时间：2023-07-19 17:12:17
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【关键词】公共行政理论 新公共管理 新公共服务 比较借鉴
公共部门如何更好地为公民提供公共产品，是现代公共管理的核心问题。现代社会中，公共产品的供给主要追求两个目标：一是价值目标，即公共服务的供给如何最大程度地体现公共性、民主性，实现公共产品供给的公平公正；二是效率目标，即公共服务的供给如何最大效率地获得实现。如何实现上述两个目标之间的协调平衡，一直是公共管理的重点和难题，也是公共产品供给面临的难题。
1、“政治-行政”二分的理论视野
19世纪末，伍德罗•威尔逊提出了“政治－行政”二分原则，将决策性领域与事务性领域分开，决策性领域实现民主性要求，事务性领域实现效率性要求。这样，政府的民主性要求和效率性要求归属于两个不同的领域。这样，政府行政的价值目标便被隔离在了实际的行政事务之外，效率目标成为行政领域追求的唯一目标。二者之间的矛盾得以缓解。公共行政成为价值祛除的领域，效率是公共行政的唯一目标。
2、传统公共行政的理论原则
公共部门如何实现效率目标？对于任何组织来说，效率目标实现的首先要求具有一定行动能力。在提升行动能力方面，韦伯的理性官僚制模型成为传统公共行政理论最为经典的的解决方案。 其核心观点有：
1）等级：按权力自上而下排列成严格的等级层次结构体系，每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权力。
2）分工：在职能专业化的基础上进行劳动分工，组织内部各单位及个人都有固定不变、明确规定的工作范围。在分工基础上，有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的制约和监督。
3）规则：通过书面文件来施行严格的现代化管理，组织活动是由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用。指导一个机关行为的规则包括技术性规则和行为准则两个方面。任何组织和任职者都不能滥用其正式的职权，只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。
4）职员：职员要通过专业的培训，理想的职员要以严格排除私人感情的精神处理公务，没有憎恨和热爱，也不受感情的影响。注重职员知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位候选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。
在上述威尔逊和韦伯范式下，传统公共行政理论的主要原则有：
1）价值中立：传统公共行政的首要要求是远离政治价值；公共部门和行政组织中的职员被要求公私分明，超越个人好恶和感情；
2）理性原则：官僚组织模型从组织到个人都浸透着理性主义的色彩。韦伯研究了公共部门的复杂性，发现了科层制中的理性原则。自上而下的严格设计的科层结构，每一组织中包含的众多的详细理性原则、操作规定。
3）技术原则：职能分工和专业化是韦伯范式下传统公共行政的核心要素之一，官僚体制中的各组织必须明确分工，各有各的工作范围和职能；技术知识和技术能力是任免和考核官僚体制中成员的唯一标准。
3、以“机器部件”为理论假设
政治－行政二分视野下传统公共行政的核心特点就是行政组织的“非人格化”，在威尔逊和韦伯的范式下，“这种体制从最好的意义上说，也只是一架精密的机械力学机器，每个齿轮、杠杆和螺丝钉都各得其所地固定在那里。甲齿轮转一圈，乙齿轮按设计转两圈，多一秒少一秒的角度都不行” 。这台机器的开动权在于政治领域，但一旦开动起来，它就能够完全合乎规则地自在运转。而行政组织中的“人”的因素（职员）也必须具有“非人格化”特征，职员就像是机器上的齿轮或者螺丝，无情无欲、兢兢业业地完成着组织赋予自己的任务。
4、传统公共行政理论的局限
尽管韦伯的官僚制模型设计精妙，并在整整一个世纪内成为公共行政的至上宝典，但官僚制度从来就没有像韦伯自己所设想的那样，真正成为既能被严格控制又能顺利完成公共行政目标的“机器”。传统官僚制似乎在不知不觉中就由理性的实现政府政策的公共服务机构变成了无效的、腐败的、臃肿的、压迫性的社会镣铐。其主要弊端体现为：(1)提供公共服务的效率低下，对市场信号和公众要求反应缓慢；(2)行政成本过高，财政赤字严重；(3)官僚机构臃肿膨胀；(4)行政官僚的腐败行为层出不穷；(5)公职机构和人员思想僵化，责任心下降，创造力缺乏；(6)官僚机构似乎已经失去控制等 。
上述种种弊端，似乎都能够用一个词来表示，“效率低下”。作为解决效率问题而出现的传统官僚体制最终又因为效率问题而趋于崩溃。官僚体制甚至已经成为了“低效率”的同义词 。在以等级官僚制为基础的传统公共行政出现危机之时，一场全新的公共行政改革运动逐步兴起。这就是20世纪末席卷了整个西方世界的新公共管理运动。
二、新公共管理运动：改造政府，提高绩效
1、“政府-市场”二分的理论视野
将市场机制引入公共行政部门是作为传统公共行政官僚制效率低下弊端的解决方案提出的。新公共管理仍然处在传统公共行政价值祛除、追逐效率的视野内。如果说传统公共管理的效率指的是最大限度地“完成”或“实现”既定目标，那么新公共管理将效率的重点放在收益率上，即如何以最小的成本获得最大收益。
为了解决绩效问题，新公共管理将“市场”引入了公共行政领域。在公共经济学中，政府与市场作为两种配置资源和协调社会经济活动的主要机制或制度安排，二者之间的组合状况直接影响着资源配置的效率。新公共管理将属于“私”的市场领域引入到公共产品的供给活动中，希望市场因素应该能够像公共经济学中那样与政府因素有效结合。
2、新公共管理理论的理论原则
关于新公共管理的基本主张，第一个提出新公共管理概念的胡德将其概括为七个方面 ：(1)放手给专业管理；(2)明确的绩效标准和衡量；(2)更加重视产出控制；(4)将公共部门分解成更小的单元；(6)强化公共部门的内部竞争；(6)重视企业式的管理风格；(7)强调资源运用上的克制与节约。除此之外，美国专栏作家奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中提出的十项主张也被认为是新公共管理的基本宣言 ：(1)掌舵型政府；(2)社区导向型政府；(3)竞争型政府；(4)有使命感政府；(5)绩效型政府；(6)顾客导向政府；(7)有事业心的政府；(8)有预见的政府；(9)分权式政府；(10)市场导向政府。
新公共管理的主要建立在下述三个基本原则的基础之上：
1）市场机制的引入 。首先，市场在正常情况下以竞争机制为基础；其次，市场给消费者做出决定的权力，即以顾客需要为导向；第三，市场以分权而不是集权为主要原则；第四，市场将资源与效果直接联系起来，重视成本收益比；第五，市场能够以价格信号的形式传播瞬息万变的信息，能够对迅速发生的变化反应敏捷。
2）“委托－”机制。为使政府与市场在公共服务中统一起来，新公共管理在政府与市场之间引入了“委托－”机制。也就是说政府要通过合同或契约将公共服务中的部分具体行动委托或外包给部分私营机构。用奥斯本和盖布勒的话说，政府应该是“掌舵”而不是“划桨”。
3）绩效管理。新公共管理要求政府能够获得最大收益，这就要求政府通过多种形式的诱因来改善财政状况，如开创基金、留成分红、创新基金、使用者付费等等方式。
3、“经济人”的理论前提
之所以收益刺激成为公共行政提高效率的良方，是因为新公共管理理论认识到：政府组织不可能是韦伯所设计的冷冰冰的机器，而是以“人”为核心要素的组织。因此，人不可能成为传统公共行政所要求的齿轮或螺丝钉，而是活生生的有欲有求的生命体。可以说，新公共管理的产生和发展的基本动因就在于在政府官僚组织种重新发现了“人”的价值。
新公共管理在宏观经济学发展和兴起的基础上，受到了包括公共选择理论等理论范式的深刻影响。其对“人”的基本假定是：任何个体行为者都是“经济人”，即都是理性的，都努力追求自己效益的最大化。
4、新公共管理理论的局限
新公共管理改革在美国、英国、新西兰、澳大利亚等大多数西方国家展开，在短短的20多年中风靡全世界 。新公共管理改革为旧的官僚制度注入了新的活力，极大地改变了传统行政机构的办事方式和行为效果。但是，人们对新公共管理理论的置疑从来就没有停止过。佩龙、戈尔、德利昂和特里等人对新公共管理改革的批评尤为严厉。张成福将这些批评归纳为以下几个方面 ：(1)对人性认识的偏颇；(2)管理主义所导致的公共行政价值的偏颇和公共行政在民主治理过程中正当性的丧失；(3)市场基本教义和对市场机能的不当崇拜；(4)向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆；(5)不恰当的“顾客”隐喻。在对新公共管理理论的质疑声中，以登哈特夫妇为代表的新一代学者提出了新公共服务理论。
三、新公共服务理论的兴起：价值回归，兼顾效率
1、“国家－公民”二分的理论视野
如果说，传统公共行政和新公共管理理论是在政治－行政的二分视野下以效率为追求目标的话，那么新公共服务理论将民主价值目标重新纳入其理论视野。
