时间：2023-06-28 17:06:54
导语：在行政处罚的终极目的的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
2003年1月16日，宁波市鄞州区的陈先生给宁波市工商行政管理局鄞州分局写了一封信，检举宁波某实业公司擅自生产和销售超出工商核准登记经营范围的产品，同时要求工商部门将处理结果以书面形式告诉他。然而，从此以后，举报人陈先生再未收到工商部门的任何通知，也不知道他们是否按照有关法律的要求对该企业进行查处。
4月，陈先生向鄞州区法院提起行政诉讼。陈先生认为：他向工商部门检举了企业的违法行为，但不知道这家企业是否被查处，他认为工商部门没有履行相应的职责，属行政不作为。因此，要求法院判处工商部门履行法定职责，对被检举企业进行查处。
工商部门向法院提交了他们的答辩意见：在接到陈先生的举报后，工商分局立即行动，组织执法人员到这家企业进行检查，在经过详细的调查取证后，确认这家企业确实存在着违法生产和销售行为，已对企业作出了严厉处罚，因此不存在行政不作为的事实。
6月11日，鄞州区法院对此案作出裁定，驳回陈先生的起诉。令人关注的是，法院所给出的理由并不是因为工商部门已经对那家企业进行了查处，履行了自己法定的行政作为义务，而是基于另一个程序上的原因：陈先生不具有原告诉讼主体资格。
笔者为此采访了主审该案的鄞州区法院行政审判庭副庭长水旭波，她详细介绍了作出该裁定的依据：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中规定，只有与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，对该行为不服的，才可以提起行政诉讼。在该案中，陈先生既不是工商部门进行行政处罚的相对人，也不会受到工商部门所作出的行政处罚结果的影响，其举报行为和查处行为并无法律上的利害关系。因此，他不能以原告身份起诉工商部门。
然而，在这份裁定书的后面，还有这样一段话：陈先生虽然不具备本案原告的诉讼主体，但“其积极向被告举报的行为值得提倡和支持，被告在条件允许的情况下，应尽可能同举报人取得联系，并向其反馈查处的结果”。
受害人无从得知警方办案结果
在宁波市公安局车辆管理所的大院内，停放着一大片黑压压的自行车，其中有相当数量的车是被人偷盗后被公安机关查获的。让人感到奇怪的是，它们长期无人认领，因为公安机关不知道车主是谁。
派出所的同志抱怨说，现在很少有市民因车辆被盗向他们报案。
然而，市民对此却有另一种说法：“我们报了案有用吗？结果怎样公安机关从来不告诉我们。”
在电视台工作的庄女士向笔者介绍了发生在去年的一件事：一天晚上九点多钟，她在回家的路上，被骑着摩托车的两个男子抢走了拎包，包里除了手机和各种证件外，还有1000多元现金。事发后，她立即向派出所报了案。但直到现在，她都不知道这事情怎样了，“反正，这事从此石沉大海，我没有接到过警方任何的反馈信息，也不知道他们有没有调查过，更不知道此案是否已破获”。
报了案没有下文是一种普遍的现象，许多市民对此已习以为常了，笔者的一位同事说，他在五年中被偷的自行车就达5辆，开始时还报案，后来就懒得再报了，“反正也不会知道结果”。
据笔者了解，现在，行政机关不将行政结果告知事件的相关者（这里所指的相关者主要指检举人或受害人，与“行政行为相对人”是不同的概念）是一种普遍的现象：农民对违法征地行为不服，要求土管部门进行查处，土管部门去查了，也作出了相应的处罚，但却不把结果告诉要求查处的农民；网吧违反规定，在非节假日允许学生入内上网，被家长举报，有关部门依法进行查处，但从没想到要把结果告诉家长；企业偷偷排污对环境造成污染，被人举报，环保部门查处后，也没有将结果告诉热心的举报者。
由于行政主管部门不将查处结果告知给这些相关者，因此而引起的行政诉讼也并不鲜见。
就在陈先生告鄞州区工商部门行政不作为案审理期间，宁波海曙区发生了这样一起案件：一妇女不堪前夫的骚扰和侵害，要求公安机关进行查处。此后，该妇女向当地派出所询问对其前夫进行处理的结果，但没有得到明确的答复。该妇女一怒之下，以行政不作为为由，将公安机关告上了法庭。
行政机关：我们没有法律义务把查处结果告知举报人
法院提供的情况表明，因为行政机关没有将行政结果告知相关者而引发的行政诉讼，最后的判决结果大都对原告不利。因为我国现行法律、法规尚没有规定行政机关必须将某种行政行为（如根据举报对违法行为进行查处）的结果告诉举报人或受害人。所以，在法庭上，行政机关总是用这样一句话来回答原告：举报者只是相关人而不是行政相对人，我们没有义务把查处的结果告知给你们。
在《行政处罚法》中，曾提到行政机关应把处罚结果告知当事人，但这里所指的当事人仅仅是指被处罚人，也就是行政行为的相对人，并不包括被侵害人，更不是指检举人。
然而，这样的规定究竟是否合理呢？譬如前文所提到的庄女士，她是案件的直接受害人，她难道没有权利知道案件的查处情况吗？
三年前，曾发生这样一个案件：宁波一家企业举报上海一家企业有假冒他们产品的行为，要求当地工商部门进行查处。结果，制假企业被当地工商部门严厉处罚。然而，宁波的这家企业并不领情，反而把工商部门告上了法庭。他们的理由是：工商部门虽然对制假者进行了处罚，但因为没有告知受害人（同时也是举报人）具体的处理结果，在这样的情况下，如果受害人对工商的处罚不满意（如觉得处罚太轻等），就连申请行政复议的机会都没有。
一位举报某企业偷排污水的市民说：“我这样做并不是要获得什么奖励，主要是想尽自己的一份责任。作为一个公民，有权利知道政府工作的方方面面，特别是在向政府部门反映了有关情况后，政府部门理应把结果告诉我们，这也是公民的一种知情权吧。如果行政机关能这样做，等于是对我们的一种鼓励，否则，多多少少会挫伤我们的积极性。”
一、工商行政管理效能的涵义
工商行政管理效能是指，工商机关实现市场监管目标，从事市场监管执法活动时，发挥功能的程度及其产生的效益、效果的统一。其涵义包括：一是目标性，即工商效能提升的首要要件，没有既定目标，谈效能提升，只是一句空话。维护市场经济秩序是工商行政管理的终极目标，为完成终极目标，还必须有阶段性目标。二是功能性，提升工商效能必须发挥工商行政管理的作用，即发挥组织功能、协调功能、控制功能。三是统一性，即效益、效率、质量、效果的统一。工商效能强调要有市场监管的总体目标与阶段性目标,强调发挥监管执法的功能，强调监管执法能力、效率、效果、效益的有机统一。因此，在工商效能建设中，只有统筹兼顾，全面安排,充分发挥工商行政管理各要素和环节的作用,才能提升整体效能。
二、彩响工商效能提升的因素及问题
(一)队伍素质因素
素质是指人先天特性和后天社会实践而获得的内在能力。素质是能力的核心,而能力是人的综合素质在行为上的外化表现。工商队伍素质是指工商人员理解和认知法律对有关问题作出恰当判断和合法处置的能力。工商人员职业素质的高低，直接决定着工商部门的整体能力和效能。素质更新主要指优良品德的修炼，专业素养的健全，广博知识的积累，办事技能的提高。
经过各级组织多年的管理培训，工商人员知识结构得到改善，干部队伍素质有了明显提高。但现有的人员素质与时代的发展仍有较大差距，工商行政管理专业化、职业化发展水平不高。在“两费”停征后，部分干部茫然不知所措，平庸、懒散现象抬头,慢作为、不作为时有出现。激励机制显得乏力，制约机制作用不明显，人员只进不出，干部能上不能下的问题没有得到根本性改变，干部队伍缺乏活力，这些都直接影响工作效能的提升。
(二)资源配置因素
资源配置包括机构设置、人员调配、基础设施建设和物质保障。如何合理设置机构，促进职能到位，发挥整体效能至关重要。人员调配是发挥效能的决定性因素。人员调配是否符合精干决策层、减少管理层、强化执行层的原则,直接关系到工商效能的提升。基础设施和物质保障是完成各项任务的基础，其中信息技术是提升工商效能的重要载体。
工商系统机构名称、上下职能基本相同，但力量整合不够协调。机关内部，市场、公平交易、个体、登记、商标、广告等部门与基层所都有执法办案权，多头执法导致处罚畸轻畸重、重复处罚，上下级工商部门之间权限划分不清，执法资源配置不够合理。有些地方工商部门为了避免以上问题，由公平交易部门实行集中办案，但由于基层执法力量有限，办案人才少，受移交时间和专业知识的限制，执法效能仍未得到提升。
(三)工商文化因素
工商文化是指工商部门在行使国家赋予的职能中，逐渐形成、积淀、培育起来的得到广泛认同的工商行政管理的价值观念、思维方式、精神理念、职业道德、行为规范的总和，以及在此基础上形成的服务理念、执法意识、管理理论、管理人员文化素质，蕴含在工商行政管理体制、制度、形象、行为之中的文化特色。工商文化既重视群体力量和发挥群体优势，又强调个人因素和潜能创造力，是凝聚和激励工商人员的重要精神力量，为工商机关各项改革提供强大的精神动力。发展工商文化，有利于加强和改善工商机关思想政治工作，有利于增强全体人员的向心力、凝聚力。
国家工商总局近几年组织全系统对工商文化开展研究，在工商文化建设上取得了长足的进步。但在创建工商文化的实践中,各地对工商精神的理解表述不一，工商文化的特色不突出，工商文化的核心价值观没有统一的语境表示。工商行政管理共同价值观、工商精神等与工商工作的有机结合还不紧密。全系统对工商文化建设尚未形成统一规划，在社会上的宣传力度和影响力不够。
(四)体制机制因素
工商监管体制属于国家经济行政管理体制范畴，良好的工商行政管理监管、执法机制会使工商行政管理系统不断适应复杂变化的市场经济，能动把握监管规律，实现有效监管，提高监管效能。
工商机关虽然实行了垂直管理，但监管执法受当地政府影响仍然很大。在行政机构中存在职能交叉，工作界线不明确的问题，造成监管执法力量分散，缺乏合力，影响监管效能的提高。如何适应市场经济发展的内在要求，科学构建工商行政管理体制机制，如何充分利用网络化手段，向数字化、信息化管理模式发展，提高市场监管效能，是值得深人研究的重要问题。
三、工商行政管理效能提升的路径选择
(一)抓紧素质更新，塑造效能主体
效能建设既要“效”,更要“能”，根本目的是要提高人的素质和能力。行政效能的提高说到底要靠行政人员的素质提升，即优良品德的修炼,专业素养的健全，广博知识的积累，办事技能的提高。
1.加强学习培训教育，提高政治业务素质。思想政治工作是各项工作的基础，直接关系到整个队伍政治素质的提高。组织学习中国特色社会主义理论，开展理想信念、职业道德、党风廉政等各种教育,树立正确的世界观、人生观和价值观,保持奋发向上的精神状态。组织干部学习文化知识和理论研讨，定期组织业务知识学习，提高业务能力。
2.实施职位分类制度，激发队伍整体活力。职位分类制度是建立科学人事管理制度的重要条件。工商机关可将人员分为企业注册官、行政检查官、后勤管理人员三个系列。企业注册官是指具备专业资格，经过考评和聘任，在工商机关注册登记岗位依法行使注册核准权的行政执法类公务员。行政检查官是指具备专业执法资格，经过考评和聘任，在执法岗位依法行使行政检查和行政管理的执法类公务员。后勤管理人员是指为处理工商各项工作需要而从事财务、政工、监察、装备、信息技术等行政管理和工勤事务人员。按工作性质又可分为服务性和技术性人员两类。对后勤人员应按国家统一规定的技术序列分等级，如政工师、经济师、会计师、统计师等，按照其相应等级规定享受职务待遇及薪酬。以此构建职务晋升和职级晋升双梯制，调动干部职工的工作积极性，为提升工作效能奠定组织基础。
(二)整合管理资源，形成整体合力整合管理资源，形成整体合力是提高工商效能的重要方面。科学的资源配置，是提高行政效能的先决条件。在信息时代，可利用现代科技信息资源,减少中间环节，加强基层力量,对于提高工商效能有着十分重要的意义。在我国的政府机构中，基层行政机关及其人员仅被当作领导的服从者和决策的执行者，他们受到高层政府组织严格的层级制约，缺少因地制宜的决策权。加上行政层次过多，机构重叠，多头领导，交叉指挥，造成基层行政组织和人员工作被动、缺乏活力，难以获得较高的行政效能。因此，现行政府的改革趋势是由垂直式管理向扁平式管理发展，减少政府组织层次，缩小高层与基层沟通距离，把有限的人力、物力、财力资源往基层配置，下放权力，形成小局大所，以达到激发基层人力资源，调动工作人员积极性，履行政府职能之目的。扁平化的组织结构强调信息共享,重视横向联系、沟通和协作，大大提髙组织的反应能力和工作效能，减少了组织的人力资源成本。
在监管理念上，应把对市场秩序的管理上升为社会管理的层面，借助全社会力量共同治理，运用整合性治理理念充分聚集各种社会资源，实现综合管理，提高整体管理效能。整合建立政府负责、部门协作、行业规范、企业自律的四位一体的监管格局。
(三)改革监管模式，创新监管体制市场经济发达国家的市场监督管理机构主要有三种模式:经济警察模式、公平交易委员会模式、市场行政监督管理局模式。以上三种模式各有长处与不足，我国在借鉴国外模式时，应该吸收国外模式的长处。目前，我国监管模式采用市场行政监督管理局模式较为符合我国国情，要按照党的十精神，建立适应市场监管需要的大部制，解决权责不清、各自为政问题，解决生产、流通、消费环节的协调监管问题，努力提升行政管理效能。
