时间：2023-07-13 16:43:44
导语：在农村养老保险管理系统的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
解决农村养老金问题，建立健全农村养老保险制度，使更多的农村老人能够安享晚年是践行中华民族传统美德的重任，也是建设社会主义新农村的题中之义。农村养老保险制度的运行与发展已经有20多年的历史，经过国家和人民不断的尝试和总结，已经取得了一定的成果和功效。在某种意义上解决了农村老年人晚年的依托，使他们老有所养，能够公平地享受到国家给予的福利，得到了国家提供的基本生活保障，能够安祥地度过晚年，总的来看我国现阶段农村养老保险运行与发展良好，但是依然出现了一些问题与不足，这些问题可以大体概括为：养老保险覆盖范围有限，观念缺乏更新、发展不平衡、管理不正规等。
二、农村养老金保险的问题
总的来看，我国的农村养老保险问题受地域环境、经济水平与思想觉悟等方面的影响，不同地域环境与经济条件下的农村养老保险水平不一样，而且地狱之间差异较大，排除这些客观因素，从农村人民的主观思想方面来看，也存在一些问题，农民在思想觉悟与主观意识等方面仍然缺乏突破和更新，这也使得农村养老金保险制度的运行面临阻碍。上述两个方面的问题分开阐述，具体表现在：
1、农村养老金发展不协调现阶段，总的来看，我国农村养老金保险制度出现了地域发展不协调，区域不平衡等现象，制度发展水平仍然有待提高，一些地区仍然无法有效筹集到足额的养老金，养老金的全面、充分普及面临巨大挑战。主要的地域分区为：东部沿海地区与中西偏远内陆地区差距较大，东部沿海一带由于地理位置优越，经济较为发达，社会进步，能够足额有效地筹集到农村养老金，确保绝大多数的农村老人享受到养老金补贴，然而，相对于东部沿海地区的中西部地区，尤其是偏远落后的山区，由于地理位置不占据优势，经济发展程度较低，社会资金十分有限，很难筹集到足额的养老金，这样就会使得一部分农村老年人无法享受到养老金保险保障，使养老金保险制度发展举步维艰，面对这种情况，必须大力发展地方经济，不断完善地方经济建设，促进社会发展，在此基础上再依靠国家的转移支付措施予以解决。
2、地方群众的思想意识有待提高因为地域经济发展水平跟不上时代步伐，社会思想也收到了不同程度的影响，很多中西部落后地区的农民仍然秉承着保守的传统观念，认为养老的责任应该由儿女来承担，没有认识到养老金保险的重要作用，拒绝参与到养老保险投保工作中来，再加上受到原本有限的经济收入的限制，一些老年人拒绝缴纳养老金，然而、这种传统的思想观念事实上已经不符合时展，因为当前的生育制度决定了有限的家庭成员数量，有限的子女成员、有限的经济力量使得依靠儿女养老的思想已经不成立，特别是当前时代竞争激烈，年轻人生活面临着巨大的压力，同时也要供养自己的子女，在养老问题上也是心有余而力不足，很难给予彻底的经济保障，在这样的形势下，就必须要调动社会保障制度的力量。
3、农村养老保险管理水平有待提高农村养老保险管理并非是简单的工作，它需要专业的管理知识与高超的操作技能，对于管理者的总体素质与水平都有一定要求。然而，从当前的农村养老金保险管理来看，却十分令人担忧，不但缺少相关方面的专业人才，也没有一套健全的管理制度进行约束，而且也没有一个系统的管理机构来运作执行管理任务，难免会使问题层出不穷，主要的问题集中在养老保险金的筹集与管理上，例如：一些农民因为经济能力与思想意识有限不能积极参与投保，为一些人创造了机会和便利，巧取豪夺地为自身投保，这样就使得原本有限的养老金落入了的这部分手中，而且一些农村养老金无法被切实运用，甚至出现转移挪用的现象。这些都打击了农民投保的积极性，使得农村养老保险制度难以有效普及。
三、解决我国农村养老金问题的有效途径
1、稳固家庭养老保障的功能和地位虽然，养老保险制度已经成为一种社会性保障制度，然而，在人们心中，特别是老年人心理仍然趋向于享受家庭带来的保护与温暖，虽然当前的家庭规模和成员相对有限，但是家庭养老仍然作为一种传统美德在引导和教育着当代年轻人，家庭仍然担负着养老的责任和义务，根据调查显示：仍有将近78%的老年人意愿同子女生活在一起，希望得到子女儿孙的照料；有95%以上的老年人意愿在家中度过晚年。基于老年人这样的心理，可以继续稳固家庭养老的功能和地位，积极宣传与教育广大人民群众，使他们能够主动发扬中华民族的传统美德，尊老敬老，主动尽养老的义务，为自己年老的父母提经济上的支持和辅助，使他们老有所养。这样就能够有效减轻社会养老金保险的负担，又能使尊老爱幼的传统文化得到传承，对于整个社会的精神文明建设也能起到推动作用。
2、强化土地保障功能农村主要的生活、生产依靠就是土地资源，农村老年人的养老金的保障也势必要发挥土地的重要作用。然而，当前的城市化发展持续进行，征占土地的现象屡见不鲜，使得土地保障也面临很多问题，具体表现在：农村耕地规模减小，无法全面负责众多农民的养老需求，针对这种情况，我国政府需要采取科学的解决措施来给予解决，维护土地的养老保障作用。
（1）不断强化农业经营效益水平，极其比较利益水平，充分维护土地的养老保障作用。
（2）大力调整和优化农业生产结构，加快产业化发展步伐，确保农产品占据良好的价格优势，通过引进先进农业技术、拓宽农产品销售渠道、健全农业生产设施的建设等来提高农产品的经济附加值，提高农产品价格，以此来发挥农村土地资源的作用。
（3）不断科学更新土地流转制度，确保其经济效益得到最大程度的发挥。可以通过创设土地股份合作制度，使农民可以通过享受股权分红，来调动农民的积极性，同时，各个乡镇需要积极创新土地流转制度，利用各种灵活形式，例如：土地租赁、转包、大户集中承包等等来使土地资源流动起来，这样才能充分发挥土地的养老金保障功能，为农村老年人提供养老支持，通过强化农村土地的功能与作用的发挥，来使农民获得回报，这也是支持农村养老保险非常重要的一大力量。
3、回归政府的财政与行政职责农村养老保险保障需要获得国家政府的支持，国家要将农村养老化当成一项社会化工作给予高度重视，将其纳入农村各项工作的重要部分，将农村养老作为重点任务来抓，不断调动各方力量，通过实施各项政策、制度来支持和完善农村养老保险制度。可以使农村养老成为社会保障制度建设的一部分，为其建立正规的法律法规制度，进行强有力的约束，增强农民的投保意识，也能有效控制非法操作现象的发生，维护农村养老保险制度健康、平稳地实施，积极健全农村养老社会化组织。同时，也要创建集国家行政部门、企业与个人等为一体的养老金筹集方式，国家行政机构，例如：政府与财务部门要加大对养老金的政策与财政支持力度，不断充实和扩大农村养老金的资金规模和实力，以此来带动农村养老保险事业的发展与进步。为了规范农村养老保险制度，就要加强对农村养老金的有效管理，完善监管机制，特别是在经办方面要严格监督，可以借助现代化信息技术，建立一套科学、健全的信息管理系统，实现养老金保险制度的信息化管理，并对资金的筹集、发放与使用等状况进行不定期核查，并辅助以群众力量进行有效监督，只有这样才能维护农村养老金的合理使用。
四、结语
三、措施建议
建立完善的社会保障经办管理服务体系，是统筹城乡社会保障体系建设的重要内容，也是社会保险全覆盖形势下，实现更加公平和可持续发展的社会保障的基本要求。为加快我国社会保障经办管理体系建设，提升社会保障管理服务能力，提出如下措施建议。
