时间：2023-06-27 16:05:49
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论文关键词：商业银行 公司治理 监管机制 法律制度
论文摘要：商业银行公司治理，需要通过各种具体的法律制度构建来实现。监管机制及其法律制度完善在商业银行公司治理中具有重要的意义。国际商业银行监管模式经历了行政命令式规制、标准化方法规制以及目前普遍采用的内部模型规制。完善我国商业银行的监管需要从以下几个方面着手：第一，借鉴国际商业银行监管及立法先进经验，构建完善的监管制度体系。第二，商业银行监管机构应该明确自己的监管职责并认真落实。第三，监管机构应该特别注意完善相关的评价机制。
商业银行公司治理，需要通过各种具体的法律制度构建来实现。巴塞尔银行监管委员会《加强银行公司治理》中认为：许多法律问题的解决可以改善公司治理，例如，确保公司在远离腐败和贿赂的环境中运作通过适当的法律法规、监管规定及其他措施促进管理人员、雇员与股东的利益保持一致。所有这些方式都有助于促进形成支持稳健公司治理和相关监管举措的健康经营环境和法制环境。巴塞尔银行监管委员会加强银行公司治理》认为：监管机构非常关注稳健公司治理，这是因为稳健公司治理是银行安全稳健运行的一项基本要素，如果不能有效地执行，就会影响银行的风险状况。监管机制及其法律制度完善在商业银行公司治理中具有重要的意义。
一、商业银行国际监管模式
国际商业银行监管模式是以传统规制理论为基础，经历了行政命令式规制、标准化方法规制以及目前普遍采用的内部模型规制。
1．行政命令式规制
该方法是通过政府规定被监管银行的业务范围来实现其监管目标，即对于特定的银行，政府规定哪些业务允许经营，哪些业务不允许经营，银行如果违背了这些规定，将受到惩罚。这种方法存在许多弊端(1)信息不对称。如果监管所依据的信息是从那些监管者无法信赖的银行获得，或监管者无法以合理的成本获取有关的信息，监管就不可能达到预期的效果。(2)经验不对称。被监管银行在他们的业务范围内比监管者有更多的经验，这些银行的管理者更知道怎样才能以最低成本达到监管当局的目标，但是在行政命令方式下，监管当局并没有给银行管理者机会，以及执行监管成本更低的方法。(3)监管的执行问题。复杂的监管方案是难于执行的，行政监管条例必须比监管活动更为简洁，其结果是形成“一刀切”的规则，这种规则对于某些被监管银行过于严格，负担过重，而对另一些银行则过于宽松，负担太轻，最终难以达到监管目标，从而使监管效果大打折扣。
2．标准化方法规制
为了克服行政命令监管方式的弊端，1993年4月巴塞尔银行监管委员会建议使用标准化方法，亦被称为“刚性”的监管方法。该方法沿袭了行政命令方法的一般原理，将资产划分为不同风险级别，并对每种类型风险资产确定固定的资本要求，其优点是计算处理的简便性，任何一家商业银行都能十分方便地获得计算结果。但是标准化方法仍然没有考虑银行和监管者之间的信息不对称和风险评价经验的不对称问题，监管资本的数额是以银行当前资产头寸为基础，没有考虑到银行为了进行风险控制而采取的动态交易策略，也没有考虑各银行在不同的金融市场上拥有不同的知识经验和业务操作水平，对经验丰富的银行和对业务操作水平较差的银行要求设置相同的资本要求。因此，这种方式下的监管仍是一种粗略的监管模式。
3．内部模型法规制
早在1996年前，巴塞尔银行监管委员会就已经认识到，对于资本要求的确定标准和计算方法采取一刀切的方式已经越来越不能适应金融业发展的要求。因此，1996年巴塞尔银行监管委员会公布了《巴塞尔资本协议市场风险修正案，允许各银行采用内部模型方法作为以前公布的标准方法的替代，十国集团监管当局随后采纳该规定。该方法的基础是一种称为“风险价值”的内部模型计算方法。相对于标准方法来说，内部模型法允许银行自己选择VaR模型，并且计算比较准确，因此显得更为灵活，但同时内部模型法又规定必须将资本保证金的数额与计算出来的风险损失直接挂钩，因此被称为是一种“半刚性”的监管方法。该方法解决了经验不对称问题，因为它采用银行更成熟的风险评价技术来确定银行的市场风险，但是，它也规定了银行所采用的内部模型的有关参数标准，这可能诱使银行为了符合监管程序而不是为了更精确地确定自身的风险水平而设计自身的风险评价模型，从而制约了风险管理模型的技术创新。
二我国商业银行监管的现状与法律制度完善
与欧美发达国家相比，我国商业银行监管方面行政命令色彩非常突出，监管绩效不能令人满意，存在着监管激励缺失问题。主要原因有以下三个方面：(1)信息供给短缺。目前我国金融监管当局在政府信息、市场披露和社会信用评级三个信息渠道中，后两个渠道是不畅通的。(2)监管激励不足。监管者的行为较少受到监督与约束，也没有相应的指标衡量他们的业绩，没有形成公众与监管者之间激励相容的监管机制，使监管者缺乏提供有效监管的激励。(3)金融机构的治理结构存在缺陷。良好的公司治理是建立在风险硬约束的基础上，也是进行有效监管和恢复市场纪律的前提，但目前我国金融机构特别是国有商业银行的所有者与经营者定位不清，治理与管理一身二任股份制商业银行同样缺乏良好公司治理的。有学者通过介绍并分析了日本商业银行法律监管框架，并对中日两国从监管主体、运行环境、实施绩效等方面进行了比较，进而在借鉴日本经验的基础上提出了完善我国法律监管框架的政策建议。认为，完善我国商业银行的监管的完善需要从以下几个方面着毛根据银行发展的新特点建立和完善相关银行法律制度建立银行监管的协调机制，加强监管主体的合作；努力营造一个良好的监管实施环境；建立与国际接轨的监管模式，促进银行监管的市场化、国际化、推进监管创新。
我们认为，上述观点无疑是具有合理性的，结合我国的国情和现行立法状况，完善我国商业银行的政府监管需要从以下几个方面着手：
第一，借鉴国际商业银行监管及立法先进经验，构建完善的监管制度体系。巴塞尔银行监管委员会在加强银行公司治理》中较为系统的阐述了监管机构在商业银行监管中的职责、意义以及具体监管建议等内容，这为各国完善商业银行的监管制度提供了良好的指引。我国应该认真领会《加强银行公司治理中反映的相关精神，结合我国的实际国情制定出良好的法律制度体系，以便构建完善的监管制度体系。另外，我们也应该认真研究向美国、德国、日本等先进国家对银行业监管的先进立法经验，并汲取其精华部分为我所用。
第二，商业银行监管机构应该明确自己的监管职责并认真落实。巴塞尔银行监管委员会《加强银行公司治理》中对监管机构的职责作了规定银行董事会和高级管理层对银行的绩效负有主要责任。相应地，股东应要求董事会为有效治理银行负责。监管机构应提醒董事会和管理层重视监管中发现的问是亟；监管机构应将公司治理视作存款人保护的一个要泰监管机构应判断银行是否采纳并有效实施了稳健公司治理的政策和做法监管机构应评估银行审计和控制部门的工作质量．监管机构应评价银行集团架构的影响．监管机构应向银行有关稳健公司治理和积极到位的做法的指引。中华人民共和国银行业监督管理法》第三章(第十五条——第三十二条)系统规定了商业银行的监督管理职责。各商业银行应该明确认识到自己的监管职责，并认真落实自己的监管职责，这样才能有可能实现监管的合法性、适时性和准确性。
关键词 存款偏离度 冲时点 监管
一、实施商业银行存款偏离度监管的背景和目的
（1）贯彻国务院的指导意见。存款偏离度一词第一次被提出是在2014年8月14日，由国务院办公厅下发的《关于多措并举着力缓解企业融资成本高问题的指导意见》中。为响应国务院的号召，2014年9月12日，银监会、财政部、人民银行等联合的《关于加强商业银行存款偏离度管理有关事项的通知》（236号文）中明确规定：商业银行应加强存款稳定性管理，约束月末存款“冲时点”，月末存款偏离度不得超过3%。
