时间：2023-07-25 16:50:34
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[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”
〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
[参考文献]
〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.
〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.
〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔M〕.北京:商务印书馆,2004:1.
〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社,2001:354.
〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社,1992:220.
〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.
〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).
〔9〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).
在公共管理研究前沿阵地美国，从1984年始就有学者评估公共行政学的研究质量①，继之不断有学者加入到这个队伍，他们以博士学位论文和期刊杂志为分析基点，聚焦于公共行政文献中研究方法的质量问题[1]62。国内张成福于1996年发文[2]拉开我国行政学研究的“反思之幕”②。2005年，继中译本《公共行政研究:对理论与实践的反思》[1]出版后，国内学界纷纷借鉴其中的评估框架来检视我国行政学研究存在的方法问题，从初始的描述性分析转向量化评估。笔者认为，研究方法固然重要，亦是我国公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但内容决定形式，研究主题是评估研究质量的一个更基本的因素，对学科知识的累积和内容体系的建构有着更根本的贡献。而在具有代表性的反思文献中，运用文献计量方法来比较全面检视我国公共行政学教材的论文仅有两篇③：曾峻[3]通过检视在国内9本具有一定影响力的公共管理教材，提出我国公共管理学教科书编著存在的问题，但由于该文发表较早，所选书目偏旧，样本偏少，所得结论局限于公共管理学（不包括公共行政学和行政管理学）教材；另一文[4]通过210本行政学教科书内容的研究，对行政学的范式转换进行经验检验，但是评估指标单一，未能充分挖掘教材所提供的信息，虽然210本教科书突破前述研究样本量的局限，但是国内教材的质量参差不齐，无所限制的扩大样本会影响研究结论的质量。基于以上考虑，本研究以典型样本为主，并把范围扩大到公共管理学类（包括行政管理学和公共行政学）的中外经典教材。
二、研究设计
一个学科的理论体系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此，以经典教材为样本进行分析，可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本，并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”（中国人民大学出版社出版）的经典教材系列中挑选，辅之“公共管理学科系列教材”（经济科学出版社出版）和“公共管理译丛”（中国青年出版社出版）等译介国外学术成果的窗口，结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目，最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国，余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三：一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材，力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材，以反映这些高校的公共管理研究传统和状况；二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材；三是台湾学者的5本教材。这三类教材（共24本⑤）的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要，笔者从教材中提取以下指标制成统计量表，编码录入，以SPSS16.0统计软件进行数据分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是国外的教材，则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。（2）版本。是指教材出版到第几版，据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高，说明该教材越是被广泛使用。（3）国家。指教材在哪个国家出版，只要用于衡量国外教材选取的代表性。（4）写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编，共四类。（5）章数。指该教材共有几章，把导论计算在内。（6）逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系，分别赋值1为是，0为否。可从教材的目录判断，或者作者的序言、译者序中寻找，次之则根据教材的内容来判定。（7）特色。指该教材的与众不同之处，例如《公共行政学：概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编，通过案例阐释概念理论；再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。（8）研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合，有些章节名出于统计的需要笔者做些改动，以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。（9）页数。指该章节在教材中所占的页数，为了消减误差，由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多，表明该章节在教材中的分量越重。（10）重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度，分为三个等级（1为不重要、2为一般重要、3为比较重要）。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来判断。（11）变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节，或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动，分别赋值1为是，0为否。我们可以通过新旧版教材的对比，或者作者的再版序言中得知。
三、结果分析与比较