（一）整合各级政府和不同部门之间的社保管理服务资源，形成统一经办格局
理论和实践都证明，管理服务资源分散，政出多门，多头管理，是最没有效率并浪费资源的一种模式。今年初，国务院已经明确了将城镇居民社会养老保险和新农保合并为城乡居民基本养老保险，并实现统一经办和管理。当前，社保管理服务中的资源分散主要体现在城乡居民基本医疗保险分散在人社部门和卫生计生部门，社会保险费的征缴分散在人社部门和税务部门，应尽快整合这些经办管理服务资源，实现统一经办。
在城乡居民基本医疗保险经办方面，要根据国务院机构改革和职能转变方案，尽快实现三项基本医疗保险的统一管理。《社会保险法》明确规定社会保险行政部门负责整个社会保险（包括医疗保险）的管理。特别是新一轮医改明确要求加强医疗保险对医疗服务的约束作用、发挥医疗保险在医改中的基础性作用。基于上述原因，将现由卫生计生部门管理的新农合划归人社部门管理，建立统一的城乡居民医保制度，实现城乡居民医保管理“七统一”，即政策统一、缴费和待遇标准统一、统筹层次统一、基金统一管理、医保目录统一、经办管理机构统一、医疗服务监管和支付办法统一。
从我国社保费征缴流程看，参保登记、缴费申报和基数核定全部由社保机构承担，经核定后由银行托收，按规定分账处理（划分统筹基金和个人账户基金）后直接进入社保基金收入专户。目前办理社保费代收的商业银行网点已遍布城乡。税务机构征收增加了基金管理环节，拉长了基金管理链条，完全没有必要。另外，税务代征主要针对正规用人单位，对大多数的中小微企业、个体工商户和灵活就业人员都是由社保机构征收，税务代收的险种也主要是职工养老保险和职工医疗保险。随着参保人群中灵活就业人员、个体参保人数和居民的不断增加，以及按照社保法规定必须“五险合一”统一征收的要求，税务征收已经不符合我国社保发展的需要。应尽快明确做出规定，将目前由地方税务部门征收社保费的业务归还给社保机构，实现由社保经办机构统一合并征收。
同时，建议整合高龄津贴、计划生育奖励补助、村干部养老保障等社会保障项目，改变多头管理、重复投入等问题。具体措施，一是将民政部门推动建立的一些地区的高龄津贴等划归人社部门管理，并入城乡居民养老待遇。二是将组织部门、民政部门等管理的村干部、老党员养老补贴等并入职工养老或城乡居民养老制度。三是将卫生计生部门管理的计划生育奖励补助发放业务交由人社部门经办，各项养老待遇由社保经办机构统一发放。同时要梳理针对特定人群发放的各类生活补助，包括社会优抚、被征地人员养老补助、抚恤金、非因工死亡职工遗属生活困难补助、精减退职回乡老职工配偶生活困难补助等的经办业务，使这些管理项目和内容实行集中统一管理。
另外，在社会保险经办管理体系内部，也要下决心改革经办体制，整合职能重叠的机构，实现多险合一经办，再造流程。围绕陆续出台的社保重大改革举措，统一设计经办规程，以适应社会保障全覆盖的需要。
（二）夯实基础，加紧建立覆盖全民的社会保险登记制度
一是加强社会保障经办“三化”建设，以参保单位和参保居民对社会保险的管理服务需求为导向，大力推进标准化、信息化、规范化建设，加快制订实施社保标准，全面推行“网上经办”，加快发行社会保障卡，尽早实现参保人员人手一卡，并着力拓展应用；二是加强社会保险经办队伍建设，以完善岗位规范、严格经办纪律要求、推行文明服务为主要内容推进行风建设，努力实现为广大参保人员提供精心尽心贴心的服务；三是优化经办管理服务模式，实现从面向单一人群向城乡统筹经办转变，从专管员制向综合柜员制转变，从单一的大厅服务向大厅和网上共同经办转变，从服务网点集中在城区向街道、社区、乡镇劳动服务平台下沉转变，从经办机构统一经办向多渠道购买利用社会公共服务转变，不断提高经办服务的可及性和便捷化。
推行“全民参保登记计划”，对社会保障制度的长期可持续发展，实现社会保障的公平意义重大。通过全民参保登记，可以有效解决当前在城乡居民养老保险中青壮年参保率低的问题，与强化激励机制相结合，可以有效解决已经参保的居民缴费选档低、期限短的问题，是从根本上解决社会保障制度公平性问题的重要举措。
（三）改革社会保险管理服务体制机制，探索建立适应全覆盖要求的社会法人治理结构，逐步形成“政府主导、社会和商业机构参与、参保单位和参保人监督”的多元社保服务供给机制
西方公共管理论认为，公众不断增长的公共服务需求要求政府在理念、功能和组织体制方面进行改革，打破行政官僚体制，建立以民众需要为导向和具有服务理念的管理体制。新公共管理的理论主张政府与公民的关系是“顾客导向”型的主客体关系。社会契约理论也认为，公共服务机构隶属于政府部门，行政色彩浓厚、独立性差，是服务能力功能不足的重要根源。社保经办管理应当改变目前在一些地区存在的命令式、管制式做法，确立与公众沟通式、协商式、治理型管理服务方式，建立一套具有整合能力和迅速回应能力的社会保险经办管理服务机构。
社会保险制度启动初期，其经办管理靠行政手段推动是非常必要的，但是随着社会保障制度的全民覆盖，社会保险机构管理服务供需矛盾的加大，尤其是国家在大力加强公共服务型政府时期，仅靠行政手段是不能满足公众对社会保险公共服务的要求，必须引入公共服务治理机制和服务方式。在机制上，应当改变完全靠政府机构提供服务模式，引入民营服务和市场竞争机制、公众参与的治理机制。在组织体系上，建立扁平化的经办管理组织机构体系。为了实现我国社会保障经办管理法人治理结构的目标，要根据社保管理服务内在规律，界定社会保险的服务项目，鼓励具备条件的社会组织和公众参与部分社会保险经办。具体细化社会保险经办业务，划分出哪些业务的服务项目必须由经办机构本身提供，哪些是可以委托外包的服务项目及采用社会化、市场化提供的服务项目，以便更好地利用社会资源，提高机构工作效率和能力，防止经办机构的无序扩张和臃肿。实现部分服务外包，引入社会治理和公众参与，参保人可以有更多的选择，就像商业银行或商业保险公司的经办模式，群众可以就近选择服务好的网点。
在依托社会组织，部分社会保险经办业务外包方面，有些地方已经进行了有益的探索：湖北省对农村基层的社会保险业务交由乡镇政府实行购买服务、经营。从2005年开始改革乡镇事业单位，按照“政府主导、财政保障，市场导向、平等竞争、合同管理、民主监督”的原则，将包括社会保障在内的部分业务外包给民间组织，建立了“以钱养事”的管理服务新机制。重庆市利用遍布城乡的商业保险机构网络，探索商业保险参与农村社会保障的经办管理。经过几年的实践，已经构建起了商业保险机构为主经办农村社会保障的工作体系，探索了多层次经办农村社会保障体系的又一途径。江苏省江阴市自2006年以来，也实施了委托商业保险公司参与新农合的经办管理工作。这些实践探索，为我国建立“政府主导、社会参与、公众监督”的社会保险经办管理新型法人治理结构奠定了基础，应在总结各地经验基础上，结合事业单位机构改革，逐步实现社会保险经办管理的法人治理结构。
（四）加快推进“金保工程”二期建设，尽快实现参保人人手一卡，社保卡“一卡多用、全国通用”目标，为经办提供便捷高效安全的技术手段
