时间：2023-06-27 16:05:47
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我国金融法律制度中确立的金融监管机制是分业监管，因此对新兴的金融控股公司的监管处于空白状态。现行立法中虽然存在一些相关的监管配合规定，但未形成比较成熟的规范体系，且存在诸多不足和缺陷，对我国金融市场的健康发展带来不利影响。
(一)金融监管立法缺失
第一，以世界金融发达国家的立法趋势观之，应对金融危机，以金融控股公司作为金融改革的基础单元，提升金融市场效率已成为全球化进程中的潮流，“而金融控股公司法之制定乃成金融现代化发展必须之法制架构”。①第二，我国旧有的金融监管体系下的监管机构对金融控股公司运营中内外部风险的监管几乎处于空白状态。而但就金融控股公司的监管全面修改金融法也有浪费社会资源之嫌。故单独修订《金融控股公司法》可以对金融控股公司的监管提供基本规范和原则。
(二)现有的金融法规对金融控股公司监管规定存在许多不足
首先，现有金融法中只有一条直接规定金融控股公司之监管。其次，现有的金融监管法律制度缺乏对两种“人”(法人和企业高管)的资格审查机制。对金融控股公司准入资格审查制度的缺失易导致金融控股公司资本来源混乱，公司资质参差不齐。当然，对于金融控股公司来说，其高级管理人员的素质也是非常重要的。金融控股公司的企业高管直接掌控着大规模的金融资本，其运营决策直接关系到金融市场的稳定和健康，故需要对其高管人员的资格进行专门性的规定。再次，现有的法律机制缺乏专门性针对金融控股公司的信息披露的要求。金融控股公司最大的运营隐患在于其信息偏在较其他金融机构更为严重，由于内部机构的多元化，其相关信息披露的制度需要更加完善，否则仅仅依靠金融政府金融监管部门的外部监督难以实现恢复此种信息的平衡。权利义务是法律的主要内容，而其相互关系又需要责任机制的维护。就社会法律规范而言，其指定的过程已经越来越注重对法律责任的重构，通过责任机制的完善来扫清法律实施中所遇到的阻力。因此完善责任机制对完善金融控股公司监管立法尤为重要。
二、完善我国金融控股公司监管的法律建议
[关键词]宏观；审慎；监管体系
[中图分类号]F832[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2014）26-0110-02
国际清算银行在20世纪70年代末提出了“宏观审慎监管”的概念，提出了防范系统性金融风险的管理理念。由于过去的监管过分关注个体金融机构的安全，而忽视了更为重要的目标――保持整个金融系统的稳定，宏观审慎监管将整个金融体系看作一个完整的系统，重点关注对金融稳定具有系统重要性影响的金融机构和金融市场，并由监管当局采取针对性的监管措施，维护金融体系的健康运行。尽管20世纪80年代，BIS的报告中就出现了宏观审慎监管的概念，但由于长久以来微观审慎监管一直是理论界和实务界的焦点，直到21世纪初，才有了清晰界定的宏观审慎监管的概念。
宏观审慎监管是一种自下而上的监管模式，防止金融系统对经济体系的负外部性，从而维护金融体系的稳定的。宏观审慎监管的核心就是基于逆周期的、宏观的视角，防范金融体系的顺周期波动和跨部门传染引致的系统性风险，维护金融体系的稳定。宏观审慎监管是与微观审慎监管相对应的一个概念，是对微观审慎监管的升华。微观审慎监管更关注个体金融结构的安全与稳定，宏观审慎管理则更关注整个金融系统的稳定。宏观审慎监管的目标是降低金融机构的破产成本，提高整个社会的产出水平。不难看出，降低社会承担的因金融机构破产而引致的成本，提高经济总体产出水平与社会福利水平是金融监管目标的共有之义。因此，宏观审慎监管的根本目的是将整个社会因金融体系的危机而导致的产出损失最小化，其最直接的目标就是维护金融体系的稳定。
1我国构建宏观审慎监管体制的必要性
目前我国仍未树立宏观审慎管理的理念，基本上仍然停留在微观审慎监管的层面，没有从金融系统整体来监管。但是金融危机之后潜在的系统性风险隐患对宏观审慎监管体系提出了迫切的需求。
1宏观金融风险日益增大
目前的监管体系缺少一个专门的部门来分析金融体系与宏观经济的紧密联系及其相互影响，不能从宏观审慎的角度把握系统性金融风险的全貌，这一方面会影响宏观经济决策的准确性和针对性，另一方面也不利于系统性风险的防范与化解。现阶段我国面临的宏观金融风险主要表现在以下四个方面：第一，经济发展的不平衡与不可持续性，导致银行信贷资产质量不断下降，不良贷款率上升；第二，诸如房地产等资产价格泡沫的积累，对金融体系的稳定性造成了潜在的威胁；第三，地方政府融资平台的贷款规模越来越大，增加了银行贷款的风险；第四，资本跨境流动的日益频繁，威胁了金融体系的稳定。
2混业经营的趋势下系统性金融风险越来越大
当前金融业的经营开始呈现混业的趋势，综合经营试点发展，并且出现了以理财产品、私募基金为代表的跨市场和跨行业的交叉性金融业务的发展。在现行的分业监管体系下，监管漏洞越来越多，系统性金融风险也越来越大。主要表现在以下两个方面：第一，对金融综合经营存在着监管空白。这样对金融控股公司就缺乏有效的监管，而金融控股公司在日益发展壮大，其潜在的风险不容忽视；第二，对综合性金融业务缺乏统一的监管标准，使得监管套利增加。
2我国现有金融监管体制存在的问题
我国目前的金融监管体制是“一行三会”的分业监管体制，“一行”指的是中国人民银行，“三会”指的是银监会、证监会和保监会。中国人民银行制定和执行货币政策，发挥着宏观调控的作用；证监会负责监管证券机构及其业务活动；银监会负责监管银行机构及其业务活动；保监会负责监管保险机构及其业务活动。但是随着金融全球化和金融创新的迅猛发展，金融监管环境发生了重大变化，现有的监管体系本身固有的缺陷逐渐暴露出来。
1监管协调方面的不足
目前我国的金融监管基本上分业监管与多头监管并存，监管真空与监管重复并存。从机构设置来看，部门之间的职责设定缺乏严格的界定，彼此之间缺少协调，从而导致在实际操作中，监管脱节、多头、分散，使得监管过程中出现很多漏洞，没有发挥应有的作用，导致监管效率低下。
2监管法律体系不完善
与现代金融监管理念相比，我国现行的金融监管法律体系还存在很大的差距，主要表现在以下三个方面：第一，部分金融法律法规在立法中存在着众多的原则性规定，缺乏实际可操作性和创新性，滞后于金融业的发展速度，造成金融监管的法律基础不规范；第二，现行的金融法律法规不系统，各种地方性法规、各金融机构系统内制定的各种制度规定非常多，但没有形成一个系统的体系；第三，目前国内各项金融法律法规与世界上其他国家的有关法律法规还不能有效地衔接起来，造成了监管的空白。
〖BT（2+123监管方式过分依赖行政审批和现场监管且监管手段陈旧
金融监管的组织体系不健全。首先，在市场准入、业务范围、日常业务监管、市场退出等方面过分依赖行政审批和现场监管。虽然近两年开始试行非现场监管，但其方式还不完善，监管的有效性很低。其次，监管手段陈旧，科技水平低，使监管人员忙于监管资料的收集和层层上报工作，效率低，成本高。
4监管人力资源严重稀缺且金融监管能力偏低
监管人员素质不全面，高素质人才缺乏。队伍结构中，中低学历者多，高学历者少。了解传统金融业务的人多，掌握现代金融业务的人少。从事具体业务操作的人多，从事金融监管研究的人少。具有某项知识和技能的人多，全面掌握金融、法律、外语、计算机知识的人少。
3构建我国宏观审慎监管体系的政策建议