(四)应用信息技术，加强软硬件配里随着工商机关市场监管任务不断加大，市场主体数量大幅上升，监管领域和范围不断扩大，提高市场监管效能必然要求充分利用现代信息技术。我国对商品质量的监管采用的模式为“环节管理为主,专项管理为辅”,多个政府部门共同参与的监管模式。在合理执法成本下，更可取的监管模式是充分利用各个监管环节和部门所取得的有关商品质量信息，将检测结果形成数据在网上共享，实行综合监管、上下联动的市场机制。数据是信息化应用的直接结果，所以数据库建设是信息化建设的基础性工作。数据库建设首先要建立与完善市场主体数据库，其次是重要商品数据库，并逐步建立联通国家工商总局、省、市、区工商局、工商所五级的信息网络系统。信息化的应用,从长远目标看，应围绕信息资源的跨地区、跨部门共享为重点，努力构建地区、部门互动的市场执法体系，以信息资源公开和开发利用为重点，全面提升科学监管、优质服务的水平，不断满足民众对政府提供公共服务的各种新要求。
四、建立工商行政管理效能提升的评价体系
为了促进工商行政管理效能提升,应该建设效能评价体系。工商行政管理效能具有综合性特点，其评判标准也是多方面、多层次的，只有科学、合理地确定评价指标，采取正确、有效的评价方法，客观公正地进行评价，才能促进工商行政管理效能的提升。
(一)工商行政管理效能评价主体及方法
工商行政管理机关效能评价可以依靠多元的评价主体和采用综合分析法进行，保障效能评价的真实可靠、公平公正。
1.评价主体。工商机关及其上级机关在评价主体中占有重要地位。与第三者的评价主体相比,工商机关及其上级机关更加了解监管执法总体情况,更能掌握工商行政管理效能评价的重点和难点，对评价标准掌握更加准确、全面。第三方评价是评价主体另一组成部分。在发达国家，政府只是评价主体之一，民间评价机构，包括独立的民间调査机构、大学科研机构和媒体组成评价委员会进行第三方评价，这有利于评价的客观、公正。
2.评价方法。工商行政管理效能评价可以采用主观测量和客观测量方法进行。主观测量方法可采用问卷调査、实地访谈方式进行。客观测量方法可通过监管执法统计数据获得。如査处违法行为的案件数量、发展市场主体数量、商标注册数量、著名驰名商标数量、合同履行率等。把主观测量与客观测量的结果进行综合分析，才能最终反映工商效能的提升情况。
(二)评价指标
根据工商行政管理效能的定义，我们可以从工商行政管理的效益、质量、效率、时效、能力五个维度进行评判。
1.工商行政管理质量。工商行政管理质量是指工商行政管理执法和服务的质量，主要从市场巡查质量、行政许可质量、行政处罚案件质量等方面进行衡量。市场巡查质量主要以巡査中违法行为的发现率来衡量，包括市场主体证照齐全率，无照经营率，违法行为发现率,重特大违法行为应急处置等。行政许可质量以受理程序是否合法，核准时限是否符合法定要求等为标准。行政处罚案件质量以事实是否清楚，证据是否确凿,程序是否合法，适用法律是否正确等为标准。
2.工商行政管理时效。衡量工商行政管理效能的时效指标，是指完成一定工商行政管理工作量所需要的时间数量。行政效能可以用时间效率表示，以最短时间完成工商行政管理目标的,则工商行政管理效能高;反之，则工商行政管理效能低。因此，把时效指标作为衡量工商行政管理效能的一个重要指标，对工商行政管理效能建设具有重要的现实意义。工商行政管理时效既有法律法规规定又有制度性规定，在法定时间内完成工作任务是职责任务的要求，在法定时限内尽量缩短工作时间是提高效能的重要表现。工商行政管理时效指标包括行政许可的时限要求、行政处罚的时限要求、市场巡查的时限要求与消费投诉时限要求等。
3.工商监管执法能力。T.商行政监管执法能力是指工商机关综合运用各种资源和手段，有效监管市场的本领和水平。工商行政监管能力是围绕监管执法展开的，具有职能的特定性。随着现代信息网络技术的迅速发展,熟练掌握和有效运用现代技术和手段的能力要求日益突出，因为它直接决定和反映执法监管能力的高低。工商行政管理能力评价指标主要应由以下两个方面组成：(1)执法主体状况，例如监管执法人员文化程度、基本技能、执法人员违纪率等。(2)依法监管执法质量，例如案件核审不合格率、案件行政复议纠正率、案件行政诉讼败诉率等。
关键词：科学发展观；中原经济区；法治；建设
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0082-02
一、科学发展观与法治建设的关系
科学发展观的丰富内涵与现代法治精神相契合，对中国法治建设具有重要的指导作用。一方面，科学发展观是指导社会主义法治建设的重要科学理论，为法治提供了思想基础。从功能上来说，科学发展观能够积极促进实现法治的功能。科学发展观的终极目标是要实现和谐发展，促进和谐社会的建设。法治要通过培植人们对法律的信仰，通过立法、司法、执法等一系列的法治过程来营造和谐、可持续发展的社会环境。另一方面，社会主义法治建设是落实科学发展观的根本保障，科学发展观所蕴涵的坚持以人为本、追求全面协调可持续的发展、实现“五个统筹”、建设和谐社会等目标与原则，必须通过法治建设来实现。因此，我们应深入研究和准确把握科学发展观的精神实质及其指导作用，将科学发展观切实贯彻到中国法治建设上来。
二、中原经济区法治建设存在的问题
（一）中原经济区的立法不足
近年来，中原经济区区域内立法主体紧紧围绕本地经济发展加快了立法进程，但进度缓慢且大都站在维护本地区利益的角度，其立法不足主要表现在：（1）立法步伐跟不上经济社会发展要求。中原地区与沿海省份相比，表面上看是资源环境生态问题，实质上是发展问题、产业结构不合理和发展方式粗放问题。如河南是能源大省，许多自然资源总量位居全国前列，但在通过过度消耗能源资源换取经济快速发展的同时，也付出了沉重的代价：资源浪费、环境污染、生态脆弱、矿难事故严重等。这些事关中原地区经济社会发展全局的热点、难点和重点问题的化解，迫切需要立法的引导、支持和规范。（2）立法存在很多盲点。如河南在发展产业投资基金改革方面，目前尚未出台《产业投资基金管理办法》等有关法律规范。（3）相关法律规定滞后。如中原经济区内的建设用地流转已成为一种不可阻挡的发展趋势，但这超出了中国法律规定的范围，属于对现行法律制度的突破。鉴于此，河南要改进立法技术，及时修改、废止本省土地管理方面不适当的法律规定，为中原经济区发展营造良好的法律环境。
（二）中原经济区的行政法治建设问题
由于行政区划的原因，中原经济区区域内城市之间的统筹协调机制不完善，致使各地行政执法利益化的程度很高。目前，一些基层执法队伍经费的主要来源是罚款和收费，而且罚的越多、收的越多、返还的越多，致使一些行政执法行为与执法者的自身利益挂钩，结果造成执法行为与执法目的严重背离。有些部门甚至从自身利益出发，给每个执法人员下达罚款任务，开展罚款竞赛；有些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖、争权力、争罚款、争收费；有些部门对于违法行为不是及时制止，而是任其发展，事后收拾“残局”；有些部门故意设置“圈套”，引诱行政相对人违法，然后施以重罚。
（三）中原经济区的司法建设问题
司法是定纷止争、解决纠纷、化解矛盾、调节利益冲突、实现社会和谐的特殊事业，要构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的和谐社会，实现经济社会和人的全面发展，司法的地位和作用显然是不可替代的。但目前中原经济区域内，在司法实践中仍然存在、失职渎职、的行为，同时司法地方保护主义比较盛行，司法机关对本地、外地当事人不能平等对待，做不到一视同仁、公正司法、中立裁判。
三、中原经济区法治建设问题的原因分析
（一）缺乏地方立法协作
地方立法协作是区域经济社会一体化发展的利益诉求，是区域间经济社会发展的利益协调问题。一方面，区域一体化要求采取一致的规则和行动，建立无壁垒、无障碍、各地利益最大化的共同市场和共同规则；另一方面，只要存在一级利益实体单位，地方保护、立法不协调的倾向就不可避免，就需要建立统一协调各方利益关系的机制。中原经济区是一个正在兴起的区域经济，需要借鉴其他地方在区域经济发展方面的经验。如长三角三省市共16个城市在经济协作中已开始暴露出各地法规规章冲突、执法依据不一、重复建设、地方保护等问题，急待通过立法协作来协调统一各方利益关系。
（二）缺乏有效的权力制约和监督
缺乏明确而严格的的法律监督和责任追究制度是问题的重要原因。某些权力集中、权力含金量大的行政执法主体不作为、乱作为、慢作为等行政瑕疵比较突出，在实施行政许可和行政处罚权时，同事不同权、同案不同罚、合法不合理，自由裁量权缺乏法治化约束，甚至滋生权力寻租、营私舞弊等腐败问题。必须把追究法律责任作为法律实施的重要环节来抓，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究法律责任，并对直接责任人员给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
（三）地方司法保护主义严重
目前，在中原经济区内，司法建设中的突出问题是存在地方保护主义。如某些司法机关对本地、外地当事人不能平等对待，做不到一视同仁、公正司法、中立裁判，从而削弱了司法的公信力。对跨区域的涉诉案件和执行案件中当事人的基本情况、履行能力等不能及时调查、互相公布，出现信息不对称现象。此外，中原经济区内各区域间在司法文书送达与执行方面的协作急需加强，要形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面，就要加强中原经济区内各区域间在案件调查取证、案件管辖方面的协作，健全区际委托调查取证制度，对区际案件的管辖权问题达成协议。要加强中原经济区内各区域间在法律服务方面的协作，尤其要简化律师异地调查取证或申办执业的手续，对异地司法行政机关提供的律师身份证明予以确认。要加强中原经济区内的区际法律援助，建立法律援助案件转办制度，以减轻当事人的经济和精神负担。
四、科学发展观视野下中原经济区法治建设的构想
（一）统筹兼顾，加强立法协作
按照科学发展观“五个统筹”的要求加强立法协作，包括立法工作经验的交流、立法信息交流、立法技术的统一，甚至包括法规条文的借鉴。加强立法协作，应考虑如下几个方面：（1）成立中原经济区立法协调机构，可由中原经济区内的各市人大常委会法制委员会主任或政府法制办主任以及相关法律专家组成。（2）建立和完善立法信息交流平台。建立相应的信息资料库，交流区域内立法计划、立法动态、立法信息；针对中原经济区范围内社会经济发展的重大的问题进行讨论并提出参考性意见；提出与区域合作立法有关的建议。（3）创新中原经济区立法程序。要通过举行听证会、论证会、座谈会或召开新闻会等形式，广泛征求公众对立法工作的意见；各地的地方性法规和地方政府规章除按照《立法法》的规定进行备案外，可以尝试建立地方立法或规范性文件交叉备案制度。（4）协调立法内容。区域内各地区的立法要充分地考虑和兼顾中原经济区范围内的经济一体化的需要，在保持地方特色的基础上，实现立法内容的相对统一。地方立法文件的起草、审查等各个阶段全面把关，消除或减少不同地方的立法在内容上的矛盾和不协调，增强区域内法律规范的统一性与权威性。
（二）贯彻科学发展观，推进依法行政
1.规范政府行为，加快政府职能转变。对于政府而言，法治理念是强调政府只能做法律法规规定的事情，这一理念有助于防止政府随意扩大权力、抑制公民和社会创新活动，甚至侵害公民权利行为的发生。在非市场领域或市场本身无力调节的领域应充分发挥政府的作用，这就要求明确政府的公共职能。
2.规范行政决策和执法行为。建立起良好的决策法治体制机制，保证政府决策、规划的科学化、民主化、规范化，严防引进污染企业和夕阳产业，严防重复建设，劳民伤财，将有限的人力、财力和精力投到消除落后、形成竞争优势上，摒弃“人治”弊端干扰经济发展和法治发展大局。切实规制行政执法行为，尤需制止乱检查、乱罚款、乱摊派、乱收费等侵害市场主体利益的行为。必须推进相对集中行政处罚权和综合执法工作，通过职能的科学配置，减少执法层次和交叉重迭执法的矛盾，避免执法部门相互推诿、扯皮现象的发生，提高执法效率。
3.改革行政审批制度，提高行政效率。削减经济事务行政审批的手续，发展战略经济区统一的电子政务，简化行政流程，建立透明高效的电子政府，以刚性可操作的具体规则，减少行政成本，提高行政效率，保证行政行为的公正性、公平性和公开性。
（三）以人为本，创建司法协作
1.贯彻以人为本的司法理念，保障公民权利。司法机关必须认真贯彻“国家尊重和保障人权”的宪法原则，在各项司法工作中高度注重依法保障人权。以人为本的文明理念能让司法更具有亲和力，使人们感受到司法的力度和温度、刚性和柔性，从而真正地彰显司法的地位和作用。
2.加强中原经济区内的区际司法协助。要加强中原经济区内各区域间在司法文书送达与执行方面的协作，形成“异地执行公务、当地司法机关支援”的局面。要加强中原经济区内各区域间在案件调查取证、案件管辖方面的协作，健全区际委托调查取证制度，对区际案件的管辖权问题达成协议。
3.消除司法地方保护主义。在中原经济区内，各司法机关要遵循公平、公开和非歧视原则，对本地、外地当事人平等对待，做到一视同仁、公正司法、中立裁判，增强司法的公信力。
参考文献：
[1] 张浩.以科学发展观为指导，推进社会主义法治建设[J].法制与经济，2008，（7）.