对民主价值目标的重新关注与当展起来的公民社会理论息息相关。公民社会理论认为，社会作为公民与国家的中介，它组织和教育公民参与政治，致力于改善国家制度和公共政策，推动国家的有效治理以及民主、自由、平等等基本价值的实现。而国家则在承认和尊重公民社会的独立性和自主性的同时，积极参与公民社会，为其提供外在的法律保障，对其进行必要的、有限度的干预、调节和支持。
新公共服务理论使公共行政研究进入“公民－国家（行政）”的理论视野之中 。在这一理论视野下，公民作为一个积极的正面因素进入到公共行政中，能够与公共机构进行良好的互动。透过这种互动，双方能够较好地抑制各自的内在弊病，使行政机构和公民都能够摆脱“经济人”的基本困境。
2、新公共服务理论的主要原则
登哈特夫妇将新公共服务的理论来源总结为四个方面：(1)民主公民权；(2)社区与公民社会模型；(3)组织人本主义与新公共行政；(4)后现代公共行政 。
新公共服务的上述理念可以归纳为以下三个基本的原则：
1）公共性。新公共服务要求行政机构和公务员以集体的、共同的公共利益观念为目标，这就需要着重关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系。公共行政机构还必须创立共同的利益和共同的责任。
2）参与性：登哈特夫妇指出，公共行政项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效、最负责的实施。也就是说更多的参与和协调是在多元社会中获得整体性的途径。新公共服务理论对社区参与的重视就是力图通过更多的参与获得更多的信任和协作。。
3）服务性：登哈特夫妇针对新公共管理理论提出新公共服务“服务而不是掌舵”的基本理念。服务依然是公共行政领域的核心内容。不过，新公共服务理论的“服务”有着全新的内涵：“越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。”
（三）对“公民”的重新重视
新公共服务理论对新公共管理的扬弃和发展从根本上说是由于对于人性假设的改变。新公共服务理论这样看待“人”：“公民看起来会超越自身利益去关注更大的公共利益，进而会采用一种更加广阔且更具长期性的视野，这种视野要求公民了解公共事务、有归属感、关心整体并且与命运危若累卵的社区达成一种道德契约。” 这种公民是一个积极参与和偶尔牺牲个人利益的有道德的共同体成员。新公共服务认为，这种具有道德要求的公民精神需要通过公民教育来实现，而广泛的直接的公民参与就是公民教育的最好方式。新公共服务理论视野下的“人”既不是追逐私利的“经济人”，也不是为全体而牺牲，而是在共同利益和共同责任中获得自我实现的公民。
四、西方公共行政理论发展对我国的借鉴意义
我国拥有数量庞大的公共部门和事业单位，究其原因，一方面是治理超大规模社会的需要，另一方面也是在我国公共行政体制转型和探索的过程中形成的历史结果。多年来，我国公共行政体制和公共服务相关机构的改革进程缓慢，至今仍无明显成效。政府公共行政机构和教育、卫生等公共事业单位存在的一些问题已经成为社会关注的焦点。
结合西方公共服务理论的发展，我国公共部门和教育、卫生事业单位的改革，有许多方面可以借鉴：第一，引进市场机制，将公共部门至于市场的多元环境中，不断提升公共产品和公共服务的质量，这就意味着，要以顾客需要为导向，同时注重分权而不是集权。第二，注重绩效观念，我国公共部门的改革要逐渐从单一注重提升行动能力的视野中，转移到重视成本-收益率，降低成本，提升效益，特别要降低对公共资源的浪费。第三，进一步推进从管理到服务的转型，公共行政的重点是服务而不是管理，同时，注重服务理念不简单意味着强调服务意识，正如新公共服务理论所指出的，更重要的是帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求。第四，公共产品的供给要特别注重公民权益保护和稳步发展公民参与。
参见彼得•布劳和马歇尔•梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译，上海：学林出版社，2001年版，第17-20页。
参考文献：
1.参见马克斯•韦伯：《韦伯文集》，韩水法编，北京：中国广播电视出版社，1999年版，第322~374页。
2.彼得•布劳和马歇尔•梅耶，《现代社会中的科层制》，译者序，第5页。
工具理性和价值理性的概念源于马科斯•韦伯对“合理性”问题的探讨。韦伯指出,当代西方资本主义社会已表现为一种全面的“合理性”社会,它包括自由劳动的理性化组织,理性的资本计算、科技、法律、官僚制度等,并且他将合理性分为两种类型:一种是形式的合理性,即工具理性,作为工具和手段意义上的而不管目的恰当与否的合理性,另一种是实质意义上的合理性,即价值合理,强调目的、意识和价值的合理性。工具理性将自然科学领域中主要是数学原理运用于社会生活中,用来检测社会生活中人们的行为及后果是否合理,关心手段的适用性和有效性;而价值理性是作为主体的人在实践中形成的对价值及追求的自觉意识,是在理性认识基础上形成的对人的价值及价值追求的自觉理解和把握,是人对自身价值和存在意义的体认、忧患、呵护、憧憬、建构、追求的自觉意识。工具理性将可以进行计量的效率作为其重要的价值追求,价值理性将公平、正义等规范性价值作为其核心追求。在公共行政领域,无论是具体的行政实践还是理论建设,都无法回避工具理性与价值理性的问题。在公共行政发展所经历的三个阶段,工具理性与价值理性均不同程度的贯穿其中:或是对工具理性的崇拜,或是对价值理性回归的呼吁,或是权变式的主张将两种理性的均衡发展。
二、公共行政发展中对于两种理性的选择
(一)古典公共行政选择了工具理性。1887年威尔逊发表了其重要论文“行政之研究”,这标志着行政学作为一个独立的研究领域被从政治学中破茧而出。行政学自诞生之初,就是将公共行政实务定位为一个操作的技术领域。威尔逊在这篇经典论文中指出,建立行政学之主要目的在于探讨:“首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作;其次,政府怎样才能以尽可能高的效率和在费用或能源方面用尽可能低的成本完成这些适当的工作。”[1](p1)可见,威尔逊对行政主要内容以及建设行政学之主要目的给予了高度的概括,即研究采取何种高效率的技术工具去执行属于自己、并且能够做好的事务。“工具理性的主要标准在于效率”[2](p41),他的对行政旨要的期待,其实就是对马克斯•韦伯所描述的“工具理性”的追求,抑或是倡导“工具理性”引领公共行政发展。这使得作为公共行政实务理论的公共行政学,从诞生就开始逐渐摒弃政治学的纯粹的规范性研究。由古德诺所发扬光大的“政治与行政”二分的理论,亦认为政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行,政治不要干扰行政,行政只是一个纯粹的技术领域,而应以追求“效率”为核心。这与威尔逊对行政旨要的概括如出一辙,甚至比威尔逊更为彻底的将公共行政的价值理性抛得更远。事实上,将政治与行政完全分开是不可能做到的,在行政实务中也是没有必要的。政治无时不在影响着行政,行政也从来都无法完全无视政治的影响,而仅仅专注于“效率”主义。马克斯•韦伯所构建的官僚制组织结构,被其冠之以“理性”之名,他认为建构在理性基础上的官僚制能够以职业化与专业化的优势克服资本主义建立初期“政党分赃”所造成的政府动荡和低效。马克斯•韦伯认为官僚制能够解决政府低效的弊病,是一种最佳的“理性”组织模式。这种组织模式服务于行政的执行,能为行政的执行带来高效。由此可见,韦伯在行政问题上也是个“效率”主义者,这也契合了他自己提出的“工具理性”的价值趋向。但事实上,韦伯所构建的“理性官僚制”一方面的确在很大程度上提升了组织的效率;一方面却从一开始就在制造着的弊病:组织的冷漠、行为刻板、机构膨胀……。早期的古典行政学理论在很大程度上受到了同时期泰勒的科学管理思想的影响。泰勒的科学管理思想源于以利润为追求目的的企业。为追求利润的最大化,企业的管理方法自然要以“效率”为导向。因为效率越高,获得的利润越丰厚。在这种“效率”主义管理思想的影响下,古典公共行政理论自然也就沉迷于以效率核心的工具理性之中。在古典行政理论指导下的当时的公共行政,自然也是工具理性导向的。传统公共行政学理论与实务对于工具理性追求的狂热,有其现实的时代背景。这一时期,主要的资本主义国家都处在生产高度发展,急剧工业化、城市化的阶段,人们关注“高效率”带来的物质迅速增加,逐渐被“技术”带来的“效率”所征服,政府也不例外。工业化进程的迅速推进,不可避免的为社会制造了越来越多的新问题,并且新问题较之以往更为复杂和严重,这样引发了政府职能的不断扩张。为了应对越来越多、越来越复杂的社会问题,政府不得不逐步放弃“守夜人”的身份,更多的去运用合理性的工具去解决眼前的问题,以维护社会稳定,稳固自身统治的合法性。这时的政府的行政行为,正如弗雷德里克森所言,它所追求的是以下两个问题的答案:“一是如何以现有的资源提够更多更好的服务?二是如何花费最少来维持来服务的水准?”[3](p68)。