我国金融监管机构存在的以上问题，表明构建适用于我国金融发展现状的宏观审慎监管体系是非常有必要的，我们应该从国民利益出发，为构建我国宏观审慎监管体系提出以下政策建议。
1进一步完善微观审慎监管机制
尽管我们强调需要建立宏观审慎监管体系，但是微观审慎监管是基础，依然居于重要的地位，发挥着重要的作用。我们构建宏观审慎监管体系最为基本的工作还是进一步完善微观审慎监管机制，其中尤为重要的是微观审慎监管能力和效率的调高。
〖BT（2+132建立权责明确的宏观审慎管理组织架构和逆周期监管制度
国际金融危机的教训告诉我们，必须尽快设立负责宏观审慎管理的机构，赋予相应的政策工作，专门负责系统性金融风险的识别、防范与应对工作。另外，巴塞尔协议和会计准则都对金融系统具有顺周期的影响，建立宏观审慎监管体系要进一步研究顺周期的内在机理，建立适当的逆周期监管机制。结合我国的具体情况，应该是以规则导向为主，必要时相机抉择。
3加强对大型金融机构的风险管理
大型金融机构由于其“大而不倒”的特征，具有重要的系统性影响，因此在宏观审慎监管框架下，对其监管是非常重要的。我国目前出现了混业经营的局面，一些国有大型金融机构实力不断的增强，形成了大型金融控股集团，对这类机构要加强监管，可以考虑从以下三个方面来开展工作：第一，强化对其资产负债表的管理，防止出现过高的杠杆率，确保其安全性；第二，对其海外投资和资产进行动态监管，处理好安全性和收益性之间的关系，防止海外风险敞口过大；第三，建立系统性风险评估和预警系统，不定期或定期地对其进行风险评估，防范系统性金融风险。
4构建完善的系统性风险处置机制
可以从三个方面来构建完善的系统性风险处置机制：首先，厘清各方的职责，建立一整套危机处置机制。发挥中国人民银行最后贷款人的职能，强化对金融监管机构的问责机制与约束机制；明确处置预案启动的时机、危机处置工具、稳定手段、资金来源，明确机构的破产清算程序和接管程序。其次，建立存款保险制度。当前在我国推出存款保险制度的时机已经成熟，可以适时推出存款保险制度，弥补监管资源的不足以及市场化风险处置机制的缺失。最后，加强跨境危机的国际合作，共同应对危机。积极参与国际监管标注的制定，推进国家和区域层面的跨境监管合作，完善跨境危机的处置机制。
5其他配套措施
宏观审慎监管体系的构建，还需要一些配套政策作为补充，主要包括：第一，构建宏观审慎监管职能约束机制，包括公开决策制定框架、定期评估报告、明确各方责任等；第二，构建切实可行的信息共享机制，切实落实各相关部门之间所需、数据的共享机制；第三，培养专业监管人员的分析能力；第四，重视会计制度的作用，密切关注国际会计制度改革动向，研究国际会计制度改革对我国金融体系的影响以及如何制定适合我国金融稳定的会计制度。〖HJ*2〖HJ
参考文献：
[1]国务院发展研究中心金融研究所“宏观审慎管理框架研究”课题组构建我国宏观审慎管理框架的政策建议[EB/OL].[2011-06-07]http：//wenkubaiducom/link？url=3QW2Vyfp2NrOaSyVPR5WTb3SYgrfy8QD5Z_3Ec27tdZZCy_Wl6q-pwKRFM7V69A0N6aVylBgOvOSx6MkHaxDzI ShAKUkY-dlPHVywayuwKja
[2]何德旭，吴伯磊，谢晨系统性风险与宏观审慎监管：理论框架及相关建议[J].中国社会科学研究生院学报，2010（6）
[3]王志华国际社会宏观审慎监管创新及对我国的启示[J].华北金融，2011（2）
首先，支持民间资本发起设立金融机构。近年来，得益于我国综合实力攀升，为民间资本发起设立金融机构准备了物质条件。同时，我国民间资本事实上也早已大范围实质性地参与了金融业务，其激发经济活力优势与造成负面影响均在不少区域和行业有充分体现。因此，因势利导，发展与规范并重，发挥民间资本优势，遏制违法违规经营已成为当前不可回避的现实任务。
但就现状而言，我国民间资本参与设立金融机构依然还有不少障碍，主要问题是在发起设立某些金融机构时，民间资本不能拥有较为独立的主导地位，大型国有金融机构参股作为“监管连坐”几乎成为设立这类机构的准入条件。这不仅束缚了民间金融机构设立的自由度，也破坏市场经济体系中权责自负的基本原则，在客观上增加了大型国有商业银行的经营负担。因此应尽快制订民间资本发起设立金融机构资格审核办法，充实监管力量，实现民间资本设立金融机构资格审批法制化。
其次，加快推进利率市场化改革。近年来，我国经济市场化水平不断提高，利率市场化进程相对滞后，两者之间存在加速协同的强烈需求。现实表明，我国加速推进利率市场化的基本条件已具备，实现利率市场化收益效应显著增强，现在亟需提升金融体系的市场化程度，加快推进利率市场化进程，以适应新的经济形势。
在利率管制下，银行业利润过高，且对管制性利差依赖较大，不仅损害了存款人利益，也大大增加了其他行业的成本，又导致地下金融泛滥。从正面效应看，利率市场化将逐步弥合民间市场利率与基准利率的差距，增加金融体系透明度，降低金融隐患。同时，修正资金价格扭曲，优化金融体系和资源配置效率，满足不同信用等级客户满意度，也大大有利于倒逼我国银行体系提高竞争力。建议尽快分步采取以下措施：稳定短期存款利率，扩大贷款下浮幅度30%到50%；放宽长期大额存款上浮幅度30%到50%；最终全部放开存贷款利率。
其三，强化地方政府监管权责。建立强大而不遏制活力的金融监管体系是打造发达金融体系的难点，也是确保我国金融体系发展规范平衡的核心任务。国际经验表明，发达金融体系必定是多层次金融体系，而多层次金融体系必会导致监管主体多元化、专业化和监管分工精细化。健全金融监管体系是建立我国发达现代金融体系的基础性工作，应超前部署，及早成型。
总体看，近年间我国金融监管体系在防范传统业务和主要金融机构风险上已积累了丰富经验，整体监管实效令人满意。但与此同时，中央政府相关部门在统管监管问题上力量已明显不足，单靠中央政府现有监管力量，不仅力不从心，也容易脱离地方经济发展实际，更会形成中央与地方政府间的利益博弈。有鉴于此，建议尽快匹配地方政府金融监管权责，将部分规模较小又贴近地方经济发展的中小金融机构监管权限下放地方政府，在促进地方经济发展同时，强化地方政府的监管责任。
近年来,国内外金融风险形成机制发生较大变化，非传统金融风险急速上升，影子银行业务以其信息不透明、高杠杆、转移信用风险和期限转移成为重大金融风险新来源。鉴于防范影子银行风险已成我国当务之急，创新金融监管机制已是强化地方政府监管的题中应有之义。这要求尽快制订监管法规，厘清监管责任，确立机构和业务登记制，制定和完善业务标准，建立影子银行金融风险损失追溯制度，形成事前风险防范与事后处罚的动态监管机制。
当前金融风险产生和防控不力的体制根源
金融是实体经济的镜像反映，当前我国各种金融风险是国民经济深层次矛盾的综合反映，既有经济结构矛盾和经济体制转轨不到位的因素，金融体制不完善也是重要原因。
（一）实体经济改革不到位
一是国有企业改革不到位。国有企业行政管理模式未彻底改变，国有资产效益不高、活力不足、加杠杆冲动较强，是企业部门整体偿债能力下降、杠杆率攀升、信用风险加大的重要原因。2014年末国企资产负债率较2007年末上升了7个百分点，目前杠杆率已达到民企杠杆率的两倍左右。二是金融机构公司治理不健全。“三会一层”和内控机制流于形式，董事会运作行政化，运营管理机关化。许多金融机构仍主动或被动承担大量政策性业务，预算软约束导致道德风险，资本真实性和质量不高导致利润虚高，管理和防控风险的能力不足。三是中央与地方财权事权不匹配。地方政府缺乏主体税种，隐性债务反复升高，“土地财政”根深蒂固，不断催生“地王”、持续吹大泡沫。四是部分行业垄断特征明显。虽然政策上一些领域相继开放，但各种“玻璃门” “弹簧门” “旋转门”下，无形的市场准入关卡仍然难以逾越。