[2] 丁祖年.关于中国地区间立法协作问题的几点思考[J].人大研究，2008，（1）.
城市管理是城市经济和社会发展的重要组成部分，是加快城市化进程和建设现代化城市的重要保障，是构建和谐社会的基础性工作。高效能的城市管理，能优化城市资源配置，扩大城市功能空间，降低城市运营成本，提升城市对资源要素的聚合力和功能的辐射力，促进城市可持续发展。建立健全城市管理系统各部门之间的协作交流机制，最大化地消除部门之间的协作不畅、相互推诿、相互掣肘的不良现象，实现部门之间的联合联动、协调运转，可以有效地优化城管运行秩序，增强城管执法力，提高城管效能，确保城市科学健康发展。
一、部门协作不畅的主要表现
当前，我市城市管理的规范制定权、处罚权、强制权、许可权、征收权等多项权力分离，这对保持相关行政职能部门之间一定的权力制衡、预防权力腐败等现象显然是十分必要的。然而，现代城市管理是一个多层次、多变量的复杂系统，是具有非线性和复杂回路特性的社会系统工程。对于任何一个具体的城市管理活动而言，行政处罚权与其它行政职权又都是相互依存、相互促进、相互制约的。城市管理系统中的任何行政活动，都完整和连续地贯穿和包含了这些职权。人为地割裂这些行政权，虽然可以达到相互制衡，减少寻租的可能性，但也增加了部门协作难度，提高了行政活动成本，降低了行政效率。主要表现是：
（一）信息获取滞后，信息不对称，处理问题被动。城市管理系统范围极广，内容繁多。现行管理方式下，城市管理执法部门获取信息的方式主要有两种：一是主动获取，即执法人员将大量的时间用于日常路面巡查以获取信息。这种途径比较直观、直接，对情节轻微的违法活动，可以通过劝阻教育迅速进行纠正。但是，执法人员的巡查仅局限于对市容环境卫生、交通等直观领域的信息获取和监督处罚，而对其他众多领域的信息获取较为困难，这也就限制了城管部门在拓展执法领域上的努力。而且，执法人员发现问题越多，自己的工作量就越大，长此以往，势必会影响到部分执法人员的工作积极性，同时也降低了执法部门的执法效能和执行力。另一种是被动获取，即群众发现问题后打投诉电话进行举报，或通过市长热线、城管110以及等方式直接向执法部门反映，或通过新闻媒体，如电视、报纸等进行曝光反映，经领导批示后由执法人员进行处理。这种途径有利于借助群众和媒体的参与，拓宽信息来源渠道，同时也能起到法制宣传的作用。但是，这增加了问题发现到问题处理之间的环节，增加了行政时间和行政成本；并且容易被误认为群众不举报、媒体不曝光、领导不批示，城管执法部门就不去发现、不去查处问题了，容易造成执法部门无所作为的错觉，最终导致“领导批评、群众埋怨” ，执法部门费力不讨好的后果。由此可见，执法部门缺乏有效、及时的信息获取途径，信息获取滞后，处理问题被动。
（二）部门之间职责不清，职能交叉，无人管理与多头管理并存。城市管理专业化分工是社会发展的必然趋势。专业分工越细，管理、综合执法人员的知识积累、法律准备以及对人才的培训就越快，但部门与部门、政府与群众之间信息不对称就越严重，协调合作的成本也就越高。同一个问题在具有不同执法权的部门之间转手反映，其实问题的关键就在于同一性质的执法权在不同部门之间所进行的分割。这也是职责不清的一种表现，以及造成群众对执法权归属认识不清的原因之一。从而也就造成了群众反映问题难，执法部门获取信息不及时的问题。比如，对一个大排档夜间噪音扰民的群众投诉，环保、公安、卫生、城监等多个部门都具有一定的管理职权，群众往往不知道应该向哪一个部门反映，或者反映了迟迟得不到圆满处理。由于部门之间职责交叉，像这种吃力不讨好的事，都有一堆管不了的理由，无人愿意去管理；反之，又因为有利可图而多头管理，出现“九顶大盖帽管一顶破草帽”的执法扰民现象。
（三）过多地依赖突击式和运动式管理，长效管理机制亟待进一步建立。目前，对城市管理中突出问题的治理往往局限于搞运动、搞突击式的整治。例如“城市牛皮癣”泛滥了，发生交通死人事故了，媒体报道了，于是领导批示，层层发文，层层开会部署一个专项治理活动就此开始。类似的问题的报道媒体上经常可以看到。这类运动表面上轰轰烈烈，实际上雷声大雨点小，虎头蛇尾，实际效果往往是前治后乱。虽然专项治理在短期内对改善城市管理问题确实有着很好的效果，但是建立长效管理机制、确保城市始终正常稳定有序运转才是城市管理的终极目标。如果不建立长效管理机制，专项治理往往治标不治本，结果只能导致“乱—治—再乱—再治”的恶性循环，城市管理耗能大、效率低。
（四）缺乏统一调度，部门联动机制不健全。城市管理部门众多，工作侧重点和依据的法律法规各不相同，往往是各行其是，协调配合不够，更谈不上建立相互之间的既监督又协同的关系，致使以收代管、以罚代管、只批不管的现象时有发生。由于部门没有很好的配合，直接制约了城管执法工作的正常开展。
在现行行政权力划分的制度下，政府行政部门需要创设良好的协作机制来愈合制度内的裂口，以建立有效的合作机制来实现管理、执法资源共享，弥合因行政权各组成元素分裂而造成的行政成本提高、行政效率降低的不良后果。
二、
健全城管协作机制，强化部门长效协作
建立健全城管协作交流机制，是优质高效开展城管工作的需要，是深入落实科学发展观的客观要求。在现有城管体制下，只有遵循共同参与、相互交流、相互协助、相互监督的原则，充分应用现有行政手段和现代科技技术，建立城市管理各部门之间长效协作的新机制，形成各部门共同参与政策制定，共同现场发现问题，共同现场处理、监督、反馈、检验的良好协作模式，才能真正做到源头监控、动态管理、及时处置和反馈城管问题，确保城市健康有序发展。
（一）城管协作机制的主要内容
结合当前城管工作实际，必须建立健全以下六项协作交流机制，确保城管工作的协调高效开展。
一是建立健全联席会议机制。行政执法机关应当根据本级政府的要求或者专项整治的工作需要召开行政执法联席会议，统一安排部署联合执法的事项、方法、步骤、措施，通报和沟通执法工作情况，协调处理联合执法中的争议，研究解决联合执法的新情况和新问题。会议议定事项以会议纪要形式送执法机关执行，各执法机关要定期报送联合执法情况。
二是建立健全联合执法机制。同层级的行政执法机关针对城市管理领域较为突出的违法行为或者人民群众反映强烈的社会问题进行专项整治活动的，应集中执法力量，实施联合执法。联合执法牵头机关应当认真履行组织协调职责，有关机关应当积极配合，不得各行其是，不得互相推诿。
三是建立健全联动执法机制。市级执法主管机关与区县（自治县、市）执法机关要建立上下联动执法制度，加强行政执法中的层级联动。上下联动执法应依法界定双方权责，合理配置执法力量。
四是建立健全互动执法机制。同层级的行政执法机关之间要建立互动执法制度，确保各行政执法机关在行政执法过程中需要相关执法机关承担协助（协管）义务时能得到及时、有效配合。执法机关提出协助调查、采取强制措施等协助（协管）要求，只要手续完备、程序合法，协作机关应及时无条件予以配合。
五是建立健全资源共享机制。行政执法机关之间应当公开各自的信息、技术和资源，提供查询方便，对其他机关请求查询有关信息、资料、数据的，被请求的机关应及时、无偿提供。应当建立执法信息互通平台，保持及时、灵敏的信息沟通，把握违法行为动态，防止违法当事人利用地域、时间差异，流动作案。应当确立有效的沟通方式和渠道，采用签订合作协议、设立联络员等方式，建立联络网，互相提供执法工作情况。
六是建立健全执法调处机制。行政执法机关执行法律、法规和规章过程中发生的争议或者其他问题，应当首先由行政执法机关互相协商解决争议；协商不成，由同级政府法制机构负责协调处理；协调不成的，则应当报共同上一级行政机关依法裁决。
以上六种协作机制其实在全国各地都或多或少存在。如上海市推行了行政执法与刑事司法信息共享平台制度，依托政务信息网络，共享行政执法案件信息，使行政执法与刑事司法执法工作衔接和协作更加便捷、规范、透明、高效。深圳市建成了以数字城市技术为依托的数字化城管信息平台，通过建立覆盖全时段、全范围的城市管理数字化网络，实现多部门信息共享、协同工作，对城市市政工程设施、公用设施、市容环境和环境秩序实施网格化监督和管理，推进城市管理达到主动、精确、快速和统一的目标。又如，我市城管委员单位联席会议制度，也是一项城管协作机制，对协调解决城管重大问题起着积极的作用。
（二）城管协作机制的实现方式
由于城市管理部门之间各自的利益、目标不同，势必会出现两者所作出的行政决策、行为相互矛盾、打架的现象。由此，城市管理执法实践已提出了更多的权力协调要求。协作得好，可以提高政府宏观管理效能，否则将会产生极高的管理执法成本，对城市建设造成极大的成本浪费，对城市软环境建设造成极大的负面影响。从当今城市管理发展趋势来看，城管协作机制的实现方式主要有三个：
一是制定政府规范性文件，夯实城管协作机制的法制基础。
目前，我市的城管协作，多是通过市城管办综合协调的方式来实现的，或者是依靠部门的力量去实现部门之间的工作协作，其协作成本和难度较大。市城管办作为一个议事协调机构，对级别高、权力大的各个职能部门，往往是协而不调，调而不果；而部门之间的协作往往是利益搏弈的产物，这种相互妥协的产物是无法达到理想的协作要求的。鉴于以上情况，建立健全城管协作机制必须自上而下来进行。因此，我们需要运用政府的力量来创设和完善各相关部门之间相互协作的机制，从而提高政府的执行力和行政效率，更好地打造强势政府，推动城市科学发展。可以说，通过政府制定规范性文件来建立部门之间的协作机制是一条可行的途径，不少城市已经作了有益的探索，并取得了较好的经验。如杭州市就较早地注意到了该问题，并在相关规范性文件中作了一些明确规定。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》明确规定，市区相关行政管理部门负有积极协助、配合城市管理行政执法机关依法集中行使行政处罚权的义务；在涉及行政处罚权与行政许可权行使的统一管理对象时，审批部门负有向城市管理行政执法机关抄告批准结果的法律义务；同时建立完善了城市管理行政执法机关与其他各有关行政主体之间的“双向告知”、“意见反馈”以及责任追究制度。再如重庆市以政府令的形式出台了《重庆市人民政府关于坚持以人为本创新和规范行政执法的决定》，为城市管理系统内部门协作机制的建立提供了很有价值的蓝本。该决定就如何规范完善联席会议机制、联合执法机制、联动执法机制、互动执法机制、资源共享机制、执法调处机制等六大协调协作机制，作了详细的规定，具有很大的参考价值。通过制定政府规范性文件，可以夯实城管协作机制的法制基础，为建立健全城管协作机制提供坚强的法律保障。
二是建立城管数字化网络，完善城管协作机制的技术支撑。
建立城管数字化网络，实施数字化管理是城市管理发展趋势的需要，是城市管理走向精细化、综合化的必然要求。以建立城管数字化网络作为现代化城市管理的突破口，通过信息化管理内在的系统性、网络性、程序性和透明性等要求，推进城市管理资源优化整合，管理流程科学再造，管理主体多元参与，这是提高城市管理水平的有效手段。如杭州市城管部门安装“千里眼”帮助管理，深圳市城管部门建立了“数字城管”，昆山市率先在城市管理中推行信息化网络管理，都取得了良好效果。__在全省来看是一个信息化程度相对较高的城市，与其他城市相比，这方面具有良好的基础。我们可以通过建立城管数字化监控网络、数字化信息网络等信息化技术手段整合城市管理资源，实现城市管理全过程信息的实时传递与处理。做到城市管理中的事件（指人的行为，如摆卖、烧烤、沿街乞讨等）和部件信息的自动化采集，数字化处理，网络化传输，资源化利用和社会化共 享。通过城市管理综合平台，建立相关的数据库，统一信息的收集和分配，提高信息的收集面和准确度，使信息前置，以全面准确的信息来引导管理，从而将传统的滞后管理改变为实时管理和监督，增强城市管理的快速反应能力，带动政府管理效率的提高。我们应通过建立城市管理数字化基础平台，促进城市管理手段创新，以此为催化剂，进而建立起与生产力相适应的生产关系，实现管理模式的创新，形成以数字化为标志的体制协调、动作高效、方式先进的现代化城市管理体系，为创建全国文明城市注入活力，打造数字__。