(二)新公共行政学派呼唤价值理性的回归。对工具理性的倚重,一方面促进了社会的迅速的发展;另一方面也带来了一系列的新问题,如:社会分配不公、人文价值的丧失等,这并不利于整个社会和谐有序的发展。20世纪60年代以来,西方国家出现了一系列的经济、社会和政治危机,对资本主义造成了前所未有的打击。人们开始对以效率和经济为中心的传统公共行政提出质疑,认为其有局限性,并对其提出了挑战。建构于理性官僚制与行政二分原则基础上,以效率中心主义为依归的古典公共行政理论渐渐显露出其理论难以解释实践、理论难以指导实践,甚至误导实践的弊端。一大批学者开始反思公共行政领域以“效率”为核心的工具理性霸权所带来负面影响,进而发起了新公共行政运动。“传统公共行政学的目标和基本原理是对行政机构进行有效的、经济的和协调的管理,新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。”[4](p68)新公共行政学将行政学研究与实务由专注于“效率”为核心的工具理性,导向了对社会价值的重视。因为,人毕竟不是冷漠、无情、贪婪的纯“经济人”,人更应是充满各种人文理念与情愫的“社会人”。相对于对物质的渴望,人更愿意去追求“人性”的关怀。新公共行政倡导价值理性,即是看到了工具理性过度膨胀带来的人文精神的流失这一恶果,从而呼吁行政学研究与实务应更多的导向“价值理性”,更多的关注人类发展的终极目的:民主、公平、公正。其中,以沃尔多为代表的一批学者最为突出,他们毫无例外的指责古典行政理论之不足,主张行政学价值理性的回归,他们认为,公共行政应当首先明确方向,然后才能追求效率;否则,在方向不明的情况下,片面追求效率,很可能会导致“政府之恶”。这里所说的方向,即是价值理性的各个维度,如民主、公平、公正等。随着“新公共行政”运动的发展,传统公共行政的以效率和经济为中心的思想也便受到了越来越多的批判。在批判与吸收的基础上,新公共行政把社会“公平”等价值理性提升到了公共行政的重要地位,强调把社会“公平”等价值理性作为现代公共行政发展的价值核心。它突破传统公共行政的理论,对政府行政改革起到了一定的积极作用。新公共行政的崛起及扩展,反映出行政学领域出现“工具理性”的迷茫,亟待“价值理性”回归,为公共行政发展指明了新的方向。但新公共行政在倡导公共行政“公共性”回归的同时,并没有给工具理性一个很恰当的位置。这是公共行政健康发展所不希望看到的。因为,我们需要通往终极价值的桥梁,这个桥梁就是工具理性。新公共行政学派似乎忽略了这一点,而只是为人们要重视“公平”等价值理念大声疾呼,从而走向了另外一个极端。
(三)新公共管理在两种理性间作出了平衡。20世纪70年代后,肇始于英国的新公共管理运动,被冠以“管理主义”之名,与传统的公共行政理论不同,新公共管理思想以现代经济学和企业管理理论与方法作为自己的理论基础,新公共管理注重借鉴工商管理技术、引入市场机制,不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效;而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率,引入竞争机制来提高服务的质量和水平,强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。新公共管理的效率取向使得公共行政学的理性选择,似乎在一定程度上又从新公共行政所倡导的价值理性回归到了工具理性。但是,新公共管理并没有在两者之间作出取舍,而只是在重心上向工具理性倾斜了。因为,经历了传统公共行政、新公共行政阶段,新公共管理更清醒的看到无论是工具理性抑或是价值理性,都无法成为推动行政健康发展的唯一力量,行政理论与实务需要在价值上同时重视两种取向,而不是倚轻倚重。工具理性是公共行政终极宗旨的手段或途径,价值理性是公共行政的最终依归和工具理性的努力方向。我国在改革开放之后,曾在很长时间里都在争论公平与效率的孰先孰后的问题,这个问题的实质也即对工具理性与价值理性谁更应成为时下发展价值依归。
三、未来公共行政对理性的选择
工具理性与价值理性是行政实践与行政理论发展必须同时兼顾的两种价值取向。在不同的历史背景、不同的行政环境下,往往会出现一种理性相对于另一种理性的霸权。
【关键词】:效率 正义 行政价值
中图分类号:C916 文献标识码:A 文章编号:1003-8809(2010)06-0164-01
一、罗森布鲁姆的多元行政观
罗森布鲁姆认为公共行政是以宪法为基础的,公共行政必须服务于公共利益,公共行政较少受制于市场力量,公共行政基于公众的信任来代表运作。他分别从管理途径和法律途径对公共行政进行了深入全面的分析。
在罗森布鲁姆看来,时至今日,公共行政研究的管理途径已经发展成为两种派别,传统管理途径和新公共管理途径。他分别从组织结构、对个人的观点、认知途径、预算、决策、行政责任与行政伦理等诸方面对公共行政进行了具体的分析。无论是传统管理途径,还是新公共管理途径,二者更多地体现则是管理的效率问题。
同时,罗森布鲁姆认为,公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情景中应用法律和实施法律的活动。在他看来,法律途径的公共行政强调的是法治,主要包含以下几个核心价值:首先,程序性正当法律程序;其次,个人应享有的实质权利和法律的平等保护权;最后,价值公平。就法律途径来看,不太重视成本效能。罗森布鲁姆也分别从上述几个方面对公共行政进行了具体的分析。从罗森布鲁姆法律视角下的公共行政不能看出,这里更多的体现则是公共行政的公平和正义。
二、效率与正义的相关分析
(一)行政效率是实现公共行政绩效的第一选择
韦伯的理性官僚制是适应工业社会的行政模式,以理性和逻辑为基点,对产业革命初期的个人专制、裙带关系、主观武断等进行管理的做法进行了批判。官僚制的精确、迅速、明确、持续性、统一性等特性提高了政府解决问题、实施政策的效率,节约了人力、物力和财力。充分体现了效率第一的特点。官僚制成了资本主义在产业革命时代所推崇的效率的代名词。效率成了行政价值链条的终极目标和追求,引导着政府的一切行动,提升了同时代资本主义的发展速度。
伴随生产力水平的提高、经济的发展和社会环境的变化,使得一度被推崇官僚制模式面临诸多困境,其表现主要有:人员过分程序化,失去创新能力,机构重叠,决策权威过度集中,造成管理恶性循环,降低组织效率等。由于官僚制模式的弊端得存在, 20世纪70年代末80年代初,理论界的其他学者提出了新公共管理这一新模式。新公共管理模式把经济学理论和私人企业管理理论为作为理论基点,引入自由市场的竞争运作机制,接受商业部门的管理技术,执行消费者取向的政策制定标准。新公共管理认为,政府的主要职能理所当然的是向社会公众提供服务,但这并不意味着所有的公共服务都应该由政府直接提供,政府可以根据服务的内容和特点、性质的不同,采取相应的供给方式,把服务出租给其他公营或私营部门。
(二)正义是公共行政合理有序运行重要保证
公共行政是以宪法、法律为基础,为积极实现国家的目的而进行的整体上具有同一性的和连续性的国家活动。公共行政主要体现的价值包括以下几个方面:一是法律程序正当性;二是每个人都应平等地享有实质权利;三是社会公平正义性。有的理论家认为,社会价值的充分实现,公共行政权力的正当行使是关键。他们所关心的是这样一个问题, 政府权力有意促成的价值在实现过程中不至于被颠覆,因此有必要对政府权力行使依法进行合理的控制。这主要是由于现代政府公共行政活动主要体现着宪法和法律规范的具体化,是法律条文规范与社会现实生活联系的桥梁,是社会关系的调节器,是公共利益和社会秩序的维护者。公共行政权的任意使用将会带来一系列不良影响。为了防范公共行政权的任意扩张,制约公共行政的随意性,西方国家主张以积极的行政控权理念来取代传统消极的行政法治思想,对行政权力的来源和行使进行合法有效的法律监督,最大限度地保护每个人的合法权利,防止公共行政对个人合法权利的非法、违宪侵害,避免民众对政府信任的缺失。
三、效率与正义的关系
(一)效率与正义关系的统一性
公共行政学鼻祖威尔逊认为:“应该全面、系统地研究官僚及其实施法规命令的具体程序,其信念主要来至于乐观主义哲学和科学技术对现实生活所产生的重大影响这种信仰。他认为政府和法律像其他科学一样,合理有序地运用能够成功地解决社会所面临的许多问题。他们工作的动力就是提供组织与管理技术,目的是为了更好地强化行政管理的效益和效率。”即更好地体现效率与正义存在技术设计上的统一性。效率的权威来自于宪法和法律以及依据其制定的各种制度和规定,从而保证公共行政正当、有效实施。正义具有时空性,不合时宜的正义并不能很好地体现公共行政价值。因此必须及时有效地将民主、公正等价值见之于公共行动之中,这样才能真正体现公共行政的核心价值。
(二)效率与正义关系的不协调性
公共行政正义价值的实现主要体现在个人合法权利的充分享有上。不依据宪法法律来行使公共行政权力势必会导致权力行使者的专横、武断和凭个人意志行使的“人治”行政,应当充分运用法律程序的正当性来保证个人合法权利的实现。但是,行政管理事务的多样性、复杂性和行政环境的可变性,使得原本的法律不能充分反映社会生活的全部和公共行政活动本身可能产生的所有影响,法律存在一定程度上的的滞后性,不可能完全体现现实行政的具体要求。行政机关和行政人员需要根据实际情况灵活的运用行政权力采取适当措施处理所面临的各种复杂情况,在公共行政过程中发挥其主动性和创造性,使得能够更好地体现出公共行政的核心价值。
参考文献:
[1]丁煌.寻求公平与效率的协调与统一―――评现代西方新公共行政学的价值追求[J].中国行政管理,1998(12).
[2]金太军.西方公共行政价值取向的历史演变[J].江海学刊,2000(6).