信息技术的发展和互联网的普遍应用，将会彻底颠覆传统的社会保险经办管理模式。应主动适应，积极应对新技术带来的管理服务变革。当前，要以社保卡和“电子社保”为载体，综合、广泛集成各类应用模块，加快推进电子社保。应制定社保卡应用指标体系规范，建立“电子社保”服务基本标准，建设全民参保登记系统和全国个人权益记录网上查询服务系统，以及跨省异地就医结算、异地养老金管理系统。要建设实施社会保险经办管理的“四位一体”体系，既社会保险信息交换和共享平台、养老保险权益保障和异地就医管理服务平台、参保缴费和待遇享受监控平台及管理服务人员教育培训平台。建立“三个机制”，既社会保险基金风险多方共担机制、基本医疗保险的供需双方谈判机制和社会机构参与社会保险管理的多渠道社会保险服务提供机制。这些平台和机制的建立，可以从根本上解决长期以来社会保险经办机构人手少、事务多、经费紧、监督难的问题。
（五）加快制定和实施社保管理标准化，实现精确管理
（一）传统的家庭养老模式作用逐渐削弱。
目前，我国农民虽然还是以家庭养老为主，但其家庭养老功能已经明显弱化。随着我国产业结构的调整，耕地逐年减少，农民作为生存依托的资源严重稀缺，导致农村外出打工人员数量逐年增加，造成许多老年农民无法获得家庭的养老支持。同时，由于农民收入提高缓慢，使农民的养老问题面临着既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的困难。
（二）农村人口老龄化问题日趋严重。
根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为8557万人，占老年人口总数的65.82%，农村人口老龄化速度加快，老龄化程度高于城镇的现象将一直持续到2040年左右。农村人口在经济发展水平很低的情况下就进入了人口老龄化进程，靠传统的自力更生、家庭养老很难满足老年农民的生活需求。
（三）土地的养老保障功能下降。
目前，我国农民的收入主要来自农业经营收入。但随着城市化和非农产业的发展，人均占有的耕地越来越少，同时受市场和自然环境的影响，农民的土地收益率呈现下降的趋势，而在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本不断地增加。这就导致了农业增产不增收，农业经营的绝对收益不断降低，土地的保障功能弱化。
（四）原农村养老保险制度设计存在缺陷。
我国原有的农村社会养老保险制度，参保主要依靠农民个人交费，政府的责任和财政支持不足，农民获得的保障相对较低，不能切实满足农民的实际需求。而且基金投资渠道单一，资金的收益率就被限制在了较低的水平。同时绝大部分基金的管理、运营集中在县级，由于监管手段缺乏，难以防止基金违规，基金管理运营效率普遍偏低。
二、新型农村社会养老保险制度运行中存在的问题。
（一）资金的管理与运营模式缺乏创新，养老金的保值增值难度增大。
目前我国大部分地区的农保基金管理并没有遵循征缴、管理、使用三权分离的原则，由于基金实行的是省、市、县三级管理，按比例分级使用，职责和义务不明确，约束机制不健全，基金的安全性难以得到保障。新农保制度主要是以个人账户为主，随着覆盖面的扩大，基金结余额会越来越大，但是基金增值渠道单一，购买国债和存入银行是各级农保基金增值的主要方式，在养老保险基金完全或者部分积累的情况下，资金如何投资运营，如何在通货膨胀的压力下保值增值，是政府面临的一个重要问题。同时，农村社会养老保险基金还处于县级管理的层次，由于受管理水平的制约，资金被违规挪用的风险较大。
（二）各级财政支出责任不明确，地方财政补贴没有具体规定。
此次新农保制度设计的最大特点就是通过建立各项财政补贴机制，构建普惠式的农民养老金。在强化了政府责任的同时，也说明了地方政府财政支持能力和村集体经济的发达程度是新农保持续发展的关键。但是目前在试点地区，财政主要是对县、乡政府农村养老保险工作的投入，省、市两级还缺乏专项投入。而县、乡两级政府事权多、财权少，普遍存在财政困难，不仅对新农保的补贴力度小，而且资金投入不确定，再加上各地村集体的经济实力差别很大，而农民收入又存在极大的不确定性，从而使新农保的资金来源具有不确定性。
新农保作为一个刚性的制度安排，没有中央和省一级财政的支持，难以实现地区养老保障的均等化，在基金筹集和待遇支付方面也存在很大的风险。
（三）新农保与老农保、农民工养老保险制度衔接不够，缺少转换。
目前针对城镇职工、城镇居民、农民、农民工及被征地农民等不同人群有多个养老保障制度和办法。新农保制度与其他社保政策之间要考虑相互转换、衔接的问题，才能切实保障农民权益。但是新农保仅规定了同上述不同养老制度衔接的原则性意见，还没有具体可操作的实施细则，在一定程度上影响了农民的参保积极性。
（四）筹资方式不合理，制度变动过于频繁。
由于新农保方案基本上是县级统筹，个别地区是市级或省级统筹。每个地区关于筹资模式、筹资各方筹资比例、筹资渠道等内容都不相同。伴随着人口老龄化的加剧，在没有国家财政支持的情况下，养老基金筹集和支付存在很大的风险。同时，目前我国各地开展的新农保试点，出台的方案，缺乏国家劳动保障部门的统一协调，这些方案在保险基金筹资模式、最低参保年龄、缴费水平、缴费基数的确定、政府补贴、调节机制等方面存在较大差异，对基金的运用也缺乏有效监督。制度变动过于频繁，注重短期效益，不利于新型农村养老保险制度的可持续发展。
三、完善新型农村社会养老保险制度的对策与建议。
（一）加大宣传力度，逐步扩大保险覆盖范围。
一是领导干部要重视宣传工作，在“自愿参保”的原则下，宣传工作决定了新农保成败的关键。在制度推进过程当中，不搞强迫命令，不片面追求参保率，通过优化管理和服务，逐步扩大新农保的覆盖范围。
二是要充分利用广播、网络、报刊、电视等多种宣传工具，向广大农民充分展示新农保制度的优越性，以形成新农保的全方位整体宣传效果。三是村干部及宣传人员要向广大农民讲解新型农村社会养老保险制度的各项规定，向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民知道缴纳养老保险金的预期收益。要加大信息透明度，充分尊重农民的知情权、参与权、表达权和监督权。
（二）建立健全农村养老保险基金的保值增值运行机制，完善监督体系。
首先，应建立省、市县两级政事分开的管理体制，行政单位负责制定政策，事业单位负责基金管理。农村养老基金由省、市县共管，市县负责基金的收缴和发放，省级负责基金管理并委托专业管理机构进行多元化组合投资运营，以提高积累资金的增值率。
其次，拓宽基金运营渠道，尽快出台基金运营优惠政策。中央政府可每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率，也可确定一定比例投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目，这样既保证基金有较高的回报率，又可解决建设资金不足的问题。
在基金的监管方面，首先，强化行政监督，社会保障相关职能部门要做好对农村养老保险运行机制的日常监督工作，建立基金监督责任制。要把专门监督落到实处，财政、审计、税务等职能部门对农村社会养老保险基金的财务收支情况要定期进行检查监督。其次，完善实务操作流程，大力推行和普及规范化操作，逐步推广和应用个人账户IT管理系统，不断提高工作的透明度。最后，加强社会监督，建立由农民、乡镇企业、农村居民委员会、舆论机构等组成的社会监督体系，对政府执行政策法规的情况，对农村社会养老保险基金的收支和管理情况进行监督，对违法行为进行申诉、控告、检举等。
（三）强化政府的财政职责，建立城乡一体化的社会养老保险筹资体系。