（一）教材命名与范式转变所选样本中从书名来看，国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥，与国内的教材形成鲜明对比，正如另外一项研究[5]所发现的，国外仍以传统公共行政为主流，其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人，台湾学者也偏好取名为“行政（管理）学”或者“公共行政学”外，国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同，是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法？有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究，发现从传统行政学到公共管理学，虽然在内容安排上有差异，但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计，行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣，只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政，但他同时指出范式变迁是一个渐进过程，“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷，发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关，只能以此来解释教材易名的原委。
（二）版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7，其中《公共行政与公共事务》已是第八版，其次《公共行政学：概念与案例》是第七版，均是经典之作。相反，国内的教材82.6%都是第一版，虽教材名目众多，且是新近出版，然多是相互抄袭，鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次，其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》，竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次)，张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次)，陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高，表明该教材越是受到读者欢迎；出版越早，多被誉为经典。究其原因，国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步，虽处于快速发展中，但知识体系的积累缓慢，学科理论体系的构建更是任重道远；与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比，仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就，更需学科历史文化的积淀与传承，“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点，所选样本中国外的教材60%是专著，30%是合著，只有一本《公共行政学：概念与案例》是主编。而国内的71%为主编，2本为编著，只有5本为著⑦，而这5本中只有一本是大陆的，另外4本是台湾的。一般来说，主编的教材很难保证教材整体的质量，因编写者的素质而良莠不齐，很难引为经典之作（除非是学科的开山之作，譬如夏书章、黄达强主编的教材，即使这样，也只能堪称国内经典）。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材，东拼西凑，“洋为中用”，内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西，结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少，主编的教材往往写作周期较短，有如饮食中的快餐，而经典教材则如炖品，需文火慢慢烹制。
（三）章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14，众数为13和14，最大值20（西尾胜的《行政学》）和最小值8（德巴什的《行政科学》）；国内教材的章数均值为13.47，众数为13，最小值8（张国庆主编的《公共行政学》），最大值24（江明修著的《公共行政学：理论与社会实践》）。从以上统计值来看，结论比较一致，教材一般13到14章为宜（包括导论），而每章的篇幅多大呢？以国外教材为例，总页数均值为480.4，如按14章来算，则每章占34.31页，和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系？分析结果表明，国外教材70%有着内在的逻辑体系，而国内教材章节的前后逻辑关系不明显，对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排，似乎谁先谁后无关大碍，走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言，“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法，至于这些模块之间的有机联系是什么，语焉不详，结果给人一种零乱的感觉，现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点，缺乏一条红线，一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰，但其编排套路仍可归为三种：其一，多数教科书（54.17%）因循以往行政学模块式做法，在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线，篇章安排沿袭怀特《行政学概论》（1930年）的基本套路，杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》，竺乾威主编的《公共行政学》。其二，受休斯的《公共管理导论》影响，按照当前流行的西方公共管理范式进行编著，注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材（占到33.33%）近年陆续出版，典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三，将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著，试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数，只有12.5%，以张国庆主编的《公共行政学》为代表。
（四）特色从编写方法、行文风格、取材构思、理论视角等方面来评价国内外的经典教材，笔者发现国外10本教材各有特色，异彩纷呈，生动活泼，可读性强。除了前述两本外⑧，比如罗森布鲁姆的《公共行政学》从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政。又如《行政过程的政治：公共行政学新论》用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析，突出新公共行政学的政治视角。再如西尾胜的《行政学》以制度论、管理论和政策论构建全书的体系，以一般的理论为前提演绎分析日本的行政，日本的本土化色彩浓厚。还有《公共行政与公共事务》梳理了美国公共行政的百年发展与困境。如此种种，不胜枚举。相比之下，国内的教材则体裁单调，内容趋同，结构呈板块式或要素排列式，许多版本没有明显的特色。正如薄贵利所言，“行政学的一些著作和教科书,相互模仿和抄袭的比较多,在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书,再读另一本书,许多人都有一种似曾相识之感”。