（2）防止存款波动。信贷的投放数据逐渐变成判断经济态势的重要指标。人民银行等监管部门会将这些数据作为反映货币效果的主要依据，并以此来制定新的政策。但是由于商业银行“冲时点”的行为，使得M2的统计数据失真，所以监管机构希望通过对商业银行存款偏离度实施监管来防止存款的波动，以消除其对货币政策的干扰。
（3）降低小微企业的融资成本。当前银行在季末“冲时点”，存款大量挤入，但季初又迅速流失，造成银行流动性的第一重损失。根据央行的规定，银行需按照季末时点数缴存款准备金，这样又造成流动性的第二重损失。因此，“冲时点”行为对银行流动性形成巨大挑战，监管部门希望通过实施存款偏离度监管，能减少季初的流动性波动，降低银行的负债成本，从而降低企业的融资成本，特别是小微企业的融资成本。
二、对商业银行存款偏离度指标实施监管中存在的问题
为了降低商业银行月末存款的波动性对商业银行存款的时点数提出要求和引导乃至限制是必要的，但是经过这一段时间的实践证明，该监管指标的设置存在一定的问题。
（1）商业银行“冲时点”变成了“冲平时”结果成本不降反增。商业银行是以盈利为目的，以多种金融负债筹集资金，以多种金融资产为经营对象，具有信用创造功能的金融机构。存贷款之间的利差仍是商业银行的主要利润来源。所以商业银行出于对自身经营的考虑，并不会因为监管部门对存款偏离度实施监管而任凭其存款回落，冲时点的现象也不会就此消除。眼下各家商业银行将存款利率上浮到顶，商业银行的揽储冲时点提前，将关注点由“时点”转变为了“日均”。“冲时点”变成了“冲平时”，加大了商业银行揽储的成本，结果是不但不能降低企业的融资成本，反而使企业的融资成本加大甚至造成企业融资难的问题。
（2）为了将月末存款偏离度指标控制在监管部门要求的指标范围内，商业银行不但要统计每日存款数、月末存款数、季末存款数，还要对平时的存款余额进行监测。这些都在无形中加大了商业银行的工作量。
（3）监管部门对商业银行实施存款偏离度监管会给存款客户带来诸多不利。因为无论是日均存款额还是月末余额，其增减变动，不完全是由商业银行自身决定的。客户在商业银行的存款数额和存款时间是客户的自由，不是商业银行的自由。当然商业银行有主动出击营销的一方面，但更多的是客户的选择。客户有了闲余资金才会选择到银行存款，如果客户没有资金，商业银行无论如何营销也是没有效果的。但是如果监管部门用存款偏离度指标来考核银行，这会间接影响客户最起码的将资金存在哪家商业银行的权利，也就是说银行的普惠功能受到了影响。
（4）从监管部门的职责来看，对商业银行实施存款偏离度监管与监管部门的职责不符。银行监管部门是为了保证商业银行遵守各项规章、避免不谨慎的经营行为而通过法律和行政措施对商业银行进行监督与指导。其主要目标是保护广大存款人和金融消费者的利益；增进市场信心；增进公众对现代金融的了解；努力减少金融犯罪，维护金融稳定。“管法人、管风险、管内控、提高透明度”是对当前我国银行监管工作经验的高度总结。并且在银监会监管工作的标准中明确提出，对各类监管设限要科学、合理，有所为，有所不为，减少一切不必要的限制。且要鼓励公平竞争、反对无序竞争。把存款偏离度作为一项硬性的指标，实际上一定程度上扩大了监管部门对商业银行的监管范围。
（5）从商业银行自身经营的特点来看，商业银行作为经营货币信用业务的特殊企业，应该独立核算，以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自负盈亏，自担风险，自我约束。存款业务是商业银行的一项重要的基础性业务，日均多少存款，月末多少存款，应完全取决于商业银行自身的经营需求。商业银行选择冲时点也罢不冲时点也罢，是由其自身的运行规则所决定，这是一种市场行为。并且冲时点这种行为也是要商业银行付出成本的，即使什么成本也没有，也是有利息支出的。因为存款首先要有利息支出，过多增加月末存款数，也是以增加成本为代价的。正是由于此，如果商业银行认为期末增加存款不划算自然会选择降低月末存款数。
（6）监管部门对商业银行的监管应重点放在风险指标方面。在党的十报告中明确指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。那么政府应明确职责职能，把应该由市场发挥作用的领域交给市场，发挥市场在资源配置中的基础性作用，推动建立现代产权制度和现代企业制度。由此看来，随着利率市场化的逐步深入，存款保险制度的即将推出，以及十提出的政府职能的转变，宏观上要求监管部门应当缩减监管的指标和内容，将重点放在监管风险指标而非像存款偏离度这样的经营性指标。
三、3%的依据问题
在《关于加强商业银行存款偏离度管理有关事项的通知》中规定，商业银行的月末存款偏离度不能超过3%，但是3%是如何测算出来的，其科学依据有待研究，为什么设定的是3%而不是其他数，依据是什么。对于像“工农中建”这样的大型国有银行，由于其存款规模庞大，他们触碰到存款偏离度3%这个监管红线的可能性是非常小的，而小型商业银行由于其存款基数比较小，就很容易达到3%。
对于不同类型的商业银行，存款偏离度不能超过3%指标的意义不同。例如，对于存款规模为1万亿的商业银行来说，增加300万的存款才会达到3%的指标；对于存款规模为1千亿的商业银行来说，增3%的存款为30万；而对于存款规模为1百亿的商业银行来说，增加超过3万元的存款就会触碰到监管红线。由此看来，存款偏离度统一设定为3%的指标，对小微银行极其不利，使小的更小，大的更大，形成两极分化，利率市场化和存款保险制度的推出本身就对中小银行造成冲击。这是与鼓励小微银行，中小银行的政策相违背的。
四、改进建议与措施
（1）监管部门应当对商业银行的存款偏离度实施弹性监管。目前监管部门为了约束商业银行的月末存款波动，设置了商业银行月末存款偏离度不能超过3%的指标，这一刚性要求对于小微银行来说，特别是基数小的商业银行是难以实现的，商业银行为了不触碰到这一监管红线，就会人为的限制月末存款数据。所以，监管部门如果认为对存款偏离度确有必要进行监管，也应考虑是否有必要采取弹性监管来代替刚性管理。监管部门应当对商业银行的存款现状进行跟进式的调查了解，在掌握商业银行月末存款规模的基础上，采取弹性指标来代替绝对指标。
（2）在设置存款偏离度指标上监管部门是否应当对存款规模不同的商业银行实行区别对待，采取不同的存款偏离度上限。存款规模大的商业银行存款偏离度指标设定的小一点，存款规模小的商业银行，存款偏离度指标设定的大一点，对于小微银行不设该监管指标。一方面，因为这符合我们国家支持小微银行发展的政策，同时小微银行的存款规模，月末数据波动大小对整体月末存款余额的影响微乎其微；另一方面从目前实际来看，我国不是缺乏大银行而是缺少小微银行，社区银行。
（3）监管部门应当降低对不能达到存款偏离度指标的商业银行的制裁力度。在《通知》中规定：1）对于本通知之前月末存款偏离度超过3%的银行，各级监管机构会同各级人民银行分支机构提前与其主要负责人进行监管谈话，要求其立即制定整改方案，并切实加以纠正。2）对于月末存款偏离度超过3%的银行，自下月起连续暂停准入事项3个月以上；对于一年之内月末存款偏离度两次超过3%的银行，适当降低其年度监管评级。3）对于月末存款偏离度超过4%的银行，监管机构还将自下月起连续3个月暂停其部分业务和期限超过90天资产的增长；并要求其自下月起连续3个月以上提高稳定存款的比例，提高基数为本月稳定存款比例，提高幅度为月末存款偏离度超出4%的部分。（稳定存款比例=剩余期限在90天以上存款/各项存款*100%。）如此严厉的制裁力度，对于容易触碰到监管红线的小型银行的发展壮大是极其不利的。同时，由于存款偏离度指标不是反映风险的指标，对任何银行都不应有如此严厉的处罚，它不像不良贷款率，不良贷款偏离度等这样的影响金融稳定和健康持续发展的指标需要严格控制。