（二）金融管理体制不完善
一是金融调控软弱无力导致风险滋生。金融监管博弈货币调控，监管部门基于对金融机构巨大而直接的影响力，自觉或不自觉地超越监管范畴扮演宏观调控角色，宏观调控令出多门，货币政策主体性和自主性不够，货币总闸门难以控制，导致近年来我国金融体系资产规模迅猛扩张，股票、房地产和商品市场泡沫积累和破灭反复出现，这是当前各类金融风险产生的重要背景。二是分业监管导致风险防控不力。首先，分业监管体制下“铁路警察、各管一段”导致风险看不穿、防不住，无法有效综合经营和大资管背景下行业交叉领域不断积累的金融风险，导致监管真空。宝万之争中各监管部门仅关注各自领域，无法实现穿透式监管，高杠杆投资风险巨大。其次，部分功能法律属性相同的金融业务分属不同部门监管，政策沟通不畅导致监管标准不一，滋生监管套利，破坏了市场的公平有效性，如信托计划和券商、基金的资管产品功能属性相同，风险资本要求却大不相同。再次，各监管部门独立发展登记结算等金融市场基础设施和金融统计系统，数据标准不一、信息归集困难、无法获得统一共享的监管数据，导致监管反应迟钝。三是日常监管与危机救助分离导致风险处置低效。在金融机构治理不完善、金融监管不到位情况下，金融安全网过度依赖中央银行最后贷款人。央行金融稳定功能被简化成付款箱，在不参与日常监管情况下参与救助，权责不对称必然导致救助处置耗时低效，兜底式“花钱买稳定”往往要付出更高代价。
防范金融风险要托底于保立足
于改
实践表明，每当改革开放遇到重大困难，总会出现两种声音。一种声音认为，面对复杂的金融风险形势，策略上应“以保为主”，避免问题恶化，主动放缓改革节奏，甚至出现改革倒退；另一种声音认为，改革中出现的问题，恰是关键改革不到位或配套改革不到位造成的，策略上应坚持“以改为主”，要通过全面深化改革，化解风险于改革创新之中。在当前实体经济结构矛盾突出、金融管理体系不完善，金融风险高压高发背景下，“以保为主”还是“以改为主”争论又起，从根本上厘清“保”和“改”的区别与联系，明确理论边界和政策涵义，对于正确领会和贯彻落实中央经济工作会议精神意义重大。
（一）“以保为主”是对守住风险底线的曲解
什么是“保”，“保”和“改”的理论边界在哪里，要保什么？这是我们首先要回答的问题。从根本上说，“保”是基于底线思维，是非常态下应对危机的机制和措施，保的是底线，只有形势发展到底线时才需要保。就金融风险而言，“保”就是要守住不发生系统性金融风险的底线，所以说金融安全托底于保。在底线之上，过度追求“保”必然妨碍市场配置资源的效率，不仅无法有效化解已有的风险，无助于从根本上消除风险产生、积累和传染的根源，还会造成激励机制扭曲，最终催生新的风险。
一是“以保为主”会固化既有结构性矛盾，导致风险积少成多、积小成大。“以保为主”理念下，许多本该有序化解的个体性、局部性、短期性风险因素迟迟不能得到处置，可以通过风险暴露而疏导的压力长期得不到释放，大而不能倒的风险领域越来越多，系统性风险压力显著加大，市场机制在资源配置中的决定性作用无法发挥。我国房地产市场调控政策是“以保为主”理念的突出表现。一旦房价上涨，则担心风险，采取限购限贷等行政化手段抑制需求；而一旦经济走弱，希望以房地产投资提振经济增长的时候，又会采取反向措施促进房地产发展，房地产调控被短期调控目标左右，而土地财政、供地制度、房产税以及房地产在经济增长和调控中的作用等深层次体制机制改革未得到实质推进，这是“促进房地产市场健康发展的长效机制”尚未建立的根本原因。
二是“以保为主”催生道德风险和新的风险点。“以保为主”主张“零风险暴露”，采取事实上“花钱买稳定”的策略。其结果是微观上隐性担保、刚性兑付盛行，宏观上中央银行最后贷款人无限救助，造成了严重的激励扭曲，催生道德风险：投资者长期缺乏自我保护意识；企业和金融机构因风险不必自担而过度承担风险；监管部门因成本外生的无限救助，存在放松监管的逆向激励。当前，许多金融机构在金融市场上进行高杠杆投资套利，金融市场紧绷下各类意外事件往往形成不小的市场震荡，过分强调市场稳定就可能倒逼央行货币投放，在这一具有明显道德风险特征的制度格局下，影子银行资产规模必然在整体资本水平不足情况下进一步扩张，最终导致更高的杠杆率和潜在风险。
（二）“以改为主”是防范金融风险唯一出路
改革开放历史证明，唯有改革才能解决经济转型中出现的问题，唯有改革才能从根本上破除风险滋生和积聚的体制根源。
一是要深入推进“三去一降一补”的供给侧结构性改革。去产能要坚持市场化、法治化原则，坚定地淘汰落后产能。去库存的关键是建立促进房地产市场健康发展的长效机制，理顺中央地方财政关系，使地方政府具备与其职责相匹配的财权和财力，摆脱对土地财政的依赖。因城因地施策，重点解决三四线城市房地产库存过多的问题。去杠杆要在控制总杠杆的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重，当务之急就是要加快推进国有企业改革、理顺价格机制等来有力改变激励机制。降成本要加大简政放权力度，降低各类交易成本，特别是将“营改增”的减税效应落到实处。补短板既要补硬的短板，也要补软的短板，既要补发展短板，更要补制度短板，尤其是民间资本进入垄断行业的制度短板。应抓紧制定出台大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域市场准入的方案和政策措施，制定出台支持民间资本发展养老、健康、家政、教育培训、文化教育等服务的具体办法，同时努力为民间资本营造公平竞争环境。
美国金融监管改革要最终通过立法并付诸实施,还须经历一个必要的修正、博弈和平衡的过程。
关于美国金融监管体系中的缺陷,自金融危机以来一直被广为诟病。在金融危机最为困难的时期逐步度过之后,通过全面的金融监管改革重塑民众对金融体系的信任和信心,满足美国国内和国际市场对美国金融界的严厉批评,自然成为美国当局的首要任务。
实际上,自2007年金融危机爆发以来,美国政府和金融监管机构在积极救助机构与市场的同时,还积极筹备和研究了一系列的金融监管改革方案。其中代表性的文件包括2008年3月前任财长保尔森提出的《金融监管体系现代化蓝图》,2009年6月17日美国总统奥巴马提出的《金融监管改革―一个新的基础》,以及随后美国证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)提出的关于场外交易(OTC)市场衍生品的监管方案、财政部提交的《2009消费者金融保护局法案》草案等等。基于此的一整套金融监管改革提案于2009年12月在众议院获得通过,但在2010年4月26日参议院的程序性投票暂时受阻,而后又在5月20日参议院以59票赞成39票反对的投票结果通过金融监管改革法案。按照美国的立法程序,可以预计,美国参议院通过的改革方案将与众议院在2009年12月份通过的方案相协调统一,最后由奥巴马签署并使其成为法律。而美国金融监管改革要最终通过立法并付诸实施,还须经历一个必要的修正、博弈和平衡的过程。
宏观微观审慎监管结合的监管新框架