[7]从教材的编著取向看，台湾的教材则反映公共行政作为一种公共部门管理方式、方法和工具的特性，呈现出浓厚的管理主义取向，样本中陈德禹的《行政管理》最为明显，内含了管理学中的组织、计划、决策、授权与分权、领导、人事等主题。大陆早期如黄达强、夏书章等编著的教材，也是一种以提高行政效率为核心的管理主义取向。从内容写作看，多数教科书停留于泛泛而谈的水平,对于中国行政管理原则、特点的概括分析大多局限于学理和法律文本，没有直面现实的问题和差距，公共管理学的实践性与操作性没有充分体现。具体说来，教材每一“板块”或“要素”的内容,大致都是含义、特征、分类、地位、作用等几个方面,各篇章基本如此,无大差别。这种“标准化”现象缘于多数教材编写者缺少从事公共管理的经验和感性认识，所以简单归纳概括、理论演绎的情形比较多，无法为公共管理实务者提供切实的指导。从叙述论证看，过于宏大叙述，缺乏事实资料支撑。翻阅国内样本教材，几乎很少看到来自行政管理实践的调查、统计、案例、数据。比如关于中央与地方关系的内容，大多停留于理论演绎，大多阐述西方政府间关系的历史与现实和我国政府间关系的现状与改革，而中央、省、市、县、乡镇等各级政府到底在干什么？职权到底是怎样划分的？这些问题却得不到解答。再如行政决策,现行教材中所介绍的决策程序都是四个步骤或三个步骤,内容比较空洞，反映不了党委领导下的民主集中制。
（五）研究主题通过对各研究主题的频数统计，国外教材排名靠前的研究主题如表1所示。再根据该研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来识别该主题在教材中的重要程度。这十大主题，我们不能只看其频数的高低，更要结合其重要程度，比如“导论”这一节，虽然是90%出现率，在教材中却属于一般重要的位置；而“公共组织理论”虽然频次略低，从所占篇幅来看在教材中却属于百分之百重要的位置，这也反映了公共组织理论作为公共行政学的理论基石得到学界的一致认同。“绩效管理”作为新兴的政府管理工具受到热捧，出现频率高于其他的政府工具，这反映了西方教材的与时俱进、贴近政府改革实践。国内教材的研究主题按其频率的高低依次排列如下：公共政策、公共部门人力资源管理、公共组织、行政领导、法制行政、政府职能、绩效管理、政府改革与治理、政府伦理与责任、公共财政等等。两相比较，国内外教材的研究主题大体相近，如公共部门人力资源管理、公共政策分析、公共组织理论、责任与伦理、绩效管理、政府改革与治理等主题受到学者的共同关注。此外，国内教材保留了一些传统的行政学研究主题，如行政领导、机关管理、行政沟通与协调、行政权力等，还根据政府管理的变革突出一些新主题，如政府职能转变、危机管理。但是“公共预算与财政管理”这门“显学”还处于相对边缘的地位；同样地，对于政府间关系、战略管理等公共管理的重要主题仍显研究不足。
笔者认为，好的教材要能指导学者的研究和研究生学位的教育，因此笔者通过以下的两个比较分析来检验现有的经典教材是否能很好的指导学术研究和学位教育。一是与中美两国的公共行政学博士学位论文的研究领域比较。因为博士论文是研究生教育的质量和成果的集中反映,亦是其所在学科研究的现状与水平的直接体现。据学者的研究成果[8]，中美博士论文的核心议题如下（其排列次序随着国别、年度浮动）：行政理论、比较公共行政、雇员行为及发展、财政及预算、政府间关系、管理科学、组织理论及行为、人事管理、政策分析和其他。两相比较发现，国内的博士论文聚集于行政理论、管理科学和政策分析，较大部分论文集中在对策性的管理方法研究,较少涉及理论探索、检验和论证等基础性研究,而对美国90年代博士论文新近出现的雇员行为及发展、财政及预算、组织理论及行为等核心议题关注不够，研究不足。这印证了以上教材分析的结论，国内的教材不能很好的指导研究生学位的教育，教材的编写和博士论文的写作脱节为“两张皮”。而组织行为的研究，笔者认为将是公共行政学迈向科学研究的突破口，助推我国博士论文从类似工作报告的对策研究走向强调理论验证或推导,更为强调定量技术的科学研究。二是与学术界的研究主题比较。
学术研究成果主要呈现形式是期刊论文，通过统计分析中国公共行政代表性期刊近10年的论文，大体可以获知学者们关注的研究领域。何艳玲[9]的一项研究表明，我国行政科学的研究主题依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲学(包括行政伦理、行政文化)(13.2%)、公共财政(9.8%)、行政组织职能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政决策、公务员制度与人力资源、绩效评估（行政效率）、政府间关系等领域。两相对照发现，学界的研究主题大体与国内教材的重合，但期刊论文更注重实效性，紧跟“行政改革”，探讨“政府间关系”，研究NGO回应社会问题，同时兼顾传统的研究领域如政府伦理与责任、行政文化等。统计分析也有力所不逮的软肋。数据资料的定量分析只能说明过去，解释现在，或能一定程度上预测未来，却难以前瞻性的规划未来。正如登哈特所言，“从某种意义上说，社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识，是因为他们对实证主义的信奉，是他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上，从而只能得出经验主义取向的理论”。[10]119基于研究主题频数统计分析的结论也只是说明了学界过去和现在在做哪些领域的研究，却不能指出我国行政学者在未来应该做哪些研究。根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要，笔者认为公共企业、发展中国家的公共行政、非营利组织与第三部门管理、社会政策与管理、公共信息资源管理、司法行政等这些出现频率较低的研究主题恰好是我国公共管理研究的薄弱环节，尤其是公共管理视阈下的国有企业研究几近空白，这是未来应该加以重视的研究主题。
四、公共管理教材的编著途径
关键词：公共行政 公共管理 流派
流派归类与公共管理理论的历史沿革
（一）公共管理原则导向的流派
White（1926）的《公共行政学导论》和Willoughby（1927）的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则；Max Weber（1978）的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick（1937）等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。
首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor（1911）在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。
其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。
最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联系。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。
（二）公共管理“理性”质疑的流派
20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John M.Gaus（1950）在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。
社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett(1937)最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。
理性决策理论学派代表人物Simon（1988）把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。