关键词：古典公共行政；理论；现代价值
中图分类号：C93 文献标识码：B 文章编号：1009-9166（2011）023(C)-0240-01
一、对古典公共行政理论的批评。在比较新的公共行政理论中，对传统的公共行政多是一种否定的态度。这里的传统公共行政或古典公共行政主要以泰勒、威尔逊、韦伯为代表。他们分别是科学管理原理、行政学、组织管理学的重要开创人。对其否定的依据是泰勒的科学管理原理寻求机械效率忽视了人性，威尔逊的政治行政两分法与现实中的行政管理相去甚远，韦伯的官僚制是不民主、低效率、文牍主义的。形成这种观点有可能有两方面的原因：1、忽视了古典理论形成的背景。2、把作者的部分文本与全文割裂开来去看。这两个方面的误读往往是相互联系的，最终导致对原作者观点不甚客观的看法。
二、古典公共行政理论的核心内容。泰勒的科学管理是从对工厂基层观察开始的。泰勒所要解决的是基层工人磨洋工、敌视管理者的问题。为了解决这些问题泰勒试图通过科学的计件工资制、工时研究、职能工长制、动作研究等来提高工人工作的能动性，以尽可能少的投入来获得高回报，以此来提高工人和工厂主的收入。泰勒认为科学管理的本质在于劳资双方的合作，通过合作给劳资双方带来收益。[1]把泰勒思想的应用到公共行政中，最为重要的是如何通过对工作的研究克服公务员磨洋工，使其工作更有效率，使其更好的与政府机构合作以更好地服务公众等，这才是泰勒科学管理的本质。韦伯思想的重要性被人发现比较晚，一个很有可能的原因是其思想往往并不具有直接应用价值。韦伯所要构想的是理想的组织结构――官僚制。放在更为宏观的视角去看韦伯的组织理论，我们会发现韦伯往往试图以理性的精神去构建社会事物的理想的“型”。这与柏拉图的哲学思想有相似之处，认为存在一个理念的完美的形而上的类型，以此来审视现实中的事物。如在韦伯的宗教思想中认为有理性精神的基督教新教是一种理性的完美的宗教，以此来审视其它宗教。理性的官僚制同样也是韦伯所设想的组织机构的理想状态，如稳定的层级结构、正式的考试录用、固定的薪酬，个人不能占据组织中的岗位等。官僚制是一种理想状态在现实中是不存在的。其官僚制对现代的行政管理有直接的借鉴意义，但更为重要的是韦伯对组织机构思考的一般方法。根据环境的需求用理性的精神构建理想的官僚制，以此来对现实中的组织结构进行改善。组织的外部环境是时时变化的，理想的官僚制也是不一样的，重要的是如何以一种理性的精神构建一种理想的官僚制来指导实践，这也是韦伯组织管理理论最为核心的部分。大型而复杂的组织开始出现时，韦伯首次对其进行了总结，也因此其组织理论具有深远的意义。相比泰勒和韦伯，威尔逊对行政学这门学科的影响更为直接。他第一次界定了这门学科的研究目标、研究范围、研究方法，提出了一些行政学的基本命题如政治与行政之间的关系、民主与行政、政府与公众、文官制度与行政等。泰勒所面对的是企业，其目标往往容易界定。而政府的目标并不是很容易界定，所以威尔逊把界定政府目标作为其研究对象。政府一般不面临市场竞争，其重要目标是在民主的舆论与行政效率之间取得平衡。[2]同时，他们也有内在的一致性，即用科学理性来代替经验性的混乱――行政管理研究的目的就在于把行政方法从经验性的试验的混乱中拯救出来，并使它们植根于稳定的原则之上。[3]
三、古典行政理论的现代价值。古典公共行政理论奠定了公共行政学的基础。他们所讨论内容的许多方面都有许多相关专著出版，许多争议也围绕着早期的公共行政学思想，如1、政治行政是否能够两分？2、官僚制是否是一种过时的模式？3、行政管理的质量是否与公民参与的程度成反比？4、标准化的行政操作是否是对人性的背离，不利于发挥人的积极性？5、政府与公众舆论是否永远是对立的，怎样能使民众与政府团结一致面对共同的问题？这些是古典公共行政理论现代价值的直接方面。回到他们试图解决的公共行政问题，对今天我们思考公共行政有重要的启示:1、科学管理原理：怎样实现公共管理者与被管理者的合作，最终以最俭省的方式实现共同的利益？2、官僚制：怎样以理性的精神构建现代社会的官僚制，在一个知识经济、网络化、全球一体化进程加快的时代，一种与之相适应的官僚制的类型是什么样的？3、威尔逊的行政学思想：现代政府的职能是什么？怎样以最有效率的方式实现这种职能？面对不断变化的公共行政环境，我们对以上问题的回答在不断变化，中国与外国也会有或多或少的不同。
综上，我们可以把古典公共行政理论的现代价值归结为三个方面：1、提出了公共行政学的基本问题。对这些问题的不同回答形成了现代公共行政理论体系的基本内容。2、他们对这些问题的回答对当今行政管理理论与实践具有直接的借鉴意义。3、对古典公共行政理论的批判继承是今天行政管理理论创新的基础。
作者单位：汕头大学法学院
作者简介：郭随磊，汕头大学法学院，行政管理专业硕士研究生2009级，研究方向：行政学理论政府间合作。
参考文献：
[1][美]F.W.泰罗.科学管理原理[M].北京.中国社会科学出版社,1984,238.
一、后现代主义与后现代公共行政理论
后现代主义作为一种文化思潮和思维方式，较早出现于20世纪二、三十年代，它脱胎于西方现代主义，主张在张扬主体的本性下以怀疑的态度批判和反思现代意义上的集权主义、简约主义和基础主义，用以拓展人们追求价值的维度和深度，表达和强调“没有客观的事实，只有现实的印象或主观经验；没有与真理相陪不变的一般‘现实'，只有由“多元次文化部分组成的离散的、更加紧密但可能难以形成共识的现实序列”。很显然，作为后现代主义是以一种多元的思维风格质问“现实”的存在，并“定了随机的无序和不可同化的异常”，以期能透过由称之谓连续组合而成的表象，寻求到“我们下一步该怎么办”的实践轨迹。因此，作为后现代主义之“后”一方面表现为它与现代意识形态、现代风格以及现代实践实行“公开的决裂”，另一方面也用“后”表明“对此前之物的一种依赖和连续关系”或者是“一种进一步强化了的现代性，是一种超现代性”。后现代主义的产生有其特定的历史背景，它作为一种思潮的出现是伴随着现代化进程的不断推进，由人们在享受科技与社会进步带来的福利的同时，逐渐感受到现代化带来的弊端和对人类带来巨大伤痛的情况下产生的。在这种局面下，从社会显露的问题看，人们看到了环境污染的不断加剧、人类生活环境日益恶劣、人口资源的耗费，以及社会问题的不断增长和犯罪率的攀升等等。这些又都牵扯到了现代化带来的另一个显露的“人的物化”问题，即人类逐步丧失了自己的本质，丧失了自我意识和主体地位，丧失了批判、否定的思维向度，而出现了所谓的“单向度的人”，也正是因为这些矛盾和问题的涌现，使得人们出现了对现代性反叛的情绪与倾向，并开始寻找一种新的思维方式，以摆脱现代性的困扰，于是后现代主义便应运而生。
20世纪60年代以后，后现代主义的发展使之成为了西方学术界普遍关注的热点，它延伸到了各个学界领域。而后现代公共行政理论就是在后现代主义思潮侵入公共行政领域的基础上，于20世纪90年代由国内外行政学家借鉴后现代主义思维模式而提出来的，并迅速发展成为公共行政领域一种具有批判和建构意义的先锋派理论。后现代公共行政理论的着名代表人物是美国着名公共行政哲学家法默尔（DavidJohnFarmer)和查尔斯?J?福克斯、休米勒。前者以法默尔的《公共行政的语言：官僚制、现代性和后现代性》为代表，用一种反思性语言模式，将现代性和后现代性视作人类的两种心灵模式并从两个不同的维度对公共行政话语进行解构式的解读，以后现代主义的视角和对想像、解构、非地域化和他在性的强调，为变革公共官僚制以及公共行政的世界提供契机，试图在后现代语境中阐释后现代公共行政理论，激发人们对公共行政的思考的差异性维度，以期在后现代的语境中掀起一次公共行政的思维革命。而福克斯和米勒，则以《后现代公共行政——话语指向》为依据，从后现代解构主义的视角对现有公共行政模式即官僚制以及其替代模式进行了全面观察和分析，强调建构是打破绝对理性和终极价值的合理路径，主张通过话语分析、公共能量场理论框架作为公共行政新视角和新语言，建构新的公共行政范式。
二、后现代公共行政理论的基本内容分析
综观后现代主义和后现代公共行政理论发展的过程，虽然有各种不同的理论表述和争论，或者说有不同人在不同语境中不同的解读，但从经典的后现代主义理论家的评述和学界对后现代公共行政理论研究的梳理，其主要内容仍需从后现代主义对现代主义的解构出发，通过法默尔和查尔斯福克斯等人的理论观点进行概括和抽绎。
第一，解构理性，解构科学。现代主义最为崇尚的是理性和科学，认为科学知识是人们利用理性的必然积累，人类可以利用理性来摆脱某种依附状态，并且追求永恒真理和终极价值，坚信科学和技术会将人类从自然和社会对人的束缚中解放出。正如法默尔所言：“现代性反映了人们对与运用合理语言去捕捉世界的能力信心十足。它反映的是乐观主义态度，因为它声称拥有完整理解世界的潜力。”但是，我们从现实发展的事实可以看到，现代科学技术产生巨大的正面效应的同时，也产生可把人类引向深渊的负面效应。一方面，科学技术提高了人在自然中的自由度，也强制人处处要遵循它的规则。人所创造的科学技术使人自己成了它的奴隶甚至是受害者。另一方面，科学技术助长了消费主义和享乐主义，并极大地改变了人们对道德的看法，造成了现代人道德上的沦陷，使现代人不管什么是道德上应该的，只问什么是技术上可行的。同样，作为理性的存在，并没有也不可能是是无所不能的，它的发展有时甚至可以走到人类的反面，给人类带去灾难，有时可能让人抽去作为人类生存根基的自由与信仰，使人们沦为理性的工具，变成“单向度的人”而作为后现代主义和后公共行政理论的批判，有助于把科学技术现代一维性趋势扭转过来，充分发挥人的充分想象力，在促使人们扪心自问什么是人真正的需求的同时，实现人的发展的多样性和各方面的潜能，并在认识到理性某种意义上就是一种“压迫性”力量而存在的基础上，通过对理性的批判与攻击，展示它不为人知或为人所忽略的另一面。
第二，批判人类中心主义。人本主义是自文艺复兴和启蒙运动以来所确立的现代性的另一根本原则，后现代主义思想家对此也进行了激烈的批判。人类中心主义认为人处于宇宙的中心，人是宇宙间最优秀的物种，人有权利占有自然所有的资源，并利用他们给人类造福。正是因为一直持有的这种观念，使得人与自然的关系日益紧张，已经给人类给地球带去了灾难。后现代主义者认为，人与自然界的其他物种是平等的，都具有神圣性，强调人与自然的有机联系，实现人与自然、人与社会的和谐发展。
三、后现代公共行政理论对行政事业单位资产管理的启示