提交美国参议院的金融监管改革提案长达1558页,虽然具体内容非常丰富,但其共同目标只有一个:通过更为有效的监管防范金融危机再次重演,以回应公众的强烈批评;改革强调在完善传统的对特定金融机构的微观审慎监管的基础上,进一步强调通过宏观审慎监管来防范系统性风险,形成更为完整的金融风险监管框架雏形。
宏观审慎监管强调建立新的监管架构
基于对金融危机的反思,美国正在讨论的宏观审慎监管框架关注对可能影响整个金融系统稳定风险因子的监管,而从方案中可以看出预期的美国相关的改革建议主要包括:
对具有系统重要性的机构提高监管标准建议所有具有系统重要性的、相互关联的大型金融服务企业都标识为一级重要的金融持股公司(Tier 1 Financial Holding Companies),不仅包括银行,还包括对冲基金、私募基金、保险和经销商等非银行金融机构。赋予美联储新的职权,统一对这些可能威胁到金融稳定的机构实施监督,对其提出更高的资本金和流动性等风险要求,增强这些机构应对经济周期波动的能力。
为“太大而不能倒”的机构设立专门的救助基金建议事先由最大规模的各家机构出资成立救助基金,规模至少500亿美元,用于支付个别机构陷入困境时的救助费用或清算拆分的费用,杜绝像雷曼一样的金融巨头破产后引发市场连锁反应。同时保证纳税人不再为救助“太大而不能倒”的机构而最终买单,也防止政府和金融市场被这样的大型机构绑架,陷入无休止的救助黑洞。
设立对问题金融公司的清算程序建议由联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corp., FDIC)管理一个“有序的清算程序”,对陷入困境的大型金融公司进行接手和拆分,以避免类似雷曼兄弟倒闭对市场造成的严重冲击再次出现。其中的关键是美国政府不再承诺救助问题金融机构,而是通过适当的清算程序将大型机构失败对市场的系统性冲击降至最低。
成立一个综合性的金融服务监督委员会建议设立金融服务监督委员会(Financial Services Oversight Council, FSOC),旨在识别和监控正在形成的系统性风险,协调监管争论、加强监管合作。FSOC由财政部长任主席,成员预计由美国主要金融监管机构的领导者构成,包括:美联储主席、国家银行监管局(NBS)局长、消费金融保护署(CFPA)长官、证券交易委员会(SEC)主席、商品期货交易委员会(CFTC)主席、联邦存款保险公司(FDIC)主席、联邦住房金融局(FHFA)局长等。
加强对场外交易(OTC)衍生品市场的监管主张对规模达4500亿美元的OTC衍生品市场实施更加严格的监管,要求所有标准的OTC衍生品都通过一个中央交易对手(a central counterparty, CCP)进行清算,推进场外市场交易的场内化,并提高相关衍生品交易的保证金要求。目的是增加OTC市场透明度、防止其产生和放大金融风险。
微观审慎监管强调对空白地带的监管
微观审慎监管集中于对特定行业和机构进行监管,改革建议进一步弥补了原有的审慎监管的空白和不完善之处,主要包括:
将对冲基金等纳入监管范畴提案建议资产价值在1亿美元以上的对冲基金要向SEC登记,开放其账目接受更为详尽的审查。同时,风险投资基金、私募基金甚至离岸基金等也在考虑纳入监管范围之内。
加强对信用评级机构的监管针对金融危机中评级机构普遍反应滞后、评级有失客观的情况,建议提出强化SEC对信用评级机构的监管权力,使不当评级或者对评级的滥用行为面临更大的法律风险。
对银行从事高风险业务的限制由前美联储主席、奥巴马的经济顾问Paul Volcker提出的Volcker准则,要求禁止银行从事高风险交易、对其自有账户的自营业务和与客户需求无关的业务,限制商业银行从事私募股权或对冲基金业务。
加强对金融消费者和投资者的保护建议在美联储之下创建消费者金融保护署(Consumer Financial Protection Agency, CFPA),这是一个相对独立的机构,拥有强制收购权、强制执行权等权力,旨在确保金融产品对投资者的保护。提案还要求银行停止对抵押贷款和信用卡的滥用,并要求金融机构为投资者提供简单的“普通香草型金融产品”(plain vanilla products),提高金融产品和服务的透明度和公平性,降低消费者面临的道德风险。
分歧与争论
目前看,分歧与争论主要集中在以下几个方面:
改革是否会导致政府的过度监管提案强调了美联储维持金融稳定的职责和权力,而批评者担心美国政府的过度干预会破坏市场效率,同时也怀疑美联储作为货币政策的制订者和执行者,能否同时胜任对系统性风险的监控。事实上,危机中美联储本身的监管效率也已经备受质疑,因而有建议提出赋予美国政府审计局(GAO)权力,来审计美联储的货币政策和其他业务。
问题金融公司清算程序的可行性反对意见认为应由问题公司的债权人和股东为其破产承担费用,否则共同出资成立救助基金反而对个别问题金融公司的冒险行为形成激励。
设立消费者金融保护署的必要性及其职责界限反对者质疑成立一个新的机构保护消费者是否有必要,因为原有监管机构多少都有消费者保护的职能;还认为其监管范围过宽、权力过大,且有可能涉及消费者的隐私等。
严格监管是否会降低美国金融机构竞争力提案限制美国的银行等金融机构从事互换等衍生品业务的内容受到了金融机构代表的激烈反对。他们担心改革会造成美国金融机构盈利能力下降、金融市场活力减退,国际竞争力受到削弱。
实施改革在操作层面上的可行性如美国金融服务监督委员会和其他监管机构对系统性风险的监控尚缺乏具体的工具和手段,对问题金融机构清算时境外分支机构如何通过美国政府的清算程序,如何区分银行“高风险、与客户无关的”交易与合理的流动性管理投资活动等。
重构美国现行金融监管体系
无论存在何种分歧,从趋势看,通过更加有效的金融监管来限制金融市场风险,已经成为美国金融界的共识。美国金融监管改革提案则有望将这一共识落实为具体法案,这对美国的现行金融监管体系可能会逐步产生影响。
金融监管标准更加严厉首先,提高可能对市场产生系统性冲击的大型金融机构的监管要求,包括增加资本金和流动性要求等,以增强金融机构弥补损失、防范风险的能力;其次,限制银行等金融机构的业务和经营范围,机构的自营业务、高风险的衍生品交易和复杂的金融产品设计,将被禁止或置于更严格的监管之下;再次,金融机构规模也将受到限制。通过对银行持股比例的限制、设立拆分程序等措施,防止“太大而不能倒”的金融机构的产生。
金融监管范围会明显扩张美国将逐步准备将缺乏监管的OTC衍生品市场、对冲基金、私募基金及其他非银行金融机构等纳入监管视野,形成更为全面的金融监管范围。
金融监管方式更加关注宏观审慎监管金融体系中的系统性风险,来源于微观金融主体风险行为的“外部效应”,因而传统的针对特定机构的微观审慎监管,无法满足对高度关联的现代金融市场中系统性风险的监管要求。宏观审慎监管集中关注可能影响整个金融系统稳定的风险因子,从更为全局、而非单个机构的角度实施对整个金融市场系统性风险的监管。
目前美国推进的宏观审慎监管有两个维度:时间维度下的宏观审慎监管,目的是通过减轻风险因子的顺周期性来缓释系统性风险,如提高机构的资本金和流动性等风险要求,建立逆周期的资本缓冲器机制等。横截面维度下的宏观审慎监管,主要关注具有系统重要性的金融机构和金融系统不同部分之间的关联性,如防止“太大而不能倒”的金融机构的产生,建立问题金融公司的有序的清算程序,对不同金融行业进行统一监管等。