三是实施城市管理综合执法，扫清城管协作机制的体制障碍。
[关键词]侵犯；利害关系；实际影响；行政法律关系；民事法律关系
[作者简介]朱汉卿，襄樊学院政法系讲师，湖北 襄樊441053
[中图分类号]D922．1
[文献标识码]A
[文章编号]1672―2728{2006)10―0117―05
行政复议申请人的资格在行政法上有着十分重要的意义。尽管法律规定，凡是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的人都可以向复议机关提出复议申请，但是复议机关出于对公共利益和行政效率的考虑，同时也为了防止公民、法人和其他组织滥用行政复议请求权，会对复议申请人的资格进行审查，只有那些符合行政复议申请法定条件的申请才会被行政复议机关受理，从而导致行政复议程序的启动，而那些不符合行政复议申请人法定条件的人将会被拒之于行政复议程序之外。由此可见，行政复议申请资格是申请人行政复议请求权得以实现的基础，也是行政复议程序得以启动的前提条件之一。
关于行政复议申请人的资格，《行政复议法》规定得十分简单，即第10条：“依照本法申请行政复议的公民、法人或其他组织是申请人。”而第9条又这样规定，只要你自己认为具体行政行为侵犯了你的合法权益，你就有权在法定期限内提出行政复议申请。单从这两条规定来看，行政复议申请人资格似乎由行政复议申请人自己主观认定，只要你认为你的合法权益被具体行政行为侵犯了，你就可以提出行政复议申请，而且一旦你依行政复议法规定的形式与程序提出了复议申请，你就是适格的行政复议申请人。这种认识实际上是以偏概全的结果。如果我们在理解这两条含义的同时，考察一下行政复议法中有关受案范围、管辖、受理等有关规定，就会发现问题远不止这样简单。行政复议申请人的资格实际上是程序性条件和实体性条件的统一体。对于适格行政复议申请人的程序性条件，在法学界没有争议，都认为行政复议申请人必须在法定期限内向有复议管辖权的行政机关提出复议申请。本文撇开提起行政复议申请的程序性要求不谈，专门讨论颇有争议的适格行政复议申请人所必须具备的实体性条件。
一、适格行政复议申请人界定方法之探讨
公民、法人或其他组织具有什么样的实体性条件才是适格的行政复议申请人呢?要回答这个问题，必须回到行政复议制度的出发点，也即行政复议法的立法宗旨上来。只有正确理解了行政复议法的立法宗旨，才能正确领会行政复议法第一章、第二章中概括式和列举式规定所蕴含的适格行政复议申请人所必须具备的实体性条件。行政复议法的立法宗旨体现在三个方面：第一，纠正违法和不当的具体行政行为；第二，监督行政机关依法行使职权；第三，保护公民、法人和其他组织的合法权益。在行政复议法立法宗旨的三个方面中，实际上存在着轻重主次之分。“保护公民、法人和其他组织的合法权益可以说是行政复议法的终极目的。”因为公民权利的行使和实现，往往要与行政权发生关系或通过行政权来实现。由于违法和不当的具体行政行为极有可能发生，公民的权益受侵犯也就在所难免。“有权力就有救济”，行政复议法从救济的角度为受行政主体侵犯的相对人的合法权益提供法律保障。这也就是说，无论是“纠正违法和不当的具体行政行为”，还是“监督行政机关依法行使职权”，行政复议最终的落脚点都在于服务“公民、法人和其他组织”，都是为了维护公民、法人和其他组织的合法权益。
据此就可以顺理成章地推出，申请人提起行政复议申请的实体性条件是行政机关的具体行政行为侵犯了或被认为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，也即是说当公民、法人或其他组织的合法权益受到或认为受到具体行政行为侵犯时，该公民就具备了申请启动行政复议程序的合法资格。
那么，什么是“侵犯”呢?认定侵犯的客观标准又是什么呢?众所周知，“侵犯”是一个感彩非常浓厚的一个词语，对于公民、法人或其他组织来说，可能会认为行政机关的行为确实侵犯了自己的合法权益。而行政机关可能认为，我们依法行政，合法地限制或剥夺了你的权益，而不是什么侵犯。因此，为了避免可能因此产生的不必要的争论，同时也为了削弱“侵犯”一词的主观性而增强其适用性和可操作性，行政复议法中的“侵犯”一词，都可以或应该换成“有法律上的利害关系”或“对权利义务产生实际影响”这样的表达方式。这样一来，适格行政复议申请人的条件就由“具体行政行为侵犯(或被认为侵犯)了公民、法人或其他组织的合法权益”转变为“具体行政行为与公民、法人或其他组织的合法权益有利害关系或对公民、法人或其他组织的合法权益产生实际影响”。当然，这种技术上的转换并非是凭空臆想的结果，因为最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》对原告资格这样进行界定：当行政机关的具体行政行为与公民、法人或其他组织有法律上的利害关系时，或者具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响时，该公民、法人或其他组织就具有了原告资格。当然，在法律上，行政复议的申请人与行政诉讼的原告并不是同一个概念，但在现实生活中，二者往往具有同一性，行政诉讼中的原告往往就是行政复议申请中的申请人。
对行政复议申请人的资格问题分析到这里，才算工作进行到一半，还必须分析公民、法人或其他组织与具体行政行为之间形成法律上的利害关系或者具体行政行为对个人权利义务产生实际影响的情形有哪些。
毫无疑问，该问题应从法律关系的角度进行考察，凡是符合下列条件的申请人都是适格的行政复议申请人：
(一)作为行政复议申请人一方的公民、法人或其他组织与被申请人之间形成行政法律关系。对行使具体行政行为的行政主体享有权利或负有义务。此时的公民、法人或其他组织已经是和行政机关存在行政法律关系的行政相对人了。依方世荣教授的观点，所谓行政相对人，是指参与行政法律关系，对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织；而所谓的行政法律关系，指基于行政法律规范的确认和调整而在行政关系当事人之间形成的权利义务关系。在行政法
律关系中，行政机关与行政相对人分别是法律关系主体的双方，双方的权利义务互相对应，一方的权利就是另一方的义务；反之亦然。在这种状况下，公民、法人或其他组织的权利义务因行政机关的具体行政行为或增加或减少，申请人和被申请人之间毫无疑问存在利害关系，更不用说行政机关的具体行政行为对公民、法人或其他组织的合法权益产生实际影响了。具体来说，行政法律关系中公民、法人或其他组织与行政机关之间权利义务发生影响的方式表现为以下三种情形：第一，公民、法人或其他组织以对行政机关积极主张权利的方式，参与行政法律关系。在通常情况下，公民一方只有向行政主体主张权利，才能使法律模式上潜在的、抽象的权利义务关系转变为明确具体的权利义务关系，因而成为行政相对人。公民一方由积极主张权利的参与方式参与行政法律关系，必须是依法明确对行政主体提出了权利主张。如公民申请颁发许可证、请求发给抚恤金等。一旦公民、法人或其他组织向行政机关提出了权利主张，行政机关便负有对权利主张进行回复的义务，否则便构成对公民一方权利的侵犯，并且要承担一定的责任。第二，公民、法人或其他组织以对行政主体享有权利，行政主体必须对其履行义务的形态，形成双方的行政法律关系。在许多情况下，公民一方无需向行政主体先提出权利请求，法律规定在此情况下行政机关必须对其主动履行职责，行政机关无论是不履行还是迟延履行、不正确履行都构成对公民一方权利的侵犯。第三，公民、法人或其他组织主动积极向行政主体履行义务，或者被行政主体要求履行义务，从而形成行政法律关系。在这种情况下，如果公民一方向行政机关履行义务而行政机关不正确地行使职权时，也构成对公民一方权利的侵犯。如公民一方依税法主动向税务机关纳税，而税务机关不按国家有关规定确定公民一方应纳税款，这就构成了对公民一方权利的侵犯。
在这里需要特别强调指出的是，行政法律关系既包括行政实体性法律关系，也包括行政程序性法律关系，因为法律关系主体双方享有的权利既包括实体性权利，也包括程序性权利。与此相对应，义务也包括实体性义务和程序性义务。实体性权利指行为中包含的某种利益(如人身、自由、财产、资格等)，程序性权利指行为本身，它存在的目的是为了保证实体性权利的实现。比如公民、法人或其他组织向行政机关递交了行政许可申请，无论接到许可申请的行政机关最终是否向该申请人颁发许可证，它都负有接受申请、调查、答复等程序性义务。这时的许可申请人和该行政机关之间便形成了程序性的行政法律关系，如果行政机关对申请人的许可申请不予答复，则要承担一定的法律后果。我国的行政复议法、行政诉讼法规定，公民、法人或其他组织申请行政机关履行职责，行政机关不予答复的，公民、法人或其他组织有权提出行政复议或行政诉讼，复议机关或人民法院应裁决或判决行政机关履行答复的职责。
(二)公民、法人或其他组织。虽与被申请人不存在行政法律关系。但与被申请人的相对人之间存在受同一具体行政行为拘束的民事法律关系。这一界定实际上解决的是具体行政行为相对人以外的其他利害关系人的行政复议申请人资格问题。在这一问题上，许多人存在误解，认为不是行政相对人就不具有行政复议申请人资格。这种认识根本经不起推敲。因为尽管申请人与被申请人之间没有形成行政法律关系，但是没有形成行政法律关系的原因仅仅是由于申请人没有实施某一特定的法律行为从而使法律模式上潜在、抽象的权利义务关系转变为明确、具体的权利义务关系。因此，具体行政行为除了牵涉行政相对人权利义务外，还可能对相对人以外的其他非相对人的权利义务产生影响。最高人民法院的司法解释出来之后，总算在法律上清除了这一误解，司法解释把对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响或与具体行政行为有法律上的利害关系作为行政诉讼原告资格的根本，行政复议自然也不例外。
既然申请人与被申请人之间不存在行政法律关系，那么“影响”或“利害关系”从何而来呢?也许有人会说，影响是一个十分宽泛的概念，世上万事万物皆有关联，即使是风马牛不相及的事物也可能通过一个又一个联接点联系起来，法律现象也概莫能外。但是，法律上的影响有它特定的含义，不是说不存在一个客观的标准，否则司法解释有关行政诉讼原告资格的规定将变得毫无意义。
“实际影响”或“利害关系”应该指申请人与被申请人之间虽不存在行政法律关系，但他与被申请人的相对人之间存在民事法律关系，而且该民事法律关系受行政机关的具体行政行为约束。这也即意味着申请人与被申请的相对人之间要么具有共同的利益，要么存在利益纠纷，而且他们的利益还因行政机关的具体行政行为而彼消此长。凡是符合此条件的申请人，只要他向行政机关提出行政复议申请，我们即可认定他是受具体行政行为实际影响的人或与具体行政行为有利害关系的人。这也即是说，他是适格的行政复议申请人。
这种界定实际上由两个要件构成：一是申请人与行政相对人之间形成民事法律关系。申请人与被申请人的相对人都是民事法律关系的主体，双方互相享有权利和承担义务；二是申请人和相对人享有的权利或负担的义务受被申请人具体行政行为的影响而增加或减少。譬如在土地确权案件中，因公民、法人或其他组织之间发生土地权属纠纷，依照法律需要由行政机关进行确权裁决。没有提出裁决申请的一方显然也是适格的行政复议申请人，因为提起行政确权申请的一方已和行政机关建立了行政法律关系，是行政相对人。未提出申请的一方虽没有提出申请，但行政机关行政确认的对象是已提出申请的相对一方同自己存在密切联系的同一块土地，如果行政机关确认该土地使用权全部或大部分归申请方所有，则自己的土地使用权将会丧失或减少。因此，行政机关的确权行为无论是扩大了还是减少了申请方的权益，都构成了对另一方权益的“实际影响”，所以任何人都不能否认另一方的行政复议申请人资格。