（三）公共管理多元化扩散流派
20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、信息论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。
系统论认为任何组织都同其周围环境相互联系、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和政府机构发展转变为注重公共利益，即政府与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力，政府被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。
系统管理学派是以系统为研究对象，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变量之间存在非线性关系。一个变量的细微变化可能引起其他变量的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变量都可能对其他变量产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。
行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变量间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态类型的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。
（四）公共管理价值重塑流派
历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。
Waldo（1971）在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是政府管理中的连续或交融过程，开始重视政府管理中的政策问题研究；第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。
Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的政府再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。 （五）公共管理思路创新流派
任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。
公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与；最大化行政职能分权化；简化行政程序与层级节制；彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础；对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制；削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。
20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则；建立了关于政府设计和行政改革的国际对话和比较机制；经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。
新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任政府治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与政府双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。
意义及启示
公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：
（一）政治与行政
公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成；而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。
（二）公共与私人
在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界问题”，如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域，以及如何执行等问题的思考。在现实生活中，纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织，也没有纯粹的私人组织，构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考，如公共权力与个人自由，资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新，运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务，这样可以减少成本，但也存在公共信任减少的问题。
（三）效率与公平
效率与公平是一对矛盾体，效率在生产力落后的时代其重要性被提高到了历史高点，而当社会矛盾渐露的时候，公平理念就会出现。效率注重规则、缺乏人性；公平重视人的主观能动性，牺牲效率。公共管理理论引入了行政效率、经济人假设、私人部门管理等效率优先理论，也提出了政治价值、人性与公共服务等公平理论。新公共服务理论主张公民与政府的共同治理，加强对话，消减矛盾，以克服公共管理理论一味强调的竞争化、市场化可能带来的恶果。其实，效率实际上是生产力的尺度，强调发展；而公平更多是价值观念，是社会稳定的心理需求，注重稳定。在稳定中求发展，以发展来谋稳定。效率与公平最终将在社会的天平中寻达到平衡。
参考文献
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后现代主义是伴随着上世纪中后期西方国家社会转型和环境变革而产生的一种新的社会文化思潮。作为现代主义的辩证的“反面”，后现代具有强烈的反叛意识和鲜明的解构特征。它将批判的矛头直指自启蒙运动以来到20世纪现代主义的思想文化成果，倡导与现代性理论、话语和价值观相决裂，并致力于对现代性的发展理念、范式进行廓清和修正[1]。相对于以理性、高效著称的现代工业文明所彰显的同一性、本质性和封闭性等发展特点，后现代主义则扮演着反叛和纠偏的角色，将被现代性所忽视的诸如：差异性、开放性、去中心化、边缘化、创造力等特征作为其研究的焦点，深入挖掘和反思工业文明所带来的种种负面效应，从而以更加独特的视角全面地审视社会的发展。后现代公共管理理论是在后现代文化思潮和话语体系出现并跨领域进行传播、使用的背景下形成的。时代的发展、社会的转型都强有力地冲击着传统公共管理的理论基石，导致现代公共管理遭遇着巨大的理论危机。以福克斯、米勒和法默尔等为代表的一批美国公共管理学者遵循后现代的分析方法和研究思路，对传统公共管理理论体系和方法论进行了深刻的质疑和批判，目的旨在消解传统公共管理的思维禁锢和理解障碍，探寻其治理模式的困境与失范之成因，通过建构全新的公共管理话语体系和发展模式，为社会的多元发展提供新的范畴、理论和机理。后现代公共管理核心的创新在于将公共管理活动的本质定性为一种话语范式，通过真实、坦白和真诚的对话和沟通，以达到反抗等级制度、反对权威话语、释放民主价值和超越僵化理性的公共管理目标，最终使公共管理的前进方向与经济社会发展的趋势相一致。
二、后现代公共管理分析方法的框架和功用