首先，后现代公共行政理论作为一种新的社会思潮，给行政事业单位资产管理带来得是促进其思维方式的转变。毫无疑问，后现代主义是解构理性、解构科学、解构人类主体性的，是反本质主义、反基础主义，是不确定的怀疑的，这些理念也深刻地影响了公共行政管理和行政资产管理。公共行政管理包括行政事业单位的资产管理其实是现代性的产物。作为现代公共行政管理是崇尚科学与理性的，它坚持专业技术分工、研究行政单位组织与资产管理的方式，并且一味追求建立行政管理的科学化。而恰恰对此，后现代公共行政的理论认为，现代公共行政理论是有局限的，包括特殊主义局限，局限于政府部门的公共行政，忽视了与私营部门联系；科学主义局限，当公共行政给科学赋予了重要性，并给与其特权的时候，便忽视了价值的重要性，价值无法和科学占有同样的位置。而恰恰作为行政事业单位的资产管理，不仅需要事实，而且更需要价值的。如果只有技术主义局限，过度地专注于技术，则难免会出现对价值的忽视以及对伦理道德的忽视；行政逻辑的局限，当行政管理模式与理念移植到资产管理部门的时候，虽然对行政效率的提高能起到重要作用，但却会使公共选择的路线出现矛盾，因为行政的逻辑无法治愈官僚制的弊病。而后现代公共行政理论的宝贵之处，就在于为我们提供了一条全新的管理行为选择思路，即在我们的传统行政事业单位资产管理中，摆脱和改变长期以来那种只强调科学、技术或者道德、价值的单一片面的意义宣示，更新为后现代公共行政理论所弘扬的合理性与合价值的两种取向的居间思维方式，选择一种兼涵科学与利益、技术与价值并存的行政资产管理新路子，肩负物资管理和文化管理的双重使命，既积极借鉴前者以使现代的政治、科学法制思想发扬光大，又发掘发扬后者以使曰渐淡漠的传统的公益价值、和合精神得以复兴。
关键词：科学管理 公共管理 贡献 理论价值
1.科学管理与公共管理
在浩瀚的管理思想史上弗雷德里克・温斯洛・泰罗的效率革命推动了“以追求效率和系统化”的时代到来，科学管理被管理学界盛赞为一个时代的繁荣，同时效率革命也为整个管理史唱响了赞歌。
泰罗提出的科学管理思想包括经济人的前提假设，“胡萝卜加大棒”的管理方式与职能工长制的监督方式，为管理思想注入新鲜血液的参谋制，任务管理与劳资共同利益说。这些震撼管理思想界的新提法奠定了泰罗在管理学界“科学管理之父”的地位。而后“以泰罗为中心，在美国进一步传播效能主义的还有卡尔・巴思、H・L・甘特、弗兰克・吉尔布雷斯和莉莲・吉尔布雷斯、莫里斯・库克、哈林顿・埃默森等。”泰罗的追随者们一起缔造了管理思想界的科学管理时代。他的追随者对科学管理思想进一步扩充发展，卡尔・巴思作为泰罗最正统的追随者严格执行了泰罗的方法；H・L・甘特的任务加奖金制度和甘特图发展了科学管理思想；吉尔布雷斯夫妇试图为科学管理正名，“科学管理是培养工人，而不是扼杀工人”；哈林顿・埃默森将伦理运用到管理咨询中，积极传播效率主义；莫里斯・库克把效率主义扩大到教育部门和市政组织。正是他们的共同努力与探索成就了科学管理思想的金字塔，同时也为管理学理论和实践奠定了发展基础，而公共管理也有幸承袭科学管理的雨露。
公共管理从西欧中世纪的城市自治到中国古代的基层自治，走过了人类发展历史的春夏秋冬。经过实践与理论的充实和发展，公共管理的现代趋势是社会自治和政府公共行政的良性互动。在市场经济条件下，政府公共行政是公共管理的主体，大范围的公共事务依靠政府提供，社会自治则是补充，二者的良性互动成为现代公共管理的趋势。现代公共管理解决公共生活中涉及关乎公众公共利益的公共问题，从而实现公共利益，不仅对社会提供高效优质的服务，而且关注社会的公平正义，而公共管理的主体除了政府之外还有包括公共事业单位，非营利组织，社会团体，企业，第三部门等多元主体在内的非政府组织。
管理活动自古就与人类生存发展息息相关，科学管理时代的出现为管理实践提供了发展的基石。公共管理作为管理实践的一种，与科学管理有着不解的渊源，科学管理与公共管理在理论与实践的碰撞中擦出了火花。
2.科学管理对公共管理实践与理论的贡献
2.1科学管理对公共管理实践的贡献
在科学管理兴起之后，一些行政学家开始通过科学管理来寻求政府行政效率的问题所在，而这一探索对公共管理中政府公共行政也同样适用。泰罗系统阐述的科学管理理论虽然来源于对美国私营部门的研究，但却为公共行政提供了方法，即使泰罗没有着力关注公共部门，却也在这一领域具有广泛地影响。一套完整的理论少不了一种契合的运行方式，泰罗的科学管理中的最佳工作方式使公共行政模式的运作成为可能。科学管理中的最佳工作方式和政治行政二分法、正式官僚制一起构成了传统行政模式的基础，这一模式为公共管理提供了政府公共行政运作的实践“路标”。
泰罗通过对时间与动作研究、任务管理制、职能工长制的探索发掘了现代管理中的效率原则。著名学者欧文・休斯说，“工厂装配线是体现泰罗思想的主要社会领域，但政府运用科学管理的时间并不比它晚多少。”也正因为如此，泰罗的科学管理在公共行政领域一直占据着重要地位，为管理实践提供了专业化的管理知识，而这种管理知识恰巧也是公共行政管理所需要的。
科学管理为政府公共行政实践提供了一种有效的参考，这种方式与传统公共行政模式中的官僚制模式配合形成了传统公共行政的运作模式。科学管理中任务管理制以工时研究为基础，制定精心的计划，管理部门以明确的责任来制定工作制度。泰罗的“工时研究”被移植到政府管理中来，深刻地影响了政府的职位分类，在政府管理中推广职位分类，奠定了公务员管理的基础和依据，建立了人事管理的统一体系，为公共管理提供了一种整体运行模式；职能工长制则作为一种监督方式配合任务管理的顺利实施；标准化工作和任务管理制为公共管理中政府公共行政提供了运行方式，使政府公共行政有了高效运作的可能。科学管理中时间与动作的研究提倡一种最佳的工作方式，任何工作都应该遵循一种标准化的工作方式，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化，强调效率与工作绩效。虽然传统的行政模式随着政府改革的深入遭到许多质疑，但是科学管理为公共管理领域政府公共行政提供了运行“标尺”。
公共管理领域的改革从未休止，人类一直在探寻最佳的政府公共行政运作模式，从传统行政时期到新公共管理时期，科学管理理论并没有随着科学管理时代的逝去而淡化，而是依然在为后来不断发展的管理理论提供借鉴和做出贡献。
2.2科学管理对公共管理理论的贡献
随着20世纪80年代以来政府规模的扩大，财政经济危机，和社会问题的不断凸显，西方主要发达国家开始了声势浩大的政府再造运动。“政府管理的运作亦发生了相应变化，即由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的公共行政，向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理转变。”欧文・休斯认为，一种完整的理论必须要有一种工作方式与组织方式。然而随着政府改革，政府再造的深入，“新公共管理运动”如火如荼地展开，传统行政模式渐渐淡出政府改革的蓝图，被新公共管理所取代。但这并不意味着科学管理理论的淡出，作为20世纪20 年代声名大振的科学管理时代的理论支柱，即使在新公共管理时代，甚至后新公共管理时代都难以掩盖它的光芒。科学管理理论不仅仅能为传统公共行政模式所用，同样也可以为新公共管理理论作出贡献，而新公共管理运动发展的实践也证明了这一点。
新公共管理打破了传统公共行政管理的相对封闭系统，将私营部门管理方法和市场竞争机制，广泛地用于公共部门管理之中，强调公共管理行政主体多元化。公共管理领域中这一全新的的价值取向表明：新公共管理不仅是政府行政管理形式上的变革，而且是在意识形态领域关于国家角色的突破，是对国家、社会、公民关系所作的全新思考与实践。科学管理理论在这一全新视角下同样为新公共管理理论的发展奠定了基础。
新公共管理中对工作绩效的重视使绩效工资得到重视，而新公共管理关于人事管理的部分却与绩效工资有着水与鱼的密切关系。绩效工资的管理方式与泰罗的追随者H・L・甘特提出的任务加奖金制如出一辙，H・L・甘特的思想主要受泰罗影响，“在高工资地开支的过程中，甘特看到了激励制度的一些不同的可能性”他发明的任务加奖金制度可以说是绩效工资的前身，正是有了科学管理时代任务加奖金制的提出才有了后来绩效工资制的发展。而这种理论基奠为现代管理中绩效工资制奠定了应用基础。
虽然在新公共管理运动的大背景下科学管理的最佳工作方式在实践运用过程中受到质疑，但是新公共管理依然是在最佳工作方式的基础之上进行改革的，泰罗的科学管理是基础性的奠基，有了这一奠基才有了新公共管理运动的发展，新公共管理并不是对科学管理最佳工作方式的全盘否定，而是在肯定其基础性作用的同时指出其引发的问题，进一步寻求解决问题的方法，是对最佳工作方式的完善和发展。
新公共管理强调“顾客导向”认为公民应该被看做顾客，而政府则是公共服务和公共产品的提供者，是为顾客服务的，应该奉行“顾客即上帝”的遵旨。即使在新公共管理时代政府的角色发生了转变，但是政府的运行依然需要最佳的工作方式，科学管理最佳工作方式的理念对新公共管理运动而言并没有过时。新公共管理也强调结果导向，注重产出，认为效率和效力缺一不可，强调政府的“掌舵”角色，注重授权、目标使命、产出、分权模式，在政府公共管理领域中引入市场竞争机制，调动各方面的力量，降低公共产品和服务的供给成本，提高公共经济效率。而这与泰罗科学管理的效率革命殊途同归，都是寻求最有效率的结果导向，唯一的不同就是所应用的对象，泰罗的效率革命完全可以被看做新公共管理的奠基。
传统公共行政模式无疑是一去不返，而新公共管理运动及其所引发的公共管理模式的变革，也将成为一股不可逆转的时代潮流。但是深究这盛世华章的背后，是科学管理的理论奠基为这一时代的繁荣提供了生长的土壤。
3.结语
美国科学管理作为现代管理学的发端和起源，为管理思想做出了巨大的贡献。一百年过去了，现代管理实践与思想中不断涌现着各种流派，但泰罗的科学管理可以被盛赞为这些流派的基石，是管理实践与理论的路标。虽然科学管理也曾遭受质疑，但是作为管理实践变革的指挥棒，它的价值意涵并不褪色。公共管理是人类政治生活必不可少的管理实践，作为公共管理改革的现代风向标“新公共管理”运动更是在政府公共行政改革中掀起了一阵狂潮。新公共管理理论是对新的环境背景下对政府公共行政改革所作的努力，科学管理为公共管理提供了运行的最佳方式。在新公共管理运动热潮中，虽然“泰罗主义”同“官僚制”一起遭受到批判，但是新公共管理理论并不是对科学管理的全盘否决，而是在科学管理的基础上所作的进一步的理论探究，是改进和创新。科学管理的价值对于现代管理而言是巨大的，同时对于公共管理的贡献也是不可否认的，其实践与理论价值更值得学界的进一步挖掘，科学管理对公共管理的贡献不仅仅是影响其发展，更重要的是其基奠作用，为公共管理乃至新公共管理的发展提供了生长肥料，因此科学管理之于公共管理，是土壤，是基奠，更是跳板。
参考文献：
[1][美]丹尼尔・A・雷恩.管理思想史的演变[M].中国社会科学出版社.1997.P137-139.