在这里需要澄清的第一个问题是，为什么申请人与被申请人的行政相对人之间只有形成民事法律关系才可能是属于被行政机关的具体行政行为“实际影响”的人呢?众所周知，法理学把法律关系按其性质划分为三种：刑事法律关系、行政法律关系和民事法律关系。很明显，刑事法律关系不属于行政复议法的调整范围。而在行政法律关系中，当事人双方有着其他法律关系所不具备的特点，一方是公民、法人或其他组织；另一方只能是行政机关。如果申请人和被申请的相对人之间形成了行政法律关系，那就意味着申请人是行使公权力的行政机关。这也就是说，一个行使公权力的行政机关向另一个行使公权力的行政机关申请行政复议，这在理论上是不成立的，更何况行使公权力的行政机关为了维护公共利益，完全可以自己强制执行或申请人民法院强制执行而不必向上一级行政机关请求救济。由此可见，申请人和被申请人的相对人之
间只有在形成民事法律关系的时候才有成为适格行政复议申请人的可能。
这里还需澄清的第二个问题是，为什么还必须限制申请人与被申请人的相对人之间的民事法律关系须受被申请人的具体行政行为拘束呢?这实际上是在限制“影响”的范围。法律上的“影响”是一个特定的概念，是有限度或程度的，它不同于日常生活中或哲学意义上的影响概念，不是靠一个又一个“连接点”最终联系起来的“链条”。那么，这个限度是什么呢?笔者认为应当是直接关系。所谓“直接”指具体行政行为与申请人之间只需要通过被申请人的相对人连接，而不能存在其他的媒介。如果还需要通过其他媒介才能将申请人与被申请人连接起来的话，就不能称之为直接影响。否则的话，行政复议申请人的条件将缺乏可操作性，适格行政复议申请人的范围将会被无限度地扩大，行政机关将可能因此而成天忙于行政复议之中而无暇顾及行政目标的实现。
从行政复议的实践来看，具备申请复议实体性资格条件的非行政相对人主要有以下几种情况：(1)行政处罚案件中的受害人或被处罚的相对一方。在行政处罚案件中，有受害人、被处罚人，如果受害人对行政处罚决定不服，可以提出行政复议申请。(2)行政确权案件中的被确权人。公民、法人或其他组织之间发生民事权益纠纷，依照法律有些需要由行政机关进行确认裁决的，纠纷当事人中任何对确权裁决不服的人都可以提起行政复议申请。(3)在征用土地或房屋拆迁行政案件中的建设单位。在征用土地或房屋拆迁行政案件中，有关建设单位可以因对征地或房屋拆迁这一具体行政行为不服而提出行政复议申请。
二、适格行政复议申请人新的界定标准在实践中的运用
过去人们经常遇到这样的情况，自己的合法权益明明被行政机关侵犯了，但在申请行政复议时却被告知无申请行政复议的资格，因为你不是行政相对人。出现这种情况的原因就在于过去人们习惯于将行政复议申请人等同于行政相对人。不仅如此，人们还对行政法律关系中的权利义务作狭义理解，认为行政法律关系中的权利和义务只包括实体性权利义务而不包括程序性权利义务。本文所提出的观点既是对行政相对人范围在理论上的突破，也是对适格行政复议申请人范围在理论上的突破。另一方面，本文以申请人与被申请人的相对人之间是否存在受同一具体行政行为调整的民事关系作为判断申请人与被申请人之间是否存在利害关系或实际影响的依据，使抽象的问题具体化，从而具有很强的可操作性。过去人们在讨论什么是利害关系或实际影响时，经常陷入用实际影响来界定利害关系或用利害关系来界定实际影响的怪圈，把一个并不复杂的问题复杂化，结果把人们搞得一头雾水，无所适从。实际上只要抓住民事法律关系与行政行为之间的联系并且找到了二者发生联系的本质――权利义务的增减，就会使“利害关系”、“实际影响”这样抽象、模糊的东西一下子具体明朗起来，从而具有很强的可操作性。
如果将这两点界定行政复议申请人资格的标准运用到实践中，就会发现法学研究中的一些疑难杂症将会迎刃而解：
(一)关于公平竞争权引起的问题。最高人民法院的司法解释明确规定，公民、法人或其他组织的公平竞争权与被诉具体行政行为有联系时，该公民、法人或其他组织具有原告资格。这样的解释不但引起行政诉讼原告资格的再认识，同样也引起我们对行政复议申请人资格的再认识。我们很有必要分析该法律现象后面的法理问题。公平竞争权与其他个人实体权利不同，它实际上是一种程序性权利，以此保障参与竞争的主体获得进一步的权益。例如，行政机关审批出租车营运资格，对于所有参与或申请审批的公民、法人或其他组织来说，其目的都是为了获得出租车营运权，任何一个申请者都不是为了公平竞争权而参与申请的。在他(它)们还没获得审查批准以前，还不是该营运权的主体，行政机关的具体行政行为也不可能涉及或侵犯其运营权，因此，公平竞争权只是具有条件或手段的性质，也即只是一种程序性权利。行政机关因申请审批人的申请行为而与他(它)们建立了行政法律关系(哪怕是程序性的行政法律关系)，申请审批人也就成了行政机关的行政相对人。对于行政机关来讲，它必须履行对审批申请进行调查、审批、决定并以适当的方式告知审批结果及依据的职责。对于公民、法人或其他组织来说，一旦成为申请者，就享有了与其他申请人公平竞争的权利，这种程序性的权利也同样受到行政诉讼或行政复议制度的保护，在可救济范围之列。如果行政机关不给予其法律地位上的平等待遇，使之不能公平地与他人竞争，那么行政机关也就侵犯了其在法律上独立存在的公平竞争权，其就是适格的行政复议申请人，可以申请行政复议救济。
(二)当形式相对人与实体权利被涉人不一致情况下的实体权利被涉人的复议申请人资格问题。有这样一个案例，一食品生产商将其生产出的食品委托一经销商代销，双方签订一代销合同形成代销关系，约定经销商销售食品的货款归食品生产商所有，再由食品生产商按一定比例作为利润返还给经销商，食品没有销售出去之前，所有权属生产商，经销商只是代售而已。后来当地工商行政管理局因故将在经销商处存放代销的食品全部没收，工商局的没收处罚载明的相对人是经销商而不是生产商。生产商得知这一处罚后，向工商局申请复议，工商局答复说：你不是没收行为的相对人，不具备申请人资格；而经销商则认为，尽管自己是没收处罚书中的相对人，但食品被没收与自己的利益关系不大，不想陷入行政复议的麻烦当中。对于该例中的食品生产商的申请人资格问题，显然只能从“利害关系”或“实际影响”人手，也即只能适用确定行政复议申请人资格的第二个标准。本案从实际上讲，食品生产商的食品被工商局没收；从理论上讲，食品生产商和销售商之间的委托关系(属民事法律关系的范畴)因行政机关的处罚行为而中止(甚至能是终止)。食品生产商与工商局的具体行政行为之间无疑存在“利害关系”或“实际影响”。因此，当形式相对人与实体权利被涉人不一致时，任何人不能以任何理由或借口否定实体权利被涉人的行政复议申请人的资格。
关键词：基层水利工程；质量监督管理；创新
水利工程建设尤其是在基层农田水利工程建设尤为重要。一定要重视基层水利工程建设质量管理工作，创新管理方式，确保基层水利工程建设工作顺利完成，真正造福于百姓。
1黄山市基层水利工程建设质量管理现状
对于基层水利工程来说，其形式多以中小型为主，多用于农村饮水、农田灌溉，这种工程涉及面较广，单体较小，这样就导致水利工程建设的管理任务十分繁重，基层水利工程质量监督管理管理难度也就很大。黄山市水利建设市场相对来说较为落后，不仅缺少竞争机制，相应的信用体系也没有完全建立，同时，参与水利工程施工建设的业主与承建方管理水平也不是很高，监督管理人员也较少，这样一来就使黄山市基层水利工程建设质量管理受到影响，水利工程的质量管理水平也难以全面提升。
2做好基层水利工程质量监督管理创新的必要性
现阶段，黄山市在对基层水利工程进行质量监督与管理的过程中，多采用巡视、抽查的方式，主要是检查被抽查对象的施工记录以及各种质量检测记录，同时也伴随着有一定的实地检查与实体工程质量抽查，一旦在检查中发现问题，就要求相关单位整改[1]。但这样的检查方式实际作用并不大，在很多方面依然存在不足，难以真正起到质量监督与管理作用。如检查存在漏洞，细节检查不到位，即便发现问题要求整改，相关部门的整改力度也不够，难以真正做到全面覆盖。所以，就需要打破现有固定思维，不断创新基层水利工程质量监督管理工作，逐步提升质量监督工作实效。
3基层水利工程质量监督管理创新研究
3.1采用联合执法管理手法
为减少基层水利工程质量监督管理问题，有效方法之一就是采用联合执法，让所有人认识到国家相关部门对基层水利工程质量监督管理工作的重视。由水利质量监督管理部门与供排水运行监督管理部门，共同设立水利工程建设执法管理部门，它们的主要工作就是管理全市水利工程建设质量与运行情况，对于不能严格按照相关质量管理规定施工建设与整改的企业，给予适当的行政处罚与经济处罚，由于有法律效力的存在，对相关参建单位也就有了一定的约束力。此外，为规范管理，确保处罚有理有据，政府相关部门还制定参建各方责任表（详见表1），明确各个参建方的应承担的责任，让其了解哪一环节出现了问题才受到处罚，这也是减少矛盾纠纷的有效措施。
3.2关注监管的同时加强主动服务
（1）加强质量监督管理，为做好这项工作，监督机构在检查阶段应邀请专家全面核查项目设计情况，做好质量监督要点的审查工作，明确合理的质量控制要点。同时，针对基层水利工程质量容易出现的共性问题，质量监督管理部门应通过宣传培训，让所有参建单位在施工时特别注意，对于施工难点与重点也要让施工单位了解，采取有效对策解决问题[2]。经常组织相关人员参与实践培训活动，全面提高其综合素质。（2）质量监督管理部门全面发挥业务管理优势，协助各个参建单位做好质量管理工作。在水利工程建设中应联系工程实际，通过现场检查指导，努力帮助参建单位发现问题，并及时解决问题，确保工程在建成以后无质量问题。如在施工建设阶段，质量监督管理部门在日常巡查的基础上，对于工程建设的重要环节关键部位至少要检查三次，一旦发现有不足存在就立即要求施工方整改，并为其提供必要的指导服务，与参建单位共同完成重点环节的质量控制工作。对非重点环节的检查也保证两次检查，查漏补缺，将可能出现的问题总结在一起，且提出合理的解决对策。
4重视人的管理，认识人在质量控制中的作用
由于水利工程的所有工作都离不开人的直接参与，要保证工作质量就要加强对人的管理，只有让参与施工建设的人认识到质量监督管理的重要意义，才能保证施工质量，因此，在水利工程质量监督管理中，一定要加强对人的管理，认识人在质量控制中的作用[3]。之所以为水利工程施工建设建立各种各样的法规，主要是为了约束人的行为，其终极目的就是为提高人的意识服务。对于基层水利工程质量监督管理工作来说，很多工程参建方认为这种工程规模较小，施工难度也不大，所以就产生了一种懈怠心理，并没有在其身上投入过多精力，这样一来就导致施工人员责任意识差，人员质量管理水平也很落后，建设单位也没有让技术骨干参与其中，致使基层水利工程整体质量较差。所以，在基层水利工程质量建设中，应重视人的管理，要求所有参与施工建设的人都要认识到自己所承担的责任，并将责任落到个人身上，如果出现问题就由责任人负责，这也是提高参建单位与参建人质量意识的有效方式。
5推行第三方检测、飞检与监督检测
强力推行第三方检测，在工程开工初期，项目法人应委托具有水利行业相应资质的检测单位对工程建设过程进行跟踪检测。上级行业主管部门或质量监督部门在不通知的情况下，直接到施工现场使用仪器设备或委托有水利行业资质的检测单位对工地原材料、中间产品和工程实体质量等进行抽样检测。这样的检测由于跟参建单位无任何利益关联，所提供的检测成果信息也就更真实，参建各方在施工中也就更为谨慎，这也是提高参建方责任意识的有效措施。此外，在水利工程建设中，还要重视社会信用机制的建立，提高参建各方的信用能力，在社会信用机制的约束下，参建各方也会用高标准要求自己，做好施工建设质量管理工作。
6结论
通过以上研究了解到，黄山市基层水利工程质量监督管理工作存在一些问题，对水利工程质量的提高有很大影响，针对这种情况，就需要创新质量监督机构工作方法，采取有效措施加以解决。因此，本文联系实际提出了做好基层水利工程质量监督管理工作的方式方法，认为应该采用多种管理手段，将行政管理应用进来，提供必要的指导服务，加强参建单位人员管理，并引进第三方检测机构，只有这样才能真正做好质量监督管理工作，提高基层水利工程建设质量。
作者:吴涛 单位:黄山市水利局
参考文献:
[1]汪露.水利工程项目质量监督管理研究[D].山东建筑大学，2014.
