时间：2023-07-05 16:22:05
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[关键词] 功能性便秘；中西医结合；心理状态；生活质量
[中图分类号] R256.35 [文献标识码] A [文章编号] 1673-7210（2013）08（a）-0107-03
功能性便秘（function constipation，FC）是指缺乏器质性病变，没有结构异常或代谢障碍，又排除肠易激综合征的慢性便秘。病程较长，长期使用药物，疗效甚微，精神负担加重，便秘已严重影响患者生活质量，且多伴有异常的心理状态，主要表现为抑郁和焦虑[1]。本研究旨在探讨中西医结合经验性疗法对FC患者心理状态和生活质量的影响，从而改善FC患者心理状态，提高其生活质量。
1 资料与方法
1.1 一般资料
厦门市中医院（以下简称“我院”）肛肠科2009年11月～2011年8月门诊FC患者，共入组40例，男15例，女25例；年龄18～75岁，平均（50.13±2.18）岁；病程1～30年，平均（10.88±1.20）年。所有纳入患者均符合国际功能性胃肠疾病罗马Ⅲ标准[2]及中医证型符合《中药新药临床研究指导原则》[3]，经相应生化检查、影像学检查、结肠镜排除结直肠器质性疾病，排除代谢性疾病，排除神经系统疾病和药源便秘。本研究试验前已获我院医学伦理员会批准，并向所有受试者提供有关临床试验的详细情况，受试者签署知情同意书后可纳入临床试验观察 。
1.2 治疗方法
所有纳入患者依据《中药新药临床研究指导原则》进行辨证分型[3]。以我院经验方为主，根据兼证加减治疗，同时辅以聚乙二醇4000、太宁栓治疗。组方：玄参15 g、麦冬15 g、火麻仁15 g、枳实15 g、炒白术20 g、槟榔15 g。煎服法：中药由我院药剂科统一代煎，每日1剂，早晚2次顿服。聚乙二醇4000：每次1袋冲服，每日1次。太宁栓：睡前纳肛。治疗期间停用其他治疗便秘或影响胃肠动力的药物，1周为1个疗程，治疗4个疗程。
1.3 健康宣教
向患者及家属解释FC的相关知识，主要包括病因、临床表现、发病机制、治疗方法和注意事项等；说明焦虑、抑郁、紧张等负面情绪对躯体的不良影响，鼓励患者以积极的态度面对疾病；结合患者情况，指导正确的饮食结构、排便习惯、运动方式和情绪调节等，增强自我管理应对能力；倾听患者讲述内心感受，真诚地表达理解及支持，在取得信任与合作的基础上，反复强调FC的可治性，增强患者信心；向家属说明家庭理解支持的重要性，让家属积极参与制订饮食和锻炼计划，监督并及时反馈患者的身心情况，督促患者积极治疗。
1.4 观察指标及疗效评价标准
①Zung焦虑自评量表（SAS）、抑郁自评量表（SDS）：评定患者的焦虑和抑郁的主观感受，采用4级症状评分法，20个项目得分总和乘以1.25，取整数部分即得标准总分[5]。②便秘患者生存质量量表（the patient assessment of constipation quality of life questionnaire，PAC-QOL）[6]：PAC-QOL量表包括28个条目4个维度，即躯体不适，心理社会不适，担心和焦虑、满意度。得分越高，表示生活质量越低。③根据中华医学会外科学分会肛肠外科学组于2005年制定的《便秘症状和疗效评估》[4]制订症状量化指标。观察并记录主要症状缓解情况，以症状积分表示。计算治疗前、疗程结束后随访3个月的症状积分。见表1。
1.5 调查方法
调查治疗前及随访3个月时患者心理状态及生活质量。统一调查方法，文化程度低者由被调查者口述调查者协助填写。共发放调查量表40份，回收38份，有效回收率为95%。疗程结束时及随访期间发现无效病例应停止随访，予相应的治疗方案治疗，并作为无效病例纳入统计。
1.6 统计学方法
所得数据采用SPSS 13.0统计软件处理，采用配对t检验，便秘症状总积分、生活质量评分及焦虑、抑郁之间的关系采用Pearson相关分析，以P < 0.05为差异有统计学意义。
2 结果
2.1 中西医结合经验性治疗方案对FC患者便秘症状的影响
随访3个月FC患者便秘主要症状总积分[（5.72±0.73）分]与治疗前[（12.15±0.45）分]比较差异有统计学意义（t = 7.1，P = 0.00）。
2.2 中西医结合经验性治疗方案对FC患者精神心理状态的影响
随访3个月FC患者SAS、SDS评分都显著下降，差异有统计学意义（P < 0.05）。见表2。
2.3 中西医结合经验性治疗方案对FC患者生活质量的影响
随访3个月FC患者PAC-QOL各维度评分及总分都显著下降，差异有统计学意义（P < 0.05）。见表3。
2.4 FC患者便秘主要症状总积分与生活质量、焦虑、抑郁情绪的关系
FC患者便秘主要症状总积分与PAC-QOL总分及SAS、SAD评分均成正相关（P < 0.01），其相关系数见表4。
2.5 FC患者生活质量与焦虑、抑郁情绪的关系
FC患者PAC-QOL评分量表4个维度及总分与SDS、SAS评分均呈正相关（P < 0.01），其相关系数见表5。
2.6 安全性结果
2例次不良事件为下腹痛，1例次为腹泻，均为轻度，未采取措施。下腹痛、腹泻判断为与试验药物可能有关，经剂量减少后逐渐缓解。
3 讨论
FC病程较长，日久则正虚邪恋，缠绵不愈，正气不足是导致便秘的根本原因，大便要顺畅，首先要有阴血的濡润，还要有阳气的推动。故FC或是阴血不足，肠道失润，亦或是阳气亏虚，推动无力，再或两者兼有。基于上述理论，笔者提出“以补通秘”的治疗法则，通过润肠行气通便而达到标本兼治。方中玄参、麦冬增液行舟，与其他药物配伍，泻而不峻，润而不腻；火麻仁质润多脂，润肠通便，滋养补虚；枳实苦辛微寒，归脾、胃、大肠经，苦降下行，行气导滞，理气通腑；白术关键在于运脾之力，脾气健运则胃行其津液，津液得行，则肠枯便燥之势得缓，大便必然通畅；白术与枳实配伍，起到消补兼施、益气行津、濡润肠道的作用；槟榔破气消积，配伍枳实，行气降气通腑，诸药共奏润肠行气通便之职，具有通而不泻之特点。本研究充分考虑FC大多数为混合型，病因复杂不明确，联合聚乙二醇4000能够迅速改善便秘症状，逐步建立接近自然、正常的排便规律；太宁栓能有效缓解出口梗阻性便秘，重建排便反射，有效缓解盆底肌群不协调收缩，三者联合应用，能增强中药润肠行气通便的功效，对保持远期疗效具有显著作用[7]。
现代“生物-社会-心理-环境”医学模式认为FC是一种心身疾病，除影响患者躯体生理机能之外，还严重影响生活质量，同时患者存在显著的焦虑、抑郁等异常的精神心理状态，躯体生理健康和精神心理健康均明显受损[8-10]。本研究将FC患者便秘主要症状总积分、PAC-QOL自评积分及SDS、SAS评分两两行相关性分析发现，症状总积分与PAC-QOL自评积分及SDS、SAS评分均成正相关；FC患者PAC-QOL评分量表4个维度及总分与SDS、SAS评分亦呈正相关。表明FC患者临床症状严重度、心理状态、及生活质量三者之间有密切相关。FC患者有强烈的躯体症状，干扰正常的生活规律，逐渐导致焦虑、抑郁等不良情绪，常常有生活质量的明显下降；伴有心理障碍的FC患者，便秘作为一种躯体化症状随着抑郁、焦虑等精神心理障碍的发展而持续存在，便秘反之又导致或加重心理障碍的发生。因此，在改善便秘患者临床症状的同时应重视FC患者伴发的焦虑、抑郁情绪，帮助患者运用积极的应对方式应付各种负性生活事件，促使患者合理利用积极的社会支持，不断调整自己的心态，从而有效减轻心理压力，全面提高生活质量。
随着健康观念的转变，对FC的治疗，不仅要求改善临床症状，改善心理障碍，提高患者生活质量已成为另一个公认的疗效评价指标。生活质量评价是一种对患者躯体感觉及功能、心理状态、社会职能及疾病本身和治疗所致的症状和体征诸方面所做的综合性评价。研究方案在改善患者临床症状的同时，辅于健康宣教进行心理疏导，加强社会支持，便秘症状与心理障碍均得到缓解，呈现良性循环的局面，改善患者心理和生理两方面的异常，提高患者生活质量。研究结果显示随访3个月SAS、SDS评分较治疗前均有明显降低，精神心理状态有显著改善；生活质量各维度及总分较治疗前亦有明显改善。中西医结合经验性治疗方案在改善患者便秘症状的同时，可进一步改善患者的心理状态，提高患者生活质量，表明中西医结合经验性治疗对FC有良好的整体治疗效果，具有一定的临床应用价值。研究结果亦表明便秘患者心理状态评分、生活质量评分能反映出临床方案疗效状况，可作为临床疗效的参考指标。