金融监管强调对市场创新的制衡危机前的美国金融市场,一直以市场自由化程度高、金融创新活跃而备受称道。但正是由于金融创新过度,使得“次级按揭贷款”、信用违约掉期(CDS)等创新工具脱离了金融监管的能力范围,经营复杂金融产品的金融机构杠杆率过高,最终导致了金融风险集中爆发。本次改革是对之前强调自由市场和片面鼓励创新的监管理念的一个重要转变,对复杂金融产品的使用将被限制。
金融改革与国际趋势相一致
通过对全球金融危机的反思,包括美国在内的全球金融监管体系都正在发生着变革。欧盟在2009年6月19日通过了《欧盟金融监管体系改革》,英国财政部2009年7月8日《改革金融市场》白皮书;2009年4月伦敦和11月匹兹堡的G20峰会都发出改革金融监管的呼吁,同时巴塞尔委员会、国际证监会组织(IOSCO)等国际机构也都在积极酝酿金融监管改革的具体措施。从改革的重点看,美国正在推动的金融改革与国际趋势基本一致。
提高监管标准巴塞尔委员会通过修正第一支柱的原有标准,提高对银行监管资本的最低要求,同时增加对银行杠杆率的限制,并强调保持充足的流动性比例,以增强金融机构对冲损失、防范风险的能力。欧盟也对银行资本要求和会计程序进行重新修正,考虑到对抵押贷款证券重新打包形成的复杂金融工具的杠杆效应,最高可对其赋予1250%的风险权重,也要求对银行资产证券化和表外头寸的风险进行披露。英国的金融服务管理局(FSA)也对具有系统重要性的金融机构提出更高的资本和流动性监管要求。
扩大监管范围欧盟委员会新的监管方案要求对冲基金、私募股权基金等进行注册,建立行业的最低的准入要求,定期公布信息并增加交易透明度。甚至欧盟境外的基金要想在欧盟销售产品也必须满足这些严格的治理标准和风险管理规则。对之前缺乏管制的OTC衍生品市场,欧盟也建立了中心交易对手制度,对标准化的合约进行集中清算和场内交易,降低可能带来的风险。此外,2009年6月国际证监会组织也了一系列关于对冲基金审慎监管的准则,对流动性风险管理方法、投资的尽职调查等提出了具体的监管要求。
对系统性风险的宏观审慎监管国际机构都认识到,传统的针对特定机构的微观审慎监管,无法满足对规模庞大且高度关联的现代金融市场体系的监管要求。巴塞尔委员会在对《巴塞尔新资本协议》的修订中强调要对整体金融稳定而非单个银行的监管。欧盟成立了欧洲系统风险委员会(European Systemic Risk Board, ESRB),作为各国监管机构的协调者,负责对欧洲金融体系的系统性风险进行宏观监测和预警,并针对预防风险提出行动建议。英国成立了金融稳定理事会(CFS),由财政大臣任主席,三方成员来自金融稳定局(FSA)、英国财政部和英格兰银行。CFS的主要职责是评价系统性风险,协调英国的监管机构,并在金融稳定受到威胁时进行必要的干预。
强调跨国监管协调合作金融危机中风险通过高度联通的金融市场在国际间传递,导致全球各国几无幸免地受到波及。因而需要通过一致的框架进行密切的跨国监管协调,减轻市场风险的跨国外溢效应,阻止由于监管不一致导致的监管套利。在2009年4月G20伦敦峰会上,金融稳定论坛(FSF)也更名为金融稳定理事会(Financial Stability Board, FSB),并于2009年6月26日开始运作,目的是在国际层面上协调各国金融监管当局的合作交流和一致行动,以促进国际范围内有效监管政策的实施。欧盟的改革也强调内部各国监管的一体化,由本国监管机构对在本国经营的金融机构进行监管,同时通过欧洲系统性风险监管系统(European System of Financial Supervisors, ESFS)作为各国的联系和协调网络。
在次贷危机爆发三年后,同时也是在内部和外部的压力下,美国金融监管改革法案的通过并陆续实施,必然会对美国乃至全球金融监管走势形成深远影响。而随着先后在美国众议院和参议院的通过,这项20世纪30年代“大萧条”以来最为全面的金融监管改革法案,也必将逐步进入一个实施阶段。尽管这个过程中还需要做出许多政治上的折衷与妥协,但是整个改革的方向和趋势应当是明确的;同时,对于其中可能出现的负面影响,如过度监管可能制约市场发展活力以及过分强烈的政治色彩等,同样需要高度关注。
金融是为实体经济服务的，哪儿有金融，哪儿就必须监管，否则就会混乱。而实体又分为企业、个体户、农户，中国的企业有1200多万家，其中规模较大的数千家，中等规模的也有数十万家，小企业数百万，这些加起来不到二百万，剩下一千多万是小微企业。全国有4000多万个体户，两亿农户。这一部分实体经济又可以分为六类，即超大企业、大企业、小企业、中企业、个体户、农户6个层次，粗分可以分为两个层次，大中型经济体和小微型经济体。而微观经济体中的两大部分，差异性也十分明显，这种情况已经存在数十年甚至上百年，并且还将长期继续。
实体经济分层次，金融业也要分层次，金融里分层次的重点就是要建小微金融层次，我称之为“草根金融”，内容就是机构、产品、监管三项，分别由谁来做？中和农信；而产品呢？五户联保；监管方面，由中央指导，地方监管。政府给政策，财政部、央行给支持，然后社会服务。
金融不分层监管导致了大一统的垂直金融监管体制难以适应不同层次、不同区域、不同发展阶段实体经济和金融机构的需要，特别是随着小微企业的崛起，城乡个体户、生产性农户等其他微型经济体的不断壮大，现在小微金融机构、准金融机构快速发展，其中村镇银行近千家，小额贷款公司7000家，融资担保公司9000家，有放贷功能的典当6000家，加起来达2、3万的规模，并且还在迅速发展，一个省这样的小机构也有上千家，要“一行三会”来管？他们管不过来。
从世界范围来看，现代金融已有几十年的历史，其监管模式一共有三种类型：第一类是银、证、保（指银监会、证监会、保监会）统一，由一家监管，比如英国；第二类是银、证、保分层，美国即如此；第三类是银统一，证、保分层或者证统一，银、保统一，这其中以德国、墨西哥为典型，实施这类监管的国家居多。回到国内的情况，我们要面对现实，不要阻止小微金融发展，特别是不要阻止真正给小企业、微企业、个体户、贫困农民的小微贷款。
构建双层金融监管体系，我们的县政府、市政府、省政府能管理好，他们能够联合起来为老百姓的办实事儿。现在看，全国一些省市有相当一部分县都建立了机构，并且运行了若干年，这为地方政府正式参与地方金融监管奠定了良好的组织、人员、设备等基础，比如已经建立了省政府金融办，北京市率先建立了省政府金融局。IT系统方面，江苏省的金融办有一家微金融服务公司，属下的500家小贷公司全部是计算机运作，和省金融办联网。中和农信下面90多个县，分支点将近两百个，每个点每天的运行在总部是联网的。除了互联网之外，我们还可以大量用手机来放贷。我考察了非洲的肯尼亚，这个国家的贫穷是我想象不到的，但肯尼亚手机放贷比较活跃。中美洲和南美洲的哥斯达黎加、秘鲁、墨西哥等国家也在用手机放贷，包括小邮政储蓄点、小维修点、服务点全可以被委托放贷。所以，把金融监管职能下放到地方政府的条件基本成熟，这也预示着中国进行兼容机关体制改革，适当放权的条件成熟。
在体制上，对微金融、草根金融、小微金融、普惠金融、扶贫金融，要给予稳定的制度构建——中国要正式实施中央和地方的双重金融监管体系，正式把小金融、微金融、草根金融，把对农户、城乡个体户、微企业，以及一部分小企业的信贷、资本市场、保险等这个金融从整个大金融体系中分出一个层次，给予不同的政策、监管和引导。