（4）监管部门应尽可能地加大实施窗口知道，减少行政命令。如果监管部门多采取窗口指导的方式表达意见，一方面窗口指导虽然是非法律规定，只是道义劝告性指导，但是中央银行凭借自己的信誉和权威实际上也是有很大程度上的强制性的；另一方面，窗口指导要比硬性管制显得温和许多，不易引起商业银行的逆反心理，且相对灵活许多，商业银行可以根据需要，做出相应的变动。
（作者单位为内蒙古农业大学）
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关键词：商业银行；会计运营；操作风险
一、城市商业银行会计运营风险主要表现
(一)人工操作风险
在商业银行会计的实际操作当中，以人工操作存在的风险最为突出。由于经办人员容易出错，带来一定的负面影响。特别是对于人工操作而言，具体可以分为以下两种：一种是经办人员不能按照操作规范，产生一定的操作风险。另一方面是经办人员在利益的驱动下，，隐瞒操作等。这些都是由于人工操作造成的风险，但是由于人工操作的风险在短期内没有办法得到良好的解决，因此人工风险操作具有一定的隐蔽性。同时，在城市商业银行会计运行规范操作中也存在一定的问题，这些问题都会造成漏洞。如在2012年烟台银行的行长卷款潜逃的恶性事件，烟台支行行长通过利用提款操作的漏洞，私下卷走4.36亿元，给烟台银行造成了巨大的财物损失，这就是一个典型的人工操作风险案件。类似的案件还有2015年发生的齐鲁银行的骗取贷款的案件，造成损失4.5亿元。由此可见，人工操作存在较大的安全隐患。
(二)内部管控风险
内部管控风险针对的是商业银行的内部管控方面的问题。由于当前商业银行内部控制体系还不够完善，导致内部控制机制没有办法管控各种风险，进而引发了一系列的会计运营操作风险。比如在实际的城市商业银行中，会计运营的实际操作中，采用的最为重要的方法是实行内部控制，进而贯穿到整个会计运营操作过程当中，如果会计业务操作流程没有实施必要的内部管控，或者不清楚如何起到相应的风险管控作用，都会给会计运营的操作带来一定的风险。就风险控制的角度而言，由于贷款数目的庞大，相应的也增加了内部控制的压力，特别是在城市商业银行会计运营当中，每天都有大量的数据需要处理，很多都是现金数据，存在的风险更大，因此，商业银行需要制定出严格的内部管控机制和建立起高效的内部管控团队，进而确保内部管控机制能够合理的运用在实际操作当中。但是目前很多城市商业银行缺乏这种有效的内部控制机制，甚至还有部分城市商业银行也没有良好的内部管控机制，导致商业银行在实际的会计运营操作当中存在一定的障碍和风险。
(三)会计监督管理风险
会计运营操作风险采用的重要手段之一就是会计监督管理。会计监督管理也是实际操作当中十分容易出错的地方，就近些年而言，商业银行会计运营操作风险发生的概率来看，很多都是由于会计监督管理不到位造成的。如果仅仅依靠会计部门对内部风险进行管控，难以取得良好的效果，因此需要内外相结合。由于会计监督管理存在较大的风险，也都存在城市商业银行会计运营的管理当中，从而引起会计运营的实际操作风险。同时，由于在实际的会计监督管理过程当中，部分的监督管理人员对业务流程熟悉程度不够，并不能够很好的遵守相关的会计规章责任制度，过于形式化、流程化，相关的负责人也没有很好的起到负责的作用。比如在日照的中信银行，在2013年出现了由于会计内部审查机制不健全，导致接近2000多万元的账目没有办法得到精准的核算。同时，在实际的会计审查监督管理阶段，一些监督审查人员不熟悉流程和业务内容，导致无力承担该项工作，不能够很好的完成这一任务，会较大程度的影响会计监督管理风险的形成。
(四)会计网络化风险
近些年来随着互联网高科技的普及，会计电算化、网络化更为广泛的在商业银行会计运营管理当中出现，会计网络化极大提高了城市商业银行运营及管理的效率，其中最为突出的就是网络信息安全的问题，如木马、病毒、黑客等，还有部分会计操作人员在实际的操作当中熟悉度不够，或者并未按照标准进行数据备份，导致数据丢失，这些都会造成计算机网络风险的出现。
二、城市商业银行会计运营操作风险应对措施
(一)制定完善的人工操作流程规范
对于城市商业银行而言，在实际的会计运营操作当中，需要严格按照操作标准，对会计运营管理人员的行为进行规范化，并且加强相关人员的培训，进而确保操作人员能够严格按照相关的操作流程规范。为有效强化相关人员的培训，需要责任负责人制定出完善的责任制度，对进行会计运营管理工作的人员责任进行明确规定，一旦出现问题，追究相关人员的责任。同时在制定人工操作流程当中，需要具有针对性，根据会计运营业务的实际特点，制定出相关的人工操作流程规范。比如在实际的业务当中，对于一些不必要的业务可以进行简化或者删除，能够有效的提高会计运营效率，同时还能够有效降低人工操作风险，主要是由于在商业银行会计运营操作中，业务流程会带来一系列的问题，流程越多，问题也相应的越多，因此，通过减少业务流程能够有效减少人工操作的风险。
(二)建立完善的内部管控机制
建立起完善的内部管控机制有利于实际的城市商业银行会计运营管理。在商业银行会计运营操作风险控制当中，需要通过建立起完善的内部管控机智进行约束，或者指定相关的规章制度，最大化程度是控制会计运营操作的风险。建立起完善的内部管控机智，需要制定完善的内部控制机制。特别是对与城市商业银行而言，为在会计运营操作风险控制中取得良好的结果，应当积极运用内部管控，还应当在内部控制当中建立起高效的团队，确保工作的正常运行。最后，需要加强商业银行的内部管控机制，以及管控机制在实际商业银行会计运营管理当中的具体体现，从而有效增加相关的内部控制内容。
(三)加强会计运营的监督管理
加强会计运营的监督管理，同时需要建立起完善的内部管控机制以及监督系统。也应当开展有效的监督管理。比如在对城市商业银行的会计运营业务中进行综合审计，如果在审查过程当中发现问题，应当及时向有关部门进行反馈，同时还应当让城市商业银行的各个部门发挥其自身的监督管理职能，如发现制度方面存在的问题或者是业务操作方面的问题等。一旦发现问题应当及时反馈，并提出完善的修改意见，在处理问题的过程当中，追究相关人员的责任。同时，在商业银行会计运营管理方面，监督部门需要充分发挥监督职能，主动发现他们在业务流程操作方面存在的问题，如果在实际的会计运营监督管理中发现了文艺，就需要及时进行反馈，并且提出相关的修改意见，在实际处理问题的过程当中，需要追究相关人的责任。最后，对于一些会计运营的监督管理，还需要制定出相关的责任制度，而且当前商业银行会计运营管理还存在一些不当支出，如监督管理工作是由监督部门负责，这无形中就造成监督职能不明确，且较为混乱，失去了原有监督的意义。
(四)完善相关会计网络化的系统
由于当前商业银行在会计网络化这一方面存在较大的风险，因此需要制定出完善的会计网络化风险防控系统，其中包含的有引进先进的网络安全保护系统，还需要建立起完善的网络安全责任制度，加强对于相关从业人员的审核和培训等。由于商业银行的数据库显得尤为重要，因此需要总电保护会计信息安全及相关内容，这就需要建立起完善的会计网络化安全防护系统。比如在商业银行信息管理系统当中需要运用先进的防火墙技术，加强相关硬件和软件的投入力度，建立安全的网络保护系统，降低会计运营实际操作中的风险和威胁。
三、小结
综上所述，对于商业银行来说，会计运营操作具有一定的风险，一旦操作不慎，就会给城市商业银行造成巨大的损失。对实际会计运营成本风险进行控制，需要从商业银行的内部管控机制入手，建立起完善的体制机制，确保形成相关责任制度，方能更促进商业银行的发展。