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1、定义
整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。波利特在其发表的《联合性政府》一文中认为整体性治理是一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府治理范式。简言之，整体性治理理论是以政府内部各层级机构、部门的整体性运行为出发点，强调预防、公民需求和结果导向，充分重视信息技术在治理当中的重大作用，通过在政策、规章、服务和监督四个方面的层级整合、功能整合、公私部门整合，达到整体性的治理效果，为公民提供一站式无缝隙的单一窗口服务的新兴治理理论。
2、问题指向
碎片化与棘手性是整体性治理理论所面临和需要解决的两个问题。希克斯认为，以往根据功能将政府划分成了各个部门，部门之间呈现高度分化的状态，以至于难以有效地解决越来越复杂的民生问题，整体性治理则是要解决这一问题。他认为，整体性治理所指的碎片化是“专家之间因为缺乏协调所导致的结果”“;碎片化是一个复杂的问题，它有无数种问题的来源，必须在完善设计的整体性治理当中才能准确的知道它的由来”.韩保中则认为“碎片化是指不同功能及专业的机关间，缺乏沟通、合作与团结，导致各自为政的局面，无法有效处理共同的跨界议题，造成政府机关个别或整体政策目标执行时的失败”.棘手性是整体性治理的一个挑战方向。希克斯指出“人民有许多联合性的难题(Joined-up problems)……，这些难题并不是按照专业、功能或机构的边界发生的”,“解决跨部门边界(Boundries)的复杂难题，需要新的途径”,“棘手性是指许多民生问题跨越了数个部门的边界，导致很难以单独的某个部门独自解决的情形”.按照他的理解，棘手性的问题是跨越部门边界的、是具有联合性质的不能以单一部门的力量解决的，因而整体性治理需要以此来作为努力的方向，找到解决这些棘手性问题的对策。
3、核心概念
(1)目标与手段相互增强。希克斯认为单纯的跨界合作并不能构成整体性治理，要分辨一个政府的管理形态是否为整体性政府需要从目标和手段两个维度之间的相互关系程度来判断。他以组织机构的政策目标和手段是否相互增益将政府的治理形态分为渐进式政府、领主式政府、整体性政府、碎片化政府和协同型政府五种，而整体性政府要求的则是达到目标与手段相互增强的效果。
(2)协调整合。希克斯将整体性治理中的整合分为两个维度进行了阐释，一个是政府的组织构架与形态，一个是政府运作。在政府的组织构架与形态上的整合包含治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合三个方面，治理层级的整合是指国际与国家层级的整合、中央与地方层级的整合等阶梯式的整合;治理功能的整合是指将具有不同功能的各部门进行整合;公私部门整合是指将公共部门与私营部门、非营利性组织进行整合。在政府运作层面则包含了政策、规章、服务和监督四个方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策内容、政策评估以及政策过程的整合;规章整合是指有关个人的规章制度与公共部门的规章制度、私人部门的规章制度中的内容的整合;服务整合是指将政府所提供的公共服务、公共产品、供给方式以及产生的影响进行整合;监督整合则是对政策整合、规章整合、服务整合三方面的科学评估。
(3)信任与责任。希克斯认为在政府组织之间建立信任是整体性治理所需要的关键性整合，没有信任的相互合作和协调是不可能成为现实的，即使成为现实也是不会长久的。因此，建立信任的相互关系对于构建整体性治理战略非常关键。同时，希克斯认为责任感是整体性治理当中最重要的，这里的责任感包括了诚实、效率以及有效性(或项目责任)三个方面的内容。诚实主要是指在涉及公款使用的时候应当遵守规矩;效率主要涉及在提供公共服务时，政策输入和输出之间的关系;有效性(或项目责任)指的是行政人员应对其行政行为负责。
(4)信息技术。信息技术是整体性治理理论的重要治理工具，也是整体性治理取得成功的先决条件，其快速发展为整体性治理的实现奠定了基础。邓利维认为，数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。因此，整体性治理理论把信息技术和网络技术作为治理的手段，整合不同的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源，简化基础性的网络程度和步骤，从整体性目的出发，力求建立一个统一、标准的信息平台，简化政府治理的程序，实现轻松快捷、资源共享的在线治理模式。
二、我国城市生态环境治理现状
1、整体性治理视角下我国城市生态环境治理存在的问题(1)存在政府部门之间合作不足的现象。政府部门之间合作不足主要是由于各部门、各层级之间的条块分割所导致的。部门间条块分割导致的合作不足主要表现在两个方面：一是行政职能上的重叠，导致资源浪费;二是行政行为上的互相推诿，导致治理效率低下。行政职能上的重叠主要表现在各部门分别对自己所辖范围内的行政事务负责，这样就容易出现因为相互之间的信息沟通不足导致政出多门的情况;同时，不同的部门彼此之间可能目标冲突、数据不一致、标准不一，多重管理和执法最终导致人力、财力资源的双重浪费。行政行为上的相互推诿在那些职能重叠、边界模糊的行政问题上屡见不鲜，“遇到好管的事，都争着管;遇到有财政资金分配支持的事，都抢着要”,遇到难管的事则是“事不关己，高高挂起”、“多一事不如少一事”,最终导致行政效率低、信任度缺失。
(2)存在公众及其他治理主体参与不足的现象。城市生态环境治理的主体包括政府、公民、企业、环境 NGO 等，但是由于各种体制内和体制外因素的影响，公民、企业、环境 NGO 等民间治理主体在我国城市生态环境治理中的参与程度不高、作用不明显。我国获得环境标志认证的企业数量相对于我国庞大的企业基数来说偏少，参与渠道受限、专业人员不足、活动经费有限等才是我国环保 NGO 在城市生态环境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便车”思想也限制了其作为我国城市生态环境治理主体的积极性。
(3)存在信息闭塞的现象。我国在城市生态环境治理问题上，信息不畅主要表现在两个方面：一是基础设施建设严重滞后导致的信息闭塞;二是电子政府服务系统建立不够完善导致的信息闭塞。“环境中污染物成分的多样性和复杂性对检测设备的技术要求愈来愈高，而多数环保部门现有的监理仪器装备严重匮乏、陈旧落后、档次低、品种少。基层环保部门情况更糟，以至于不能及时出数据;有些需要监测的项目，无能力监测，只好放弃”.网络技术的运用在城市生态环境治理上面也显得非常欠缺，2013 年环境统计年报数据显示，我国环保系统机构总数达 14257个，其中国家级机构 45 个，省级 400 个，地市级 2252 个，县级环保机构 8866 个，乡镇环保机构 2694 个，但是这些机构多数都没有自己独立的网站，有独立网站的也很少更新。
2、整体性治理视角下我国城市生态环境治理问题产生的原因
(1)制度建设滞后。在我国城市生态环境治理中，制度建设的落后可以简单概括为法律法规制定的滞后性和模糊性以及组织管理模式的不合理两个方面。首先，我国在环境治理上的研究起步较晚，法律法规还不够健全和完善，法律数量和所涉及的范围相较于我国城市生态环境治理所面临问题的难度和宽度还是有所不足，导致一些环保问题无法可依、模棱两可。其次，我国现行环保法律法规对于跨地域性的生态问题规定多个治理主体，但是没有细化主体之间的职责和义务，导致在执法的过程中无所适从，自由裁量。同时，我国目前实行的政府直控式的管理模式使环保部门工作的开展受限，成为制约我国城市生态环境治理发展的重要因素。