金融分层监管的总体思路是中央管大中型企业，地方管小微企业；中央管全国，地方管区域；中央管公众类，地方管非公众类，加一个过渡期，过渡期结束就迅速在全国普及，地方监管部分，由中央负责制定方针政策，指导和监督地方执行。在这期间，地方可根据中央的法规定操作办法、实施细则，照章办事。
我认为，金融分层监管是今后我国金融改革的一个非常重要的任务，目标是建立一个统一领导、分工明晰、责权一致、协调配合、运行高效的中央和地方配合的中国特色的监管体系。
（本文摘自作者在《新时期金融扶贫论坛》上的演讲，有删节）
【关键词】金融监管；监管体系；金融风险
【中图分类号】F8 【文献标识码】A
【文章编号】1007-4309（2012）07-0129-1.5
金融业是现代经济的核心，金融监管作为一个国家金融制度的重要组成部分，也随着金融制度的发展而不断变化，而金融监管体系是否完善是金融监管能否起到作用的基础。银监会统一监督管理银行、金融资产公司、信托投资公司及其他存款类金融机构，其监管目标就在于通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益、增进市场信心及增进公众对现代金融的了解，并努力减少金融犯罪，维护金融稳定。本文针对目前我国金融监管体系存在的问题，分别从金融监管机构、金融监管对象、金融监管内容与方法及金融监管环境等四个方面提出相应的建议。
一、完善我国金融监管相关对策
建立风险预警机制，加强风险监管意识。中国银监会2005年12月31日的《商业银行风险监管核心指标（试行）》，从2006年1月1日起试行，以加强对商业银行风险的识别、评价和预警，有效防范金融风险，成为银行监管新的指标体系。2009年7月，为进一步加强商业银行风险管理，中国银监会颁布《固定资产贷款管理暂行办法》，并要求各商业银行严格执行新规则，可见监管层对于控制商业银行信贷风险之决心。因此，建立金融安全预警指标体系，并对有关指标数值随时进行观测分析，预警金融危机的发生，对我国经济发展和社会稳定具有重要的意义。所以，建立有效的银行安全预警体系是一国金融健康运行的必要前提，也是更好地保护投资者利益的重要手段。
市场风险的审慎监管框架通常包括两方面的内容：一是监管机构制定市场风险管理方面的指导性文件；二是监管机构规定市场风险的监管资本要求。制定和实施市场风险管理方面的指导性文件，也有助于促进商业银行提高风险管理水平，完善风险管理体系，逐步达到采用内部模型法计算市场风险资本的定性标准，从而为采用内部模型法计算市场风险资本奠定基础。我国银行业在风险管理的理念上突破单一信用风险的局限，要充分重视对这些风险的管理，综合考虑各种风险因素，从单一的信用风险管理转向全面风险管理。
合理调整银行监管体系，充分发挥银监会的监管职能。银监会的设立具有重大的意义，然而银监会监管的真空状态是与设立银监会的初衷背道而驰的，因此现状急需改变，真正做到银监会与人民银行在银行监管方面的职责分离，充分发挥各自的作用。可以从以下两个方面入手：首先，调整目前的金融监管协调机制：鉴于目前的协调机制并不理想，我国可以考虑由国务院出台一部《金融监管协调机制条例》，该条例所涉的当事方应包括中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会及财政部等五方，在内容上可以原《备忘录》为基础进行适当的细化与内容上的扩展；其次，央行与银监会之间职责分工明确化问题：我国应将一些现在由央行所把持的、目前《银行业监督管理法》规定不明确的权力自央行进行再次剥离，以实质增强银监会的监管权力。另外，由于《中国人民银行法》所规定的央行之监督检查权与建议权行使的条件是“经国务院批准”，但并未明确具体批准的条件，规则的模糊性无益于银监会对此种行为有合理预期。因此，我国有必要使检查权与建议权行使的条件具体化。
综上，中国银监会的分设是一个价值取舍问题，具有一定的合理性，如为中国银行业监管的专业化创设了机构平台，在一定程度上缓解了央行身兼两任的“角色冲突”，同时也考虑到了国际金融监管权力配置的发展态势。我们必须摆正中国银监会的位置，使其具有比较实质性的独立监管权力，而非停滞于形式上的分离。
加强金融监管国际合作。经济金融环境的剧烈变化改变了银行业原有的经营理念、方式和手段。从全球范围来看，加大了银行的经营风险，同时经济金融的全球化直接推动了全球范围内银行监管和风险管理原则的框架的整合与统一，使银行监管的国际合作成为金融全球化发展的必然要求。
近年来，银行监管的国际合作与协调得到迅速发展，并在相当广泛的领域被各国的金融监管当局所接受，合作日渐紧密。这种发展包括世界性、地区性的国际金融组织、委员会的发展，各种多边、双边协议的起草与签订及众多监管原则与方式的确立和应用。许多国际组织顺应这一要求做出了大量的工作。
同时，监管国际合作通过双边合作的形式来完成，其中包括：第一，谅解备忘录（MOU），即两家机构相互向对方提供各自应尽义务的一种协定。最常见的谅解备忘录是可以接触他国监管当局提供的陷入财务危机银行的情况；第二，金融信息共享协定（FISMOU），通常是具体说明有关方面可以了解的一半情况，例如规定同时在两个国家以上设立分支机构的银行应定期向双方监管当局披露有关信息；第三，非正式联系的双边信息共享，如中央银行和监管当局之间的合作。虽然这种合作是非正式的，但具有较大的灵活性和及时性，可以在个别银行发生财务困难时起到不可低估的作用。展望未来，金融监管的国际合作将因世界经济的一体化和国际金融业的融合而不断地深化，同时又因为电子和信息技术的应用、金融创新的不断涌现而更具挑战性。
中国工商银行已经在米兰、荷兰阿姆斯特丹、布鲁塞尔、新加坡和巴黎等开设分行同时不断收购国外知名银行的股权。为进一步增强个人外汇业务竞争力，全面发展个人外汇业务品种的多样性，并适应外汇业务的发展和网上银行外币业务开办需求。所有这些成果证明我国银行业目前初步实现了国际合作，但国际合作的道路艰辛漫长，需要长期努力朝着国际合作的目标迈进。
二、改进我国商业银行监管手段
我国有必要以国际通行的监管重要方式：非现场监督加以借鉴，建立我国银行监管的路径与规则。我国从1989年试行报送稽核方式起，进入了非现场监督的起步阶段，然而，要进一步发展和推进非现场稽核方式还应从以下方面入手：
建立非现场监督的风险监控指标体系。目前，要在原有的16项监控指标的基础上，进一步进行补充，进而形成一套完整的风险监控指标体系，重点建设以下监控指标：其一是经营质量指标：包括资产结构、应收利息、人均效率、人均费用、资产利润率、资产成本率、资金运用等。通过这类指标的分析，反映现实的和潜在的经营质量与成果；其二是经营规模和发展水平指标：包括存、贷款增长情况、国内结算业务量、金融产品开发和金融工具创新情况、网点人均业务量、高中级人员状况等。通过这类指标的观察，展现监督对象的现实水平，发展速度和前景；其三是经营风险指标：在现有的资本充足率、资产流动性比率和备付率等基础上，还应包括中央银行基础货币的运用率、资金自给率等。提高这一类指标的监测，可以从静态和动态上反映监管对象经营的稳定性。
建立非现场监控数据库。要改变当前非现场监督数据分散割据的状况，像美国那样建立非现场监控中心数据库，实现信息共享。可由中国人民银行各职能部门提出专业监控指标和报表要求，由金融统计部门统一开发和收集，并通过计算机加工，输给各职能部门，减少商业银行重复报表的弊端，提高非现场监督的效率，确保信息的完整性。当然，对于额外重要的专项性报表，各职能部门可要求直接要求商业银行报送。要集资料收集、分析和反馈于一体，建立一个资料全面、分析准确、报告及时，能实现预警监督的全国性非现场监控体系。