新农保注重强化政府责任，要建立健全各级财政稳定、长效的资金补助机制，由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴；建立养老保障待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平同步提升，基础养老金随物价水平上涨适时调整。财政补贴应以统筹地区地方财政为主，省级财政对经济薄弱地区给予适当支持，地方财政每年应列出专项预算，充实农村社会养老保障基金。同时要界定各级财政职责，妥善解决各级财政责任分担问题，要明确省、市、县各级财政的筹资责任，特别是加大对贫困县市的转移支付力度。
在选择新农保筹资模式问题上，要打破城乡二元社会保障结构，建立项目齐全、形式多样、覆盖面广又标准适当的多层次养老保障体系，同时不断提高社会化程度，最终建立起城乡一体化、统一的社会养老保险筹资体系。此外，新农保的出资一定要适应生产力发展水平，建立城乡统一的社会养老筹资体系应区别对待。
（四）注重制度有序衔接，妥善解决新农保与其他社保政策的接续转移问题。
一是制定统一、规范和切实可行的操作流程，规范转换、接续的操作办法，在制度模式衔接上采用政府补贴的基础养老金与个人账户养老金相结合的模式。
个人缴费与集体缴费部分属于自有资金，全部计入个人账户。政府补贴分两部分，对于中央政府补贴，主要补出口，确保最低标准基础养老金待遇水平；对于地方政府补贴，主要补进口，对参保人进行鼓励资助。
【关键词】城职保；新农保；制度衔接障碍
中图分类号：F84文献标识码A文章编号1006-0278（2015）10-032-02
一、导论
（一）研究背景
2012年，党的十提出，要坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的社会保障基本方针，构建“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，覆盖城乡居民”的社会保障体系，实现城职保与新农保制度衔接无疑将我国城乡社保一体化提升了一个新高度。改革开放的胜利成果带来了市场经济水平的提高，越来越多的农村劳动力进入城镇打工。然而，在市场不断扩大的同时，社会保障制度的“碎片化”造成城乡二元矛盾随之升级，无疑对我国的飞速发展的经济以及和谐稳定的社会造成了巨大的风险隐患。
（二）文献综述
在城职保与新农保的制度衔接的研究中，学界的争论焦点主要集中在同时参加新农保与城职保的参保人，他们的养老保险关系、缴费年限与资金转移如何实现顺利的转接。
杨辉和曹亚飞①在对比“分段计算、折算、补缴和混合型转换”等几种方案后，建议我国在制度衔接时应采用分段计算的方法。王小春②认为当参保人选择城居保转城职保时，应折算缴费年限后再累加的政策方案；当参保人选择城职保转城居保时，应直接累加年限的政策方案。黄寅桓③提出社保经办机构对企业的职工个人的社会保险关系转移干预较多，社会保险经办机构对社会保险关系转移实行较强的政策干预模式。刘芳佳④认为造成制度间无法有效衔接的主要原因是全国各地针对同一参保群体使用不同的社会保障制度模式。
我国目前城职保与新农保制度衔接方面的研究大多是从宏观角度分析一些制度和理论层面而进行的有益研究。但是，笔者认为还可以从微观层面，切实关注实际城职保与新农保的业务经办案例以提出切实可行的建议。
二、城职保与新农保制度衔接的现状
我国的城职保制度与新农保制度相较于西方国家起步较晚，特别是新农保制度于2009年才开始在我国试点实施，到2012年实现全国新农保制度覆盖。虽然我国社会保障制度起步晚，但是国家高度重视这一领域的发展，为城职保与新农保制度衔接奠定坚实的基础。
（一）城职保与新农保制度衔接的政策规定
人力资源和社会保障部于2012年12月16日颁布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（以下简称《办法》）提出关于城职保与新农保或城居保的衔接条件规定：1.参加新农保或城居保人员，达到城职保法定退休年龄后，城职保缴费年限满15年可以申请从新农保或城居保转入城职保；2.当参保人城职保缴费年限不足15年的，可以申请从城职保转入新农保或城居保。
目前，我国个省市地区基本依据国家人社部的政策指导方针下，开展了城职保与新农保的衔接试点，主要分为以下三种办法。第一是以江苏省南通市为试点代表的“折算法”，即年限折算和缴费折算。新农保的个人账户储存额转入城职保中，折算为城职保的缴费年限和个人账户。折算的基准为以统筹地区历年职工平均工资的60%-300%为基数，按同期个人与企业缴费比例之和计算出养老保险费本金，再加上历年养老保险利率计息，且新农保的参保年限可以计算为城职保缴费年限。
第二种是以广东省为代表，基本按照人社部《办法》执行的衔接办法。自2014年7月1日起施行的《广东省城乡养老保险制度衔接经办规程（试行）》的通知中规定参保人达到法定退休年龄，且城职保缴费年限满15年（含延长缴费至15年）的，应向城职保待遇领取地社保机构申请办理从居保转入城职保，按照城职保办法计发相应待遇。城职保缴费年限不足15年或按规定延长缴费仍不足15年的，应向居保待遇领取地社保机构申请办理从城职保转入居保，待达到居保规定的领取条件时，按照居保办法计发相应待遇。
此外，部分地区的城职保与新农保的制度较为相似，如四川省成都市为代表的模式。其两种制度均采用个人账户与统筹账户相结合的设计，且两者缴费率相同。该部分地区在进行城职保与新农保制度衔接中表现为“无缝对接”，即参保人所缴纳的费用大部分进入个人账户外，其余部分进入统筹账户。
（二）城职保与新农保制度衔接的实践进展
目前，对于跨地区间、同一制度的衔接因各地区统筹级别不同导致的经办业务水平的有差异致使办理该业务成功率不高。2007年广东省社会保险基金管理局的调查表明，2006年全省需办理养老保险关系转移的农民工和职工总人数为42万人，成功办理了转移业务的为76844人，仅占18.3%。以深圳为例，2007年该市共有493.97万人参加基本养老保险，成功转保人数只有9672人，也就是说，每10000个参保人中成功转保的只有19人，比例仅为退保人数的1%。⑤
同时，因为办理城职保与新农保制度衔接的业务系统正在研发中，截止至2014年7月31日，广东省社保局也仅有6例申请跨制度间转保的业务，驳回5例申请，1例正在受理中，成功接收城职保与新农保制度衔接办理率仅为16.6%。⑥全国范围内大部分地区的城职保与新农保未能制度衔接，几乎没有新农保与城职保相互衔接的案例。
三、城职保与新农保制度衔接中的主要障碍
（一）城职保与新农保衔接中的机制障碍
我国城职保与新农保制度无论在缴费模式、计发办法和责任承担等方面都存在较大差距，这也就决定了两种制度间的一些根本性差异而难以衔接。首先，在制度设计上覆盖对象不同。城职保主要涵盖城镇所有类型的企业职工、个体经营人员、灵活就业人员，而新农保涵盖的是所有符合条件的农村人口，保障范围主要依据户口为准。其次，城职保是以“社会统筹+个人账户”组成，“个人账户”部分是规定一地区某一年度的社会平均工资的60%-300%作为缴费基数。新农保只是建立了“个人账户”模式。最后，由于筹资机制的不同，使得待遇水平上也有很大的差距。
（二）城职保与新农保制度衔接中的服务障碍