(2)社会环保意识不高。从整体性治理视角而言，我国城市生态环境治理不仅仅是政府的责任与义务，企业、公众、非营利组织更是践行环保政策、环保行为的直接主体。但是目前的状况是全民无法做到共同参与、共同治理，无论是民众、企业还是非营利组织环保意识不足，参与度不够。公众虽然重视环保，但是落到实处的行动还是非常有限;企业追求利益，不惜以破坏环境为代价;环保 NGO 很多挂靠在行政机构之下，行政色彩浓厚，在资金、人员等方面缺乏独立性，大多数心有余而力不足。
(3)政府的自利性特征。以布坎南为代表的公共选择理论学派将政府和政府工作人员的行为纳入了“经济人”的假设，认为政府和政府工作人员具有自利性的取向，他们追求个体利益最大化，当公共利益与他们自身的利益相冲突时，他们更多选择的是自身利益。我国目前官员考核选拔的重要衡量标准是 GDP,即使还有民生改善、社会进步、生态效益等考核指标，但 GDP 在其中还是占据着主要位置，这就容易导致地方政府、官员为了促进本辖区的经济增长，不惜以破坏环境和自然资源为代价，降低环境准入的标准，把一些高污染、高能耗的企业引进来，对他们的污染破坏行为睁只眼闭只眼，甚至干扰环境部门执法。
(4)技术支撑不足。城市生态环境治理是一个从顶层设计到具体执行都需要大量人力、物力支持才能高效运行的系统，掌握信息、处理信息对这个系统的正常运转有着很大的作用。首先，环境信息的获取需要更为先进的监测装备和更多的专业知识，但是我国目前在监测装备上的先进程度与西方发达国家还存在一定的距离，由于购买装备的费用过高，很多政府部门都不愿自己掏腰包去完善监测系统。其次，有很多的政府网站缺乏有关城市生态环境治理的通报，即使是专门的环保部门网站数据也没有及时更新，网络技术的运用没有得到充分发挥。
三、我国城市生态环境的整体性治理策略
1、构建我国城市生态环境治理中政府组织与形态的整合策略
(1)加强治理功能的整合。整体性治理所强调的治理功能的整合主要是指“机关内功能之整合，如行政院之各部委，或功能性机关间的整合，如健保与社福功能之整合”.我国城市生态环境治理功能的整合可从以下三个方面来入手：首先，强化我国城市生态环境治理的目标，大力宣传“生态城市”的理念，严格执行绿色 GDP 制度，将城市生态环境的治理转变为每一个部门、每一位公务人员的切身责任。其次，构建区域环境综合管理体系，目前在我国实行城市生态环境治理的大部门治理方式(即大部制)还不具备成熟的条件，因此构建我国“区域环境综合管理体系”,将区域内各相关政府部门和机构协调整合起来，就有可能成为我国城市生态环境治理的突破口。最后，建立协调议事机构，由于涉及城市生态环境治理的政府部门有很多且同属于一个级别，因此设立一个较高级别的协调议事机构对于推动全国城市的生态环境治理工作具有十分重要的意义。
(2)加强治理层级的整合。行政层级的整合意味着减少城市生态环境治理中的治理层级，创建扁平化的行政组织结构模式，扁平化的组织机构有利于增强信息共享、加强各部门各层级的横向联系、缩短决策层与执行层之间的距离，在城市生态环境治理方面加强治理层级的整合可以通过“省部合作”、“市区共治”、“市县共治”、“友好城市”来实现。“部省合作”是近年来不断见诸报道的跨越层级鸿沟、实现互不隶属的政府部门之间直接衔接向等级间协商转变的很好体现。因此，在城市生态环境治理方面我们也可以借鉴这种模式，实现治理层级的整合。发展“市县共治”“、市区共治”有利于减小市级行政部门的压力，调动县一级和社区等相关部门治理环境问题的积极性，市级政府运用政策引导、财政补贴、先进奖励、大力宣传等工具，运用经济杠杆与分级统筹、合作参与的形式，推动县级和社区积极参与城市生态环境的治理和建设。“友好城市”是促进国际间城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、经贸、教育等方面，若将其扩展到城市生态环境治理领域，将是拓宽我国城市生态环境治理合作渠道的重要途径，也是打破国际与国内城市生态环境治理层级的重要方式。
(3)加强与私营部门及非营利组织的合作。由于城市生态环境的复杂性和公共部门作为治理主体存在的各种缺陷，公私合作在城市生态环境治理问题上就显得尤为重要。公私合作不仅要求在公私之间建立良好的信任机制和顺畅的参与机制，还要求在私人参与治理城市生态环境时政府相关部门提供法律和政策以及资金的支持，在城市生态环境治理问题上的公私合作可以从实行合同能源管理、采用美国 E.S 萨瓦斯提出的 BOT 与 TOT 模式、大力推广清洁发展机制(CDM)等与私营产业合作的整合策略出发，大力培育环保 NGO,拓宽其参与治理城市生态环境的渠道，走出一条“政产学研联盟”一体化的城市生态环境治理道路。
2、构建我国城市生态环境治理中政府运作层面的整合策略
(1)加强政策的整合。政策的整合是希克斯关于整体性治理理论的关键活动之一，为了实现我国城市生态环境治理政策上的整合目标，我们要保持有关环保政策的连续性和一贯性，以高效的管理和执行，提供给国民更好服务质量的治理，从而达到预防和治疗的效果。在我国的具体实践当中，我们要在环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策和环境保护产业政策四个方面下工夫，以生态城市建设为中心，把握好眼前利益与长远利益的关系、经济发展好与快的关系、人与自然和谐发展的关系等。
(2)加强服务的整合。整体性治理理论中服务的整合，指的是对公共服务、公共产品的内容、供给方式以及其产生影响的整合，在城市生态环境治理的过程中，要充分发挥政府提供和社会提供公共服务相结合的积极作用，鼓励市场主体参与到提供公共产品和服务中来，形成以政府为主导、市场活跃、非营利组织积极参与的城市生态环境治理的公共服务和产品提供模式，提高公共产品和服务的质量。
(3)加强监督的整合。首先，构建完善的绩效考核机制。在政府方面，以经济发展、社会和谐、科技进步、资源消耗和利用以及生态环境治理作为考核指标，建立起一个“政绩指标”和“绿色指标”相统一的绩效考核体系;在市场方面，提高行业进入门槛，加大环境污染的惩罚力度，以企业污染物排放量和是否破坏城市生态环境作为考核标准，决定是否强行关闭该企业;在公民个人方面，可以建立环保奖惩机制，促使公民在日常行为中自觉遵守环保政策。其次，完善环境监督体制。加大环境信息公开的力度，通过立法构建公众参与环境监督的方式，构建多元主体的环境治理监督体制。
(4)加强规章的整合。规章可以分为国务院部门规章和地方政府规章，国务院组成部门以部长令形式的是国务院部门规章，地方政府以政令形式的是地方政府规章。要将以上类似的规章制度形成一股治理城市生态环境的合力，就必须要对其进行整合，构建一个整体性的规章制度框架。首先，在国家层面上理清各部委的相关职责，以免出现规章重复、多头执法的现象。其次，在地方层面必须严格按照中央的要求制定本地方相应的规章制度，与中央层面保持高度的一致性，以公共利益为目标，规避地方政府自利性的特质。再次，建立和健全监督机制，进一步强化现有的区域环境保护督查机构，增强其协调处理跨行政区域污染防治的职能。
3、构建一体化的我国城市生态环境治理信息系统
(1)改造和整合我国城市生态环境治理的信息资源系统。制定《城市生态环境治理信息集中报送管理办法》，在政府网站上设立当地城市生态环境治理的专栏，按照分类、及时、双向、集中的原则采集和反馈有关城市生态环境建设和治理的政策、制度、节能、排污等实时情报。
(2)建立城市生态环境治理信息公开、共建和共享机制。制定相关法律制度，及时公开相关企业的能耗与排污情况、污染布局以及环境评价的相关信息，促进信息共享，形成环境治理的数据信息网络。
(3)通过信息流与服务再造，力争向“一站式”城市生态环境治理信息系统靠拢，实现我国城市生态环境治理的一体化。采取网上办公服务的方式，将事前审批、环境评估、税费缴纳等涉及不同部门的对接活动联合起来，转变传统串联审批的方式为并联审批，实行一次性告知服务，实现“一站式”的服务目标。为了实现我国城市生态环境治理的一体化，可以在环境治理数据信息网络的基础上，收集和传递由各省市提供的各种生态环境治理信息，实现与各级城市生态环境管理部门及环保科研部门的局域网相连，通过网络将国家级、省部级和地市级的环境治理信息系统相连，促进不同区域间的信息交流，实现数据资源共享，及时了解全国城市生态环境治理的具体情况，为科学决策提供准确、及时的信息。