实行非现场监督评级。可参照美国的评级制度，通过对银行报表的分析，进行合规性和风险性评级，以强化银行对其经营和风险程度的识别与管理，增强自我约束力，也利于中央银行全面掌握各银行经营情况，针对不同等级采取不同监管措施，提高监管水平与效率。同时考虑将评级内容向社会披露，通过公众舆论和市场力量加强社会监督银行的作用。
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论文摘要：随着后金融危机时代的到来，加强金融监管成为全球关注的重点问题。虽然我国在此次金融危机中未受重创，但这并不表明我国监管体系是完美的，我们必须认真思考我国金融监管的不足之处并进行进一步地优化和完善。
2008年席卷全球的金融海啸对很多国家冲击很大，这让人们意识到危机总是在周而复始地发生。危机引发变革，危机促使改进。金融危机并不是对整个金融产业和金融技术的否定，而是一次反思。不可否认，全球金融海啸凸显了各国金融监督方面存在的问题，尽管中国在此次金融危机中未受重创，但这并不表明中国监管体系是完美的，我们必须清醒地认识到：高效有力的监管是金融体系正常运行的必要条件，而我国目前的金融监管仍存在一些问题，需要不断地进行优化和完善。
一、我国金融监管的现状
我国现行的金融监管模式是分业经营、分业监管模式，即以中国人民银行、中国银行监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会为主体的“一行三会”分业监管体制，各个金融监管部门在国务院的授权下发挥监管的职能。在一定时期分业监管的体制是符合我国基本国情的，如：可以降低商业金融机构的经营风险，避免混业经营所产生的利益冲突从而损害投资者利益；还可以建立一道“金融防火墙”，避免货币市场资金直接流入高风险的资本市场，以维护一国的金融稳定等等。但伴随着金融业的不断发展和金融机构的多元化，目前的金融监管体制也同时暴露出了一些问题，比如，分业经营经营成本过高，难以形成规模效益。
二、目前我国金融监管暴露的问题
如今金融市场日益全球化，金融创新产品日益复杂化，传统金融市场之间的界限也已经日益淡化，跨市场金融产品普遍存在，跨部门的监管协调和监管交叉合作变得更有必要性，我国金融监管体系的弊端便显露了出来：
（1）金融监管立法完备度不够
我国已经颁布了《商业银行法》、《证券法》等一系列有关金融监管的法律法规，一定程度上规范了金融监管的法律保障，但在金融电子化、网络化和全球化方面的金融监管法规还是空白。我们可以看到我国在实行分业监管，立法时也只考虑本部门的利益和权限。另外，我国和其他国家的金融监管立法理念、法律法规内容以及执法程序上存在差异，这可能会给我们国内的外资金融企业和走出国门的我国金融企业带来一些麻烦。
（2）金融监管机构协调度不够
中央银行和银监会、证监会、保监会作为我国四大监管机构，虽然各有分工、各有重点，但是相互之间还是存在着权责不清、配合不力的问题。随着金融业务的不断创新，业务交叉不断增多，新业务的推出通常需要多个部门协调才能完成，不可避免会出现监管真空、监管重复等监管漏洞。另外，中外金融监管体制差别较大，各国监管机构对风险的判断和关注程度也不一致，再加上我国与国外金融监管机构的交流不是很充分，相互之间没有建立系统的金融监管协调机制，这必然会导致金融监管效率低下。
（3）金融监管信息透明度不够
目前我国“一行三会”模式下的监管信息还处于分割状态，不能实现监管信息共享，这导致了我国金融市场上信息的严重不对称。我们知道信息及时公开并被公众知晓，对于存款人和投资人等利益相关者得到利益维护起着至关重要的作用，这将有助于增强金融系统的安全性，并在一定程度上促进金融系统的稳定。而我国金融监管的金融机构经营和金融监管状况的透明度还不够，甚至在信息披露方面出现如信息失真、假账等现象，不健全的信息披露机制很容易助长一些投机行为的发生。
（4）金融监管人员专业水平不够
在后金融危机时代以及金融全球化步伐不断加快、金融创新层出不穷、网络银行迅猛发展的背景下，金融监管水平对监管人员的素质要求也越来越高，毕竟高素质的工作人员是金融监管工作依法高效开展的基础，是监管工作切实执行的根本保证。但是，目前我国金融监管机构现有的一些监管人员，在知识水平、知识结构和监管手段等方面，与金融监管目标的高标准和监管任务的艰巨性相比，还存在着一定的差距。
三、我国金融监管优化和完善的对策
（1）完善金融监管法律法规
我们必须优化完善我国的金融监管法律法规体系，为金融协调监管创造更好的法制环境。一要加大金融立法的力度和执行强度，确保各种金融立法被准确执行和落实。建议制定《金融监管法》，对新成立的监管机构的职责权能、与中国人民银行及财政部门的关系等问题进行全面规定，从而切实解决当前我国金融监管过程中出现的无法可依、有法不依、执法不严等一系列问题，实现依法监管。二要修订完善已有的法律法规。可通过系统全面的规划，使各个监管部门的权责得到具体明确的分配，消除监管空白、监管重叠等现象。三要健全完善科学合理的金融机构准入制度，明确取缔非法金融机构和非法金融业务等法规制度，从而提高金融监管的有效性和高效率，促进我国金融业的持续健康发展。
（2）完善金融监管协调机制
各金融机构间相互协作对于完善我国金融监管体系是至关重要的。一要完善三大金融监管机构与中央银行及政府有关职能部门之间的协调合作，打破银监会、证监会、保监会泾渭分明的格局，建议由央行牵头，财政部、发改委、审计署等部门综合调控并进，并界定各机构的职责，理顺各机构之间的关系，以避免出现监管重叠或真空现象。二要建立金融监管机构与金融同业协会和其他社会中介机构之间的协调合作，以克服监管机构人力、物力、财力等方面的有限性。三要加强金融监管的国际合作。随着金融的全球化、金融创新的飞速发展，金融系统的风险越来越大，国际金融监管受到极大的挑战，我国必须积极参与国际金融组织的活动，加强国际金融政策协调，增强国际金融监管合作，尽快提高我国金融监管水平。
（3）健全完善金融信息披露制度
公开监督是金融监管中的重要组成部分，因此金融机构和相关的监管机构要适当地披露其政策信息，从而加强金融监管的信息透明度，如规定必须定期汇报金融机构的财务状况、经营状况等，让公众参与监督，及时了解金融机构的运行状况，逐步形成多层次、多元化的信息披露体系，不断充实信息披露的内容，使金融监管变得更加透明。针对当前金融机构在信息披露方面所表现的如信息失真、假账等现象，金融机构和监管机构要进一步完善政策，做好金融机构信息披露工作，进一步规范金融机构的经营行为。
（4）完善金融监管人才培养机制
我国金融监管水平要不断地提升，培养高素质综合性监管人才是关键环节之一。高素质综合性监管人才是要能掌握最新的科学知识、最新的技术手段、最先进的监管方法、最新的信息渠道和具有果断处理问题的能力和良好的职业道德。因此，我国需要不断地完善人才培养机制，建议根据国际现代企业先进的管理经验，对现有的监管人员进行各种形式的培训，也可派到国外银行或其他金融机构、监管当局学习国际监管知识技能，提高人员的监管能力和水平。另外，可以选拔一些熟悉金融业务和外语、法律、计算机等知识与技能的人才充实监管队伍，从而提高和改善金融监管队伍的整体素质，切实提高金融监管效能，以满足推行统一金融监管体制对监管人才的要求。