后现代公共管理的分析过程就本质上而言是对作为“元话语”的现代性理论在宏大叙事制约的背景下进行的怀疑和否定过程，事实上是文化代码在语言层面上的解码和再编码。作为以否定和批判为特色的研究方法，后现代公共管理拥有自身独特的话语分析框架和研究模式。以福克斯和米勒为代表的建构性后现论认为，随着行政环境的变革，传统行政管理运作的负面效应日益显现，大量社会问题已然无法在现代性的分析框架内获得解决。更有甚者，传统的治理“惯性”还强大地消解着诸如主义、社群主义等替代模式的发生，为此必须用后现代反思和批判的理念去重构公共管理的价值体系，以此引导和塑造行政体系新的行为模式、管理方法等。建构性公共管理分析方法的核心在于“倡导开放、平等、注重培养人们倾听、学习、包容和尊重他人的美德，鼓励多元的思维风格，提倡对世界采取家园式的态度等。”直击现代性行政统治所导致的“单向度独白”和异质性“次文化”盛行所造成的语言和理解障碍，有针对性地构建了后现代的分析架构。首先，引入了“公共能量场”的概念，为话语的沟通打造了良好的情境。“公共能量场”是公共政策得以制定和修改的社会场所，即将公共事务还原到由人的意向性控制的现象学的在场[2]。通过这一场所，公民和政府可以进行各种对抗性的讨论和“面对面”坦诚的交流，使具有不同意向性的政策话语在实践语境中有目的地进行争论。其中，“对话的基础是充分的信任、学习和倾听，其话语规则是交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的关联性。”毋庸置疑，该话语体系和对话机制的确立能够有效地保障公共管理公正、民主的发展价值，从而端正公共管理的发展航向。其次，建构性公共管理理论还对现实中的政策对话种类进行了剖析。它认为“少数人的对话”和“多数人的对话”形式都存在着客观的缺陷而无法满足公共治理和政策话语的要求。
而“一部分人的对话”形式因为拥有切合情景的意向性与真诚性等突出的优点，故其更加接近真实话语形式和政策网络建构的要求，在现实中更具有应用价值和可操作性。解构性后现代公共管理理论的主要代表人物是法默尔，他将后现代公共管理视为“对现代性之核心思想的否定”[3]，认为后现代的研究方法的本质是一种解放的尝试，它要求公众积极参与公共管理并实现充分的对话，提倡一种反行政的精神，打破传统公共管理中僵化等级体制和非人格化管理模式，消除官僚独占话语的种种特权。法默尔认为采用解构性的后现代方法能够质疑据以建立现代公共管理的理论基础，开辟一种新的思维观念，为摆脱传统理念之定势束缚而扫清障碍。同时，随着现代公共管理不可治理性日益增加，作为一种解释和催化的力量，其能够用一种反思性的话语分析视角去超越和弥补现代性行政范式的缺陷。为了给后现论构建一个分析架构，法默尔深入考察了现代公共管理之特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学在具体应用中的偏失，对其进行了科学的解构，在此基础上提出了解构性后现代主义的四个核心要件，据以推动公共管理范式的转换。其中，“想象”作为后现代主要的特征语词，是一种不依赖现代主义正统规则和程序的行政精神，它对于拒斥官僚体制范式的影响和培育新的理论作用巨大。“解构”的价值在于透视和反思现代公共管理的支撑理论和基础假定，使我们更好地认知当代政治和官僚体制的符号特征，从而在批判的基础上扩大公共管理的语言体系。“去领地化”的本质在于消解现代公共管理僵化的思维方式和管理理念，结合公共问题的情境破除垄断和隔栅，从而为探索公共管理话语体系的创造力服务。“变样”则通过反行政概念的描述，鼓励一种公共管理体系反叛态度的塑造，即以质疑和批判的思维去审视所有现存的政府制度和官僚机构。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活动持续突破传统统治思维和方式的限制，也为公共管理改革路径的探索提供了不竭的研究动力。尽管两种研究方法在分析路径和视角上存在着差异，但就总体上而言，二者在“反”的理论立场上却是相同的。其目标都在于将公共管理的发展与公共政策的运行置于崭新的研究框架之中，从而推动其研究视阈的转换和价值的重塑。首先，在研究方法上做出了变革。后现代一改传统公共管理的实证主义的研究方法，结合客观情境提出了更为系统的研究方法，即知识获得的解释方法。该方法“更加关注价值（而不只是关注事实），关注主观的人类意义（而不只关注客观的行为），并且更加关注现实人们之间的关系所蕴涵的各种情感”[4]。从而促使人们以更加全景的视角透析公共管理的演进规律和发展目标，从而纠正了将民主、公正等价值排除在公共管理研究之外的狭隘思维。后现代分析认为，当前公共管理面对着的是一个多元化发展的社会，公共利益的复杂化和公众需求的多样化，必然要求公共管理在发展目标中全面回应效率、民主、公正等多种价值追求，在管理和宪制之间寻找平衡，做到事实与价值的相互协调和并行发展。其次，在治理方式上进行了创新。后现代公共管理反复强调了多元参与的重大价值。面对着复杂多变的行政环境，传统公共管理所强调的中心性、一元性以及等级观念、权威统治的理念已然过时。对此，无论是建构性还是解构性后现代主义都认为必须要开辟新的思维模式，摆脱传统行政发展定势之束缚。在其研究方法中更加强调多元共生，主张打破绝对主义，消解一元化垄断和等级隔栅，实现对立面间的差异共存和互动参与，使其后现代时期碎片化、开放化和多元化的生态特征相匹配。其中，最为典型的便是从“公共领域”到“公共能量场”的转向，即通过公共能量场的打造，实现公共领域和私人领域相互交织、彼此博弈，使具有不同意向性和利益诉求的群体得以对抗性的交流和争论，在广泛参与和真诚对话中决定政府行为与公共政策的内容，保证公共管理的平等、公平和正义。再次，在管理重心上实现了转移。传统公共管理的研究基础是自由主义，其以代议民主为其治理模式，并始终将理性和高效作为公共管理追求的目标，从而过分关注其工具性价值。而随后产生的社群主义，则以集体主义为其理论的基石，以参与式民主为治理模式[5]，一定程度上批判和纠正了自由主义的“效率至上”价值偏颇，但由于其在制度设计上缺乏统筹理念以及在应用中脱离体制的路径依赖，最终也变为了空洞的政治理想。后现代分析方法对前述两种模式均进行了批判和解构，认为攻克上述难题的关键在于形成一种新的话语体系。
福克斯、米勒等人认为在传统公共管理效率至上的目标规制下，导致行政权力至上，政府和官员垄断了公共话语权，而公民往往处于被支配的状态，这种“单向度独白”的对话形式与治理的要求背道而驰。对此，建构性后现代公共管理认为政府必须摒弃以往自身作为唯一话语者的角色，推崇开放性的思维方式，广泛倾听社会力量和公民的呼声，并通过持续不断的话语交流来实现善治。同时，解构性公共管理也持类似的观点，法默尔认为后现代公共管理作为对现代性的反叛力量，其应当致力于深刻解释和修正传统的官僚体制，而最有效的途径便是反思性语言范式的应用，即通过一种具有游戏性和协调性的对话过程，来弱化传统公共管理的正统教条，彰显公共管理的民主价值，从而为公共管理的研究开辟了新的道路。最后，在研究范式上进行了转换。后现代公共管理分析方法通过自身的语言体系和话语系统的构建，推动了公共管理认知和研究范式的转变。在批判传统公共管理认识论的基础上，后现代主义提倡将语言和话语作为公共管理研究的核心问题。其中，法默尔将公共管理视为一种独特的语言体系，认为可以通过对行政信息的解释、整理和安排来分别从公共管理语言的表层和深层探讨公共管理理论的发展。这种新的范式作为语言的解码和再编码，其实质就是公共官僚机构语言的潜在内容进行反思、协商和交流的过程，进而为公共管理的发展探寻解释和提供催化之力量。而福克斯、米勒等人则从另一视角论证了语言、话语体系对于认知和建构公共管理理论的重大价值。他们在梳理和归纳现存话语体系和对话案例的基础上，提出了政策网络中的“一部分人对话”的核心理论，修正了自由主义和社群主义理论中“元话语叙事”的框架。他们认为在公共能量场中，对话的达成必须有规则，这些规则必须确保公共话语的正当性，而“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，其针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与，切合语境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点[6]”。因此，部分人的对话形式一方面消解了自由主义的范式，使单向度的独白让位于了切合语境的多元对话；另一方面又防止了缺乏制度规约的社群主义以及无政府状态，最终形成了一个卓有成效的对话平台和共治系统，推动了现代公共管理的理论基础和研究范式的转型。