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2015年12月30日，国家发改委、环境保护部《京津冀协同发展生态环境保护规划》（以下简称《规划》），明确了未来几年京津冀生态环境保护方面的目标、六大重点任务、生态保护五大区域等。
《规划》为目前迫在眉睫的PM2.5治理划出了红线，提出京津冀地区近期的空气质量底线：到2017年，京津冀地区PM2.5年均浓度应控制在73微克/立方米左右;到2020年，京津冀地区PM2.5年均浓度控制在64微克/立方米左右。
在“京津冀协同发展”和“大气治理”这两大热点关键词的双重推动之下，《规划》后，迅速引发舆论关注，并且经历了多次传播高峰。
从2015年12月30日《规划》后至2016年1月11日监测期结束，相关新闻出现了三次明显的报道高峰。
截至2016年的1月中旬，随着地方两会的陆续召开，大气污染治理成了不少地方政府“十三五”的重要目标，也令《规划》相关的关注度再次回升。
经过上述多个节点传播，截至1月11日，涉及该《规划》的传统媒体报道量已达到3637篇，且从其整体传播趋势来看，由于相关内容与多个热点话题密切相关，未来仍具备较高的传播潜力。
众多评论表示，《规划》的意义十分值得肯定。但目前大气污染治理的难点主要在于问责机制尚不成熟，制定目标后的下一步需要具体责任落实，建立考核机制和问责机制，形成有效激励。
有专家表示，要彻底地调整产业结构，严重污染的行业应该放弃或者撤离。同时需要有比较严厉的惩处措施。在特定的时候是靠工作组下去，直接关锅炉能够见到效果，但是常态必须有规则，而且制度要常态化。
（一）土地资源的浪费问题
土地资源的利用问题一直是城镇化发展的关键问题，许多地区对城镇化发展的实质与内涵的理解存在着误解和偏差。单纯的以建筑设施的数量作为衡量地区城镇化发展水平的唯一标志，大肆的进行土地开采和建筑建设，没有对土地资源的利用进行合理规划，造成严重的土地资源浪费。同时一些地区当局没有制定提出切实可行的城镇化建设方案，使得土地建设的布局，土地的利用结构相当的不合理，大量土地的利用率低下。
（二）水资源、空气资源的污染问题
城镇化发展使得大量的人口集聚。过度集中的人口对水资源、土地资源等的要求巨大，大量人口的生产生活垃圾远超过了自然对其的消耗分解能力，而无法得到正常的分解。无法分解的垃圾对生态系统始终存在着巨大的威胁，而如今排污系统和排污技术的落后使得工业生产的废水废气、人们生产生活造成的废水，大量交通工具产生的废气等问题使得水资源、空气资源的污染进一步加剧。
二、城镇化进程中生态环境治理存在的问题
（一）法律法规不健全，欠缺执法力度
目前，我国还需在环境保护和生态维护方面加强法律建设的力度。只有健全完善的环境法律、法规，才能为我国的城镇化建设提供正确的引导，否则环境法律的漏洞就会给破坏生态的任何行为以可乘之机，必须健全环境的法律、法规。在此前提下，才能有法可依，违法必究。国家在对环保问题时，不仅要针对重点的环保区域，还考虑到一些相对较小的、现在还没有引起人们太多注意的区域，要避免立法界限不明确的问题。
（二）环境管理的力度不足，环境保护体系不完善
国家应该建立一个明确的关于城镇化环境保护和生态维护的体系，避免以往一个环境问题牵扯多个部门，各个部门要么互相推诿，要么互相掣肘，以致于管理效率低下，政府要加大环境管理的投入力度，树立正确的政绩观，不能再单纯的以GDP来衡量本地区城镇化的发展程度，而不加大在环境治理的投入。依法加强对破坏环境的企业和部门的处罚力度。
（三）政府及个人的环境保护意识不足
与西方的国家相比，无论我们的国家还是我国的公民，都欠缺环境保护的重视程度。因为西方的发达国家经历了传统的工业化城镇化的传统模式，亲身经历了“先污染后治理”对生态环境带来的巨大破坏。我国公民目前对生态环境的知识的掌握程度有限，所导致其自身的环境保护意识不足。政府环境保护意识不足则表现在对于城镇化的生态环境管理时，一般还偏重于经济的发展，对于破坏生态，污染环境的企业都还或多或少的存在着纵容，这就在整体上加剧了环境治理的难度。
三、城镇化进程中生态环境问题治理的对策
（一）充分发挥政府在治理生态环境问题中的主导作用
政府在治理城镇化引起的生态环境问题时，要充分发挥其主导作用，重视生态环境保护教育的普及，加大宣传生态环境保护对于城镇化发展和整个人类社会发展所带来的好处，以提高公民的生态环境保护意识。如果公民的环保意识普遍较高，则对于城镇化的整体发展将产生不可估量的作用。如果有较低的环境保护意识的公民占据社会主流，则会直接制约城镇化发展和社会的可持续发展。政府要加强环境的法律法规立法工作，完善环境法律法规体系，以法律为根据，引导有关部门和企业治理生态环境问题。此外，政府还要树立正确的城镇化评价体系，将经济发展和生态环境保护综合起来作为城镇化的评价措施。
（二）加强生态环保治理的执行能力，提高生态环保的管理水平
要贯彻和加强环境保护的执行能力，1）要保证环保资金的投入，为环境保护设备的购进，环保队伍的建设提供有力保障；2）要设立专门的城镇化发展的环境监管机构，能在解决城镇化环保问题中起到引导，保障，监督的作用，要制定关于环境保护的措施，引导企业和个人在城镇化发展中对环境保护的重视程度和保护程度，保障城镇化发展中的环境治理工作正常进行，解决环境治理中出现的问题，对城镇化发展的各环节进行监督，对生态环境污染大的企业做出相应的处罚措施。此外，环境监管机构要通过学习以提高其在城镇化中生态环境治理中的管理水平。
（三）走科学、协调、可持续发展的新型城镇化道路
在对待城镇化发展的问题上，我们要创新思想，摒弃传统观念的束缚，决不能再走“先污染，后治理”的老路；转变观念，事先采取措施避免或尽量减少城镇化对生态的破坏和对环境的污染。因此要坚持走新型城镇化道路，所谓新型城镇化道路，就奔着可持续发展的观念，高效的利用自然资源为城镇化发展服务，从总体上改善生态环境的质量，减少环境的污染；同时城镇化发展要以科学为依托，提高科技水平，大力创造和发展环境保护产业。
四、结语
关键词：青海湖现状对策
中图分类号：X171.1 文献标识码：A文章编号： 1、地理位置:青海湖流域位于青海省东北部，地处北纬36°15―38°20，东径97°50―101°20，是一个四周群山环绕的封闭式内陆盆地，南傍青海南山，北依大通山，东靠日月山、西临阿木尼尼库山，海拔范围3194-5174米，总面积29623.4144平方公里。行政区划包括海北藏族自治州刚察县的吉尔孟乡、泉吉乡、伊克乌兰乡、沙柳河乡、哈尔盖乡、三角城种羊场、青海湖农场和黄玉农场，海晏县的青海湖乡、甘子河乡、托勒乡、金滩乡、银滩乡、哈勒景乡以及公共草场和特殊用地，海西蒙古族藏族自治州天峻县的天棚乡、江河乡、关角乡、舟群乡、织合玛乡、快尔玛乡、阳康乡、木里乡、苏里乡、龙门尔乡、生格乡，海南藏族自治州共和县的倒淌河乡、江西沟乡、黑马河乡、石乃亥乡、湖东种羊场和切吉乡、英德尔乡、恰卜恰镇的一小部分。
2、现状
青海湖区是青海省畜牧业发展水平较高的地区之一，全省牧区牧业人口的24%，牧区草食牲畜的29%集中在这一地区。但近十多年来，由于超载过牧和大面积开垦草场，该区域草地退化严重。据统计，中度以上退化草地面积为65.67万公顷，占该区域草地面积的34.90%，鼠虫害成灾面积76.89万公顷，占该区域草地面积的40.86%。土地沙漠化速度日益加剧，据2000年的TM卫星遥感图解译测算，目前各类沙漠化土地面积12.48万公顷，其中严重沙漠化土地面积达5.09万公顷，占总面积的1.72%；强烈发展沙漠化土地面积1.15万公顷，占0.39%；正在发展的沙漠化土地面积1.60万公顷，占0.54%；潜在沙漠化土地4.64万公顷，占1.56%。与1986年7.565万公顷沙漠化土地相比，14年间沙漠化面积扩大了4.915万公顷，平均每年以35.07平方公里的速度增加，而且沙化的趋势越来越明显，年扩展速率约为4.63%。同时由于气候变暖，干旱少雨，使湖面水位下降，1959-1998年，青海湖水位下降了3.39米，平均以每年8.5厘米的速度下降。作为青海省旅游业王冠的青海湖，正遭受着草场退化、沙化的严重威胁，使得王冠上一颗璀璨的明珠――鸟岛地区草场重度退化面积达5.73万公顷，特别是鸟岛地区以角乌曲为中心的沙化带呈扇形向四周推进，平均流沙厚度14厘米，部分地区已形成“新月型”沙丘，受害面积约0.8万公顷。原来水草丰美的优良牧场已不复存在，风光秀美的鸟岛地区正面临着全面沙化的威胁。青海湖鸟岛是鸟类繁衍生息的理想家园，由于周围生态环境恶化，目前鸟岛连陆，成为沙丘状半岛，鸟类栖息环境明显恶化。青海湖渔业资源减少，珍稀野生动物普氏原羚数量锐减，成为极度濒危的物种。
