利于企业内部的良好运作，完善公司治理结构。
2.3是企业履行社会责任的需要。企业社会责任是指公司不能仅仅以最大限度地为股东们赚钱作为自己的唯一存在目的，应当最大限度地关怀和增进股东利益之外的其他所有社会利益，包括消费者利益、职工利益、债权人利益、中小竞争者利益、当地社区利益、环境利益、社会弱者利益及整个社会公共利益等内容。企业法律顾问主导企业管理制度的设立，使企业建立起良好的制度体系，可以使企业诚信合法经营，维护企业相关利益人的权益。
3.发挥企业法律顾问在设立制度中的作用的设想
3.1企业法律顾问参与设立制度的原则
3.1.1全面参与的原则。制度是企业的法律，企业法律顾问作为企业内部人员中熟稔法律知识的特殊群体，应全面参与企业制度的制定、修改和废止的全过程，在企业制度设立中发挥主导作用。
3.1.2依法制定的原则。企业法律顾问要对企业管理制度的合法性负责，企业制度不仅要符合国家法律、法规，还要符合行业标准和当地政府的规范性文件的要求。如果企业有企业标准的，还要符合企业标准的要求。
3.1.3与公司实际相结合的原则。企业制度要符合企业发展战略规划，体现企业的宗旨和愿景，也要与公司当前实际发展阶段相符合，要体现企业的所处的行业性质，实现企业追求的目的。
3.2企业法律顾问参与制度设立的具体方案
3.2.1企业法律顾问应制定公司《制度设立办法》。企业的《制度设立办法》如同国家的《立法法》，是规范企业制度设立的根本性文件。公司章程对制度设立的规定是原则的、概括的，制度设立办法则是具体的，便于理解和操作的。在符合公司章程的前提下，制度设立办法应包括制度设立的发展规划，企业制度的层级，不同层级制度的起草、审核、审批流程以及每项流程具体负责的机构，制度的名称、结构、体例，制度的修订及废止程序等内容。
3.2.2公司成立法律顾问牵头的，各职能部门专业人员参加的审核小组，必要时可以向专业机构咨询。根据公司制度体系，公司各业务部门起草相应的制度设立方案，应由企业法律顾问专业审核。企业法律顾问的审核意见反馈给起草部门修改，为保证制度的严密性，制度至少要经过两到三次修改后，再根据制度的类别提交经理、董事会或股东会审批。需要提交董事会审批的制度，在提交前需由经理先审核；同样需提交股东会审批的制度，在提交前也要由经理和董事会审核通过。
3.2.3企业章程（包括企业的下属公司）以及规范股东大会、董事会、监事会运作的规章制度，应当由法律顾问草拟。在草拟中尤其要关注下列内容有：（1）根据股东的具体情况，科学合理设置合作方的股权结构；（2）根据各股东的股权比例，设置各方推荐的董事、监事及其他管理人员的人数；（3）根据各股东的股权比例，公平、可行地设置股东会、董事会的表决程序；（4）是否会出现决策僵局和经营僵局，以及侵犯小股东的权益的情况。企业法律顾问草拟的制度草稿要组织公司法律工作人员及其他业务人员参加讨论后，再提交审批机构审议。
市场经济是法制经济,一切经济活动必须在法律的框架下运行。每一个理性的企业都应在法律的框架内,最大限度地避免法律风险,寻求企业自身利益的长久化、最大化。经济全球化的发展最终会导致市场竞争达到一种均衡状态,通过涉足暴利行业而获取高额利润将不再具有普遍意义。因此,对大多数企业而言,应当考虑的是如何在现有的法律环境中加强管理、如何避免各种风险(即如何进行法律风险管理),以获得合理的平均利润。
(一)税务风险企业所可能面临的法律风险包括税收法律风险,然而,避免税收法律风险专业性很强,相较于避免非税收法律风险更具复杂性,因此,并非每一个经营者都能够掌握的。所以,了解企业面临的税务风险并运用税务风险管理方法予以防控,是企业决胜商场的有力武器。
什么是税务风险呢?目前,尚无统一的定义。笔者认为,税务风险就是实际税务结果不同于预期的可能性,即出现并非预期的税务结果的可能性。这种可能性产生的原因有多种,比如,税收法律的变化、税收法律解释的不确定性、税务检查频繁度等。