三、后现代分析方法对我国公共管理发展的启示
后现代主义作为对现代性发展的一种辨证的“反”，其开放的思维方式和独特的话语分析视角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建构主张均对我国当前的公共管理学研究和发展产生着巨大的指导和推动作用，其中以下方面尤其值得关注：第一，后现论及其研究方法与公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推进我国治道变革之进程。后现代研究方法高度关注客观行政环境的特征考察，结合公共事务复杂化和公共利益多元化发展的时代特征，其尤其强调开放化、差异性和多元整合的价值理念，致力于打破一元化垄断和等级隔栅的传统统治模式，提倡不同治理主体间的多元共存和合作共治。它在科学地整合了新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核的基础上，主张构建“通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理”的新型社会治理模式，从而致力于推进社会权力分配格局的重大改变。上述分析思路对于正处于社会转型和行政改革攻坚阶段的我国具有重要的启迪作用。后现代分析方法力图使公共管理变成一个多元主体共同参与话语系统和行动体系，政府在其中不再是公共资源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元话语”，而应当将自身的职能收缩在理性的疆域之中，并积极支持和培育社会力量的发展，将垄断的权力合理地分放、让渡于市场和社会，整合各种力量，将各类民间资源有效地导入国家和社会发展的行列，打造权力共享、责任分担、各司其职、各守其位的合作治理局面和多中心互动的公共话语体系，从而高效地解决公共问题和最大化地增进公共利益。
第二，后现代研究方法有助于科学探索我国行政体制改革的模式和策略。后现代的公共管理的研究方法，批判了传统公共管理实证主义的研究方法，在信奉“对话”的理论基础上，尤其强调解释方法的应用，促使人们更加关注公共管理发展的终极价值。它科学地调试了管理主义和宪制主义辩证关系，将民主、正义等价值植入公共管理的范式研究中，纠正了公共管理发展的偏向，并在批判和整合多种分析理论的前提下，结合情境设计了合理的发展范式和对话方式。我国的行政发展既不能完全照搬西方自由主义的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯价值的社群模式。而正确的方法是将自由主义的合理性和社群主义的合价值性统筹起来，寻找一条居间的改革、发展道路。具体而言，行政改革要始终遵循行政发展的民主化价值取向，即在公共管理中始终坚持开展广泛和真诚的对话，建立政府和民众良好的沟通与合作关系，做到以民为本、以民为先，实现公共利益的最大化和公共服务的高品质。另外，应加大体制改革、制度建设和机制创新的力度，积极借鉴工商业界和西方国家的公共管理策略、技巧和方法，从而持续管理的水平和绩效，彰显公共管理的工具性价值，以在效率、民主、公正的关系统筹和平衡中，稳步推进我国行政体制改革之步伐。
第三，后现代研究方法所建构的全新的公共管理话语理论，对于我国公共决策的理论发展和实践应用具有重要的指导意义。后现代研究方法将“公共能量场”作为其话语理论的核心，“场”具有显著的意向性和目标性，其反映到实践层面便是政府的行为、政策和公共物品必须符合特定的情境和公共利益的需要。“公共能量场”的提出为公共政策的制定、修改以及各话语主体进行对抗流提供了场所，秉持着开放、民主的治理思维，后现代方法倡导多元主体在政策制定和实施中能够持续进行互动参与和坦诚讨论，从而彻底改变传统模式下政府垄断话语权之“独白”状态，要求政府制度化的保障民众的知情和参与权，认真倾听一切人的“声音”，真正做到集思广益。在上述思路的引导下，公共政策的制定和执行事实上形成了一种科学的结构模式，其功能在于持续协调和整合不同主体的利益诉求，形成多元主体权力共享、责任共担的合作格局，从而有效推进公共决策的民主化、科学化，最终消除政策执行中的各类阻滞因素。同时，后现代研究方法还对公共政策中管理者单向决定和民众多元选择两种模式的矛盾境况做出了分析，其中，作为精英政治的“少数人对话”，往往使公共政策制定权过于集中，从而令其民主性、正当性丧失，并且直接影响其科学性；而“多数人的对话”是理想化的政策模式，但由于实操性差和规则的欠缺，又往往易于导致无政府和无秩序之状况。因此，两者均无法与现实环境的要求相对接。基于此，后现代便提出了“一部分人对话”的理论，即从特定的语境出发将公共政策的制定、执行以及反馈置于由一定数量的政治参与者协调、对话和博弈的过程之中，克服了集权主义和无政府主义的双重弊病，使做出的公共问题解决方案既不失公共政策的权威性和稳定性，又确保了公众的意向性和目标性，从而有效地拓展了公共政策理论发展的路径。
第四，后现代分析方法向公共管理者和参与者提出了更高的权责要求。后现代研究方法的中心目标是要打破管理的绝对主义、独占和等级隔栅，并通过对抗流和真诚的对话，实现公共部门和社会力量的良好合作，从而最大化地增进公共利益。这一目标的实现客观上要求公共管理者必须具备更高的行政伦理水平，即“在公共治理的过程中，政府应积极地为‘公共能量场’的形成创造条件。”政府应保障公民参与的权利不受非法干预，并调动一切手段促成对话的实现。政府人员的公共责任不仅仅在于满足民众的需求，更重要的是进行理念的更新，即由管制性思维向服务性思维转变，牢固树立服务为民、民生为先的伦理观念。政府应当确保政治对话的自由度和对话空间的开放性，倾听公民的心声、获悉民众的诉求，将与民众良性的沟通和合作内化成自身的职业习惯。同时，充分采用现代化的通信工具和技术手段，消除时空、层级、等级之限制，形成相互理解、相互配合、相互尊重和相互协调的共赢治理状态，推进善治之进程。另外，政府应当大力培育和强化民众的权利意识。政府的公共管理活动应以回应公民需求为导向，通过不断提升其服务的品质和效率来增强民众的主体意识。同时，民众的政策主张和意见表达应切实地为政府等管理部门所重视和尊重，其知情权、话语权、表达权、协商权、辩驳权应受到制度和法律的严格保障，真正营造权为民所享、利为民所谋的社会氛围。此外，在法律制度的设计上还要凸显便民之精神，通过制度的配套和机制的跟进，切实增强民众参与的热情和监督的效度，实现权利逻辑的合理回归。
一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别
人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。
政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。
竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。
以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。
关键词：环境保护；公私合作；合作管理；公私伙伴关系
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009—3060（2012）04—0050-07