3、生态环境发展趋势
近百年来湖区气候呈暖干化趋势，在这种气候环境变化的总体特征下，导致湖水位下降，湖面萎缩，湖底沉沙，加之人类活动因素，不合理的开发利用土地资源，如破坏植被、开垦草地、过度放牧等加剧了湖区沙漠化趋势。从青海湖沉积物反映的环境演化规律预示着青海湖发展总趋势将是主湖不断分割，缓慢地经湖湾向子湖演化，最终主湖消失，而湖区的风沙堆积等沙漠化过程将明显地加速这一过程。同时由于受湖泊增温效应的影响，湖区植被的整体景观有朝高寒景观方向演变的发展趋势，草地明显退化。目前湖区总体上生态环境呈现极为明显的恶化趋势，可利用资源数量减少，土地生产力下降。如果不对青海湖区进行生态环境综合治理，作为我国最大内陆咸水湖和“国际重要湿地名录”七块湿地之一的青海湖，其调节气候，蓄洪和维持特有动植物，特别是水禽栖息地的基本生态功能将会大大削减，甚至丧失，进而制约湖区社会经济的可持续发展。
4、目前生态治理情况
建国以来，在省上和国家的大力扶持下，青海湖区在生态环境建设方面进行了不懈的努力，从50年代就开始了对退化草场的治理改良工作，1975年建立了青海湖鸟岛自然保护区，1986年开始实施限制捕捞和封湖育渔。特别是八十年代中期以来，治理力度不断加大，并在项目实施中探索出并积累了一些宝贵的和成功的经验。草地建设方面，在逐步开展依法管护和实现合理利用天然草地的基础上，实施了以冬春草地人工种草、草地围栏、牲畜棚圈为主要内容的草地基础建设和防灾配套建设。据刚察县和天峻县的不完全统计，已建成定居房屋面积27万多平方米，大约94%的牧民户实现了定居；累计建设畜棚2600多间，面积约77000多平方米，可使100多万头(只)牲畜使用；畜圈7500多个，围栏草场约9.85万公顷，人工草场2.18万公顷；草原水渠28条，累计全长240多公里；地下管道45条，累计全长238公里，草原机井46眼。在沙丘治理方面采取了封育、补播建立人工草场和工程固沙等措施。通过产业结构调整，实行退耕还林草，已在湖区全面展开，国家重点生态县建设工程也已在湖区安排实施。尤其1998年以来，在国家计委等有关部门的支持下，在青海湖周边的刚察、海晏、共和等县实施了国家重点地区生态环境综合治理工程项目。到目前已投入资金2亿元，其中群众自筹资金1亿元，共建设人工防护林325公顷，围栏草场22万公顷，人工草场2.18万公顷，灭鼠治虫100万公顷，取得了较好的成效。目前，生态环境建设的重要性和紧迫性已开始被湖区人民所认识，农牧民对生态环境建设的参与意识和积极性不断提高，并逐步建立了县、乡等各级生态环境建设技术服务网络，积蓄了一定的技术力量，为后期大规模实施湖区生态环境建设奠定了基础。
5、存在的问题
5．1、需要治理面积大，投入不足，治理与财力矛盾突出
青海湖地区由于受持续干旱影响，草地退化、土地沙化、青海湖水位下降等生态恶化现象十分突出，直接影响着湖区社会经济的发展。虽然在以往的生态环境建设中取得了一定的成就，但由于建设和投资规模有限，加之青海湖区地处少数民族聚居区，社会经济基础较差，底子薄，属经济欠发达地区，地方财政拮据，群众收入低，对需要长期建设且要高投入的生态环境治理工程，当地政府和农牧民的投入能力有限，无力拿出足够的资金用于生态建设，其治理速度远远低于退化速度，生态环境得不到根本改善。
5．2、治理与生产矛盾突出
青海湖地区部分草地退化严重，急需实施禁牧封育，但部分草场又是牧民承包的冬春草场，放牧利用在所难免，从而形成封育与放牧矛盾突出，治理成果难以巩固。因此必须采取一定措施，如对于禁牧封育的草场给予一定的经济补偿，实施舍饲和半舍饲，发展家庭牧场，从而减轻对天然草场的压力，使退化的草地得到真正的养息。
5．3、部分治理的草地又重新面临沙化的威胁
由于环湖地区草场退化严重，地表植被稀疏，加之风力作用，其风蚀严重，特别是靠近青海湖边区域，土地沙化现象愈来愈严重，经过治理的草地由于受周边地区流沙的侵袭和自我恢复能力较弱的影响，存在着重新面临沙化的威胁，青海湖边部分流沙呈现出向外蔓延之势。
5．4、湖区人口素质低下，全民环保意识淡薄
湖区牧业人口占68.39%，且素质较低，人口增长较快。为了满足因人口剧增所日趋增加的基本生存需求和社会经济不断发展的需求，在对湖区资源开发利用中片面追求眼前经济效益，无序地增加牲畜头数，直接造成草地资源的压力加重。此外忽视生态环境的保护工作，乱挖沙生植被，环保意识差，对生态环境建设的重要性认识不足，封育期偷牧、抢牧现象时有发生，部分地区甚至出现边治理边破坏，破坏大于治理的现象，生态环境恶化趋势得不到遏制。
5．5、科研和技术推广滞后
在环湖地区不少科技工作者做了大量的科研工作，取得了许多科研成果，但由于缺乏科技成果向生产力转化的机制，尚未建立完善的科技推广服务体系，科研成果大部分未能很好地转化为生产力。
6、建议及措施
6．1、要紧紧抓住西部大开发和实施可持续发展的历史机遇，加强青海湖区生态环境治理工程及重点项目的前期研究工作，尽快建立重大科研和示范推广项目，建设重点项目库，加快规划基础上的申报工作，争取国家的大力支持；
6．2、青海湖区地域宽阔，生态环境问题突出，生态系统十分脆弱，表现出的种种生态恶化现象已对湖区及周边地区的经济社会发展造成严重影响。因此要大力宣传生态环境建设的极端重要性和紧迫性，大力宣传和普及生态环境结构、变化规律，主要因素及环境恶化的特征、危害等科学知识，增加广大干部群众的环境意识和可持续发展的观念，调动全社会的积极性，积极参与青海湖区的生态环境治理和建设工作；
6．3、抓紧青海湖区生态环境治理和建设。尽快研究制定鼓励招商引资、合作开发、租赁承包经营的优惠政策，调动各方面的积极性，来投资建设青海湖区的生态环境；要通过试点示范，建立起荒滩使用权拍卖、租赁、承包经营的新机制和草地使用权流转制度，鼓励企业、集体和个人承包开发荒山、荒滩和沙漠化土地，进行生态环境治理，发展以林、草产业为主导的优势产业；要鼓励牧民群众把补偿资金用于草原建设、技术培训和教育，通过典型引路和宣传教育、政策引导等措施，扩大投资融资渠道，多方筹集资金，在国家投资增加的同时，调动企业、集体、个人的积极性，增加投入，确保规划实施所需要的资金。
6．4、要把生态环境治理与发展区域经济、增加牧民收入，保持社会稳定紧密结合起来，正确自理好生态环境治理、区域经济发展和社会稳定、人民生活得到改善的关系，为规划的实施创造良好的经济环境和社会环境。
6．5、为落实各项生态治理措施和提高退耕还草、减畜育草及禁牧封育的可操作性，建议落实对农牧民的生活补贴和财政税收补贴机制，使生态治理的各项措施落到实处。
6．6、加强法规建设、普法教育和执法队伍建设，在加强林业、草原、水利设施执法队伍建设的基础上，增加人员，改善手段，加大办案力度，严励惩处和打击盗伐林木、盗猎野生动物，破坏草原植被和水利水保生态设施的违法地为，规范中药材采挖等生产活动依法管理，依法保护生态环境和资源，保护生物多样性和生态环境建设成果，为青海湖区生态环境治理和保护提供强有力的法律保障和支持。
关键词：矿产资源；生态补偿；法律保障
中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）23-0295-02
发达国家早在20世纪50年代就开始生态补偿的理论研究和实践。发达国家生态补偿机制采用了政府机制和市场机制相结合的方式。目前中国矿产资源生态补偿机制和法律制度研究还相当薄弱。
一、生态补偿机制的内涵
（一）生态补偿的概念
从20世纪90年代初期开始，生态补偿更多地被引入经济社会领域，被认为是一种资源环境保护的经济刺激手段，可以狭义地将其理解为对人类行为产生的生态环境正外部性所给予的补偿，相当于国外的生态系统服务付费（PES）概念。广义的生态补偿是指促进经济、社会与环境大系统生态环境保护，遏制生态环境破坏的一系列行政、法律、经济、技术等制度措施的综合，包括严格保护自然保护区的自然生态环境、通过退耕还林等工程修复区域生态环境、通过对使用自然资源收费提高环境门槛、通过对污染者实行经济惩罚遏制环境破坏等[1]。生态补偿侧重于由生态系统服务受益者支付费用，对生态环境保护者和建设者进行补偿，从而使生态系统服务的外部经济性内部化。