(二)税务的七大风险领域税务风险通常存在于如下七大风险领域,企业应从这七大风险领域有效控制税务风险。
第一,交易风险。这种税务风险是指将税收法律、规章和税收决定运用于企业的某一具体交易而产生的风险。企业应确保每一具体交易符合相关的税法规定。
第二,合规风险。这种税务风险与企业税务遵从义务相关。例如纳税申报义务、税源扣缴义务等。
第三,运营风险。这种税务风险与将税收法律、规章和税收决定运用于企业的日常经营相关。当企业没有税务意识、企业交易文件的缺失、财务和税务报告系统的控制不足时,税务风险随之产生。
第四,财务会计风险(如财务会计系统和政策的变化)。
第五,管理风险(如人员的变化)。
第六,组合风险(指各种风险的组合)。
第七,名誉风险(如税务机关的调查、不利的媒体报道或市场反应、股东或投资者的不信任、税务机关之外的国家行政机关负面看法、法律诉讼)。
(三)税务风险管理的作用税务风险管理是用来帮助企业制定针对税务风险识别和管理的管理框架,这种管理框架将有如下作用:
第一,有助于识别企业现有的和潜在的税务风险。
第二,有助于企业根据影响及可能性,对税务风险进行优先次序的排列,把适当的关注度和资源倾注到最关键的税务风险领域。
第三,对重大税务风险,采取相应的应对策略。
第四,及时向关键利益相关方(包括企业高管层、审计委员会和董事会)通报税务风险管理流程。
第五,根据企业的风险的耐受水平, 建立评估未来税务筹划机会的程序。
本质上而言,税务风险管理有助于理解税务风险何时产生并对税务风险作出应对决定。
二、内部控制的最新发展及其对税务风险管理的影响
税务风险与企业内部控制的三大目标(运营的有效性及效率、财务报告的可靠性、法律遵从度)密切相关。
许多国家都以立法方式要求企业提高财务披露和股东利益保护的程度,要求提高企业税务事项的透明度。企业被要求向政府和股东提供的信息越来越多,这种趋势的代表性事件包括:
第一,2002年通过的美国萨班斯法案。该法案要求企业关注的风险管理包括与财务报告相关的税务风险管理。为此,企业必须制定相应的税务风险管理政策和控制,以便管理税务风险和报告税务风险。
第二,中国于2008年通过的《企业内部控制规范》。2008年6月,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合了《企业内部控制基本规范》,其中,规定了上市公司应披露年度自我评价报告。《企业内部控制基本规范》确立了我国企业建立和实施内部控制的基础框架,标志着企业内部控制规范体系建设取得重大突破。
第三,《企业内部控制具体规范》正在起草中,不久之后将在上市公司实施;2008年6月财政部会同国务院有关部门草拟了《企业内部控制评价指引》(征求意见稿)。
第四,2009年5月国家税务总局印发的《大企业税务风险管理指引(试行)》中,明确提出:税务风险管理由企业董事会负责督导并参与决策,董事会和管理层应将防范和控制税务风险作为企业经营的一项重要内容。
因此,在法定报告和法定披露不断强化的的环境下,公司必须实施针对税务遵从、透明度、公司治理的流程,并且,公司董事会和董事不仅要了解上述流程,而且要监督上述流程的执行以有效降低税务风险。
三、税收体制现状对税务风险管理的影响
(一)我国税收体制的漏洞及其所带来的税务风险对企业税务风险状态构成影响因素是多种多样的,这些因素包括:企业会计簿记的质量、会计系统的局限、企业文化、企业声誉、税务遵从意识、企业内部交流流程、企业与税务机关的关系、风险偏好程度、税务遵从流程、跨境遵从流程、立法变化、政府税收政策、立法宗旨、国家间税收安排或协定、国际经合组织税务指南等。