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关键词：金融风险金融体系中国
1.呆坏账水平高。2003年以来，中国金融机构不良贷款额和不良贷款比率不断下降，尽管如此，过多地强调这些指标只会促使金融机构通过扩大信贷投放稀释不良贷款或者收回有利的贷款，事实上不良贷款蕴涵的金融风险依然存在。根据中国银监会2007年2月12日公布的2006年中国银行业金融机构资产状况报告所公布的数据显示[1]，中国国有银行系统的不良资产比率仍然偏高。
2.信贷投放过快。应该看到，当前，金融机构信贷投放的积极性仍然高涨。因为资本、经常账户的双顺差，大量外资通过各种渠道流入中国，央行不得不投放大量基础货币进行对冲[2]。从贷款的结构来看，投资的大部分流向许多大型工程和基本建设，中长期贷款比重仍较大。由于长期债券市场的缺乏，潜在的金融风险又集中于银行系统。而银行系统通过发放大量新贷款来稀释不良贷款率的盲目扩张行为也隐含着巨大的危机在经济结构不尽合理、社会信用环境不够完善、公司治理结构不规范、商业银行自身的内控机制欠缺和风险管理能力不足的情况下，过快的信贷投放可能潜伏着巨大的金融风险。
3.流动性问题。当前，长期的流动性问题，是中国金融系统面临的一个问题。中国银行的资金来源主要是城乡居民的短期存款，而资金投放却主要是一些大型基本建设项目、政府债券、住房贷款等。这是一种不太合理的金融现象，从长期来看不利于中国金融系统的良性发展。
4.房地产带来的金融泡沫。在加入WTO后，国内银行业面临着外资银行的竞争以及商业化经营的压力，各大银行都在争抢高回报、低风险的客户，而房地产信贷一向被看做优质客户，信贷风险较少，导致银行近年对房地产的贷款额大幅上升[5]。当前比较突出的房地产金融风险有以下几方面：一是房地产开发企业的真正自有资金往往不足30%，发展商“出地”、银行“出钱”的情况严重；二是一些分阶段连续开发的大型楼盘过度开发形成风险；三是银行对贷款的监控不力，信贷资金被挪用，从而形成风险；四是房贷、车贷等项目贷款条件放松，消费者违约现象增多，也增加了银行的风险。房地产二级市场不活跃，房产预售、未完工房屋交易预期价格水平上涨，收入预期不合理，都推动了房地产市场价格的走高，促进了房地产市场泡沫的积聚。这种实体经济和虚拟经济的脱节，如果不加以控制，其后果将十分严重。
5.信用体制不健全。2002年，中国颁布了银行业新的《信息披露准则》，信息披露水平和行业透明度有了相应的提高，但中国商业银行由于计划经济体制以来遗留的一些特性，导致了中国国有银行业与西方发达国家的商业银行相比存在有较大的差距，金融市场上交易双方信息不对称的现状在短期内无法得到改观，尤其是涉及公司内部经营、个人收入状况等方面的信息。比如，住房信贷和汽车信贷在前几年被认为是风险相对较小、收益较高的优质项目，但近期频频发生的违约现象正在改变这种观念。一些消费者购买多套住宅以至发生偿还危机。继2003年银行业公布车贷黑名单以后，2004年银行业又公布了房贷黑名单。这种事后惩罚往往难以弥补银行业的损失，客观上也加重了银行业的风险。
6.金融风险意识欠缺。从中国的金融发展史可以看到，中国金融业特别是银行业到目前为止还没有破产倒闭的先例，我们没有巴林银行教训，没有日本兴业银行的遗憾，更没有东南亚金融危机的切肤之痛，于是社会各业中，对金融风险的危机意识很是淡漠，如为追求高息收入，高息集资，高息吸储的现象不断出现，甚至还存在着抵押房产，贷款炒股，置风险于不顾，盲目出资，这些都使金融风险的积存和滋生提供了养分。
1.加快金融体制改革，从制度上防范于未然。要从根本上消除金融危机的各种隐患，就必须深化金融体制改革，加大金融体制创新力度，紧跟现代国际金融发展的步伐，建立与社会主义市场经济发展相适应的现代金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系，健全现代金融制度[3]。这不仅关系到世纪之交中国金融能否安全、高效、稳健运行，而且关系到中国经济能否快速、健康、稳定发展。中国金融机构与外资金融机构相比不论是在资金、规模，还有金融创新方面都存在巨大差距。虽然，中国四大国有商业银行位居世界500强之列，但是在资本充足率和资本回报率方面远低于国际水平；中国证券和保险机构与外资机构相比差距更大。因此，第一，我们要培育真正的市场主体和竞争体制，形成与开放环境相适应的竞争能力。第二，适应现代金融发展的需要，加快改革中国现代金融教育体制，下大力气加强现代金融人才特别是高级人才的培养。第三，逐步组建几个实力雄厚、经营多元化、具有国际竞争力的跨国金融机构。
2.市场开放稳定有序，避免强烈冲击。中国还处于经济转轨阶段，金融机构的法人治理结构尚未有效建立，诚信意识、内控机制、激励机制、创新能力还有待加强。因此，金融业的对外开放要有目标、分阶段、审慎有序地进行，既要积极、稳妥，又要实事求是、讲求实效，做到趋利避害[4]。要吸取亚洲金融危机的教训，避免对外开放过早过急，影响金融稳定和经济安全。尤其要注意防范国际短期资本的冲击。资本市场的放开尤其要谨慎，因为对资本项目下自由兑换的限制，往往是国内金融体系较为脆弱的国家抵御国际投机资本攻击的最后一道防线，资本市场一旦放开，再要完全管住资本项目是相当困难的。
3.加强金融监管力度，保证金融市场稳定。随着中国参与金融全球化的程度不断加深，大量外资金融机构涌入中国，对中国金融监管要求也不断提高。因此，要想有效防范金融风险，就需要进一步完善和发展中国金融监管体系，健全监管法规和制度。一方面，要加强对国内金融业的综合监管。第一，要加强对金融业的内部约束。建立有效的内部监督系统，确立内部监控的检查评估机制、风险业务评价机制以及对内部违规行为的披露惩处机制，做到对问题早发现，早解决。建立严格的授权制度，各级金融机构必须经过授权才能对相关业务进行处置，未经授权不能擅自越位。要实行分工控制制度，确保授权授信的科学有效性，建立对风险的局部分割控制。第二，进行金融业行业自律建设。要对所属成员定期进行检查，包括业务检查、财务检查和服务质量检查；要对成员经常性业务予以监督，包括对业务运作的监督指导，对可能出现的风险和违规行为的预防与处理。第三，加强法律法规制度建设。要完善金融立法，以规范各种金融业务的运作。央行及金融监管当局要强化金融执法的力度，严格执行市场准入、市场交易和市场退出的相关法规，建设良好的金融运行环境。第四，建立风险预警和危机处理机制。要重视资金的安全性、流动性和盈利性，确保银行的清偿力；要提高呆账准备金比率，充实风险准备金；建立存款保险制度，保护存款人的利益，维护金融体系的稳定；建立国家专门的金融危机防范机构，统一权限，协调行动，以便在危机发生时高效率地解决问题；完善援救性措施，对遇到临时清偿困难的金融机构提供紧急资金援助[5]。另一方面，中国要改变单向内调的管理策略，采取综合性、国际性的监管策略、政策和手段，与金融全球化发展趋势一致，争取早日达到国际先进水平。首先，监管政策的覆盖面应既包括国内金融业及国内金融业的国外分支机构，又要包括本国境内的外国金融机构；其次，监管的内容要适应金融全球化带来的新问题，金融风险特别是系统性金融风险，应成为中国监管当局关注的首要问题之一；最后，对金融风险的监管手段应该比照国际标准，监管法规和各项会计、审计制度均应与国际接轨。
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