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要回答这个问题，还得从商业银行授信的源头说起。
从公开的、可以查阅到的资料看，国务院金融主管部门规定的授信规范，主要有中国人民银行《商业银行授权、授信管理暂行办法》（银发〔1996〕403号）、《商业银行实施统一授信制度指引（试行）》（银发〔1999〕31号）、中国银行业监督管理委员会《商业银行授信工作尽职指引》（银监发〔2004〕5l号），等等。
中国人民银行、中国银行业监督管理委员会公告（2004年第20号）附件2中序号41、42规定，《商业银行实施统一授信制度指引（试行）》和《商业银行授权、授信管理暂行办法》为中国银行业监督管理委员会监督实施的规章和规范性文件。前述公告的规定说明，中国人民银行早年制定的授信规范，得到了后来成立的中国银行业监督管理委员会的认可。
《商业银行授权、授信管理暂行办法》第四十二条规定，商业银行应根据本办法及中国人民银行的有关规定，制定本行的授权、授信管理办法。《商业银行实施统一授信制度指引（试行）》第十七条规定，商业银行应围绕统一授信制度，完善业务规章制度建设，制定统一授信管理办法及实施细则，以及相关的业务管理制度和风险管理办法。商业银行制定的统一授信管理办法和制度应报中国人民银行备案。《商业银行授信工作尽职指引》第五十四条规定，商业银行应根据本指引制定相应的实施细则并报中国银行业监督管理委员会或其派出机构备案。
根据中国人民银行、中国银行业监督管理委员会的以上授权，各商业银行都制定了本银行的授信制度。由于各商业银行表述各自授信制度条文的用语不尽相同，各商业银行表述各自授信制度条文的用语与中国人民银行、中国银行业监督管理委员会的授信规范不尽相同，不动产登记机构办理因商业银行的授信申请的不动产抵押权登记时，对授信人、受信人根据表述不尽相同的授信制度签订的主债权合同和抵押合同的理解，有时会不着边际。
好在《商业银行授权、授信管理暂行办法》第四十四条规定，商业银行各项规章制度中有关授权、授信规定与本办法相抵触的，以本办法为准。不动产登记机构应当努力熟悉、掌握中国人民银行和中国银行业监督管理委员会制定的授信规范，依据中国人民银行和中国银行业监督管理委员会制定的授信规范，厘清各商业银行各自制定的浩繁的授信制度条文（见图1）。
商业银行的授信，是指商业银行对其业务职能部门和分支机构所辖地区及其客户所规定的内部控制信用高限额度，具体范围包括贷款、贴现、承兑和担保。商业银行的授信当事人，包括授信人（即施事主体）和受信人（即受事主体）。授信人为商业银行业务职能部门及分支机构，受信人为商业银行业务职能部门和分支机构所辖地区及其客户。商业银行授信分为基本授信和特别授信两种方式。基本授信是指商业银行根据国家信贷政策和每个地区、客户的基本情况所确定的信用额度；特别授信是指商业银行根据国家政策、市场情况变化及客户特殊需要，对特殊融资项目及超过基本授信额度所给予的授信。授信按期限分为短期授信和中长期授信。短期授信指不超过一年的授信，中长期授信指一年以上的授信。
商业银行应根据国家货币信贷政策、各地区金融风险及客户信用状况，规定对各地区及客户的最高授信额度。在授信实施过程中，如果受信地区发生或潜伏重大金融风险、受信企业发生重大经营困难和风险、市场发生重大变化、货币政策发生重大调整、企业机制发生重大变化（包括分立、合并、终止等）、企业还款信用下降，贷款风险增加、其他应改变授信额度的情况，商业银行应调整直至取消授信额度。在授权、授信有效期内，商业银行对授权、授信进行调整或授权、授信终止，应及时报中国人民银行备案，并同时将新的授权书或授信书报中国人民银行备案。涉及外汇业务授权、授信的调整或终止时，应同时报外汇管理局同级机构备案。商业银行的授信，源于商业银行的授权。
商业银行的授权，是指商业银行对其所属业务职能部门、分支机构和关键业务岗位开展业务权限的具体规定。商业银行授权既分为基本授权和特别授权两种方式，又分为直接授权和转授权两个层次。基本授权是指对法定经营范围内的常规业务经营所规定的权限。特别授权是指对法定经营范围内的特殊业务，包括创新业务、特殊融资项目以及超过基本授权范围的业务所规定的权限。直接授权是指商业银行总行对总行有关业务职能部门和管辖分行的授权。转授权是指管辖分行在总行授权权限内对本行有关业务职能处室（部门）和所辖分支行的授权。商业银行应在法定经营范围内对有关业务职能部门、分支机构及关键业务岗位进行授权。商业银行的授权不得超过中国人民银行核准的业务经营范围，转授权不得大于原授权。商业银行法定代表人变更或任免分支机构主要负责人时，如果授权范围等内容不变，原授权书及转授权书继续有效。
商业银行的授权、授信，应有书面形式的授权书和授信书。授权书（含转授权书）应包括授权人全称和法定代表人姓名、受权人全称和主要负责人姓名、授权范围、授权期限、对限制越权的规定及授权人认为需要规定的其他内容。授信书应包括授信人全称、受信人全称、授信的类别及期限、对限制超额授信的规定及授信人认为需要规定的其他内容。授权人与受权人应当在授权书上签字和盖章。
商业银行的授权书和授信书应报中国人民银行同级管辖行备案。涉及外汇业务的授权书和授信书，应报外汇管理局同级管辖局备案，转授权还应同时报商业银行总行备案。
不难看出，授权，是相对于商业银行内部（业务职能部门、分支机构及关键业务岗位）的职权而言；授信，是相对于商业银行所辖地区及客户的信用而言。必须注意的是，商业银行的授信，不得超过商业银行的授权范围。
不动产登记机构办理因商业银行的授信申请的不动产抵押权登记时，应当注意以下问题：
第一，《商业银行授权、授信管理暂行办法》第十条第四项规定，授信额度不是计划贷款额度，也不是分配的贷款规模，而是商业银行为控制地区和客户风险所实施的内部控制贷款额度。商业银行应在确定的授信额度内，根据当地及客户的实际资金需要、还款能力、信贷政策和银行提供贷款的能力，具体确定每笔贷款的额度和实际贷款总额。也就是说，商业银行确定授信额度时，并没有具体确定每笔贷款的额度和实际贷款总额。不动产登记机构不可轻意将授信额度，当做主债权合同的主债权种类和数额，办理不动产的抵押权登记。
第二，《商业银行授权、授信管理暂行办法》第十四条，仅仅规定授权人与受权人应当在授权书上签字和盖章，没有规定授信人与受信人应当在授信书上签字和盖章。该办法第十六条第四项规定的授信书应包括的内容为“授信人认为需要规定的其他内容”，而非“授信人、受信人双方认为需要规定的其他内容”，这说明，该办法第十四条规定的“授信书”，仅仅是授信人（即商业银行）的单方意思表示。单方意思表示的授信书，不能作为申请不动产抵押权登记的主债权合同。
第三，《商业银行授权、授信管理暂行办法》第十八条规定，商业银行业务职能部门和各级分支机构与客户签订业务合同时，须向其出示授权书或授信书，双方应按授权书和授信书规定的授权、授信范围签订合同。该办法第十八条规定的合同，如果是包括了当事人的名称或者姓名和住所、债权的种类和数额、履行期限、履行地点和方式、违约责任、解决争议的方法等条款的书面合同的话，该合同可以作为申请不动产抵押权登记的主债权合同。
第四，《商业银行授权、授信管理暂行办法》第十四条规定的授信书和该办法第十八条规定的合同，是互相联系又互相区别的两种文本。在各商业银行制定的本银行的授信制度中，对前述两种文本的称谓，表述可能会有不同。不动产登记机构不能仅仅从《授信业务总协议》《授信协议书》《综合融资授信合同》 《授信额度合同》《最高额授信合同》等文本的名称上，去判断申请人提交的文本究竟属于授信书还是属于主债权合同，而是要细读文本条文，从内容上作出判断。
【关键词】银行业审慎监管；宏观审慎监管；微观审慎监管；现状；完善建议
中图分类号：D92文献标识码A文章编号1006-0278（2015）12-066-04