进入21世纪，虽然对于生态补偿的概念仍然林林总总，但是从总体上开始趋于一致，生态补偿则更多地指对生态环境保护、建设者的财政转移补偿机制等等[2]，认为生态补偿应包括损害者付费赔偿和受益者补偿两个方面。
（二）生态补偿的领域
生态补偿涉及的领域众多，纷繁复杂。国内学者对生态补偿的重点领域从多个角度进行了区分：从生态保护的类型分森林生态补偿、生态功能区或自然保护区的补偿、流域的生态补偿、矿产等资源开发的生态补偿。也有从公共物品的角度划分为纯公共物品的补偿，包括国际补偿、区域补偿和国家重要生态功能区补偿；准公共物品的流域生态补偿类型；属于准私人产品的生态补偿类型，主要指要素补偿，如森林、矿产资源开发、水资源开发和土地资源开发等[3]。
（三）矿产资源开发的生态补偿
工业发达国家和许多发展中国家在矿产资源开发生态补偿方面主要是通过立法的手段来实现矿区环境恢复的要求。矿产资源开发的生态补偿主要是通过落实矿山环境治理和生态恢复责任。能够对矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金和矿山生态补偿基金的使用状况进行科学评价，从而研究制定科学的矿产资源开发生态补偿标准体系。
二、民族地区矿产资源生态补偿存在的问题
（一）矿产资源开发生态补偿的政策背景
生态补偿作为一种新型环境管理制度，一直是近几年来中国生态环境保护中迫切需要研究解决的一个重大问题，建立高效合理的生态补偿机制已成为社会各界广泛关注的热点问题。国外早在20世纪初就开始关注矿产资源开采造成的生态损害。中国从20世纪80年代中期开始实施征收矿产资源税，90年代中期进行了进一步改造，用以调节资源开发中的级差收入，以促进资源合理开发利用。1994年起开始征收矿产资源补偿费，目的是保障和促进矿产资源的勘察、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益，通过一系列措施矫正其外部性。尽管国家和地方有将补偿费用于治理和恢复矿产资源开发过程中的生态环境破坏的情况，但在政策设计上却没有考虑矿产资源开发的生态补偿问题。
1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定，要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人应向有关部门交纳履行上述责任所需的费用，即矿山开发的押金制度。
从2006年起中国全面建立矿山环境与生态恢复保证金制度，由财政部、国土资源部、国家环保总局联合的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》中明确规定，从2006年起，要逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制。目前中国针对矿产资源开征的主要税费项目包括资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费、采矿权使用费以及探矿权价款税和采矿权价款税等。从中国目前的投资体制看，这些税费已经构成中国矿山环境治理和生态恢复工程资金的主要来源。但是目前实行的诸如矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费、探矿权价款和采矿权价款等一系列矿产资源税费政策，都不能充分体现矿产资源开发利用过程中对生态的补偿问题，导致矿山企业和其他相关受益者应承担的生态恢复成本、环境治理费用严重不足，社会成本增加，不利于矿产资源的可持续开发和利用。从税费的使用方向来看，目前还没有一项税费真正体现了矿业开发生态补偿的政策含义。可见，矿产资源税费制度严重忽视了矿业活动生态环境的外部性，矿产资源开发利用的生态环境成本没有进入矿产品价格体系，导致矿产资源税费征收越多，环境治理和生态恢复资金投入增长越缓慢，矿山生态环境退化趋重的格局，严重地制约着矿区社会经济的可持续发展。
（二）民族地区矿产资源生态补偿制度存在的问题
少数民族居住的地区，一般经济不发达，而矿产资源丰富。在资源的开发利用过程中，对草原和荒漠的生态环境破坏较为严重。民族地区矿产资源生态补偿制度存在较多问题。第一，不是完全意义上的生态补偿。民族地区矿产资源生态补偿主要是由矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费构成，偏重于补偿资源自身的经济价值，没有考虑到补偿环境价值和公平价值。第二，补偿的标准单一而且标准太低，矿产资源税和矿产资源补偿费对纳税人来说有重复收取的嫌疑。第三，权利和义务主体不清，需要进行调整。第四，个别地方补偿方式的不合理，造成补偿对象的错位，有失公平。第五，资金来源和分配的研究不够细致，尤其对一些特殊群体的特殊权益没有足够的关注。第六，民族地区生态补偿中最为重要的问题就是资金来源问题，即哪些可以作为生态补偿来征收，哪些可用生态补偿补偿，同时以市场权益交易的方式筹集生态补偿经费等问题需详尽分析。
三、完善矿产资源生态补偿的法制保障
（一）加强政府的宏观调控能力
应借鉴和探索已实行矿产资源开发生态补偿机制的地区的成功经验，加快重点地区地质环境恢复治理，将矿产资源开发生态补偿列入国民经济社会发展的考核体系，加强生态保护的执法力度。
从西方发达工业国家矿山环境治理和恢复项目投资体制来看，政府始终是治理矿山环境工程的主导者。全国性的生态服务应当由中央财政支出来解决，而具有地域属性的生态服务应该由区域内所有受益者共同承担。加快生态补偿的法制建设，急需以法律的形式，将补偿范围、对象、方式、补偿标准等确定下来。建立反哺生态环境的补偿费管理体系，规范生态环境补偿费的征收、使用行为。
首先，要加强政府的宏观调控能力，加强矿山地质环境监督管理，督促采矿权人依法履行矿山地质环境保护义务。其次，借鉴和探索已实行矿产资源开发生态补偿机制的地区的成功经验，尽快建立符合民族地区矿产资源开发实际情况的补偿机制，加快重点地区地质环境恢复治理，将矿产资源开发生态补偿列入国民经济社会发展的考核体系。此外，还应进一步加强生态保护的执法力度，并进行必要的行政干预，切实为自然资源的合理利用、生态环境的有效保护提供可靠的保证。
（二）建立矿产资源生态补偿法律机制
当前，需要明确补偿原则，明晰矿产资源的产权，明确矿业权主体及其的权利与责任，确保环境成本和资源成本能够内化到使用者的身上，促进资源的有效利用。
通过对矿产资源生态补偿进行基础性理论研究，将补偿范围、对象、方式、补偿标准等确定下来。首先，分析现有的矿产资源生态补偿法律法规的相关规定，在已有法律条款的基础上紧密结合矿区环境的特点，建立符合中国实际情况的矿产资源生态补偿法律法规体系和技术标准体系。其次，以法律的手段明确和规范矿产资源生态补偿机制。对现有的国家层面和地方层面的矿产资源方面的法律加以分析，选择是对《矿产资源法》和相关法律加以修改，将生态补偿的内容补充进去，还是制定专项矿区环境保护和修复法或者制定专门的《生态补偿条例》，对矿产资源生态补偿范围、标准、方式用法规的形式加以明确，建立起符合国情的矿区环境保护和修复的法律法规和技术标准体系，这是当前矿产资源生态补偿法律机制研究亟须填补的空白[4]。
通过矿产资源生态补偿法律机制研究，建立和完善民族地区乃至国家的矿产资源生态补偿制度和机制，保护好生物多样性，对于草原和荒漠畜牧业与环境的协调可持续发展，提升民族地区经济竞争力，优化牧区产业结构，增加牧民收入，增强牧区未来适应环境变化和需求的能力，维护民族团结和社会稳定，都具有重要的现实意义。因此，实施好矿产资源生态补偿，完善矿产资源生态补偿法律机制，对于丰富生态补偿理论，弥补中国生态补偿机制和制度研究的不足，推进民族地区的矿产资源生态补偿的长期化、制度化、法律化提供理论和实践参考。
参考文献：
[1] 张涛.森林生态系统补偿机制研究[D].北京：中国林业科学研究院，2003.