【摘 要 题】问题研讨
在我国行政诉讼法的制定过程中，学者们曾就行政诉讼制度的目的界定争论不休。一种观点认为，行政诉讼制度应以控制行政权和保障公民合法权益为目的。理由是：行政活动的保障在于权力，行政机关享有命令权、处罚权、强制执行权等，行政权力本身就是一种可以强制他人的力量，[1]从行政法总体平衡的角度看，不必再为行政权设置其他保障制度，否则将进一步使行政相对人处于劣势，并在行政法的制度设计上形成新的不平衡。另一种观点认为，行政诉讼制度应取保障公民合法权益和保障行政机关依法行使职权双重目的，以确保行政诉讼制度的自身平衡。我国行政诉讼法最终采纳了双重目的说。这也与世界上大多数国家行政诉讼或者司法审查制度的目的设计基本吻合。[2]应该说，从我国行政诉讼法关于行政诉讼在性质上属于主观诉讼，以及被诉行政行为极有可能正确合法两方面考虑，将保障行政权确定为行政诉讼制度的目的之一具有一定的合理性。但必须明确，这一保权目的必须而且只能界定在依法保障合法的行政行为这一层面上。具体到证据制度，“依法”意指审判机关必须严格依照有关证据的法律规定认定和采信证据，而且这方面的法律规定必须科学合理，符合“良法”标准；“合法”意指证据自身必须合乎有关法律要求，且该法律要求也必须具有合理的内容。值得注意的是，我国现行行政诉讼证据制度在上述两个方面均存在亟待理论重构和立法完善之处。一方面，对于被告行政机关举证的认定和采信规则与标准的规定，如关于被告行政机关诉讼程序中补充证据的效力认定，明显有悖于行政法的基本原则和证据规则，与控制行政权的目的严重不符，对保障公民合法权益的诉讼目的明显不利。另一方面，对于证据合法性标准的规定，如被告行政机关行政程序中违反法定程序收集证据的合法性认定，明显与法律界关于证据合法性的认定标准不符，且合法与违法界限模糊，不易合理操作，极易导致放纵具有违法证据情形的行政行为，因而达不到控制行政权、促进行政机关依法行政的诉讼目的。本文仅就其中几个极具代表性的问题略陈己见。
一、关于被告行政机关诉讼期间取证问题
顺序是法律规定的行政行为各个步骤和手续的先后次序。它不仅是行政效率原则的保障制度，[3]而且也是认定行政行为是否违法、证据是否合法的重要标准。尽管目前关于顺序制度的法律规定尚不多见且较零散，关于顺序的涵义更是鲜有提及，但是，作出行政行为应当遵循调查取证、认定事实、适用法律、作出决定这一基本次序是毋庸置疑的。按此次序，应当先有证据，后有行政作为的作出。所有形成于行政行为作出之后的证据都是违法和无效证据。对于被告行政机关的证据审查，审判机关只能就行政行为作出之前形成的证据进行认定，并据此作出证据是否确凿充分的司法判断。形成于行政行为作出之后的任何证据，无论其是否属于客观事实，经过何种机关准许，均不能对行政行为的合法性起到法律上的证明作用。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第28条规定，原告或者第三人在诉讼过程中提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，被告行政机关经人民法院准许可以补充相关证据。仅从本证与反证对应的角度，该规定有其存在的合理性。但是，以行政法的基本理论和相关法律规定为基础作综合考量，便会发现其中有若干值得商榷之处。首先，该规定表现出对于程序价值的不尊重甚至是无视。程序对于实体有保障和制约双重价值。当实体以合乎程序的方式存在时，法律应对其作出肯定的判断；而当实体有悖于程序时，法律应对其作出否定的判断。证据的合法性不仅取决于其自身的客观真实性及其与案件的关联性，而且受制于取证程序的合法与否。取证顺序的违法性完全可以决定哪怕是客观事实的证据的违法性和无效性。其次，证据的法律属性是由证据事实和其形成过程所决定的，也是受“良法”严格拘束的，任何主体或者行为，哪怕是立法行为和法解释行为，都不能对其作出非理性的改变。经司法解释设定和人民法院准许即可以改变违反顺序所取证据的违法性，于法于理均不能成立。行政诉讼法规定被告行政机关诉讼程序中不得自行取证的初衷，并不是也不应该是为了给被告行政机关经人民法院准许可以补充证据埋下伏笔。再次，该规定的合理存在应当以“参与行政”[4]已普及到所有行政行为领域为前提。而且前行政相对人获得法定参与权的仅限于行政处罚等极少数行政行为，行政行为的形成尚不是行政主体权力与行政相对人权利良性合致的结果，[5]法律也未能尽可能地为促成良性合致中权利的主动参与创造条件的机会。此种情况下，过分超前地对被告行政机关诉讼期间补证的合法性给予肯定，无形中形成了一个不利于行政相对人权益保障和控制行政权的悖论：一方面在行政行为作出过程中不给行政相对人参与的权利和异议的机会；另一方面在诉讼过程中一旦行政相对人提出反驳理由或者证据，被告行政机关因此又重新获得了其在被诉行政行为成立以前才享有的调查取证权。当然，如果行政相对人在行政程序中依法享有参与权并获得了提出反驳理由或者证据的机会，基于本证与反证对应规则，依法确认被告行政机关诉讼期间补证的合法性，或者对行政相对人在诉讼程序中提供的、其在行政程序中拒不提供的证据作一般不予采信认定（《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条），倒也略显公平和公正。最后，该规定不利于作为规范行政目标的、正式行政程序中“案卷主义”和行政诉讼中“案卷审查”规则的确立，对于行政管理规范性进程将产生消极影响。
以实定法为视角，从被告行政机关诉讼期间补证的合法性认定和对作为原告的行政相对人行政程序中拒不提供而诉讼程序中提供的证据一般不予采信的规定中，很难捕捉到控制行政权和保障公民权的信号。
二、关于违反法定程序取证问题
证据作为一种客观存在，欲形成证据事实，并通过法定证据形式表现出来，必须借助于一定的程序。取证的程序是法定的，违反法定程序取得的证据当然无效。证据的合法性要求是证据具有可采性的必要条件。关于证据合法性的争论，始于上世纪90年代初期，迄今仍主要停留在理论和制度设计上，在法律上突破证据的合法性界限，尚需周密的理论铺垫和系统的制度研究。
《解释》第30条规定，被告行政机关严重违反法定程序收集的证据，不能作为审判机关认定被诉具体行政行为合法的根据。易言之，被告行政机关轻微或者一般违反法定程序收集的证据，可以作为审判机关认定被诉具体行政行为合法的根据。这实际上是对被告行政机关轻微或者一般违反法定程序取得的证据的合法性和可采性认定。该认定明显缺乏合理性。首先，证据的合法性、客观性和关联性是证据可采性的充分必要条件，缺少三性中任何一个属性的证据都不具有可采性。其中合法性是可采证据的法律属性，缺少合法性的事实材料，不能对案件起到法律上的证明作用，充其量只能利用其真实性和关联性，为进一步依法定程序获取合法有效的证据提供线索。从“结果有效性”的程序价值出发，[5](495)违反法定程序取证，必然导致证据的违法无效。其次，取证行为本身就存在一个独立的合法性评价。根据行政行为过程性理论，[6]“每一个行政行为由若干前后相续的环节结合而成，[7]这些环节主要表现为各种阶段性行为，此种阶段性行为分为两类，即法律行为和事实行为。作为行政行为过程中阶段性行为重要组成部分的取证行为，或者表现为法律行为，如检查、调查、询问、先行登记保存、抽样取证等；或者表现为事实行为，如刑讯逼供、言词诱供等，无论采取何种行为方式，取证行为自身都存在一个合法与否的判断问题。违反法定程序取证，无论在程度上是轻微、一般抑或严重，依照行政诉讼法关于违法行政行为的判断标准，都将导致取证行为本身的违法性。从行为属性决定结果属性的层面考虑，取证行为本身的违法性，必然导致所取证据的违法性和无效性。再次，以违反的程度为标准对行政程序进行分类，缺乏科学性和可操作性。一方面，就行为过程或者程序对行为结果属性的决定性而言，很难判断程序的重要与否。任何一个程序，哪怕是一个细微程序的违反，都将导致行为结果的违法性，对程序作重要与否和对违反程序作严重与否的划分，不具有法律意义。同时，作为行政相对人，明显存在个体差异，具有不同观点、情感、经历、知识水平等情形的行政相对人，对同一个行政程序制度的认知程度不同。行政相对人的个体差异使得对违反法定程序作程度划分缺乏统一性和可操作性。另一方面，就行政程序制度的构成要件、法律要求和法律意义而言，现实中确实存在着相对恒定的行政程序制度之间的重要程度差异以及违反程序的后果程度差异，因而客观上也存在对其作出判断的相对确定标准。但是，对于这种差异和标准由谁界定、如何界定以及如何规范实务操作，何为严重、何为不严重以及二者界限何在，此类问题实为我国目前的行政法学理论和行政法治现状所无法应对。法律不仅要符合一定的标准，而且应当具有一定的合理内容。[8]只设定制度和标准，而不同时赋予制度和标准以科学合理的内容，必然导致制度和标准形同虚设或者解释权的滥用。转贴于
《解释》对证据合法性严格标准的突破，一则直接放宽了依法行政的具体要求，二则由于程序违法程度标准的模糊性，极易造成审判机关利用这一模糊标准和自由裁量权，放宽对行政权的监督标准和力度，在一定领域滋生司法消极主义和背离控权目的的现象。
三、关于行政程序性问题的举证责任问题
目前有一种观点认为，对于程序性的特征事实，应采取谁主张谁举证的原则。[9]据此，如果作为原告的行政相对人主张被告行政机关程序违法，那么他就应因此而承担被告程序违法的举证责任。这一观点值得商榷。首先，实体与程序具有同体性，是不可分的，两者共同组成了行政行为，失去任何一方，行政行为都不能成立。目前关于实体法与程序法之间的关系，学者们讨论较多。一般认为，两者之间是一种互相保障的关系，没有程序法，实体法将成为无法实施的一纸空文；而没有实体法，程序法也将无法最终予以实施。[10]其实，实体与程序之间也是一种相互依存、相互保障的关系，实体通过程序实现其存在目的，程序借助实体实现其存在价值，缺少实体的程序与没有程序的实体都将失去其自身存在的价值。英国现代法治原则确立法律规则应由实体和程序构成，[11]主要原因也是考虑了实体与程序的不可分性。其次，被告行政机关负举证责任的范围取决于作为行政诉讼标的的行政行为的构成。行政行为除了包括作为行为结果的行政法律文书以外，还包括这一结果文书产生的过程或者程序。行政行为是作为行为结果的法律文书和作为行为过程的程序的集合体。根据行政诉讼法的规定，被告行政机关对于作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这里的具体行政行为不仅限于作为结果的法律文书，而这里的举证责任当然包括作为具体行政行为重要组成部分的程序方面的举证责任。据此，被告行政机关应当提供履行程序义务的事实证据和所履行程序合法的规范依据。再次，行政行为过程中程序的主张权和操作权主要在行政机关。尽管某些行政程序是应行政相对人的要求履行的，但对于行政相对人所要求的程序是否履行以及如何履行的主动权和决定权在行政机关。行政程序的整个过程主要由行政机关来运作，尽管在个别行政行为过程中法律设置了行政相对人的参与程序，但一则这种参与程序并未普及到所有行政行为领域，二则这种参与只是一种辅的，行政相对人在行政程序运作的整个过程中并不享有主导权和决定权。“行政程序性质上毕竟是行政权运作的形式和过程，法律既不允许个人和组织取代行政机关直接作出决定，亦不容许他们在此违背公定力要求而反抗行政机关违反实体和程序要求的行为。”[12]行政机关在行政程序运作过程中的主导地位和谁主张谁举证的基本举证责任规则，使得被告行政机关对行政程序性问题承担举证责任成为必然。
如果确立由主张的一方对行政程序性问题承担举证责任，必然不合理地加重作为原告的行政相对人的举证责任。而且，由于行政公开化程度不高、行政管理规范化不足、技术手段落后等因素的客观存在，极易造成行政相对人在行政程序问题上的举证困难甚至是举证不能，无形中给对于行政程序违法的司法监督设置了障碍，使行政机关重实体、轻程序的不良传统得以延续。
四、关于第三人举证问题
第三人参加行政诉讼，依法有权提出独立主张，并为证明其主张而提供相关证据。由于第三人极有可能在被诉行政行为的合法性或者判决结果方面与被告行政机关享有共同利益，所以审判实践中极易导致因第三人举证到位而减轻或者免除被告行政机关举证责任的现象发生。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定，第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。但是，该规定并未顾及第三人及其举证的复杂情形。缺乏对第三人举证的科学定位，极有可能造成行政机关逃避举证责任，从而降低行政诉讼制度对行政机关依法行政的督促力。
首先，第三人在行政诉讼中举证的证明对象是其与被诉具体行政行为之间利害关系中的利益主张，而不是被诉具体行政行为的合法性。第三人参加行政诉讼的条件是其与被诉具体行政行为之间存在行政法上的利害关系或者权利义务关系，这种关系的内容就是第三人对被诉具体行政行为所享有的利益。尽管这种利益极有可能与原告或者被告对案件所享有的利益趋同，而且这种趋同往往表现为第三人利益与原告或者被告利益的局部或者整体重合，但是，第三人毕竟是行政诉讼中具有独立诉讼地位的一方当事人，其诉讼主张不能从属于原告或者被告中的任何一方。无论处于何种地位以及与被诉具体行政行为有何种利害关系，行政诉讼第三人对案件和被诉具体行政行为所享有的利益都是独立存在的，基于此种利益的独立性，第三人有权提出独立的主张，并为此提供符合自身利益主张的证据。对案件结果所享有的利益的趋同性，不必然导致第三人与利益趋同的原告或者被告一方证明对象的同一性。否定这一点，只能在目前的法律上平等但事实上实难平等的行政诉讼格局的基础上，进一步加大原被告双方在证据领域的不平等性，扩大原告在行政诉讼举证责任方面的劣势。而避免此类情况发生的最好办法，是从法律上对第三人举证的证明对象加以限定。