[2][澳]欧文・E・休斯.公共管理导论[M].张成福，王学栋等译.中国人民大学出版社.2002.
[3][美]戴维・ 奥斯本，特德・盖布勒.改革政府―企业家政府如何改革着公共部门[M]周敦仁等，译.上海译文出版社.1991.
中国公共行政精神的孱弱现状
（一）公共行政思维中公共性的流失
公共性是公共行政最显著的特性。回顾改革开放以来的近40个光景，社会结构的转型对行政界域内公共性的冲击是不言而喻的。科技的进步、经济的发展催生了繁杂的行政事务和膨胀的行政组织，同时对公共行政主体的执政能力提出了更高的要求。在这样的行政环境下，第三部门和行政外包等新形式的行政组织展现在公共服务选择的面前。第三部门的非营利性导致其提供公共服务的能力有限，而受市场竞争机制作用的行政外包组织则始终以经济性为首要原则。当私有制的思维沁入到公共领域中，公、私界限模糊，难免不损害到公共行政至善、至纯的公共性，使公民在公共生活中，往往接触不到真正优质的公共服务，和平价的公共产品。针对政治体制改革回应相对滞后的我国而言，公共性的流失，必然导致政府公共管制权的增强，而对应着公民公共行政权力的缩小，这无疑加深了公民与公共行政之间的距离，增加了我国实现民主治理的难度。
（二）公共价值诉求的非理性表达
公共价值诉求的非理性表达源于中国两千多年的传统行政文化桎梏下的公共行政精神根基薄弱。家天下的时代，整个社会处于伦理教化的非理性和皇室强权专制统治之下，人情往来、个人崇拜、等级有序的伦理观念根深蒂固，政府强大、公民弱小和淡泊法律的意识深入人心，国民缺少自觉认知和遵守现代法律法规的精神是几千年历史沉淀下来的传统与习惯。而今，这种典型的民族心理特征突然受到外来新思潮的猛烈冲击，难免不使中国上下呈现出非理性的狂躁。行政组织内部滥用公共权力、损害行政诚信、随意制定决策等，对应着公民上学难、住房难和看病难等基本的生存问题，这些现象直接挑衅着公共行政的权威和公民对政府的信任。于是在现实中，行政主体贪污渎职、暴力拆迁、钓鱼执法公民政治冷漠、自焚抗议、郁愤难平在如此政德面前，伦理道德不堪一击，衰微的法理精神造就了公共价值诉求的非理性表达，这急迫地呼唤完善的法治社会快速到来。
（三）公共行政目的的偏颇
社会转型带动了社会结构关系的转变，多元利益集团的出现，使公共利益成为集团与政府以及集团之间博弈的产物，公民的公共利益越来越多地让位于强大的集团利益。对利益的盲目追求，使与民争利的现象不仅显现在利益集团之间，也显现在行政组织内部，行政人员之间，致使公共行政最根本的服务目的被忽视，公共行政的社会职能和文化职能发挥不彻底。在单纯利益的驱动下，公务员队伍中出现了大批对公共服务缺乏热情、道德水平低下的蛀虫，他们贪婪地蚕食着原本应该高效、公正的公共行政。在社会财富的迅速积累下，也加重了国富民衰的迹象。公共行政的现实目的直接陷入到被质疑的危机中。（四）公共行政观念的形式化趋同尽管我国行政有着几千年的历史，然而真正意义上的公共行政学起步晚，发展慢。在精彩纷呈、眼花缭乱的西方行政理论面前，我国公共行政学界稚气未脱。始终追随在各式各样的行政思潮之后，难以创新。尽管很多优秀的学者致力于在吸收西方精华理论的基础上完善创新我国的行政理论。但世界经济一体化，以及社会全面发展对公共行政能力提出的紧迫要求，使得我国的行政理论不得不受到系统、完备的外来思想的同化。甚至存在部分不负责任的学者，在没有或者鲜有对我国的公共行政基础和社会发展的客观状况进行详细分析的基础上，就直接照搬照抄国外的思想理论，用以指导我国的公共行政实践，造成了我国的行政观念与国外思想产生形式化趋同的现象。可以说，这种学习创新精神的孱弱，直接影响到我国公共行政价值理论和治理实践的脱轨，对我国的公共行政发展百害而无一利的。
重塑中国公共行政精神的手段
（一）扩大民主途径
本能地意识到公民的要求与呼声，这是政府必须具备的执政能力，这需要一系列民主制度的健全。我国是拥有十三亿人口的大国，做到直接民主是不现实的。然而，在信息高速发展的今天，各种电子、数字、通讯设备、互联网等高端技术，为建立、拓宽多种“民主参与”和的渠道，政府与公民的对话，以及公民民主参政提供了便利的条件。通过这种公开、民主的自由表达，实现公民对社会生活和国家生活进行广泛参与的目的，推进公共行政公共性的复归，进而对政府行政政策的制定和执行给予必要的回应、监督和压力，这也正是民主行政的基本要求和核心内容。
（二）加强法制改革力度
完善、正义的法律制度是公民权利实现和公共行政行为有序的最强大有利的武器。特别是对于法治基础薄弱的我国来说，维系社会主义运行秩序，规范政府行为必须要加快法律制度建设的步伐。包括明确法律原则，建立制衡机制，在法律面前保证人人平等，更新法律法规内容，做到遵法从严、立法公正、司法公正、执法公正，借法律来实现权力与义务的平衡，使行政行为有法可循，行政失范有法可究。
（三）发挥大众传媒的公益作用
时代的信息化为政务的公开、透明提供了多种可行方式，其中，积极发挥大众传媒的公益作用，做到全面监督与树立典范的结合，无疑是最好的途径之一。大众传媒作为人类社会物质生产和精神交往的产物，对社会活动具有广泛的影响力。随着社会生产力的发展，科技的进步，传播速度越来越快，范围越来越广，效果也越来越大。而我们需要转变的是大众传媒传播商业价值远远大于公益价值的客观现状。积极发挥其舆论监督功能，加深行政人员服务社会、公众的社会责任感，并通过树立像孔繁森、牛玉儒、白芳礼等深入人心、感动中国的精神楷模作为人物典范，激励广大行政人员自觉履行公仆职责，投身于为人民服务的光荣事业中，从教育培训、模仿学习中领会公共行政精神，教化并培育公民热爱祖国，珍视生命，勤恳无畏，甘于奉献的公民精神。
在公共管理研究前沿阵地美国，从1984年始就有学者评估公共行政学的研究质量①，继之不断有学者加入到这个队伍，他们以博士学位论文和期刊杂志为分析基点，聚焦于公共行政文献中研究方法的质量问题[1]62。国内张成福于1996年发文[2]拉开我国行政学研究的“反思之幕”②。2005年，继中译本《公共行政研究:对理论与实践的反思》[1]出版后，国内学界纷纷借鉴其中的评估框架来检视我国行政学研究存在的方法问题，从初始的描述性分析转向量化评估。笔者认为，研究方法固然重要，亦是我国公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但内容决定形式，研究主题是评估研究质量的一个更基本的因素，对学科知识的累积和内容体系的建构有着更根本的贡献。而在具有代表性的反思文献中，运用文献计量方法来比较全面检视我国公共行政学教材的论文仅有两篇③：曾峻[3]通过检视在国内9本具有一定影响力的公共管理教材，提出我国公共管理学教科书编著存在的问题，但由于该文发表较早，所选书目偏旧，样本偏少，所得结论局限于公共管理学（不包括公共行政学和行政管理学）教材；另一文[4]通过210本行政学教科书内容的研究，对行政学的范式转换进行经验检验，但是评估指标单一，未能充分挖掘教材所提供的信息，虽然210本教科书突破前述研究样本量的局限，但是国内教材的质量参差不齐，无所限制的扩大样本会影响研究结论的质量。基于以上考虑，本研究以典型样本为主，并把范围扩大到公共管理学类（包括行政管理学和公共行政学）的中外经典教材。
二、研究设计
一个学科的理论体系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此，以经典教材为样本进行分析，可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本，并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”（中国人民大学出版社出版）的经典教材系列中挑选，辅之“公共管理学科系列教材”（经济科学出版社出版）和“公共管理译丛”（中国青年出版社出版）等译介国外学术成果的窗口，结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目，最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国，余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三：一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材，力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材，以反映这些高校的公共管理研究传统和状况；二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材；三是台湾学者的5本教材。这三类教材（共24本⑤）的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要，笔者从教材中提取以下指标制成统计量表，编码录入，以SPSS16.0统计软件进行数据分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是国外的教材，则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。（2）版本。是指教材出版到第几版，据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高，说明该教材越是被广泛使用。（3）国家。指教材在哪个国家出版，只要用于衡量国外教材选取的代表性。（4）写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编，共四类。（5）章数。指该教材共有几章，把导论计算在内。（6）逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系，分别赋值1为是，0为否。可从教材的目录判断，或者作者的序言、译者序中寻找，次之则根据教材的内容来判定。（7）特色。指该教材的与众不同之处，例如《公共行政学：概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编，通过案例阐释概念理论；再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。（8）研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合，有些章节名出于统计的需要笔者做些改动，以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。（9）页数。指该章节在教材中所占的页数，为了消减误差，由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多，表明该章节在教材中的分量越重。（10）重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度，分为三个等级（1为不重要、2为一般重要、3为比较重要）。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来判断。（11）变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节，或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动，分别赋值1为是，0为否。我们可以通过新旧版教材的对比，或者作者的再版序言中得知。
三、结果分析与比较