[2] 毛显强，钟瑜，张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口·资源与环境，2002，（4）.
流域环境存在的问题
在点源污染方面，上游的矿业污染、中游的乡镇生活污水和畜牧业排水和城区的工业企业排水以及居民区排水所造成的污染最为突出。矿业废水年排放量达30余万m3。城市4条小河承纳生活废水和工业废水数量较大，污染严重，其排水最终汇入黄柏河干流，严重污染干流水体。在面源污染方面，主要表现在生活垃圾污染、农业面源污染以及城市地表径流污染。在内源污染方面，由于黄柏河下游区段受葛洲坝回水的顶托呈滞流状态，库区的悬浮物质易在此处沉积，此段底泥的有机质含量在3％以上，磷含量在0.2％以上，内源污染成严重。黄柏河支流-城市4条小河污染日趋严重，大量污水汇入黄柏河中，在排污口附近水域形成污染带，加剧了黄柏河干流水体的富营养化。流域水资源开发程度高，水循环紊乱，生态环境流量难以保证黄柏河流域于上世纪90年代基本完成全流域的开发建设，流域水力资源开发程度已达63.7％，建成的大中型书库有13座。由于工农业、电力用水，经黄柏河干流的水量急剧减少，生态环境用水量不足，黄柏河东、西支流和干流均有断流的现象。水土流失、生态退化流域环境污染、水土流失，水土资源过渡开发，河流岸线资源和水面被侵占，这些因素都会导致流域生态系统的自净能力和抗干扰能力减弱，导致流域生态退化问题。少数地方无序开发矿产资源，使地质结构破坏，随意丢弃矿渣，造成新的水土流失、生态破坏和水环境的污染，尤其是中上游的页岩区生态退化问题严重。包括城区4条城市小河在内的黄柏河城区段，环境污染严重，富营养化趋势明显，水生态破坏严重。
流域水环境综合治理对策
治理思路和治理原则流域综合治理的组织实施需要政府的领导、科研院所的技术支持和实施单位的共同参与，根据《黄柏河流域综合治理规划》和黄柏河流域的环境现状和特征，提出黄柏河流域综合治理的指导原则和思路。黄柏河水环境治理原则是：1）控污截源、减少流域水体污染负荷；2）科学调度、构建良性的水循环系统；3）河道治理，防护堤加固，营造多样性的生态景观；4）长效管理、保证流域水质持续改善；5）普及宣传、唤起全社会的广泛参与。实施思路和理念是：政府主导、市场机制、市民参与、分期实施、注重实效、长期坚持。综合治理对策鉴于黄柏河流域环境问题，在工程技术层面和流域管理上，考虑使用以下方法进行解决。1）严格控制点源污染、大量消减面源污染点源的控制是流域水环境质量得到改善的保证，通过矿井封堵、尾矿坝工程，进一步治理黄柏河上游的矿业污染[4]；建设城镇污水管网，提高污水截流率，提高城区段水环境质量，改善库区的回水水质。点源治理应纳入治理的重点，是近期流域环境治理的优先项目。面源的控制主要是对黄柏河集镇构建垃圾收集、转运和填埋系统；在农村推广沼气工程，改变农村能源结构，削减农村生活面源污染，改善农村生态环境；对畜禽养殖业产生的废水、粪便进行无害化、减量化和资源化处理。从源头上削减污染源是水环境治理的关键[4]。2）河道治理，治理内源污染，防护堤整修，提高防洪能力黄柏河夷陵城区和城市4条小河防洪标准低，亟需加固防护堤和进行河道清淤。通过黄柏河小溪塔城区段、城市4条小河清淤工程和防护堤工程，全面削减内源，提升城市河道景观，提高环境质量；通过工程措施、多自然营造技术、亲水构建技术营造良好的生态系统，以形成独具特色的滨岸生态景观系统，提升城市的环境质量和景观效果[5]。根据底泥的性质确定合理的处置方式，防止二次污染。采取环境治理与生态治理相结合的措施治理黄柏河下游顶托河段水体富营养化问题[6]。3）联合调度，保证黄柏河生态环境需水量生态环境需水量是维持河流生态系统运转的基本流量，根据黄柏河流域水文特征、水生态与水环境特征以及水资源利用情况合理确定生态环境用水量[7]，对天福庙、西北口、尚家河、汤渡河等水库和干流进行联合调度，适当增加干流水量，避免河底、河流断流现象，增加其水环境容量，保证水生态系统的健康。4）构建生态防护带，控制水土流失生态防护带是一项水土保持治理措施，同时也是一项水环境保护措施，其主要功能包括控制水土流失，防止河床冲刷，减少泥沙进入河道；利用缓冲带植物的吸附和分解作用，减少来陆域的氮磷等营养物质进入河道，形成控制面源污染的最后一道防线，达到保护和改善水质的目的；缓冲带在溪流沿岸构成了一定自然风景线，美化了河流生态景观，改善了人居环境。5）制定长效管理措施，保证流域持续治理和治理效果根据流域特征，制定完整的流域综合治理长效管理体制，已经竣工的项目能够正常发挥功能，保证设施的日常管理，促进流域治理的持续性。
结语与展望
关键词：生态环境；生态治理；变革
一、大冶市生态环境状况与问题
（一）大冶市生态环境状况
1、水体环境状况。近年来，大冶市的主要湖泊大冶湖（外湖）与保安湖（大湖区）两湖的水质均为轻度富营养，水质呈现有机物污染和富营养化特征趋势。由于矿产资源的开采、地下水的超量开采，使矿区附近居民的饮用水保证率低；植被差、水土流失等因素也是造成水体环境日益恶劣的重要原因。
2、空气环境状况。近年来，大冶市大气环境污染以煤烟型为主。主要污染物是二氧化硫、氮氧化物、烟（粉）尘。工业废气及污染物排放主要集中在冶炼、电力和建材等行业。
3、固体废弃物状况。大冶市工业固体废物种类主要是尾矿、冶炼废渣、粉煤灰和炉渣。一般工业固体废物产生量主要行业是采选、冶炼、电力等行业。
（二）大冶市主要的生态环境问题
1、城市资源日渐枯竭。随着日益增加的开采年限，主要资源的产量和保有储量都在不断下降。2008年3月，国务院确定了首批12个资源枯竭城市名单，大冶市作为中部地区典型城市名列其中。
2、以采掘业污染为主的环境污染日益严重。各工业企业“三废”的排放造成了严重的环境污染问题，其中，煤炭采掘，矿石采选造成的水污染问题和由水泥业、钢铁制造业造成的大气污染问题尤其突出。
3、水生态系统损坏，净化功能减弱。工业生活污染、水土流失造成大量废渣废土、生活垃圾流入湖泊港渠；大面积的养殖围栏，增加湖水富营养化。生态的失衡，也减弱了水体自净能力。
二、大冶市生态环境治理的主要举措和困境
（一）大冶市生态环境治理的举措
1、加强污染源头控制，严格环境准入。严格执行环境影响评价制度，严把环境准入关。严格管理建设项目，确保各项环保措施落到实处。对不符合环境影响评价文件的违法行为，要依法追究相关企业和人员的责任。
2、加强环境监督管理，严厉打击环境违法行为。环保部门对重工业加大监察频率；加大“五小”企业①的整治力度；严厉查处打击环境违法行为；创新监管执法手段，创新环境监管执法机制，加快环保警察机构组建及运行步伐。建立和完善环保与公安联动执法监管机制，严厉打击环境违法犯罪行为。
3、加强环境污染防治，努力改善环境质量。推进工业、城乡生活、农业农村和河道源污染治理，加强环境基础设施建设，改善水环境质量；加强农村、城镇生活污水处理设施建设，深化畜禽养殖业污染防治；全面开展农村环境综合整治示范村创建活动。
4、加强环境宣传教育，提高公众环境意识。广泛开展形式多样的环境保护宣传活动，加大环境信息公开力度。
（二）大冶市生态环境治理困境
1、自然条件先天不足。受地势地形的影响，大冶市森林覆盖面积大部分分布在南部低矮山区，北部地区、矿区、湖区周边森林植被稀少，使大冶市森林覆盖率低且分布不均匀。自然条件的先天不合理，分布不均使生态环境治理措施的实施有难度。