1993年12月，国务院公布了《关于金融体制改革的决定》，是金融分业监管体制形成的规范基础，2003年3月，中国银行业监督管理委员会（China Banking Regulatory Commission，英文缩写：CBRC）成立，行使从央行分离出来的对全国银行业的监管职能，银监会自成立以来负责对全国银行业金融机构及其业务活动的监督管理，在银行业体制改革、风险内控管理水平和风险抵御能力等方面取得显著进步。客观来讲，中国乃至其他国家一直以来较重视银行业微观审慎监管却忽视银行业宏观审慎监管问题。几次金融危机的爆发特别是2006年美国次贷危机引起的全球性金融危机为各国乃至国际组织银行监管的改革提供了现实基础，各国及国际社会普遍注意到单纯的银行微观审慎监管无法实现整个银行系统的稳定，因此应在继续完善银行微观审慎监管的同时，注重实施宏观审慎监管措施，并需注意微观审慎监管与宏观审慎监管动态平衡问题。
一、银行业审慎监管相关基本问题介绍
（一）银行业审慎监管的内涵
“银行业审慎监管”是一个复合性词语，银行业，即银行这一金融领域，界定了监管的领域范围。审慎，汉语意思是指周密而谨慎。在这一词语处于核心地位的是“监管”一词，①监管的全称为监督管理。监督，汉语意思是指察看并督促管理，②汉语意思是指照管并约束，以及管辖和处理。而监管一词并非是监督和管理含义的简单堆砌，它有其特定的含义，广义上，监管含有监督和管理的内容，狭义上，监管指的是监督性管理，英文词regulation。国外有学者认为，监管是国家凭借政治权利对经济个体自由决策所实施的强制性限制。③中国人民大学财政金融学院副院长，金融与证券研究所副所长赵锡军认为，监管是指监管者为实现监管目标运用监管手段对监管对象采取的控制活动。④监管权作为一种公权力，应当具备主动干预性，并且这种公权力应受到公法的调整。因此，中国银行业监督管理委员会政策法规部主任、研究局局长黄毅认为，监管是指政法专门机构为实现特定目标，依法采取措施对一定领域或行业予以主动干预和控制的活动总称。这一定义体现出了监管权是一项公权力这一基本属性，笔者同意黄毅的观点并认为银行业审慎监管是指银行业监督管理机构行使监管职权，对银行业金融结构的业务风险进行主动干预和控制的活动总称。
（二）银行业审慎监管的外延
随着全球性金融危机的屡次发生，使国际社会普遍意识到仅仅通过对单个银行实施监管措施并不能保证整个银行系统的稳健运行，并认为应在逐步完善微观审慎监管措施的同时强调将宏观审慎监管措施与之并重。宏观审慎监管是指针对整个银行业体系乃至整个金融系统作为监管对象，自上而下实施的，以整个金融系统的稳健运行为监管目标的监管模式，并全面考虑包括银行业、证券业及保险业在内的整个金融系统的风险与收益的权衡问题。一般来说，宏观审慎监管与微观审慎监管的目标是共同的，都是通过防范风险来保护投资者和维护金融稳定，但微观审慎监管与宏观审慎监管在实现共同目标的过程中也会出现冲突。微观审慎监管与宏观审慎监管之间的关系错中复杂，不能单纯的从性质上界定二者的关系，应在监管实施中找出二者的动态关系，并依此为基础制定并采取有效监管措施以发挥微观审慎监管与宏观审慎监管的最大效用。⑤银行业审慎监管的基本问题除上述介绍外，还有其他问题，例如，宏观审慎监管的主体、对象等问题。但这些问题同时涉及到中国监管实践中的现状及完善问题，因此将在下文详述。
二、中国银行业审慎监管现状及存在的问题
（一）银行业审慎监管现行规范性规定
根据现行法律的规定，银行业审慎监管涉及的具体范围应为风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、贷款准备金、关联交易、资产流动性、监管的程序性规定等方面。下面将对我国在以上方面的规范及实践现状做简要介绍。
1.资本充足率
2006年修订后的《商业银行资本充足率管理办法》的规定，资本充足率，是指商业银行持有的、符合本办法的资本与商业银行风险加权资产之间的比率。核心资本充足率，是指商业银行持有的符合本办法规定的核心资本与商业银行风险加权资产之间的比率。商业银行资本充足率不得低于百分之八，核心资本充足率不得低于百分之四。中国银行业监督管理机构按照本办法对商业银行资本充足率、资本管理状况进行监督检查。银行业监督管理机构通过对资本充足率作出规定以控制因资本不足给银行自身及银行业和宏观经济环境所带来的风险。我国关于银行业资本充足率的规定也符合《核心原则》16条资本充足率原则，需注意的是关于资本充足率的规定，《核心原则》第三版在第二版强调资本要求反映银行多种风险的基础上更加强调资本要求所反应的银行业及宏观经济环境风险，体现了宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合的发展趋势，对此，我国在以后的立法及法律修订中应予以重视。
2.贷款准备金
根据银行业监督管理机构制定的《商业银行贷款损失准备管理办法》的规定，贷款损失准备金是指商业银行在成本中列支、用以抵御贷款风险的准备金，不包括在利润分配中计提的一般风险准备。银行业监督管理机构在本办法中明确规定了贷款准备金的监管标准、管理要求等。体现了银行业监督管理机构的审慎监管理念。
3.资产流动性
银行业监督管理机构2009年制定的《商业银行流动性风险指引》中规定，本指引所称流动性风险是指商业银行虽然有清偿能力，但无法及时获得充足资金或无法以合理成本及时获得充足资金以对资产增长或支付到期债务的风险。流动性风险可以分为融资流动性风险和市场流动性风险。融资流动性风险是指商业银行是指商业银行在不影响日常经营或财务状况的情况下，无法及时有效满足资金需求的风险。市场流动性风险是指由于市场深度不足或市场动荡，商业银行无法以合理的市场价格出售资产以获得资金的风险。同时，《核心原则》原则24对流动性风险做出了规定。
4.风险管理
2006年银行业监督管理机构制定了《商业银行合规风险管理指引》。指引规定了商业银行合规政策、合规程序、合规指南、合规计划、合规评估报告和重大违规事件的报备、报送或报告的具体要求；明确了银行监管机构为实现商业银行合规风险监管而进行的非现场监管和现场检查的重点范围。此外，银行业监督管理机构于2006年《关于进一步加强案件风险防范工作的通知》，通知规定，对银行业金融机构内部控制、建立健全案件责任追究制度、引咎辞职制度等作出规定。《核心原则》原则15对风险管理体系做出规定，例如监管机构确定银行具备全面的风险管理体系（包括董事会和高级管理层的有效监管），及时识别、计量、评估、监测、报告、控制和缓解所有实质性风险，风险管理体系应当与银行的风险状况和系统重要性相匹配等。⑥此外，银监会制定并引发了《商业银行声誉风险指引》、《商业银行操作风险管理指引》、《商业银行稳健薪酬监管指引》、《商业银行信息科技风险管理指引》、力求全方位控制各方面风险，实现银行业审慎监管目标。
5.关联交易
根据《商业银行法》第四十条规定，商业银行不得向关系人发放信用贷款；向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件，在第二款中规定，关系人是指商业银行的董事、监事、管理人员、信贷业务人员及其近亲属，也包括上述人员投资或者担任高级管理职务的公司、企业和其他经济组织。第四十一条规定，任何单位和个人不得强令商业银行发放贷款或者提供担保。商业银行有权拒绝任何单位和个人强令要求其发放贷款或者提供担保。银行业监督管理委员会2004年《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》对关联方、关联交易等进行了明确的规定。《核心规则》原则20规定了与关联方的交易，包括监管机构要求银行按市场原则与关联方开展交易、监测这些交易、采取适当的措施控制或缓解各类风险等标准。