（一）教材命名与范式转变所选样本中从书名来看，国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥，与国内的教材形成鲜明对比，正如另外一项研究[5]所发现的，国外仍以传统公共行政为主流，其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人，台湾学者也偏好取名为“行政（管理）学”或者“公共行政学”外，国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同，是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法？有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究，发现从传统行政学到公共管理学，虽然在内容安排上有差异，但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计，行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣，只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政，但他同时指出范式变迁是一个渐进过程，“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷，发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关，只能以此来解释教材易名的原委。
（二）版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7，其中《公共行政与公共事务》已是第八版，其次《公共行政学：概念与案例》是第七版，均是经典之作。相反，国内的教材82.6%都是第一版，虽教材名目众多，且是新近出版，然多是相互抄袭，鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次，其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》，竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次)，张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次)，陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高，表明该教材越是受到读者欢迎；出版越早，多被誉为经典。究其原因，国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步，虽处于快速发展中，但知识体系的积累缓慢，学科理论体系的构建更是任重道远；与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比，仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就，更需学科历史文化的积淀与传承，“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点，所选样本中国外的教材60%是专著，30%是合著，只有一本《公共行政学：概念与案例》是主编。而国内的71%为主编，2本为编著，只有5本为著⑦，而这5本中只有一本是大陆的，另外4本是台湾的。一般来说，主编的教材很难保证教材整体的质量，因编写者的素质而良莠不齐，很难引为经典之作（除非是学科的开山之作，譬如夏书章、黄达强主编的教材，即使这样，也只能堪称国内经典）。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材，东拼西凑，“洋为中用”，内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西，结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少，主编的教材往往写作周期较短，有如饮食中的快餐，而经典教材则如炖品，需文火慢慢烹制。
（三）章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14，众数为13和14，最大值20（西尾胜的《行政学》）和最小值8（德巴什的《行政科学》）；国内教材的章数均值为13.47，众数为13，最小值8（张国庆主编的《公共行政学》），最大值24（江明修著的《公共行政学：理论与社会实践》）。从以上统计值来看，结论比较一致，教材一般13到14章为宜（包括导论），而每章的篇幅多大呢？以国外教材为例，总页数均值为480.4，如按14章来算，则每章占34.31页，和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系？分析结果表明，国外教材70%有着内在的逻辑体系，而国内教材章节的前后逻辑关系不明显，对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排，似乎谁先谁后无关大碍，走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言，“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法，至于这些模块之间的有机联系是什么，语焉不详，结果给人一种零乱的感觉，现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点，缺乏一条红线，一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰，但其编排套路仍可归为三种：其一，多数教科书（54.17%）因循以往行政学模块式做法，在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线，篇章安排沿袭怀特《行政学概论》（1930年）的基本套路，杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》，竺乾威主编的《公共行政学》。其二，受休斯的《公共管理导论》影响，按照当前流行的西方公共管理范式进行编著，注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材（占到33.33%）近年陆续出版，典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三，将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著，试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数，只有12.5%，以张国庆主编的《公共行政学》为代表。
（四）特色从编写方法、行文风格、取材构思、理论视角等方面来评价国内外的经典教材，笔者发现国外10本教材各有特色，异彩纷呈，生动活泼，可读性强。除了前述两本外⑧，比如罗森布鲁姆的《公共行政学》从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政。又如《行政过程的政治：公共行政学新论》用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析，突出新公共行政学的政治视角。再如西尾胜的《行政学》以制度论、管理论和政策论构建全书的体系，以一般的理论为前提演绎分析日本的行政，日本的本土化色彩浓厚。还有《公共行政与公共事务》梳理了美国公共行政的百年发展与困境。如此种种，不胜枚举。相比之下，国内的教材则体裁单调，内容趋同，结构呈板块式或要素排列式，许多版本没有明显的特色。正如薄贵利所言，“行政学的一些著作和教科书,相互模仿和抄袭的比较多,在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书,再读另一本书,许多人都有一种似曾相识之感”。[7]从教材的编著取向看，台湾的教材则反映公共行政作为一种公共部门管理方式、方法和工具的特性，呈现出浓厚的管理主义取向，样本中陈德禹的《行政管理》最为明显，内含了管理学中的组织、计划、决策、授权与分权、领导、人事等主题。大陆早期如黄达强、夏书章等编著的教材，也是一种以提高行政效率为核心的管理主义取向。从内容写作看，多数教科书停留于泛泛而谈的水平,对于中国行政管理原则、特点的概括分析大多局限于学理和法律文本，没有直面现实的问题和差距，公共管理学的实践性与操作性没有充分体现。具体说来，教材每一“板块”或“要素”的内容,大致都是含义、特征、分类、地位、作用等几个方面,各篇章基本如此,无大差别。这种“标准化”现象缘于多数教材编写者缺少从事公共管理的经验和感性认识，所以简单归纳概括、理论演绎的情形比较多，无法为公共管理实务者提供切实的指导。从叙述论证看，过于宏大叙述，缺乏事实资料支撑。翻阅国内样本教材，几乎很少看到来自行政管理实践的调查、统计、案例、数据。比如关于中央与地方关系的内容，大多停留于理论演绎，大多阐述西方政府间关系的历史与现实和我国政府间关系的现状与改革，而中央、省、市、县、乡镇等各级政府到底在干什么？职权到底是怎样划分的？这些问题却得不到解答。再如行政决策,现行教材中所介绍的决策程序都是四个步骤或三个步骤,内容比较空洞，反映不了党委领导下的民主集中制。
（五）研究主题通过对各研究主题的频数统计，国外教材排名靠前的研究主题如表1所示。再根据该研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来识别该主题在教材中的重要程度。这十大主题，我们不能只看其频数的高低，更要结合其重要程度，比如“导论”这一节，虽然是90%出现率，在教材中却属于一般重要的位置；而“公共组织理论”虽然频次略低，从所占篇幅来看在教材中却属于百分之百重要的位置，这也反映了公共组织理论作为公共行政学的理论基石得到学界的一致认同。“绩效管理”作为新兴的政府管理工具受到热捧，出现频率高于其他的政府工具，这反映了西方教材的与时俱进、贴近政府改革实践。国内教材的研究主题按其频率的高低依次排列如下：公共政策、公共部门人力资源管理、公共组织、行政领导、法制行政、政府职能、绩效管理、政府改革与治理、政府伦理与责任、公共财政等等。两相比较，国内外教材的研究主题大体相近，如公共部门人力资源管理、公共政策分析、公共组织理论、责任与伦理、绩效管理、政府改革与治理等主题受到学者的共同关注。此外，国内教材保留了一些传统的行政学研究主题，如行政领导、机关管理、行政沟通与协调、行政权力等，还根据政府管理的变革突出一些新主题，如政府职能转变、危机管理。但是“公共预算与财政管理”这门“显学”还处于相对边缘的地位；同样地，对于政府间关系、战略管理等公共管理的重要主题仍显研究不足。
笔者认为，好的教材要能指导学者的研究和研究生学位的教育，因此笔者通过以下的两个比较分析来检验现有的经典教材是否能很好的指导学术研究和学位教育。一是与中美两国的公共行政学博士学位论文的研究领域比较。因为博士论文是研究生教育的质量和成果的集中反映,亦是其所在学科研究的现状与水平的直接体现。据学者的研究成果[8]，中美博士论文的核心议题如下（其排列次序随着国别、年度浮动）：行政理论、比较公共行政、雇员行为及发展、财政及预算、政府间关系、管理科学、组织理论及行为、人事管理、政策分析和其他。两相比较发现，国内的博士论文聚集于行政理论、管理科学和政策分析，较大部分论文集中在对策性的管理方法研究,较少涉及理论探索、检验和论证等基础性研究,而对美国90年代博士论文新近出现的雇员行为及发展、财政及预算、组织理论及行为等核心议题关注不够，研究不足。这印证了以上教材分析的结论，国内的教材不能很好的指导研究生学位的教育，教材的编写和博士论文的写作脱节为“两张皮”。而组织行为的研究，笔者认为将是公共行政学迈向科学研究的突破口，助推我国博士论文从类似工作报告的对策研究走向强调理论验证或推导,更为强调定量技术的科学研究。二是与学术界的研究主题比较。