城职保与新农保制度衔接的服务障碍主要表现在电子政务信息系统尚未发开完全和衔接流程中经办手续较复杂两个方面。首先，没有一个很好地技术作为支撑，势必影响城职保与新农保制度衔接办理业务的服务质量。目前很多落后的地区仍需手工开具新农保的缴费凭证办理转移证明，再加上各统筹区域的管理自成一体，对金保工程的设计不同，业务信息网络未连接，转移只能通过多个环节的人工处理费时费力。
其次，城职保与新农保制度衔接的经办流程的复杂程度也对两种制度间衔接造成很大的困难。依照《办法》可知，如果参保人想从居保转城职保将有诸多困难。第一，办理城职保与新农保衔接牵扯的相关部门较多。条款涉及部门包括待职保衔接地社保机构、户籍所在地、居保社保机构以及其他相关部门。第二，涉及其他相关子业务。例如会涉及重复缴费、漏缴补缴以及重复领取待遇的情况，如有以上情况需先办结才能办理城职保与居保的衔接业务。第三，办理城职保与新农保衔接所花费时间较长。办理居保转城职保最少也需要45个工作日，即长达三个月的时间才能办结。
（三）城职保与新农保制度衔接的经济障碍
城职保缴纳比例、数额均远大于新农保。《城镇企业职工基本养老保险条例》规定，企业职工按本人缴费工资的8%缴纳养老保险。根据2014年上海的社会平均工资，一位上海职工应缴纳费用约为436元/月。而一位农民如果选择新农保中5个档次中的最低档，只需要缴纳100元/年，即2014年上海的一位城镇职工每月缴纳的城职保费用相当于一位农民缴纳了四年多的新农保费用。
（四）城职保与新农保衔接中的观念障碍
大多数新农保的参保人都由于教育程度不高，参保意识很淡薄，对我国的社会保障政策不了解，而较少选择城职保与新农保间的制度衔接。他们的养老观念还是停留在儿女养老和以地养老，绝大多数农民存在一定的短视行为，对自己的养老保障没有较好的打算。即使在城镇打工期间同时参加了城职保和新农保，在退出城镇企业单位工作时也会宁愿选择“退保”而非“转保”。
四、完善城职保与新农保制度衔接的对策建议
（一）缩小制度差距，提高统筹层次
我国城职保与新农保两种迥异的制度设计，为我国社会保险管理造成较大的困难与资源的浪费。因此，要使两种制度在缴费模式、统筹层次、计发办法、经办能力和责任承担等方面尽量减小差距，为两种保险制度的顺利衔接创造条件。
（二）建立统一经办业务操作主体与平台
提高城职保与新农保的服务水平，既包括开发统一的操作平台也包括简化制度衔接中的业务流程。应该加紧技术研发，建立网络顶层设计，进行全国联网的档案无缝对接的社会保险信息网络管理系统，使得参保人在全国各地自由流动就业而转移社会保险关系而可以清楚查看在何时何地参保内容，解决了城乡基本养老保险制度衔接的技术难题。
（三）改变新农保自主选档的缴费方式
我国目前新农保与城职保每月缴纳的保费差距较大，使得即使参保人在从新农保转城职保过程中，会面临着巨大的经济压力。笔者建议，应该改革新农保自主选档的方式，可根据个人可承受负担能力进行缴费，避免趋向于选择最低档的缴费水平，以减少城职保与新农保的缴费差距。
（四）鼓励多元主体共同参与的理念
要使参保人产生自主愿意参保的观念，关键是厘清国家、集体和个人的责任，依据“谁受益，谁担责”的原则，鼓励多元主体主动参与到国家提供的社会养老的保障计划中来。同时，加强对参保人的社会保险政策宣传，使得老人明白“多缴多得，不缴不得”的养老权利与义务关系。
注释：
①杨辉，曹亚飞.城乡社会养老保险转移衔接政策的分析与建议[J].东北农业大学学报（社会科学版），2011（4）.
②王小春.关于新农保或城居保与城镇职工社会养老保险关系转移接续的研究[J].农村经济与科技，2013（5）.
③黄寅桓.基本养老保险关系转移接续中社会保险政策的比较分析及启迪[J].中国市场，2012（5）.
④刘芳佳.新农保与城职保的衔接制度研究[J].长沙民政职业技术学院学报，2012（2）：23-26.
⑤陆莹.农民工养老保险转移接续问题研究[J].兰州大学，2013（4）.
⑥广东省社保局的相关工作人员的采访[Z].2014（9）.
参考文献：
[1]顾永红，刘鑫宏.制度衔接：新型农村养老保险与城镇基本养老保险[J].农村经济-，2011（5）.
[2]龙腾鑫.新农保与职工养老保险政策衔接问题研究[J].中国人力资源开发，2014（5）.
[3]莫春玲.城镇职工基本养老保险与新型农村社会养老保险转移接续问题研究[D].2014.
关于社会保险关系接续的问题，近几年业内有不少讨论，实践探索也从未停止。特别是在构建和谐社会的今天，社会保险关系接续越来越受到政府、理论界和广大学术界的关注。2007年10月，党的十七大报告明确指出“要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法”。可以说，上述论述既规定了逐步提高统筹层次和制定全国统一的社会保险关系接续办法的现实任务，又指出了未来发展方向。随后，劳动和社会保障部亦表示，按照用两年左右时间在全国范围内实现省级统筹的目标，未实行省级统筹的地区要加快步伐。要从制度建设的全局出发，进一步完善养老保险关系转移接续办法，并推动实施。显然，在这样的大背景下，进一步深入研究提高统筹层次和制定全国统一的社会保险关系接续办法毋庸质疑具有重要的理论意义和实践意义。
二、我国社会保险关系的接续问题
(一)社会保险关系需要接续的对象
在我国社会主义市场经济体制逐步完善、经济结构和产业结构转型时期，劳动力流动日益频繁，流动频率逐步提高，需要接续社会保险关系的人员也日益增多。目前，除了少数人经过组织、人事、劳动部门批准调动工作，社会保险关系可以顺利转移接续，大多数流动人员转换工作单位，流动到其他地区都会碰上社会保险关系转移难的问题，参保人的养老保险关系，往往从原参保地转出来不难，但到新参保地却接续不上。这部分群体主要包括：破产企业的职工，企业改制后与原单位终止或解除劳动关系的人员，再就业服务中心期满或关闭后出“中心”的人员，原工作单位终止或解除劳动关系的制度内人员，事业单位改制为企业后的职工，从机关事业单位流动到企业的职工，参加农村养老保险的进城农民工等。
(二)社会保险关系需要接续的种类
具体到接续社会保险关系的种类，尽管通常需要接续社会保险关系的主要有养老保险、医疗保险和失业保险三种。但具体到我国的实际，我们认为，当前真正需要跨地区转移接续的社会保险关系其实有两种，一种是养老保险，一种是医疗保险。
(三)社会保险关系接续难的弊端
首先，社会保险关系跨区接续难阻碍了劳动力的自由流动，限制了我国城乡一体化劳动力市场的形成，不利于劳动力资源的合理配置，同时也不利于我国工业化和城市化的发展，从而对经济社会协调发展产生了不利影响。
其次，社会保险关系接续的困难和不便，还可能导致社会保险管理的漏洞，给欺诈行为提供方便，如多头参保和骗保等。
再次，社会保险关系转移接续不顺畅，直接受损的就是参保人，一旦参保人到达退休年龄，其应享受的养老保险待遇就难以兑现，这不仅损害了参保人的利益，而且对社会保险工作及其在群众中的形象带来负面影响，群众所希望的社会保险有保障、在哪参保都一样，将会成为一句空话。
三、我国社会保险关系跨区接续难的原因
首先，是我国城乡二元经济社会结构的原因。我们认为，我国经济社会发展呈现的二元结构，沿海发达地区与中西部贫困省区经济实力差距过大导致的社会保险统筹层次过低，是社保关系跨地区转移接续难的根源。从这个意义上说，接续问题存在的原因从根本上来说也是我国城乡二元经济社会结构在社会保障制度上延续的结果。