（二）我国银行业监管方面目前存在的问题
自银行业监督管理机构成立及《银行业监督管理法》制定以来，银行业监督管理机构在银行业审慎监管方面发挥了重要作用，取得了许多制度性成就，但目前取得的成就与银行审慎监管的目标之间仍有许多差距，仍需致力于银行业审慎监管的学者专家及立法者、执法者等的不懈努力完善之。具体来说，银行业审慎监管仍存在以下问题：
1.长期以来，对宏观审慎监管重视不足
中国以及世界上的诸多国家一直以来着重关注微观审慎监管，认为银行业监管要努力实现避免单个银行因各种风险遭受破产，但这样的监管措施无法有效应对周期性的金融危机的爆发，特别是2006年美国次贷危机引发的全球性金融危机爆发以来，中国在金融危机中受到的影响也验证了宏观审慎监管的重要性。此外，凡事都有两面性，宏观审慎监管也是如此，一味的强调宏观审慎监管并不能完全避免及有效应对金融风险。微观审慎监管及宏观审慎监管的动态平衡问题也需要相关规范制定者及执行者审慎应对。
2.宏观审慎监管主体选择问题
从宏观审慎监管要实现防范及控制整个金融业风险、维护整个金融业稳定的监管目标中，可以看到宏观审慎监管主体要负责银行、证券、保险及信托等整个金融领域的监管。由此引出宏观审慎监管主体的选择问题，并且宏观审慎监管主体确定问题直接关系到我国金融业甚至整个经济体系的稳定。目前，我国尚无关于宏观监管主体问题的规定，为了将宏观审慎监管落到实处，因此笔者认为国家相关部门需谨慎处理宏观审慎监管主体问题。
3.监管的独立性方面存在问题
2010年国际货币基金组织和世界银行联合开展了对中国的金融部门评估规（Financial Sector Assessment Program ， FSAP），2012年，国际货币基金组织披露了中国FASP核心原则评估报告。报告指出，尽管银监会有着清晰的审慎监管目标，但在实际操作中，有时会受到国有银行体系服务于经济增长目标的影响，监管独立性可能受到影响。FASP评估团特别指出，维护银行业安全稳健运行和实现其他目标之间的矛盾，在很多国家都存在，但在中国尤为突出，主要是因为中国在很大程度上通过银行体系实现经济和社会目标。⑦银行业监督管理的目标是促进银行业合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。但是在在监管实践中，银行业监管机构常常行使超法定监管职权外的其他职权。同时各级政府也常常将银行业监管机构作为银行业的主管单位而不是监管单位，并要求银监部门承担法定之外的职责。⑧以上这些都影响了银行业监督管理机构的独立性。
三、完善中国银行业审慎监管的建议
（一）宏观审慎监管重视不足的建议
宏观审慎监管与微观审慎监管之间的关注点是不同的，前者强调对整个金融业风险的防范及控制，后者强调对银行业中单个银行风险的防范及控制，为应对长期以来中国对宏观审慎监管重视不足问题，中国在以后相关法律及政策的制定中应在强调微观审慎监管措施的同时重视宏观审慎监管措施，执行者应在执行过程中应积极探求能有效防范、控制微观风险及宏观风险的措施。即，微观监管措施与宏观监管措施之间并不是毫不相关的关系，笔者认为这两者之间是交叉的关系，例如相关调查权的行使必定同时涉及到对银行业金融机构及非金融机构的有关资料、人员等的审查，这无疑是对微观审慎监管目标及宏观审慎监管目标的实现都是有利的。同时，在微观审慎监管与宏观审慎监管的动态平衡问题上，审慎监管的相关规范制定者及执行者应经常关注经济学领域关于微观审慎监管与宏观审慎监管关系的最新研究成果，并不是微观审慎与宏观审慎同时采取就能有效应对风险、维护银行业稳定。胡利琴、彭红枫及彭意三人在研究我国银行业宏观审慎监管与微观审慎监管的协调问题时，通过同时引入宏观审慎监管与微观审慎监管工具变量，分析两者对监管目标的作用方式，若对监管目标的影响是同向的，则说明两者是协调的，否则说明两者在当前监管环境中是冲突的。⑨他们通过研究得出了我国当前阶段微观审慎监管与宏观审慎监管并不完全协调，从以微观审慎监管为核心的监管制度过渡到两者配合的审慎监管形式需要一个较长的过渡阶段。因此需要在逐步完善微观审慎监管的基础上构建与微观审慎监管相协调的宏观审慎监管措施体系。
（二）宏观审慎监管选择主体的建议
目前，学界针对银行业审慎监管主体问题上莫衷一是，具体来说，有学者主张有中国人民银行作为银行业审慎监管主体，主要理由是：1.央行的目标之一是避免系统性风险。《中国人民银行法》第二十七条规定：“中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年。”本条是关于央行作为最后贷款人的法律规定，所以央行拥有宏观审慎监管权有法律依据。2.由央行作为监管者能有效避免多个部门合作应对危机的低效及处理不利。3.央行作为宏观经济运行的调控者身份使其更合适作为银行业监管主体。另有学者认为应遵照中国以往做法另设专门的宏观审慎监管主体，主要原因有：1.央行作为宏观审慎监管主体会使其权力过于集中，不利于权力间相互制衡；2.使央行在应对系统性危机时因同时处于不同身份而无法解决利益冲突问题。笔者认为应该在央行下设立一个专门的宏观监管部门，国务院选任宏观监管部门组成人员，此部门在组织上隶属于央行，但独立行使职权，其职权行使行为受央行监督，宏观监管部门监管决策理念应与央行宏观经济政策相适应，宏观监管部门作出任何监管决策时应向央行备案。当宏观监管部门监管决策与央行宏观经济政策相背离时，由国务院裁决该监管决策是否实施。这样即避免宏观监管者因不了解央行宏观经济政策而无法实施高效益监管，又避免了由央行充当宏观监管者而导致权力集中问题。但我国具体由谁充当宏观监管者角色更适合需靠实践考验。
（三）完善监管独立性的建议
银行业监管的独立性是银行业审慎监管的前提，也是监管机构有效监管的必要条件。针对第二章中影响监管独立性的原因，可以从以下几方面完善：
1.成立自律组织
成立银行监管协会性质的自律组织，该组织由金融消费者、经济学家、律师、会计师等人员组成，该协会应倾听社会对银行改革和监管的政策意见，回应社会对银行业监管的诉求，进一步提高银行监管的公正性，以增强银行业监管的独立性。
2.扩大PCA的适用
PCA指“立即干预措施”（prompt corrective action），指商业银行出现某种情况时，监管机构应自动采取相应的干预和处罚措施。目前PCA主要应用于资本监管中。应扩大PCA的应用范围，增强监管技术上的独立性，例如，对于银行业违法违规行为，监管部门应立即自动采取处罚措施，提高审慎监管程度。
3.组织专业素质培训
监管机构应经常组织进行专业素质培训，提高监管专业水平、明确监管职责范围，按照监管法律法规行使监管职权。
此外，笔者认为影响监管部门独立性改革最根本障碍是中国国有银行体系服务于经济及社会目标的体制，而改善这一问题需要中国长期的努力。
四、总结
在美国次贷危机引发的全球性金融危机爆发后的后危机时代，中国及其他国家普遍意识到完善银行业微观审慎监管的同时，需考虑到风险从宏观角度上对整个金融业的影响，所以宏观审慎监管是与微观审慎监管处于同一层次并需要给与关注的监管措施，目前我国已开始了对宏观审慎监管的理论研究及实践实施，并取得一定的进展，但在微观审慎监管与宏观审慎监管的动态运作及宏观审慎监管具体运作模式等方面仍有很大的完善空间。在全球化及我国正处在转变经济发展方式的改革背景下，我国应在与国际银行业监管机构及各国国内银行业监管机构合作的基础上完善我国的监管措施，以促进银行及银行业体系安全稳健运行。
注释：
①⑥巴塞尔委员会.有效银行监管核心原则（2012）[M].中国银行业监督管理委员会，译.中国金融出版社，2012：45.