其次，在对第三人举证的认定问题上，应遵循有利于原告的原则。就证明结果而言，第三人举证总是会对原告或者被告中的任何一方有利，从局部平衡的角度，应当对第三人举证设定统一的认定规则。但是，由行政相对人在行政法律关系中法律上和事实上的劣势以及行政法的平衡精神所决定，在具体行政法律制度的设计上，必须向保护行政相对人合法权益方面倾斜，这种倾斜也是控制行政权的有效方法。具体说来，如果第三人举证对原告有利，那么对其所举证据的认定应参照对于原告举证的认定规则，包括举证基本不受时间限制、诉讼程序中有权提供其在行政程序中没有提到的反驳理由或者证据、诉讼期间有权收集证据等；如果第三人举证对被告有利，那么对其所举证据的认定应参照对于被告举证的认定规则，包括在法定时间限制内举证、诉讼程序中不能提供其在行政程序中没有提到的理由或者证据、诉讼期间不得再收集新的证据等。目前有学者将行政诉讼第三人划分为权利关系第三人、义务关系第三人和事实关系第三人，[13]这一划分为界定第三人举证的认定规则作了良好的理论铺垫。根据有利于原告的第三人举证认定规则，对于权利关系第三人举证应参照原告举证的认定规则，对于义务关系第三人举证应参照被告举证的认定规则，而对于事实关系第三人，因其在诉讼中的作用更像是一个证人，其参加诉讼的目的是为了证明与案件密切相关的既成事实，因此，当该既成事实的成立对证明被诉具体行政行为违法有利时，应参照原告举证的认定规则，而当该事实的成立对证明被诉具体行政行为合法有利时，则应参照被告举证的认定规则。
“研究行政诉讼中的第三人制度，应从行政诉讼特有性质出发，充分考虑设立第三人制度的目的。”[14]第三人制度的局部目的，包括准确审理案件、诉讼经济以及最大限度发挥个案诉讼价值和充分利用个案的张力最大限度保障公民合法权益等方面。但该局部目的必须服从并服务于行政诉讼制度的总体目的，其中包括控制行政权的目的，并将该总体目的作为行政诉讼第三人制度的终极目标。作为行政诉讼第三人制度和证据制度组成部分的第三人举证的认定规则，应尽可能界定在最大限度控制行政权、促进依法行政这一层面上。
行政诉讼证据制度，尤其是举证责任的分配，是行政诉讼制度中体现权力与权利平衡和审判权对行政权监督控制作用的核心地带。科学地设定对于被告行政机关举证的认定规则，合理地分配举证责任，关系到行政诉讼目的的实现。笔者不反对保障行政机关依法行使职权也是行政诉讼的目的之一，但是，与行政权所固有的主动性和处分性相对应，行政诉讼的目的更应侧重于对行政权的监督控制。行政诉讼证据制度的设计和运作，应紧紧围绕这一突出目的，在遵循被告行政机关负主要举证责任的同时，不应不合理地加大作为原告的行政相对人的举证责任，同时，应严格掌握对于被告行政机关举证的认定规则和标准，这对于我国行政诉讼制度走上健康发展的道路是非常重要的。
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押和保证商业银行为贷款等授信业务设立的担保方式最常见的主要有三种，抵押、质方式。其中抵押担保在日常业务中倍受青睐，所谓抵押，就是以借款人或第三人的特定财产设定担保，未来贷款到期未获清偿时，抵押权人相对于其他债权人在特定的财产上有优先受偿权。在银行业务实践中，设定抵押也考虑了不高于70%的抵押率，但仍然不足以变现收入偿付全部贷款本息，与抵押合同签订时所期待的利益目标相去甚远。据粗略统计，通过处置抵押财产变现收入（剔除处置费用）不到应收本息的一半。这么低的收益率，我们不禁要问，形成这一结果的原因是什么？对我们的贷款担保的设置、处分政策应怎样检讨，以及以何种对策来提高抵押资产的变现能力？
二、风险及成因
我们认为回答上述问题，仅囿于理论层面的探讨是不够的，现结合笔者所涉业务实践，并从抵押信贷业务受理、处理、发放、监管和处置等业务流程中寻求答案。我们认为，抵押贷款业务至少存在以下几种风险：法律风险、操作风险、市场风险和政策风险。
（一）法律风险。它主要是指因违反有关法律规范的强制性规定而带来种种不利甚至是导致合同无效的后果。
首先是抵押人主体资格方面，国家机关、以公益为目的的事业单位、社会团体，为其股东或其他个人提供担保的公司，法律对其担保行为有限制性的规定；其次是抵押标的物方面，法律规定违法、违章的建筑物，依法查封、扣押或监管的财产，权属关系不明或有争议的财产不得抵押，以及乡村集体土地使用权不得单独抵押等等。笔者曾在某单位检查中发现一企业以正进行商检的进口设备设押，后未通过商检而不具备国内交易的合法资格，抵押合同遂成一纸空文。另外，企业受托而为加工承揽之物，租赁物对外设定抵押，因产权归属他人而无权抵押。还有在抵押合同的起草签订方面也存在诸多瑕疵。尽管银行抵押合同为制式合同，借贷双方仅需填空则可，但相关要素错填、漏填现象屡查不止，为未来风险发生留下隐患。
《物权法》生效在即，该法在抵押担保的许多方面规定了与以往《担保法》不同的内容，如不能因法适事，操作汇总也可能产生法律风险。
（二）操作风险。主要是指在抵押贷款办理和抵押物处置等操作层面存在的种种问题和不足，致使抵押权的实现受阻或实际变现价值减损。它至少包括以下几个方面：
1.抵押物的选择。检视银行抵押物的种类，无外乎房地产、机器设备和交通工具等。日常操作中没有对抵押物进行细分，并针对其不同特质进行分类管理。其实何种抵押物担保变现价值高、风险小并无定论，只能在具体个案中具体分析。比如设备的产权变动，不需履行登记手续，但设备抵押登记后，一旦抵押人擅自将设备转售他人，贷款风险随即发生。天津静海农行就遇到此类案件。又如某开发商以拟建设土地办理贷款，尽管办理了土地抵押登记，但开发商开发房产后，将地上商品房分套卖给消费者，致使银行到期客观上无法处置抵押物，导致抵押设定的合同目的落空。
2.评估环节的问题。抵押物设定和处置时，需对其价值进行评估。同一标的物，影响评估价格的有两大因素：评估目的和评估方法。评估目的即评估报告的用途，一定程度上反映评估行为的价值取向；不同的评估方法可能产生的结果差别甚远。以土地为例，某市土地分成三级九类，不同类别的地段，有一个不同的价格幅度，一个一类地段但位置偏僻的房地产，评估价格一般多于二类地段沿街房产，但实际变现时可能恰恰相反。同一地产按工业用途还是商业用途，评估结果也不一样。因此如果评估价值与市场真实变现价相去甚远，未来变现时即便扣除一定的抵押率也往往难以足额清偿贷款本息。
3.日常管理环节的问题。一是抵押合同签订后，未及时履行法律规定的审批、登记等手续；二是监管职能不到位，有的银行将企业财产设置抵押后便置之不管，等到抵押人将抵押设备变卖，抵押房产拆除后，贷款行方如梦初醒，正所谓抵押依然有效，权利实际落空。此外，对于一些房地产贷款，由于“房地产市场正开始进行整合，重组洗牌，汰弱留强，一些实力弱的就淘汰出局”。贷款到期后，如我们未能及时了解企业动态，仍是通过多次转贷方式重办抵押，似乎风险未降低，实际上抵押物经年以久，损耗颇大，最佳处置时机已经坐失。
4.处置环节的问题。担保法规定实现抵押权可以经双方当事人协议方式处置，协议不成的，需经诉讼执行程序解决。处置方式可通过拍卖或变卖取得现款来清偿债务；拍卖、变卖不成，也可以抵押物折价即我们所说的以资抵债来代替现金清偿，但收取抵押物非我所愿，银行关注的终极目标仍是变价受偿。因此仍需进行处置，但处置方式及处置措施的不同，直接影响了耗费多大成本，取得多大的变现收益，比如一般的诉讼方式固然能依法确权，但往往旷日持久，且诉讼费、执行费费用较高，增加了贷款人的财务负担和交易成本。如果一次拍卖不成，有的便屈从个别法院的压力，直接以评估价相抵，存储、保管费用且不说，二次过户本身又增加了费用负担，而这些费用基于量化的困难在办理抵押之时是很少考虑的。
（三）政策风险。国家政策具有一定的稳定性，但也并非一成不变，相关财经政策的变迁，对抵押财产的处置可能产生重大影响，而某些政策又具有溯及以往的特点，客观上也使我们实现抵押权之时就已产生若干风险。比如某企业贷款以划拨土地上的房产设抵押并登记，但划拨土地并未登记。以前涉及银行案件的若干判决表明，这并不影响抵押效力，但自2003年4月18日的最高院司法解释有关划拨土地抵押的规定明确其为无效，当然后来又做出了修改。经法院裁定将抵押房地产判归银行所有后，因交易费用不菲而未及时办理过户的现象很多，但这很有可能面临来自房产、土地等部门的行政处罚，遂置抵押银行于两难的尴尬境地，实务中已有这样的案例。再就是市政规划方面，特别是市政项目道路的拓宽往往使被拆迁的公有房产得不到补偿，造成抵押权落空，而且现行的拆迁办法是规定拆迁人与被拆迁人签定协议，拆迁补偿金在抵押权人不知情的情况下直接偿付给被拆迁人，抵押权人对抵押物补偿金的物上代位客观上无法行使。
（四）市场风险。市场风险更大程度上表现为一种不确定性风险。一是抵押物价值在抵押权存续期间内发生的市场价值的变动，可能导致未来变现价值的减损。市场风险还体现于上面所说的抵押物处置成本过高，也实际影响了变现收益。以划拨土地上房地产过户为例，除出让金外，将负担契税、营业税和过户费等10%以上的费用，如果二次过户所得现金就所剩无几了；此外抵押物的精神损耗也殊值关注，如房地产的户型、设计及配套设施，经多年之后已经落伍，在实际变现时价格必大打折扣；在银行直接处置抵押资产场合，由于旧货交易和房地产二级市场的不健全造成信息管道不通畅，甚至会遇到有价无市的情况也不足为奇；还有机器设备的技术含量降低，因产业结构调整，市场需求的降低或替代产品的出现，都足以导致降低抵押物的变现价值。
三、对抵押方式的思考
正如y=f(x1，x2…)的概念，以上的分析无法建立一个涵盖本论题全部变量的模型，但我们仍可以发现造成抵押财产未能足额满足全部贷款本息的很大一部分原因是外在的，如上所述，来自于法律的、市场的、政策的以及当地的行政管理环境的失范，均可能对该问题产生直接的负面影响。我们所应被要求的只能是尽可能的掌握这些变量，达到趋利避害的目的。还有一个认识上的问题，借款人自身的经营现金流量是贷款真正的一般担保，即所谓的第一还款来源。而那些认为有足额、适格的抵押财产便可在借款人实力的考量上有所松动的想法是有害的，从贷款五级分类观点来看，借款人以自身经营收入不足以偿还到期贷款本息，使用处置抵押物的方法来清偿贷款，说明该贷款本身已近次级以下形态；或问，采取大幅度降低抵押率的方式，或是增加投保财产险不可以降低风险了吗？我们认为作为具体贷款个案尚可考虑，作为整体的信贷政策导向则损害信贷市场展业的空间，交易的便捷与交易安全同样重要。
贷款行自身的操作也存在值得反思之处，比如抵押担保和保证担保孰优孰劣，同样不可能形成一个定论。抵押担保的手续烦琐、法律环节较多，且担保财产特定，远不如保证担保手续简便，但《担保法》实施八年的今天，有充分实力愿意提供无偿担保的企业已是寥若晨星。还有采取诉讼拍卖的程序处置固是一条正规的路子，但费用随之增加，也实质上减损了抵押物的变现能力。此外，外在的风险需要我们正确的判断和应对，但自身管理的缺位才是造成抵押贷款损失的最重要因素。
基于以上的分析，便不难得出这样的结论和认识：对于抵押贷款业务仍应同其它业务一样，把借款人的偿还能力放在第一位考虑；为降低抵押贷款风险或损失所采取的措施，并没有“放诸四海而皆准”的法则，需具体问题具体分析，创造性的开展工作，才是颠扑不破的道理；同时人是最可宝贵的资源，真正提高客户经理的业务水平和创新能力，重新构建抵押物监管的约束机制已是当务之急。
四、几点建议
基于上面的认识，笔者认为，规范和创新是业务发展的两翼。规范运作是前提，殷鉴不远，必须警惕新一轮大发展酝酿新一轮风险的怪圈。同时，具体的贷款业务操作中，一企一策，不必拘泥于固定的程式，发散思维，创新方式，在个案中或许会“柳暗花明”。
1.创新担保方式，分散抵押担保风险。参照按揭贷款模式，个案中寻求银保合作，办理履约保证保险作为银行贷款的担保方式而取代财产抵押担保。一些个私法人类贷款，可适当引入大股东10%份额的个人保证等，还可以充分考虑《物权法》第181条规定的浮动抵押制度，增加抵押的品种。当然新型担保必须建立规范操作，尤其是浮动抵押等新类型合同，要由银行总行统一制定。
2.银行尽可能干预评估过程，并尽可能考虑变现期的因素，使之尽可能接近市场价值，引入评估报告听证制度。对于评估报告结论，建议贷款审查机构组织专业人士进行必要的听证。
3.灵活利用政策，切实降低处置费用。鉴于目前抵押物尤其是不动产处置变现需高昂的交易费用，尽可能减少处置环节非常重要。例如能够协商解决无需诉诸公堂，诉讼程序中原则上坚持法院拍卖变现等。另外要用活用足改制政策，例如对划拨土地过户，要至少交40%的出让金，但如果协调买主以改制方式出现，则适用改制政策，出让金缴纳比例是10%，如果以股份转让的买壳方式，则无需履行出让手续。对于二次过户问题，个案中不妨试用将确定债权让与买受人方式或债务重组，抵押权依法随之转让，可减少一次过户手续。
【论文摘要】诚信是现代市场经济运行的伦理基础，但“诚信缺失”现象在目前我国市场经济发展过程中极为常见。基于这一现状，如何重识诚实信用原则，构建并完善我国的市场信用体系，是一个紧迫的理论和现实问题，对于和谐社会的构建起着至关重要的影响。
【论文关键词】诚信；市场；信用体系
一、市场诚信缺失之现状
“人无信而不立”，诚实信用历来被古人视为安身立命的基本道德准则。“言而无信”是小人行径，为君子所不齿。然时至今日，人人投入市场经济洪流，追逐个人利益最大化，成为许多人的行为动机与终极目标。为了赢利，惘顾诚信，泯灭良知，损人利己，这些现象屡见不鲜。
每天我们周围充斥着各种各样天花乱坠的广告，各路明星代言是“八仙过海，各显神通”，我们眼花缭乱，无所适从。“百草减肥茶”摇身一变，搭上神秘的成了“藏秘排油茶”，大肆虚假宣传之后，成就了销售神话；成本五六十块的铝合金锅，一番包装，成了拥有数十项国际国内专利的“胡师傅”无油烟锅，价格扶摇直上599元……举不胜举的看上去、听上去很美的商品，熟悉的明星代言，到最后不过是精心编造的谎言与陷阱。
言之凿凿，无一实话；言之确确，无一可信。企业的诚信、媒体的诚信、个人的诚信，在金钱面前化为乌有。我们的市场充斥着唯利是图、弥天大谎成家常便饭的商家，更有铺天盖地的媒体广告助纣为虐，结果是每个消费者战战兢兢、如履薄冰，依然很难躲过重重谎言编制的陷阱，全然不知到底我们还能相信什么。如此这般信用存在严重危机的市场不是健康的市场，也不是市场经济持续稳定发展所需要的市场，更不是和谐社会所期盼的市场。那我们该如何重现一言九鼎的诚信社会?