2、经济结构不合理。随着经济快速发展，资源逐渐枯竭，大冶市经济结构性矛盾日益突出。由于大多数企业属于资金密集型产业，在其发展建设过程中，形成了大量固定资产，资金的流动性较差，制约了资金的合理分配，使有关的生态经济措施得不到有效实施。
3、高新技术的缺乏。大冶市的产业发展单一的依赖于资源开采，地区的生产总值提高也主要是以加大原矿开采为手段，缺乏高新的技术含量，使大冶长期处在传统的“高消耗、高污染、高投入、低效率”的“三高一低”的粗放型经济增长模式中。
4、财政资金的缺乏，政策法规机制不健全。在大冶市经济转型的过程中，一些乡镇和部门为了追求一时的经济效益，引进项目时没有办理关于环保手续就兴建并投入生产，造成了新的污染和纠纷。缺乏合理利用资源的方法、有关环境容量指标控制和资源补偿机制等。
三、走出生态环境治理困境的对策
（一）加快产业转型，加强生态文明建设
“政府须以生态文明为约束条件，适应建设需要，率先进行范式转换，更新执政理念，重新界定政府角色，转变政府职能重点，提升政府能力。”②以变革创新总揽全局，全力打造生态文明、产业发达、社会和谐、人民幸福的美丽大冶。
（二）加强生态文明建设，进一步增强可持续发展
“以生态文明的优势来保障和促进人的全面发展，可以将社会文明推进到一个更高的层次，这样既能满足人口、经济、社会、环境和资源相互协调发展，又不威胁到后代人的生存。”③
（三）优化产业结构，加快产业转型升级
坚定不移做大做强工业，优化各区建设格局；大力发展现代特色农业；突破性发展第三产业，完成现代服务业、物流业产业发展规划编制和商业网点规划修编。
（四）加大改革创新力度，激活大冶发展内动力
深化税收征管体制改革，加强税源管控。推进预算绩效管理改革，优化财政支出结构。推进政府投资市场化改革，允许民营资本的进入。对民营资本的进入，参与生态治理修复项目给予政策支持。
（五）围绕建设美丽大冶，增强发展凝聚力
推进新型城镇化的建设，推进城市创建工作，构建城市综合管理精细化、智能化、长效化机制。
“政府应该大力发展现代农业，鼓励农户进行规模化养殖。企业要增强自身的社会责任感，加强企业文化建设并积极改进新技术、采用新工艺，从源头把关做到“零污染”。村民在增强自身环保意识、积极参与农村环保事业的同时要通过建立相应的民间环保机构来努力争取自己的监督权与话语权。”④
加强城乡基础设施建设，推进城乡供水一体化，较好地解决全市城乡供水问题。
“绿色决定生死”的新理念是改变大冶前途和命运的重大抉择。牢固树立绿色、低碳发展理念，促进经济与生态相融合、加快建设资源节约型、环境友好型社会。把生态发展作为大冶市县域发展的重点，是大冶市走出县域经济发展困境的新途径。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）
注解：
① “五小”企业：指小选矿（小选金）、小化工、小水泥、小钢铁、小造纸等生产规模小、能耗高、工艺简单、产品质量差、设备落后、环境污染严重的小型工业企业，属国家明令淘汰对象；
② 洪富艳著.生态文明与中国生态治理模式创新[M].中国致公出版社.2011.
③ 张建英著.区域生态治理中地方政府经济职能转型研究[M].广东人民出版社.2011.
④ 康瑶瑶.武汉城市圈农村生态环境治理机制研究[D].中国地质大学（武汉）.2010.
参考文献：
[1] 袁占亭.资源型城市环境治理与生态重建[M].中国社会科学出版社.2010.
[2] 石存惠，汤杰.浅析资源型城市的可持续性发展[J].商业经济.2012（03）.
[3] 康瑶瑶.武汉城市圈农村生态环境治理机制研究[D].中国地质大学（武汉）.2010.
[4] 洪富艳.生态文明与中国生态治理模式创新[M].中国致公出版社.2011.
[5] 张建英.区域生态治理中地方政府经济职能转型研究[M].广东人民出版社.2011.
[6] 黄石市环境保护局.二一三年黄石市环境状况公报[R].2014年6月9日.
[7] 黄石市水利技术推广水土保持监测中心.黄石市水土流失监测公报[R].2006年4月.
一、健全生态文明的法律体系，提供环境治理的程序保障
法律法规既是社会活动的底线，也是环境治理的基本规范。在生态文明建设的不断推进中逐步化解乃至消除环境污染，首先需要建立健全生态文明的法律法规，将环境保护作为一种基本的要求融入政府、企业、农民等群体生产生活的过程中。具体来讲，就是要将环境保护融入基层政府绩效考核体系，实施科学的生态奖惩制度，打击破坏环境以及假冒无公害产品等经济违法行为。
二、构建农村环境教育体系，营造环境治理的心理空间
环境污染既与农民生产生活密切关联，同时它所损害的也是广大农民的切身利益。因此，农村环境治理需要广大农民群众积极行动起来，广泛深入参与到环境治理中来。这就要求激发农民投入生态环境保护的意愿和能力，孕育农民参与环境保护的心理空间。具体来讲，我们需要结合当前各地开展的科学下乡、文化下乡等活动，培养农村精英和技术人才，进而通过农村精英的示范带动作用，推进农民的生态生产和生态生活，提升农民素质，培育环境污染治理的主体。
三、培育农业生态文明建设的创新系统，提升环境污染治理能力
很多农村地区的环境污染，归根到底是发展能力的问题。能否有效提供与生态文明建设相适应的农业技术和生产工艺，是建设农业生态文明、从根本上解决环境污染的前提和基础。政府应充分考虑到农民环境保护及农业升级发展的信息、技术和知识等方面的实际需要，充分发挥地方各类大学及研究机构的既有资源和能动性，搭建农民、大学、乡镇企业与政府共享的技术、知识的公共平台，以此沟通社会和农业发展，形成农业发展的技术创新、管理创新、知识创新、产业创新的支撑，为提高农民脱贫发展，推进农村环境治理提供能力支持。
四、创新农业发展的投入机制，加大环境治理资金支持
现代农业发展中，粮食产量的迅速增长与环境恶化并肩而行。土地肥力衰减、地下水污染、食品毒化、水资源匮乏等问题层出不穷，导致农业与环境的冲突日益严峻。其根本原因在于工业化农业的线性发展模式。建设农业生态文明，促进农业与环境的协调发展，要在现实的基础上推进农业的整体转型。但这种发展模式已经形成现实性的路径依赖，农业的转型发展事实上存在很大的制约。因此，政府应该通过公共政策、公共资源的合理使用，真正加大生态农业的投入，鼓励环境友好的农业发展模式，同时，也要为农村环境治理提供必要的资金支持。
五、协调政府、市场与社会的关系，搭建农村环境治理的三维社会平台
可以说，在一定意义上环境污染是市场失灵的产物，但同时也不能忽略政府决策中可能存在的环境责任缺失。农村环境治理，决不应单一地依靠某一种力量，而应该是“政府之手”与“市场之手”和“社会之手”的协调并用。在实践过程中，我们可以以农村生态社区建设为核心，以食品安全和环境治理为抓手。一方面，要利用经济手段，营造一种环保者有利可图的市场平台，促使人们在经济发展中切实考虑其活动的环境效应；另一方面，也要利用行政、法律等手段，促成环境友好的社会管理创新，为农业生态文明的建设营造良好的宏观环境。
总之，农村环境治理是农村环境与发展中必然要面对的问题，这种问题既具有阶段性特征，也是一个长期、动态的过程。积极建设农业生态文明，实现人、经济与环境的协调发展，才是根本的出路。为此，必须形成政府、大学、农民、社会组织共同参与、相互合作的生态运行机制，从而在政府推动、市场承接、科技催化、社会参与的循环互动中协调经济与环境之间的关系，从根本上解决农村的环境污染问题。
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