其次，是现行财政体制的原因。由于我国长期实行财政“分灶吃饭”的体制，必然会导致社会保险关系跨地区转移会影响地区的局部利益，转出就是转嫁了责任，转入就意味着将来要承担责任。尽管国家了相关的规定，但各地基本上都出台了本地的“土办法”只愿转出，不愿转入。更有甚者，鉴于将来要承担更多社会保障责任，有些地区为了防止异地人员流动后社会保险关系的大量涌入，人为地设置了壁垒，比较突出的做法就是征收养老保险超龄费，还有的地方对于农民工的社会保险关系干脆就不予接收。这种做法实际是对社会保险关系转移采取了深挖沟、高筑墙的办法来阻拦。
再次，是现行社保制度规定的原因。在现行社会保险政策中，有两点规定对流动人口的社会保险关系接续极为不利。一是流动就业者须在一个地方工作15年，才能得到退休后按月发给基本养老金的待遇；二是如果流动，则只能带走个人账户个人缴费部分，无法享受社会统筹部分的权益。按照国家现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金，城镇职工的社会保险关系转移因此难以落实，农民工的社保关系转移则更为困难。上述规定也导致了众多农民工反复地参保之后又退保的无奈与矛盾，凸显出现有社会保险所存在的种种制度缺陷。
最后，是管理系统及户籍制度的影响。我国目前的社会保险各统筹区域的管理是自成系统，业务信息网络基本不与其他统筹区域连接，社会保险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费时费力，制约社会保险关系的转移。此外，户籍政策是社会保险关系转移的又一难题。社会保险管理与户籍管理联系紧密，一般情况下当地户籍应在当地参保，当然这里除了有原人事劳动管理规定外，还有便于社会保险的属地管理的需求。这种社会保险与户籍挂钩的管理办法，使保险关系转移遇到障碍，有户籍的可以转入，无户籍的则不能转入，这对于社会保险关系接续是极为不利的。
四、实现社会保险关系跨地接续的对策建议
当前我国正在努力构建社会主义和谐社会，构建社会主义和谐社会要求逐步建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，以适应人口老龄化、城镇化和就业方式多样化的发展需要。连续性是社会保险关系的基本特征。从法律意义上讲，只有切实履行责任和义务，及时足额缴费，才说明真正建立了社会保险关系。因此，只有保持社会保险关系的便利接续，才能调动参保人参保的积极性，才能真正使社会保障发挥其为构建和谐社会保驾护航的作用。
(一)逐步提高统筹层次
社会保险的统筹层次与抗风险能力紧密相关，统筹层次越高，抗风险能力越强。社会保险的统筹层次还与流动性高度相关，统筹层次越高，流动性也越强。因此，提高统筹层次，不仅是增强社保基金调剂能力，减少结构性资金缺口，适应劳动力市场流动性的必要措施，也是社保长效机制建设的重要内容，显然，如果社会保险实现了全国统筹，那么社会保险接续问题也就迎刃而解了。
如何提高社会保险的统筹层次，目前有两种思路。一种是目前正在实行的路径，从地市级统筹做好再到省级统筹，从而进一步发展到全国统筹；一种是一步到位解决全国统筹。我们认为，由于我国地区经济发展不平衡，现行社会保险待遇水平以及财政体制的差异，短时间内建立全国统一的社会保险制度还有相当困难。因此，先实行省级统筹，再实现全国统筹应该是可行的路径。
(二)努力扩大社会保险覆盖面
从社会保障制度比较健全的国家来看，基本上其社会保障体系已覆盖了全体国民，即“全民皆保障”，不同地域、民族、职业、城乡之间的社会保障待遇的实质差别亦不存在，这样社会保险的接续自然也就很好解决。而我国的现行社会保障体系，长期以来一直仅仅覆盖城市劳动者，而不能包括占人口绝大多数的农村劳动者。因此，不论从构建和谐社会的角度还是从为接续创造条件的角度，都必须扩大社会保险的覆盖面。
扩大社会保险的覆盖面，首先应扩大城镇社会保险的覆盖面，除了保证在城镇中就业的农民工参保，还要将在城镇中从事个体经营的农民工积极纳入城镇社会保险体系。为此，社会保障部门要督促企业按照规定为农民工办理社会保险，缴纳社会保险费，并与税务、工商等部门联合，采取有力措施防止企业虚报、漏报本企业职工人数，定期核查企业员工的参保状况，对拒绝为农民工缴纳社会保险的或故意拖欠社会保险费的业主和企业实行严格处罚。此外，为保证农民工的参保率，可以考虑在农民工社会保险缴费期间参保人原则上不允许退保。即使农民工离开参保地时本人社会保险关系无法转移的，可以暂时封存其个人账户、保留社会保险关系，待其达到最低领养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会保险的，将个人账户余额转移至本人户籍所在地，未建立农村社会保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
(三)加快社会保障的立法步伐
在社会保障制度比较健全的国家，社会保障制度和其他事业一样，依靠法律推行已成为一种国际惯例。但从我国的社会保障立法现状看，还没有一部统一的社会保障法，社会保障方面保守性、临时性的决定多于法律、法规。因此，应尽快出台《社会保险法》，以国家基本法的形式确定社会保险全国统筹的实施路径以及接续办法。
(四)借鉴欧盟的经验实行分段计算
要使社会保险制度能够覆盖到流动就业群体，就必项使制度本身能够与其“流动”的特点相适应，在这方面欧盟的经验值得我们借鉴。如：欧共体条约48条第3款规定了共同体公民在共同体范围内自由迁移的权利，并要求各成员国努力消除一切阻碍人员流动的障碍。同时要求各成员国被要求给予共同体范围内移民劳动者同本国公民一样的待遇。根据欧盟合作性社会保障政策，投保人累计的缴费期限和工龄记录，在移民国家授予有关权利时继续有效。英国也规定“居住在英国本土以外的国家基本养老金制度参加者，如果其所居住的国家已经与英国达成关于社会保障的总体协议，即可领取按照其所居住国家的通货膨胀率进行指数化调整的养老金”。唐钧将上述欧盟的经验总结为“在欧盟，劳动者先后在不同的国家就业，不论在哪个国家工作并缴纳社会保险费，都可以在当地进行权益记录。将来在任何一个国家退休，也都可以通过相关凭证就地享受养老保障，可以概括为‘工作地缴费，分段记录；退休地发放，全盟结算”’。同样，我们不妨也借鉴欧盟的经验，采取“工作地缴费，分段记录；退休地方发放，全国结算”的思路，以解决流动就业者社保异地转移接续问题。
(五)加快社会保障信息化建设
作为成熟的市场经济国家，发达国家的社会保障信息化建设比较完备。从整个国家的社会保障安全网来看，保险市场、资本市场、劳动力市场、医疗市场、中介机构等都很发达，高度发达的信息化程度使得社会保障号码(账户)具有独一无二性、不可伪造性和终身不变性。如：在美国，必须提供社会保障号码才能发工资，享受政府提供的福利，办理银行账号、保险、驾驶执照和财产登记。个人资信机构正是通过社会保障号码收集、鉴定个人信用记录。可以说完备的社会保障信息化网络是发达国家社会保障系统建设的基础。在目前我国流动就业群体逐渐增多、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者社会保险关系的变动、接续和管理的工作量越来越大，因此，要加快研制和设置社会保险关系信息库，逐步实现社会保险关系信息库在地市间、省市间，乃至全国范围的联网与信息共享，做到流动人员随到，随交，随记账，随办转移。充分利用现代电子技术和金融网络实现社会保险权益的可转移、可查询，切实解决跨地区流动时社会保险关系和资金的转移接续问题。