在中国,税收体制仍处在发展阶段,税收监管环境是一个重要的税务风险因素。企业应特别关注如下因素:
第一,中国税法的体系不够完整。中国改革开放以来,中国处于经济快速发展阶段,中国企业不断尝试运用国外企业的各种运营方式,但中国税法却没有与此类国外运营方式相对应的规定。这种情形下,立法机关不得不使用概括式规定的立法技术,以便日后根据经济发展的具体情况,授权国务院财政、税务主管部门对概括式规定进行细化。由于税法规定会对经济活动产生相当大的影响,这样的做法是可以理解的,但如此一来,中国的法律(包括税收法律)难以避免地存在滞后性。并且,中国税法中存在或多或少的税法漏洞,对于利用这些税法漏洞的纳税人来说,日后税务机关可能会裁决这些纳税人的行为违反了税法的基本原则,因此税务风险是很大的。
第二,中国税法的体制不够透明。税务机关常常会制定一些旨在补充国家税法的行政规定,而这些规定往往并不向社会公布,因而成为一些“内部规定”。这无疑会增加纳税人的税务风险。
第三,中国税法的解释不够统一。由于中国税法仍处在不断发展阶段,包含很多概括式规定,税法中的很多术语没有统一的解释。在税法实施过程中,更多地依赖于地方税务机关的解释(“地方解释”),对同一税法术语各地给出不同的地方解释是难以避免的,这就造成纳税人的税法遵从困难。更糟糕的是,地方解释可能被上级税务机关推翻,这无疑增加了纳税人的税务风险。
第四,中国税法的实施不够统一。在中国,存在这样的情况:出于宏观经济控制的需要,对已经公布了的税法并未加以严格执行。例如,为抑制炒卖地皮,中国于1993年出台了土地增值税条例;然而,或许由于后来的房地产市场发展的需要,在相当长的时间里,中国并没有严格征收土地增值税。中国还存在另外一种情况:对于国家统一规定的某些税种,各地的地方税务机关执行力度不一,有的地方税务机关甚至根本不执行。但是,纳税人并没有收到免缴或缓缴的书面通知。这成了高悬在很多纳税人头上的达摩克利斯之剑。
第五,缺乏税务裁决制度。在西方经济发达国家,通常有这样一种税务裁决制度:即当纳税人就某个纳税事项向税务机关提出书面询问时,税务机关有义务作出具有法律约束力的书面答复。如果税务机关的书面答复仅仅对提出书面询问的纳税人产生法律效力,则这种税务裁决被称为“个别税务裁决”(Private letter rulings);如果税务机关的书面答复对所有纳税人产生法律效力,则这种税务裁决被称为“一般税务裁决”(Public letter rulings)。有了这样的书面裁决制度,纳税人就可以避免事后被税务追查的风险。中国税法处在不断发展阶段,包含很多概括式规定,中国更需要这样的税务裁决制度。
第六,实践中,缺少针对税法的司法审查。尽管中国法律明确规定,在与税务机关就纳税事宜发生争议时,纳税人有权提起行政诉讼。但是,现实中,很少有纳税人胆敢起诉税务机关。究其原因,大致有两大主要方面:其一,精通税法的中国法官实属罕见,如果纳税人起诉税务机关,最终仍是由税务机关向法院作出解释,这显然对纳税人不利;其二,如果真有某些纳税人胆敢起诉税务机关,即使纳税人赢得纳税争议的诉讼,则其后,税务机关会对该纳税人成立以来的全部经营活动进行全面的税务检查,最终凭借高悬在很多纳税人头上的达摩克利斯之剑,迫使这些纳税人屈服。
随着中国税收法治的进展,纳税人的上述税务风险将逐步降低,但是,在中国最终达到税收法治前,中国的纳税人仍应重点防范上述税务风险。
(二)税务机关的关注点从宏观方面来说,企业的税务遵从决定和行为是由相互关联的诸多因素共同影响的结果。因此,各国税务机关往往会用所谓的“BISEPS” 体系(“BISEPS” system)来理解企业的商业行为(包括税务遵从行为)。
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