学术研究成果主要呈现形式是期刊论文，通过统计分析中国公共行政代表性期刊近10年的论文，大体可以获知学者们关注的研究领域。何艳玲[9]的一项研究表明，我国行政科学的研究主题依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲学(包括行政伦理、行政文化)(13.2%)、公共财政(9.8%)、行政组织职能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政决策、公务员制度与人力资源、绩效评估（行政效率）、政府间关系等领域。两相对照发现，学界的研究主题大体与国内教材的重合，但期刊论文更注重实效性，紧跟“行政改革”，探讨“政府间关系”，研究NGO回应社会问题，同时兼顾传统的研究领域如政府伦理与责任、行政文化等。统计分析也有力所不逮的软肋。数据资料的定量分析只能说明过去，解释现在，或能一定程度上预测未来，却难以前瞻性的规划未来。正如登哈特所言，“从某种意义上说，社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识，是因为他们对实证主义的信奉，是他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上，从而只能得出经验主义取向的理论”。[10]119基于研究主题频数统计分析的结论也只是说明了学界过去和现在在做哪些领域的研究，却不能指出我国行政学者在未来应该做哪些研究。根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要，笔者认为公共企业、发展中国家的公共行政、非营利组织与第三部门管理、社会政策与管理、公共信息资源管理、司法行政等这些出现频率较低的研究主题恰好是我国公共管理研究的薄弱环节，尤其是公共管理视阈下的国有企业研究几近空白，这是未来应该加以重视的研究主题。
四、公共管理教材的编著途径
从20世纪70年代末开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，被誉为是行之有效的主流公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，它赖以建立的基础——“威尔逊•韦伯范式”无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难。政府规模的无限扩张和政府角色的膨胀、公众对政府能力失去信心、公共支出的持续膨胀带来的普遍的政府财政危机。正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论与管理模式——新公共管理，在上世纪八十年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。新公共管理是一个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。英国是新公共管理运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国政府开始引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。美国是现代管理科学的摇篮，1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府运动”，其目标是创造一个少花钱多办事的政府。新西兰、澳大利亚被人们视为新公共管理改革最为迅速、系统、全面和激进的国家。特别是新西兰，它因改革的深度、广度、持续时间和成效而被学术界称为“新西兰模式”。进入上世纪九十年代以后，一些新兴的工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也开始加入这一公共行政改革的大潮。以新公共管理为指导思想的改革在全球范围内展开。当代西方以新公共管理取向的行政改革运动，在某种意义上克服了传统公共行政的弊端，有利于政府和社会的良性发展。但是，新公共管理是特定社会和一定理论发展阶段上的产物，它深受当时公共行政所面临的环境和社会需求的影响。由于不同国家和地区公共行政的实践及其理论基础各不相同，新公共管理不可能一成不变地应用于不同的国家和地区。在一些国家，由于新公共管理与本国传统的规范和价值观相冲突，即使采纳这种改革，也产生不了实际成效。
2新公共管理内容概要
根据经济合作与发展组织关于西方政府改革的研究报告,新公共管理的核心内容有:
(1)更加关心服务效率、效果和质量的结果。(2)高度集权、等级制的组织结构为分权的管理环境所取代,在分权的环境中,资源配置和服务提供的决策更加接近第一线,并且为顾客和其他利益集团反馈提供更多的余地。(3)灵活地选择成本效益比更好的方法,如市场的方法,来替代政府直接提供和管制。(4)更加关心公共部门直接提供的服务的效率包括生产力目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争性的环境。(5)强化国家核心战略能力,引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益要求作出反应。
新公共管理特别强调企业和市场导向,注意从私人部门管理中借鉴理论和技术,强调市场经济中的企业经营技巧和市场导向的行为激励机制。作为一种新型的实践模式与理论思潮,新公共管理反映了新形势下传统公共行政模式的信任危机,并提出了许多对策性措施。当代各国行政改革和新公共管理运动都还在发展当中,大家对于“什么是新公共管理”、“如何进行公共管理”等的认识还存在许多分歧。
3新公共管理对政府行政的影响
新公共管理强调在由传统工业时代向信息时代的转变中,要建立一种灵活的、适应性强的政府管理体制,认为现行政府的失败之处不在于目的而在于手段,注重引入市场机制,重视企业管理的理论、方法、技术及模式的应用,以实现公共产品和公共服务的高质量、多样化。新公共管理是对传统的政府管理模式的巨大变革,体现了西方公共行政发展的趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方各国的普遍展开,对政府公共管理产生了深远影响,已在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平。
（1）推进政府职能的转换。
在传统政府模式下,政府不仅制定政策,而且亲自提供服务。在信息万变的社会环境下,政府试图向社会提供垄断并将耗尽它们的精力和智慧,将使政府什么都做又都做不好,而陷入困境。新公共管理的“企业家政府”充分发挥市场与竞争的作用,用企业精神来改革政府,政府不再是无所不包、无所不做的公共服务的提供者。政府的精力主要是做好决策工作,而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利机构去做。
（2）推动公共组织的变革。
新公共管理是对传统的官僚组织机构的变革,在这一模式下,政府仍然是专门的公共管理机构,但它们往往以单一的、独立的形式出现,而在政府之外,还出现了许多私营部门或半私营部门及“合作式组织”,原先由政府承担的公共管理职能很大一部分可以由这些部门来承担。此外,在政府内部组织之间,分权使复杂的组织模式层次减少,组织之间由以权力为纽带而变成以契约为基础。
（3）防止行政权力的腐败。
人为设计的以权力制约权力的机制为腐败的滋生留下了空间,这是传统公共行政中永远无法治愈的痼疾。新公共管理却表现出了的趋向:顾客至上改变了原先行政体系的主体中心主义,主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据;服务定位使行政行为更加贴近其公共性,消除等级化的特权和特权意识;公共服务的公开竞标,增强了行政行为的透明度,使“暗箱”操作的机会最小化。
（4）导致政府组织文化的革新。
新公共管理强调企业性的价值,要求政府部门领导和雇员更新旧观念,吸纳新思想,而不是保守怕事,随遇而安。新公共管理所引发的公共组织的横向联系网络的发展,也将开阔组织成员的视野,提高其工作能力。新公共管理用一种全新的眼光看待政府,对待政府改革,对于我们重新审视现代政府角色,正确地认识政府的职能具有重要的启示。
4新公共管理对我国行政管理改革的借鉴作用
综观西方新公共管理的思想和理论,至少在以下方面对我国的公共管理改革有借鉴作用:
（1）强调政府的企业化管理,强调管理的高效率。
我国政府长期以来之所以效率不高,一方面是由于长期实行计划经济,造成权力过分集中,法规法制不健全;另一方面是由于组织结构不合理,机构重叠,人浮于事。新公共管理强调政府管理应该像企业那样,把效率放在首位。这一思想值得借鉴。我国政府应该树立效率意识,增强活力,进行结构调整,利用有限的资源创造更多的公共物品。
（2）把科学的企业管理方法引入公共行政领域,以提高政府管理的效率。
尽管政府部门的公共管理和企业及私营部门的管理对象、方式、目的不同,但是企业管理的科学性、重视市场需求和客户反馈这些方面值得政府部门借鉴。把投入产出分析和成本核算等方法引入我国政府部门的管理,可以提高管理人员的责任感,更加科学地进行绩效考核。
（3）将竞争机制引入政府公共服务领域。
这样一方面可以提高公共服务的质量和效率,另一方面可以缓解政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和管理水平,更好地发挥市场机制的作用,我们应该借鉴西方的做法,在加强公共服务宏观管理的同时,将竞争机制引入公共服务领域,放开一些公共服务市场,在一定的范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。
（4）注重实际工作绩效、注重提供优质服务方向。
我国目前法律制度还不健全,健全法律和规章制度将是政府今后工作的一个重要方面。但是,必须意识到,制度是政府完成公共管理目标和任务的手段。因此,在制定制度法规时应考虑如何将其落实和执行。这一点是目前我国行政管理必须加强的。如果有法不依,执法不严,即使法律法规和管理制度再健全,依法行政也只是一句空话。
（5）重视政治体制对行政管理的影响。
行政管理改革也需要与政治体制改革和其他方面结合起来进行。公共行政管理的绩效与政治格局有着密切的关系,如果政治体制不能保证有效地建立健全各种政治责任制度,不能使政府保证一定的权威性,那么公共行政就有失政的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制中,政府制定政策和执行政策是不能得到保证的。因此,虽然政府机构改革的直接目的是增进行政绩效,但也要与政治体制改革结合起来,让行政人员意识到自己所做工作的政治责任,增强对政治的敏感性,保持对政策的自觉响应性,从而达到忠实履行行政职责的目的。但是,我们在借鉴西方新公共管理有价值的思想和做法的同时,也应该结合本国国情。因为西方国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展,已经形成一套完善的法律和规章,因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的。我国目前处于由计划经济向市场经济的转轨时期,市场经济发育不成熟,法制还不完善,因此对于西方的新公共管理思想,只能从实际出发,有选择地借鉴和吸收,不能全盘照搬。简单地照搬新公共管理只会扩大其隐含的内在矛盾。笔者认为，针对我国的行政改革，在宏观层次上应该承认当代政府改革主导方向及其必然性；在微观层次上必须走适合我国国情的内生化道路。只有植根于中国国情和社会主义市场经济体制，循着内生化发展的公共行政模式才有旺盛的生命力。
参考文献
［1］张庆云.关于公共管理研究的综合评述［J］.中国行政管理,2000，(7).
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