从上世纪90年代起，在濒危物种保护、空气和水污染防治方面以及流域管理、土地利用、区域环境规划等领域，公私合作或公私合作管理（以下统称为“合作型环境管理”，collaborativeenvironmental management），继“命令-控制”和经济工具途径之后，成为环境保护议题网络中另一项主导性的政策工具。
作为新的治理工具，合作型环境管理受到推崇，可以概括为三个方面的背景。首先，是外在的政府环境变化。即20世纪80年代起，由于预算赤字、平民主义以及政治意识形态等因素，以管理主义、新公共管理和企业家政府为标签的公共管理变革，从英国、新西兰、美国等西方国家兴起，并迅速席卷了全球大部分的国家和地区。反映到环境管理领域，这要求政府摒弃传统自上而下的政策一执行模式，主动地将企业、环保组织、研究机构、社区等利益相关者卷入到环境管理的全过程。其次，可以归结为方法技术的缺陷，即对于环境管理来说，无论是传统的“命令-控制”途径，还是以排污权交易、环境税及使用者付费为主要手段的经济工具途径，由于信息的不对称性及成本收益分析等经济工具自身的局限性，使得它们在实现环境可持续性目标中的效果受到了严重削弱。最后，源于当代环境议题的内在属性。与公共管理的其它分支相比，甚至不同于以往的环境领域，当代环境议题最大的特征就是它的极端复杂性。这种复杂性不仅表现为环境问题根源的错综复杂和相互交织，而且反映为应对环境问题的治理困境：即单一部门的政府环境行政机构根本无力解决复杂的环境问题。
于是，合作途径逐渐发展成为环境保护论坛、环境政策规划以及环境管理过程中另一项主导性范式。然而，合作型环境管理，并不意味着将企业、环保组织、研究机构以及社区等相关元素放在一起，我们所期待的结果即环境可持续性就能够顺利实现。基于概念演进的视角，本文以合作型环境管理的内涵厘清为基础，通过对它的理论和现实依据、影响因素以及过程和结果的评估进行系统地梳理，尝试绘制一幅分析和理解合作型环境管理研究进展的图景。
一、合作型环境管理的内涵界定
要想准确把握合作型环境管理的内涵，首先需要理解什么是合作（collaboration）。组织学领域的专家认为：“（合作）是两个或两个以上的利益相关者，为了解决一组通过单独个体无法处理的问题，而在判断以及诸如信息、资金、人力等具体要素方面进行联合。”另外，有的学者认为，合作就是伙伴之间为了解决共同的问题和实现共同目标而开展的一系列相互关联的活动。一般认为，合作包括五个相互联系的过程：即聚在一起、建立信任、发展战略规划、采取行动以及进行测量。也有学者从公共管理的视角对合作加以界定：“（合作是）政府机构为了增加公共价值而通过它们之间的共同行动所采取的联合活动。”与以上概念相比较，我们认为以下界定更具全面性：合作是两个或两个以上的组织所建立的互惠性和良好界定的关系，它们承诺于一组共同的目标、共同确立的结构和分担的责任以及相互的职权和问责性。综上所述，学者并没有对合作的内涵达成共识，然而，我们可以从中提炼出合作的共同元素：（1）合作的主体是两个或两个以上的组织；（2）合作的基础是相互依赖性或共同利益；（3）合作的过程是共同的努力和投入；（4）合作的目的是为了解决共同问题。
合作管理以合作为基础。合作管理是一种制度安排，其中一个或多个公共机构将非政府的利益相关者直接卷入到集体的决策制定过程之中，它是正式的、以达成共识为导向并且是深思熟虑的，目的是制定或执行公共政策，或者对公共项目或资产进行管理。显而易见，合作型环境管理是众多合作管理实践之一，同时它也是其中最具代表性的。在一部名为《合作型环境管理：政府的角色是什么？》的著作中，托马斯、陶笛及乔安等人认为，“在公共机构自上而下执行政策的若干年努力之后，这些机构越来越多地通过运用与广泛的利益相关者进行合作，来共同解决环境问题。”尽管实践中政府部门可能扮演着不同的角色，例如“追随者”、“激励者”或者“领导者”，然而由于共同的特质，它们都可以被冠之为“合作型环境管理”。当然，在其它的场合下，它们也被称为“草根生态系统管理”、“合作环境保护”以及“参与式自然资源管理”等。
尽管合作型环境管理的实践在西方国家已有近二十年的历史，然而，在该领域的大量文献中，我们并没有发现对它做出的概念界定。借鉴先前克里斯和艾利森为合作管理给出的定义，我们认为，合作型环境管理指的是，在自然资源保护、污染防治或其它的环境管理领域，鉴于传统治理模式的弊端，为了实现可持续性的环境结果，环境公共机构主动地将非政府的利益相关者卷入到环境决策和管理过程之中而形成的一种以共识为导向的正式制度安排。从一定程度上，我们可以将合作型环境管理看作是政府部门在解决当代复杂环境议题过程中进行政策学习的必然结果。
二、合作型环境管理：现实需要和理论解释
根据以上为合作型环境管理给出的界定，可以看出，它是一项涉及到两个或两个以上公私组织的动态过程，其目的在于解决单个组织不能或不容易解决的问题，从而实现互惠性。通常来说，当政府意识到很多政策问题并不限制于特定机构的组织边界之内，它们就会寻求与其它部门进行合作。
新公共管理学派的专家普遍认为，非政府的行动主体，如果适当地参与到公共事业当中，则能够提高公共价值创造的绩效。现实当中，他们认为，私人部门和政府相比至少有四个方面的优势，决定了政府部门寻求与私人部门的合作管理：首先是私人部门的资源优势，其次是私人部门的生产率优势，再次是私人部门的信息优势，最后是合法性方面的优势。总之，政府部门寻求与私人组织的合作管理，既取决于通过合作管理而获得的潜在收益，也取决于在资源、生产率、信息以及合法性方面政府存在的相对弱势。
随着合作途径在环境管理以及其它公共管理领域的普遍运用，社会科学越来越多地发展理论框架或者用学科领域内业已成熟的分析工具为合作行为和过程提供解释（见图1）。对以往的文献加以研究便可发现，解释公私合作行为的理论框架概括为四大学科，包括经济学、组织行为学、政治科学和政策研究以及社会学和人类行为学。这是因为，对于公共管理环境中的合作行为，多学科和跨学科方法能够提供更加全面和更具综合性的理解。原因很简单，包括合作理论在内的许多关键理论问题本质上都是跨学科的。在经济学领域，经常用来解释公私合作行为的理论框架包括：委托理论、不完整合约、关系合约以及交易成本。从组织行为学视角解释合作行为的理论框架包括：制度和新制度主义、新治理、私有化和公共管理、资源依赖以及组织生命周期。来自政治科学和政策研究的理论框架包括：多元主义和利益集团政治学、公共选择理论以及政策网络。而社会学和人类行为学提供的理论框架包括：社会网络、博弈论以及性别理论。事实上，要想全面理解合作关系的本质和质量，包括它们是如何形成的、为什么会形成以及它们是如何构造或控制的，就需要运用综合性或多个理论框架，采取一种跨学科的分析视角。因此，要想进一步深化对合作性环境管理的认识，有必要发展一种综合性的理论框架来研究合作的动机和本质。
三、如何实现成功的合作型环境管理：影响因素
在公共管理领域中，尽管制度变迁是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，表现为新的制度逐渐取代原有的制度进而成为占优势地位的制度安排过程，然而就制度变迁中的制度移植来说，倘若事先没有弄清楚制度本身是什么以及制度健康运作的环境或条件，那么制度移植的常见结果就是“水土不服”。合作型环境管理也是如此。尽管过去二十多年的实践表明，合作型环境管理是解决环境问题的重要方法，然而这并不意味着它是包治百病的灵丹妙药。为此，需要探讨哪些要素会对合作的成功构成影响。基于先前的研究，影响合作绩效的要素可以概括为如下四个方面：
首先，对于合作的最初倾向。无论是个体还是组织的合作倾向，都表现为对于合作价值的认知、态度和行为，而这是由个体或者组织的先前经历所塑造的。合作倾向的高低，直接反映了对于合作的期待和信任程度。信任关系经常被描述为合作的本质。很多研究者意识到，合作的开始是以某种程度的信任作为基础的，并且强调，建立和维持信任是实现成功合作的持续要求。为了不断维持信任，合作伙伴需要分享知识和信息，展示能力和良好的意图，并且能贯彻始终。