【关键词】城乡居民养老保险；平台建设；经办能力
1 基层人力资源和社会保障服务平台建设现状
全面建立人力资源和社会保障服务平台，是落实科学发展观、构建和谐社会的客观要求，落实十服务民生的具体体现，是实现社会保障服务工作重心下移的重要载体，是落实城乡统筹就业和做好城居保工作的基础。
作为第一批新农保试点县，聊城市东昌府区在人力资源和社会保障服务平台建设方面 以城乡居民养老保险为切入点。在健全规章制度，明确工作职能，建立信息系统的基础上，健全工作队伍，落实办公场所、明确工作要求，确保经费到位，层层落实责任，努力实现基础管理工作规范化，使城居保工作得到了平稳运行。
1.1 夯实基础，努力构建人力资源和社会保障服务平台。
为了更好地满足城乡社会保险制度全覆盖的现实需要，我区在 服务场所、人员编制、经费支持及软硬件建设等方面加大支持力度， 做到机构、人员、经费、场地、制度、工作“六个到位”，机构名称、基础台账、规章制度、工作流程、服务标准五统一，规范建设基层劳动社会保障服务平台，为参保群众提供方便、快捷、优质的服务。
1.2 以点带面，借力促进基层劳动服务平台建设上水平
根据上级文件精神及各乡镇办事处实际情况，积极实施新农保工作典型带动举措，以2个示范镇和72个示范村作为工作重点，将更多的镇（街道）纳入示范点建设范围，实施高标准、严要求，落实《新型农村社会养老保险经办规程（试行）》的各项规程，带动全区新农保经办水平不断提升。一是及时召开专项会议，成立专门的督导组，对各示范点新农保工作情况进行实时跟踪督导。二是严格按照上级文件，统一示范点创建标准。三是为推动其他镇、办新农保工作顺利进展，我区采取召开座谈交流、参观学习等方式，不断强化示范点与其他镇、办新农保工作的研讨与沟通，形成各镇、办之间相互学习、相互借鉴的良好风气，促进示范点更好地起到以点带面的作用。
2 基层社会劳动保障平台建设存在的问题
近年来，人力资源和社会保障服务平台建设，取得了一定成效，但在实现城乡居民社会养老保险全覆盖的过程中，现有的基层服务平台还存在一些问题，在一定程度上制约了工作的进一步发展，主要表现在以下几个方面：
2.1 机构建设及人员管理方面
新农保工作启动时，机构和人员是由老农保机构过渡来的，人员不足时，临时抽调其他部门的人员。随着工作的不断深入，这种现状远远不能满足工作需要，编制少机构不统一，有的是正科级事业单位，有的是副科级事业单位，甚至有的还是股级科室。
2.2 工作经费方面
人力资源和社会保障服务平台承担着辖区内社会保障等民生事业发展的重担，除了镇办工作人员工资由同级财政解决外，工作经费严重不足，而各镇办辖区村级协理员，由于人员没有编制，更谈不上工作经费，严重影响了基层服务平台工作人员的积极性。
2.3 人员素质方面
社会保障工作政策性强，涉及面广，内容丰富，涉及最广大人民群众的切身利益。 工作人员由于频繁调动，队伍不稳定，经验不足，缺乏系统的专业培训。 主动性、积极性有待提高，因此需要稳定队伍加强政策业务知识培训，提高服务平台工作人员的业务水平。
2.4 信息网络建设方面
新农保信息化管理系统建立仍需进一步完善。一方面各项养老保险的信息系统相互独立，尚未从系统上解决信息的不相容性；由于数据量巨大，无法进行人工筛查，导致不同险种重复参保。
3 加强基层人力资源和社会劳动保障服务平台建设的对策和建议
3.1 按照统筹城乡保障体系建设的要求，把基层工作平台建设摆上重要位置
十报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。 一是加强政策宣传， 认识建设基层服务平台建设的重要意义，了解国家、省市对基层服务平台建设的规定和要求，充分认识加强基层平台建设特别是加强劳动保障服务平台建设对于加快城乡统筹，改善民生，促进地方经济发展的重要作用。二是将基层服务平台建设 纳入政府目标考核，促使镇（办）政府把这项工作摆上突出的位置，抓紧抓好。
3.2 规范完善基层平台工作机构，合理配置人员
开展基层社会劳动保障工作，首要条件是有机构办事，有人办事，建议统一规划县级经办机构组织级别，明确基层服务工作机构的性质和工作职责，同时根据工作实际需要，合力配备专职工作人员，保障工资收入，激发工作热情。
3.3 建立对镇（办）园区劳动保障所“垂直管理”机制
从战略高度理顺社会保险管理体制，逐步推进社会保险的垂直化管理改革。可以借鉴外地等其他垂直管理单位的成功经验，把基层服务机构划归由人社部门垂直管理，这既能稳定基层服务平台工作人员思想，有利于基层服务平台工作人员职能职责的发挥，更进一步促进各项社保工作的深入开展。
3.4 加强对基层平台工作人员的培训
加快建立基层社会保障管理人才培训体系，为统筹城乡社会保障事业的健康发展提供有力的人才支持。社会保障专业人才的系统培训和有效使用，是社会保障基层管理平台建设的基础性工作。创新基层劳动保障服务专业人才、管理人才的培训机制，尽快提升基层社会保障管理服务能力，是统筹城乡社会保障体系建设的一项战略任务，需要引起高度重视。
3.5 加快信息网络建设的推进速度
加快社会保障信息化建设，实现社会保障信息共享。社会保障信息化平台建设需要兼顾制度对接和技术结合，着力提高各项社保制度运行效率。应将社会保障信息化建设同社保经办管理体制改革综合考虑，避免低水平重复建设，从长远发展的角度构建动态性、开放性、兼容性强的统一社会保障信息化平台，并实现与多类型社会保障信息化平台的全面对接。
【关键词】社会保险；业务档案；管理现状；规范化
2009年7月23日中华人民共和国人力资源和社会保障部、国家档案局联合颁布了《社会保险业务档案管理规定（试行）》，2010年开始在全系统开展了社会保险业务档案管理达标考评活动。2013年福建省社会保险业务档案管理系统上线，福建省社会保险业务档案管理逐渐步入正轨。然而，档案管理是一项实践性很强的活动，特别是专门档案的管理需要在实践中逐步完善。所以，社会保险业务档案管理也需要在实践中逐步完善，进一步提高规范化管理水平。
一、社会保险业务档案的概念
《社会保险业务档案管理规定（试行）》第三条规定：“本规定所称社会保险业务档案，是指社会保险经办机构在办理社会保险业务过程中，直接形成的具有保存和利用价值的专业性文字材料、电子文档、图表、声像等不同载体的历史记录。”从这一条款中我们可以得知社会保险业务档案的基本含义有以下三个方面：
（一）社会保险业务档案是社会保险经办机构在办理社会保险业务过程中直接形成的。
现行社会保险经办机构主要包括养老、医疗、工伤生育、失业、机关事业、农村养老保险经办机构，这些机构在业务过程中都会逐渐积累形成社会保险业务档案。因为每个机构所管理的业务是不一样的，因此各机构所形成的档案也不尽相同。但为了对社会保险业务档案进行更加规范的管理，《社会保险业务档案管理规定（试行）解读》将社会保险业务档案分为以下几个类别：社会保险管理类、社会保险费征缴类、医疗保险待遇类、失业保险待遇类、工伤保险待遇类、生育保险待遇类、社会保险稽核监管类。
（二）社会保险业务档案是具有保存和利用价值的专业性文件。
在社会保险业务活动中形成的文件是各种各样的，只有那些具有保存和利用价值的文件才能称之为社会保险业务档案。对于社会保险业务档案来说，具有保存和利用价值就是指对参保对象的权益记录、待遇享受等内容具有重要作用。