②中国社会科学研究院语言研究所.现代汉语词典[M].商务出版社，1979：539.
③黄毅.银行监管法律研究[M].法律出版社，2009：2.
④赵锡军.论证券监管[M].中国人民大学出版社，2000：1-2.
⑤⑨胡利琴，彭红枫，彭意.我国银行业宏观审慎监管与微观审慎监管协调问题研究[J].管理世界，2012（11）.
(一)表外业务信息披露不足
一切不归属商业银行资产负载表，但会对其经营管理活动产生较大影响的业务都统称为表外业务。一般来说，商业银行都会通过公允价值法统计表外业务涵括的资产与负债。但是，一旦遇到交易种类繁杂或市场不活跃的特殊时期，公允价值法不仅不能完全确保表外业务的公允性，还为部分商业银行伪造信息提供了帮助，不利于国家金融秩序的维护。不仅如此，大部分商业银行在披露会计信息时，往往只选择部分无关紧要的信息进行披露，这种不尽不详的信息披露行为难免让人对表外业务信息的真实性、安全性、有效性产生怀疑，不利于会计信息披露制度的进一步发展。
(二)监管部门监管手段实际操作性不强
科学技术的迅猛发展不仅为国家经济发展带来了生机，还为商业银行进行违规操作提供了技术支持，这无形间加剧了监管部门的执法难度，阻碍了商业银行会计信息披露的公正性与透明性。当前会计信息监管部门的执法手段较为单一，已经难以对日益隐蔽的信息披露违法行为开展有效的监督管理工作，助长了不良的歪风邪气，使部分商业银行视国家法律于无物，变本加厉地进行违法犯罪活动，对继续维护国家金融市场的稳定埋下隐患。
(三)会计报表内容过于简单
不论是上市商业银行还是中小型城市商业银行，几乎都存在会计报表过于简单、仅仅流于形式、没有起到任何实质性作用的问题。当前我国大部门商业银行上报的会计信息披露报表内容都缺乏针对性，没有或少有银行真正就问题本身做出详细的分析，完全披露经营管理过程中存在的问题。甚至部分银行直接用会计政策的基本情况取代信息管理中的问题上报给监察部门，妄图蒙混过关。
二、造成商业银行会计信息披露问题的原因
(一)商业银行高层自身原因
管理层作为商业银行日常工作的决策者，对其发展进步具有重要促进作用。受到我国行政体制的影响，大部分商业银行的高层管理人员由国家直接委派到任。由于银行经营效果与委派人员自身利益并无直接关联，导致管理层对银行发展不尽心，过于注重个人利益的得失，不惜以牺牲国家利益为代价换取个人利益。不仅如此，管理层违法成本低也是制约商业银行会计披露进一步发展的重要因素。我国现行的法律制度不够严谨，为违法乱纪现象的产生提供了条件。监管部门没有相关的法律依据对信息披露不尽不详行为作出处罚，只能眼睁睁看着不法分子逍遥法外。由于违法成本过低，部分银行管理高层为了获取高额的利益，不惜孤注一掷，以小处罚换取大回报。
(二)商业银行内部监管不力
当前我国大部分商业银行内部控制功能不健全，缺乏必要的内部监管手段，甚至存在领导胁迫员工参与会计信息造假等违法乱纪行为的现象，严重影响了商业银行的正常经营秩序，为其长远健康发展埋下了隐患。
三、有效解决商业银行会计信息披露问题的方法
(一)加强会计信息披露制度的完善工作
1、建立更完备的法律法规
当前我国商业银行会计信息披露环节可供参考的国家法规仅仅只有2002年颁布的《商业银行信息披露暂行办法》一条，难以起到确保广大商业银行信息披露的完整性、全面性、有效性、针对性等要求。对此，国家应该尽快根据我国实际国情与信息披露现状，制定出更加完备的法律法规，以迎合时展的需求，进一步规约束商业银行的行为，为监管部门提供必要的执法依据，促进我国商业银行向更好更快方向发展。
2、引进国外的先进管理经验
我国的商业银行可以以巴塞尔委员会制定的《巴塞尔协定》中关于会计信息披露治理的相关规定与原则为依据，吸收国外先进的管理理念，结合我国的具体国情与实际情况，制定出兼具中国特色与实际操作性能的会计信息披露制度，为进一步填补商业银行信息披露漏洞打下坚实的基础。(二)不断更新监管手段，强化监管部门的执法力度
1、建立规范化的商业银行监管信息处理系统
在商业银行内部建立规范化的监管信息处理系统，能将搜集到的原始信息进行有效分类、整合，以获取最有用的信息内容，解决相关监管部门信息不灵通、接收信息渠道过窄等问题。不仅如此，商业银行还可以根据实际需求，将监管信息处理系统细化分解为不同的子系统，并加强各个子系统间的联系，把信息编织成一张信息网，扩大信息的接收面积，为银行获取最全面可靠的会计信息做好铺垫工作。2、加强监管部门的监督管理力度相关监管部门要不断加大监督管理力度，严厉打击破坏金融秩序、造假乱纪的行为，提高违法成本，实实在在地落实信息披露工作，不让其流于形式，进一步维护商业银行会计信息披露环节的真实性、全面性、针对性，最大程度上保障信息披露的质量。
3、从实际出发，及时更新金融监管理念
在进行商业银行监管工作时，要坚持适度原则，任何忽视监管工作与过度重视监管工作的行为都不利于商业银行的稳定健康发展，甚至还可能对其造成不可逆转的损失。
4、加强商业银行自身监管力度
除了国家的监管外，商业银行也要不断加强内部监管工作，扩充监事会的成员、优化其结构，充分发挥监事会的监督管理作用，不断提高监管人员的专业素养与职业道德，最大程度上确保商业银行会计信息披露的准确性、有效性。
四、结束语
1、商业银行，包括四大银行和股份制商行、城市商业银行、外资银行驻国内分支机构。
2、证券公司。
3、信托投资公司、金融投资控股公司、投资咨询顾问公司、大型企业财务公司。
4、金融控股集团、四大资产管理公司、金融租赁公司。
5、保险公司、保险经纪公司。
6、中央银行、银行业监督管理委员会、证券业监督管理委员会、保险业监督管理委员会，这是金融业监督管理机构。
7、国家开发银行、中国农业发展银行等政策性银行。
8、社保基金管理中心或社保局，通常为保险方向。
我国农村金融是伴随着合作社的发展而逐步兴起的，目前，已经初步形成了农村金融法律制度体系，为我国农村金融的健康运行提供了法律方面的保障。
（一）我国农村金融机构主体地位确认方面
我国《商业银行法》（2003年）和《农村商业银行管理暂行规定》（2003年）对我国农村商业性金融机构的主体地位给予了确认。对农村政策性金融机构主体地位的确认主要有国务院颁发的《关于金融体制改革的决定》（1993年）。对农村信用社法律地位的规范，尚没有形成专门的立法，主要依据是我国《中国人民银行法》（2003年）《商业银行法》等金融规范。另外，银监会也出台了一些规范性文件，对新型农村金融机构的法律地位进行确认，如《关于加强村镇银行监管的意见》（2007年）等。
（二）我国农村金融监管方面
《中国人民银行法》明确了中央银行，即中国人民银行作为我国金融机构监管部门的法律地位。我国《银行业监督管理法》（2004年）则确立了银监会的监管法律地位。监管的法律依据主要是我国《商业银行法》《农业发展银行章程》（1994年）《农村信用合作社管理规定》（1997年）等法律规范。
（三）我国农村金融担保机制方面
我国《物权法》（2007年）《担保法》（2005年）分别对农民在贷款时可以用于设定担保的财产类型、范围以及可以采取的担保形式等问题做出了规定。中国人民银行制定的《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》（1999年）等规范性文件则对小额信用贷款和农户联保贷款等业务进行了规范。
二、我国农村金融立法的缺陷
（一）规范性文件法律位阶过低