二、诚实信用原则之重识
诚实信用这样一个古老的道德准则，在现代市场经济中扮演着怎样的角色?为何我们要从法律的视角去审视它，重新认识它对市场经济健康发展乃至建立经济和谐社会的意义?笔者以为，诚实信用是现代市场经济健康发展不可或缺的基本原则，是促进社会和谐的基本因素之一。市场经济中，每一个主体都试图通过交易以实现自己利益的最大化，而公平交易、等价交换是市场经济规律的基本诉求。然契约是否公正，当事人意思表示是否真实，取决于一个前提，即信息获取渠道的畅通以及双方信息的准确提供，但实际上，由于诸多的制约因素，信息获取的不对称是常态，交易中的欺诈、胁迫、乘人之危等情形，往往导致交易天平的严重失衡。随着产品的极大丰富与专业技术含量的提高，交易双方信息不对称的情形反而越发突出，作为买方，对于产品的选择判断，主要依赖卖方所提供的信息。这时，市场的公平交易，依赖于人们合作的诚意和对自身信用的珍视。信任，成为了交易实现的道德基础，也是提高市场经济效率的手段。但，或许正如哈特在谈到法律和道德的关系的时候所说，人的脆弱性，法律和道德的共同要求，就大部分来说，并不是由提供积极的服务，而是由消极克制构成的。这种克制通常是以作为禁令的否定形式来表达的，人们确实可能从不同的动机出发来服从，……另一方面，无论是对长期利益的了解，或者是意志的力量或善良，都不是所有人同样具有的……”正因为道德约束的脆弱性，市场经济所需要的诚实信用，不可能仅靠道德倡导来实现，甚至仅停留在法律原则层面上的诚实信用原则，面对诚信缺失的市场，也有些苍白无力。笔者认为，当务之急是以诚实信用原则为基础，构建社会信用体系。信用体系的建立必将推动市场的健康发展。在此意义上，市场是道德的市场，信用体系是关联着社会秩序的问题。而我们对此的理解，首先从对诚实信用本身的理解开始。
诚实，是道德规范的要求，要求人们在市场经济的环境下以诚实信用为经营基本原则和理念，遵守职业道德，提倡诚实守信、公平公正、正直良心等道德准则，这样才能使市场经济在良性的轨道上运行，企业和个人才能在激烈的竞争中建立良好的社会关系。信用，则主要是指社会应该建立起一个刚性的信用约束机制，依靠一整套完整的信用管理机制与应用技术，来达到经济社会信用体系建立的目的。诚实信用原则的本质Hl在于：
第一，诚实信用原则是市场经济活动参与者必须遵循的道德准则。诚实信用原则的目的，在于平衡当事人之间的利益，它要求当事人在民事活动中必须抱着善意、诚实、不欺诈的主观心理状态对待他方当事人，尊重他方利益，以对待自己事务之注意对待他方事务，保证法律关系当事人都得到自己应得的利益。不得损人利己，在不损害他方当事人利益的前提下，去追求自己的利益，从诚实信用原则的要求可看出，它是对市场主体在市场经济活动中提出的道德方面的要求。在现代市场经济条件下，诚实信用原则已成为一切市场活动当事人必须遵循的道德准则。
第二，诚实信用原则是道德准则的法律化，诚实信用原则是商品经济活动中必须遵循的道德准则，一经立法者规定为法律规范之后，即获得了法律的效力，上升为人人必须遵守的法律原则。
第三，诚实信用原则的实质在于授予法院以自由裁量权。诚实信用原则的内容极为概括抽象，其内涵和外延具有不确定性，是法律中的“弹性条款”，具有较强的伸缩性，这实质上是以模糊规定或不确定性规定的方式，把相当大的自由裁量权交给法官，使法官的司法活动具有创造性和能动性四。一方面该原则是法院解释契约、解释其他意思表示，从而干预生活，调整当事人利益冲突的依据和指导原则；另一方面也是法院演进法律、填补法律漏洞的依据和指导原则。
三、市场信用体系之建构
要建立一个诚信的市场，创造良好的市场环境，仅凭借道德自律或法律的原则性规定是远远不够的，建立全面客观的市场信用监督体系，才是现实有效的办法。这一点，国外经验可资借鉴。
(一)国外市场诚信体系之经验
第一，由商业性信用机构组成信用局而形成的国家信用管理体系。其代表国家—美国，其信用制度包括信用登记制度、信用评级制度、信用预警制度、信用风险管理制度等等，美国的企业、征信公司、追账公司等从盈利目的出发，形成全美信用管理协会等著名商业性征信公司为主体的美国信用管理体系。
第二，以银行协会建立的会员制征信机构与商业性征信机构共同组成的国家社会信用管理体系。代表国家一日本，有“全国银行个人信用信息管理中心”、邮购系统的“CIC”以及消费系统的“全国信用信息联合会”，其信息来源主要通过会员提供客户的贷款情况、账户和信用卡使用等情况，供会员信息共享。
第三，以中央银行建立的中央信贷登记系统为主体的国家社会信用管理体系。代表国家德国、法国、意大利等国家。该系统是由政府出资，建立全国数据库的网络系统，信息主要是供银行内部使用，服务于商业银行防范贷款风险和中央银行金融监管和货币政策。
(二)我国市场诚信体系之建构
借鉴国外经验，立足本国实际，笔者认为，我国应建立专门的信用评价机构，对企业、媒体广告、个人进行有效的信用监督。
第一，建立全面的企业信用监督体系。
目前，我国银行体系内部已建立了企业的信贷记录，并在各个金融机构间共享，减少放贷风险的同时，也促使企业信守贷款协议，按时还贷，否则，无论在哪个金融机构，该企业都很难申请到新的贷款。但是，这一小范围的信用监督体系远远不能满足市场对企业信用的要求。众多的欺诈，始于企业信用制度的缺失。从对产品的虚假宣传到上市公司提供虚假财务报表、虚构巨额交易欺骗股东等等行为，我们不难看出，正是缺乏全面有效的企业信用监督体系，才导致有的企业肆意欺诈、为所欲为。建立专门的信用评价机构，为每一个企业建立信用档案，根据其经营、纳税、履行债务等情况，对其信用状况进行综合评价，评定信用等级，并定期向社会公布。为了及时、有效掌握企业的信用状况，工商、税务、金融机构应及时将企业的不诚信行为披露给信用评价机构，如经营中存在欺诈、偷逃税款、长时间欠贷不还、虚假广告等行为，以便于信用评价机构客观公正的对企业进行信用等级评定。在对各类企业的信用监督中，应加强对上市公司的监督，特别是上市公司披露信息真实性的监管，对于虚假财务报告、虚构重大交易等欺诈行为，应作为永久信用瑕疵记录，并给予最低信用等级；同时，主管部门对其予以有效制裁，才能维护证券市场的正常秩序，保护广大股民的利益。
由专门的信用评价机构对企业信用进行权威的评定，并定期向社会公布企业的信用等级，对于维护市场和谐具有重大意义。一方面使社会公众了解该企业的信用状况，作为选择交易对象的重要参考；另一方面，对企业本身也是积极的督促，使企业注重维护自己的信誉，诚信经营，从而使“信者走遍天下，失信者寸步难行”。
第二，建立媒体广告信用体系。
现代社会已进入信息时代，广告无孔不入，已经深刻影响着每个人、每个企业的生存与发展。市场竞争日趋激烈，有的企业为了在竞争中获胜，无所不用其极，利用广告夸大宣传，虚构事实欺骗社会公众，是其常用的办法。
笔者认为，虚假广告之所以会大行其道，屡禁不止，与广告的媒体信用缺失密切相关。广告的媒体只顾获取广告费，对广告内容疏于审查，甚至根本不审查，给广告费就行；而等到东窗事发，撤了广告了事，对于虚假广告的媒体责任的疏于追究或是无关痛痒的罚款了事，根本无法制止虚假广告之嚣张?因为，在巨额广告费的诱惑面前，那点小小的罚款根本无济于事。
基于现状，一方面建立媒体广告信用体系，由专门的信用评价机构根据媒体所广告的真卖陛情况，予以媒体广告信用度评级，并予以公告，使那些严重失实的虚假广告的媒体，失信于社会公众，诚信企业为了维护自己的信誉，也不在这样的媒体广告。如此一来，媒体为了自己的信誉与生存，必然会加强对广告的审查，不会轻易冒险虚假广告，因为这将攸关其是否能在市场上立足。另一方面，对虚假广告的媒体，不仅要进行行政处罚，还应课以民事责任，例如，对因虚假广告造成的消费者的损失，应由制作虚假广告的厂商承担赔偿责任，而虚假广告的媒体承担补充赔偿责任。
第三，建立个人信用体系。
建立个人信用体系，由专门的信用评价机构全面记载个人信用状况，如重大考试信用记录、金融信用记录等，并据此综合评定个人信用等级，作为能否获得相关金融服务的依据，同时还可以作为招工、入学(研究生教育)等的品行参考。目前，虽然银行系统已建立个人金融信用记录，作为银行为个人提供金融服务的参考与风险预计，但其仅仅是个人金融信用，并不能反映个人综合信用状况。因此，由独立的信用评价机构建立个人信用档案，包括金融信用、考试信用、交易信用等，综合评价个人信用等级十分必要。
对于恶意透支、恶意欠贷、骗保、重大考试作弊、欺诈等行为，应对个人信用作瑕疵记录，并且信用记录有重大瑕疵者，如曾有诈骗等犯罪行为的，应当禁止其从事相关行业的工作，如会计、律师、国家公务员等。唯有把个人信用与其个人的前途发展与切身利益密切联系起来，真正形成“人无信而不立”的氛围，才能促使每个人注重自己的信用，才能真正使“诚信至上”成为整个社会的共同信念。
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