（三）社会保险业务档案内容的记录方式和载体是多种多样的。
目前，社会保险业务档案的载体主要以纸质为主，只有少部分的电子文档，图表、声像等载体还很少涉及到。
二、社会保险业务档案的管理现状
（一）各地基础设施建设极不平衡
随着全系统社会保险业务档案管理标准化活动的推进，各地社会保险经办机构档案室从无到有，设备也不断的投入。但是，由于各地经济发展水平不一致，领导重视程度不一致，导致各地基础设施建设极不平衡。有些社会保险经办机构根据国家和部省的有关规定高标准的建立库房、办公室与阅览室分开的档案场所，购置档案专用立式双轨道密集架，配备空调、计算机、温湿度记录仪、防磁柜去湿机等专业设备，并严格按照防盗、防火、防虫、防湿、防尘、防高温等要求完善基础设施建设。然而，有些社会保险经办机构由于没有经济基础的保障，可能连最基本的档案库房面积的要求都达不到，基础设施可能极其简陋。
（二）管理人员队伍建设相对比较薄弱
全国档案管理人才本就稀缺，能够投身社会保险事业的档案管理人才更是少之又少，各地社会保险经办机构很难在短时间内建立起自己的档案管理专业化队伍。从目前情况来看，省市级社会保险经办机构都基本配备有专业的档案管理人员，有些机构可能还建立有专业的档案管理团队。但是，各地县级社会保险经办机构大多都不具有专业的档案管理人员，有些机构甚至是经办人员兼职管理档案。从档案管理人员素质来看，大多数社会保险业务档案管理人员还不具备档案管理的专业知识，档案管理的经验不足，还不能够对社会保险业务档案进行专业化、规范化、现代化的管理。
（三）保管方法有待进一步改进
档案保管工作质量的高低，对提高档案管理工作水平具有重要的影响，甚至在一定的条件下具有决定性的影响。档案保管的好，就为整个档案工作的进行提供了物质对象，提供一个最起码、最基本的前提。反之，如果不能有效地延长其寿命，或者甚至损毁殆尽，那就会是整个档案的工作意义，影响整个部门的工作秩序。从目前情况来看，我省各地的社会保险业务档案保管方法还存在以下问题：1.大多数社会保险业务档案仍然只采用纸质线装保存，没有结合现代化技术进行数字化管理。2.归档入库不及时。3.无关人员随意进出档案库房。
（四）利用服务效率低、方式单一化
我省社会保险经办机构从2009年底进行社会保险业务档案标准化建设，2010年开始进行达标验收工作。从验收的结果来看，目前我省大多数社会保险经办机构只对2007年以来的档案进行了整理，整理形式也仅仅是装订成册、编制电子档目录。整理的水平决定了利用服务的方式，对于2007年以前的社会保险业务档案只能单纯的靠管理人员一本本一页页地翻找，费时费力，效率低；对于2007年以后的档案，虽然已经进行了整理，但是，在利用时也只是通过电子档目录查找到卷数和月数，最后仍是需要通过手工查阅纸质档案。随着参保人数的不断增加，社会保险业务档案的数量也逐年增加，手工查阅的利用服务方式已不能满足社会发展的需求。
三、对社会保险业务档案规范化管理的几点建议
（一）着力完善规章制度，构建科学管理长效机制
制度建设是档案工作的基础，做好社会保险业务档案的管理应加强制度建设，严格依制度做好档案工作，是新形势下对社会保险业务档案管理工作的迫切要求。从我省2009年底进行社会保险业务档案标准化建设以来，各级社会保险经办机构陆续建立起自己的社会保险业务档案的管理规范制度。但是，这些制度毕竟是在没有多少实践经验的基础上确立起来的，需要在实际的档案管理工作中逐步地完善和改进。各地社会保险经办机构应当在结合实践的基础上针对档案管理工作的收集、整理、鉴定、保管、检索、编研、利用、统计环节，逐步地完善和改进之前已经建立起来的规范制度，更好地促进社会保险业务档案规范化管理。
（二）打造专业化管理队伍
档案管理人员的素质直接影响到社会保险业务档案管理的水平，只有建立起专业化的档案管理队伍才能够更好地促进社会保险业务档案的管理规范化。要打造专业化的档案管理队伍，首先应当重视档案专业人才的配备，专业人员的配备是社会保险业务档案管理规范化的基础。其次，要建立对档案管理人员长期有效的培训，促进档案管理人员素质和管理水平的不断提升。再次，重视社会保险业务经办人员对档案管理知识的学习。社会保险业务档案是在办理社会保险业务过程中直接形成的，经办过程中经办人员对文件材料的收集整理直接影响到档案的管理水平和利用服务水平。
（三）清理积压，为民所用
从目前对社会保险业务档案的利用需求来看，参保人员对于社会保险经办机构成立以来至国企改制之间的档案的利用需求相对比较大。由于社会保险事业成立初期，各企业社会保险经办人员对企业职工的社会保险不是很重视，造成许多早期参保人员的社会保险缴费的混乱以及档案的遗失，参保人员急需通过社会保险经办机构来确定自己的缴费情况和找回自己的档案。但是，就目前我省来说，各地社会保险经办机构对该期间的社会保险业务档案的管理不是很规范，有些机构甚至对这期间的档案没有进行整理。这就需要各地社会保险经办机构尽快清理积压的档案。只有将积压的档案全部完整地整理，才能使保管的档案全宗完整，才能更好地为领导决策服务，为参保人员服务，为社会服务。
（四）全面推进现代化管理
随着社会保险事业的快速发展，业务范围的不断扩大，经办工作中形成的档案资料也大幅度增加，纸质档案已不能完全适应新形势发展的需要。为此，我们需要通过创新理念、创新服务平台，在抓好纸质档案建设的同时，积极探索建设电子档案的新路子。2013年我省社会保险业务档案管理系统正式上线，2013年6月底前全省各县市陆续将2007年至2012年的档案案卷目录和卷内目录导入系统，实现了最基本的计算机检索。但，我们不能仅仅满足于此，我们还应当加大档案信息化建设的投入，实现对信息资源的自动输入、浏览、查询、全文检索、统计、报表输出的无纸化办公，实现了档案查询与窗口岗位服务的有效对接；我们还应当积极建设数字化档案，充分利用现代化手段，把文件档案通过缩微扫描，实现数字化管理，为查询者提供优质服务。
（五）利用服务方式方法的多元化
档案管理的目的在于应用，立足服务，积极扩宽社会保险业务档案服务领域，充分发挥社会保险业务档案服务民生的重要作用，形成全方位、多层次的服务体系。首先各地社会保险经办机构应当建立专门的阅览场所，为人们提供舒适的查档环节。其次，各地社会保险经办机构还应当积极建立更加便捷的利用模式，如提供电话预约查询、网络查询服务等。
四、社会保险业务档案的规范化管理的前景
社会保险业务档案是对参保单位和个人权益的真实记录，是确定参保人员享受社会保险待遇的重要依据，是实现参保人“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”目标的必要条件，是研究社会保险事业运行轨迹和发展规律的重要史料。因此，实现社会保险业务档案的规范化管理，是社会保险经办机构未来的一项重要任务。相信在人力资源和社会保障部以及国家档案局的重视和支持下，在各级社会保险经办机构的积极努力下，对社会保险业务档案的管理一定会越来越规范化、标准化。
（作者单位：永定县医院医保科）
参考文献：
[1] 孟昭喜.社会保险业务档案管理指南[M].北京：中国劳动社会保障出版社.2009.
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