我国《农业法》虽然属于基本法律，位阶较高，但是其只能规定农村金融制度的概括性内容。农村金融的最基本内容，应采用与法律位阶相适应的立法，将其规范化。从上述我国农村金融立法现状来看，我国现有的农村金融规范性文件位阶普遍较低，令出多门，其间还夹杂着政企不分的痕迹，已经不能满足我国农村金融规范化的需求。在我国农村金融市场中，农村信用社是一个主要的力量，承担着大量的支农信贷业务。但是，有关农村信用社的规范性文件却主要是中国人民银行以及银监会等制定的部门规章或行政法规，具体表现为通知、意见、办法、指导等。如中国农业银行制定的《农村信用合作社等级管理试行办法》（1995年）《农村信用合作社管理规定》(2001年)等。上述有关农村信用社的规范性文件位阶相当低，法律效力不强，权威性当然较差。
（二）农村金融主体法律地位存在立法盲区
目前，我国农村金融市场的主体主要是商业银行、政策性银行以及合作银行三类。关于上述农村金融机构的法律定位，仅在我国《商业银行法》中有笼统的规定，对商业银行在农村金融市场业务的开展方面没有具体的规定，对农村信用社等此种类型的农村金融组织也没有法律层面的文件对其主体地位予以明确。我国的农村政策性银行是中国农业发展银行，目前其开展业务的主要依据是由国务院制定的《关于金融体制改革的决定》（1993年）《银行业监督管理法》以及《中国人民银行法》。其中，《关于金融体制改革的决定》对中国农业发展银行的设立宗旨、经营原则、法律组织形式等内容做了规定。《银行业监督管理法》以及我国《中国人民银行法》则对中国农业发展银行的业务和监督做出了规定。由于中国农业发展银行的服务对象主要是农业部门，其业务活动涉及到各级政府、各级财政和各行业各部门的利益，因此，会与政府及有关部门、商业银行以及企业产生密切的关系。而这些基本关系的界定，仅仅依靠上述决定的规范是远远不够的，显然这是一个立法盲区。法律缺失的直接后果就是导致政策性银行经营风险的增加。
（三）农村金融监管规范不足
目前，我国农村金融监管方面的立法是非常落伍的。具体的监管机构以及应适用的法律和城市金融是混同在一起的。众所周知，农村金融与城市金融在服务宗旨、业务定位等方面存在着明显的差异，作为监管部门的银监会，如果按照《银行业监督管理法》的规定对农村金融进行监管的话，显然会扭曲监管目标，达不到应有的目的。同时，由于没有独立的监管体系，导致银监会在工作中没有具体的监管标准，无所适从，甚至会引发各种冲突。
三、完善我国农村金融立法的对策
（一）提高农村金融立法位阶
建议采用人大立法的方式，从法律的高度将农村金融的基本制度确立下来。主要应涉及以下内容：一是明确我国农村金融法律制度的大致框架，确立以农村合作金融为主导，以农村政策性金融为辅助，商业金融积极参与的基本模式；二是以法律的形式对农村商业银行、农村合作银行以及农村信用社的主体地位予以确认，使其更加规范，走入良性运作的轨道。三是明确农村政策性金融的地位、体制及其基本的运作规程。四是建立相关的辅助金融制度，如农业保险制度等。
（二）重构我国农村政策性金融和合作金融法律体系
鉴于我国农业政策性金融在农村金融体系中的重要性，应对农业发展银行进行单独立法，制定我国《农业发展银行法》，以法律形式确立农业发展银行在农村金融中的主体地位，规范并监督其经营方式以及业务运作，从而奠定农村政策性金融可持续发展的法律基础。对于构建我国农村合作金融规范体系，建议制定《农村合作金融法》。主要明确农村合作金融的性质、业务范围、宗旨、职能；界定农村合作金融组织、地方政府、行业监督管理机构之间各自的权利、义务和相应的法律责任；区别不同的农村合作金融组织形式，以具体界定其经营原则。
（三）完善农村金融监管立法
1.社会监督机制不完善。商业银行信息披露的社会监督机制，主要指的是会计师事务所的审计方面。由于商业银行的特殊性，《商业银行信息披露暂行办法》明确规定，其年度财务报表必须经过第三方审计机构审计，且第三方审计机构，必须是具备从事金融相关审计业务的会计师事务所。审计的重点主要包括会计报表、重大事项、风险提示、关联方交易等，以形成一个对银行相对公允的评价。但目前，我国在这方面存在明显的不足。很明显的一点，注册会计师行业监督独立性不强，限制了其对银行业机构会计信息披露审计监督水平。
发达国家成熟的注册会计师体制主要采取行业自律的监管模式，在行业内部，诚信度被提高到最为重要的生命线的位置。而我国目前虽然也是注册会计师协会管理，但仍然是一种政府监管的模式，地方政府为谋求本地方经济利益，通过控制地方注册会计师协会的方式介入注册会计师业市场管理，从而大大削弱了注册会计师行业自律监管体系的权威性。
2.内部监督效果不佳。银行内部监督的主要内容是会计监督，即通过银行会计检查、督促、控制等工作过程和手段对银行的经济活动过程及其结果进行监督管理。同时，为了提高内部监督效果，很多商业银行逐渐设立了内审部门和事后监督部门，负责对银行业务进行审查、校验和监督，从而可以及时发现和改正商业银行会计差错，规范会计行为。
综合考察三方面的内部监督机制，我们发现，银行的内部监督机制存在着明显的被动式特征。目前内部监督往往停留在账证核对、账账核对等表层上，更多的是为了应付上级部门的检查，是一种完全被动式的内部监督。同时，监督手段滞后，制约着会计监督作用的发挥。一线的业务部门，由于受到业绩考核等原因，往往能接收到最新的技术和操作理念，而监管部门，没有业绩考核的压力，对新技术设备的采购又受到预算等因素的制约，以至于监管部门的设备技术水平远远落后于业务部门。
二、商业银行会计信息披露监管的发展方向
1.全面提高监管人员的素质。无论是内部监管还是外部监管，最终都要通过具体的人员来完成。当前，从职业道德和从业水平两个方面，银行业监管人员的素质都有待提高。要建立银行内部监管人员、会计师事务所审计人员和银行监管部门从业人员的系统性培训。首先，是业务知识的培训，因为各个监管岗位都要求比较高的技术水平，同时，由于金融业的高速发展，新的知识和操作方法不断涌现，需要建立常态的培训体系，以确保整个监管队伍知识的更新速度。其次，要建立常态的监管人员职业道德考评制度，强化监管意识，使整个监管队伍能够客观公正的行使监督责任。
2.优化监管制度。首先，要更新监管理念。金融监管的目的，是要维护良好的金融秩序，确保银行业的顺利运营。因此，监管理念要有所调整，在目前的形势下，监管措施要更有利于“疏导”，争取在发展中解决遗留问题。同时，要理顺人民银行监管与银监会监管之间的关系，尽量避免银行业遭受双重监管、双重指导的局面，减少由于人民银行与银监会信息沟通所造成的监管差异甚至矛盾性指令。
其次，要强化商业银行内部监督职能。内部监督往往更能够发现问题于初始阶段，商业银行的内部监督体系主要是会计监督，对于会计监督工作，国家有较为明确的法律法规和规章，强化会计监督的职能，更多的是严格按照规定提高会计信息的准确性和有效性，明确内部会计监督人员的职责，强化其监督管理意识，并提高会计监督人员的岗位责任。同时，还要加强内部监督与会计核算的协同性，将内部会监督与会计核算联系起来，以提高内部监督的质量。
总体而言，要建立银行会计核算、内部审计和事后监督协同性运作的银行内部监管体系，优化商业银行的内部监督职能。第三，要有效发挥社会中介机构对银行业会计信息的监管职能。加强会计、审计等社会中介机构建设和发展，对银行业制定更为严格的统一的中介机构审计标准，明确社会中介机构对银行业审计、评估等事务的责任。
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