其次，分配和诱因。尽管最初的倾向使得组织或者个体对于合作采取支持或者反对的假定，然而由于现时的分配和诱因，这些倾向会发生改变。合作管理的倡导者认为，合作能够带来收益。原因在于，合作各方可以共用知识和互补性优势，更有效地应对相互依赖的问题，利用规模经济的优势，并且更有效地化解危机。因而，如果合作能够建立在公私部门各自的特征优势以及个体和组织的自我利益之上，同时寻求方法来减少、克服或者弥补各自的缺陷，那么公私组织的跨部门合作最有可能取得成功。
再次，团体的数量和多样性。合作管理牵涉到两个或两个以上的部门和组织。从制度设计方面来看，参与者的数量和多样性会影响到合作管理的绩效。原因在于，这牵涉到群体动力学以及达成协议的成本。一方面，合作管理的文献反复强调，合作过程应当是开放的和包容性的，正如克里斯利普和拉尔森所言，“成功合作的首要条件在于，合作必须具有广泛的包容性，将所有受到议题影响以及关注这一议题的利益相关者卷入进来。”而另一方面，超过特定数量限制并且具有异质性的团体参与到合作管理过程，往往由于互动数量和质量的下降、观念和主张的严重分歧以及达成共识的难度，而使得合作变得尤为困难。
最后，领导力。对合作管理的实证研究表明，成功的合作需要领导者主动地对合作过程进行管理，尤其是在合作的最初阶段。尽管在单个部门或单个组织的管理中，领导力也是保证组织绩效的重要因素，然而合作型环境管理向领导力以及领导技能提出了新要求。简言之，合作领导者需要有权威（authoritative），但是不能是专制者（authoritarian）；合作领导者既需要是坚定和自信的（an assertive man），同时也需要适时地成为追随者（a follower）。
法尔曼等人的研究表明，影响合作成功的四方面要素（即对于合作的最初倾向、分配和诱因、团体的数量和多样性以及领导）只是一种类型的划分，现实之中，它们并不是独立起作用。成功的合作，取决于各要素之间的互动。这一点可以通过图2得到清晰地展现。
四、对合作型环境管理的过程和结果进行评估
先前的研究表明，合作型环境管理既是一项制度安排，同时是动态的交互过程。本质上，在治理的范畴之内，合作管理与合同外包以及自愿提供的根本区别在于，前者是一个公私部门的战略互动过程，而合同外包与自愿提供则是两个极端。合同外包的自由裁量权存在于政府，自愿提供的自由裁量权存在于私营部门或非营利组织，而合作管理是政府部门和私营部门共享自由裁量权，从而追求权威部门所设定的公共目标。
学者对合作型环境管理的过程划分，尽管存有分歧，但都包含了共同的核心要素。理查德和马瑞尔认为，合作过程包含三个阶段：问题设定、方向设定以及执行。斯蒂文和戴比作出的划分要更为全面，它包含了五个过程，即先例、问题设定、方向设定、结构化以及结果。而托马森等人从合作管理的概念出发，将合作管理的过程划分为五个维度，即共同的决策制定、管理、自、相互关系以及信任。他们认为，为了判断合作管理过程的质量，需要对合作的过程进行评估。我们可以将两位学者提出的过程评估法用表1的合作过程量表加以表达。
合作管理的过程对合作结果和绩效产生重要影响，然而，过程和结果之间的关系并不是直截了当的。因此，对于结果的评估，需要设计不同的评估指标。对于合作型环境管理来说，要想对结果进行科学的评估，其核心问题在于如何确定成功的指标。但是对于合作型环境管理来说，将结果简单地贴上“成功”或“失败”的标签，通常是误导性的。因为，如果一项合作过程没有能够产生完全的共识，但是却显著地缩小了分歧的范围，同时增进了参与者之间的关系，那么这样的合作是成功的、失败的、既不成功也不失败，还是既是成功的也是失败，当然就很难判断。因此，我们对于合作的评估，需要将过程和结果结合起来，全面评价通过合作而创造的公共价值。
对于合作管理的综合性评估，芭芭拉·格瑞做出了重要贡献。她认为，合作管理的评估应该包含五个方面：（1）问题的解决或目标的实现；（2）社会资本的促进；（3）共享意义的创立；（4）网络结构的变革；（5）权力分配的转移。以格瑞的开创性努力为基础，托马森等人发展了可操作性的合作管理结果评估指标（见表2）。
以上由众多学者的努力而发展起来的变量和量表，能够适用于总体的合作管理过程和结果的评估。为了提高评估的针对性和有效性，很多学者参与了专门的合作型环境管理的评估研究。托马斯和克莱格认为，在对合作型环境管理进行评估之前，需要区分两个概念，即产出（output）与结果（outcome）。在他们看来，合作管理的产出包括“由合作努力而产生的规划、项目以及其它有形的条款”；而合作管理的结果则是“产出对于环境和社会环境所产生的影响”。只有对于环境管理的产出和结果进行综合的评估，才能更准确地测量合作所带来的绩效。他们认为，合作型环境管理的产出包括：达成的协议、生态修复或栖息地改进、公共政策变革、土地管理实践的变革、开展的教育和延伸活动、项目的执行、陆地的保护等。而合作型环境管理的结果包括：环境质量变化的认知、植被覆盖率的变化、生物多样性的变化、特定资源的环境参数的变化等。事实上，对于合作型环境管理的评估，不仅需要注重环境产出以及结果的研究，还需要关注社会以及交互领域的影响。
五、合作型环境管理：研究结论与前景展望
过去二十多年时间里，合作型环境管理，在以美国为代表的西方国家历经了兴起、发展与扩散阶段，而截至目前仍处于探索与完善之中。合作型环境管理，暂且不论它将逐步取代传统的“命令一控制”和经济工具途径，成为自然资源和环境管理领域的主导性“范式”，还是仅仅为公共管理者手头的“工具箱”补充了一把新利器，但毋容置疑的是，合作途径已经并且继续为政府机构、私人部门以及公民社会之间搭建一座稳固的桥梁，能够使得它们站在一起，共同解决环境问题，借助冲突管理技巧来开展工作，并且制定区域保护和发展的前瞻战略。然而，管理实践中的任何一种制度、方法或工具，都不可能是“放之四海而皆准”的“万能钥匙”，这部分受制于制度、方法或工具本身的适用范围，部分受制于地域、领域、环境的特殊性，部分受制于管理者的“判断的艺术”：如何在正确的时间、正确的地点、正确的问题上选择正确的工具？也就是说，如何实现政策问题与政策工具之间的匹配性？
一导转，即大一开始本导制、转专业。学院遵循大类培养重在培养的教育思路，针对大学一年级新生主要课程为数学、英语等基础课而尚不能接触专业课的现实情况，为创新人才培养模式，深化教育教学改革，对同学们因材施教，进行个性化、方向性、全方位的深入指导，逐步形成重学习、求进步、努力进取、志存高远的良好学风教风，学院经问卷调查和长期酝酿，决定逐步推行本科生导师工作制。本导制是城市学院为架起教师和学生之间的沟通桥梁而开展的一项工作。是学院针对同学们的学习发展需求而推出的重要举措，旨在充分发挥本导的作用，对同学们答疑解惑，进行个性化、方向性、全方位的发展引导，以利于学生尽早成材。学院本导制实行“1211计划”，要求本导对学生在专业学习、大学生活、科研发展等方面进行具体指导：本导生每1月撰写并交给本导一份学习汇报，内容包括在学习、生活、科研、成长等方面的具体情况和下一步学习计划及安排。本导每2月撰写并上交所在系一份本导工作表。各系每学期召开1次本导工作总结会，并向学院教务办提交1份学期本导工作总结。学院每年召开1次本导工作总结大会，对优秀本导和学生进行表彰奖励。从实施效果来看，本导制有力推进了教师和学生之间的联系，架起了师生沟通的桥梁，也为转专业、大类分流等工作打下了良好基础。2013年10月16日，为进一步督促本导工作，学院举行了本导工作学期交流会，各系代表教师和学生谈了自己参与本导制的体会和感受。本导对接后，根据学校安排，一般于每年3月开始转专业。所转对象为学年第一学期专业（方向）排名前30%（按第一学期教学计划规定修读的必修课程期末考试成绩所得平均学分绩点排名，名额遵循四舍五入原则）的新生。基本流程包括学院报送计划、公示具有转专业资格学生名单、学校教务处公布转专业计划、学生提出申请、公布报名情况、考核选拔、资格复核、手续办理等事项。
二、二分流
二分流，即在大二（第三学期）实施大类专业分流。根据大类招生计划，城市经济与公共管理学院自2011年秋季开始对本科学生进行大类招生。学生入学后一年半时间内先按专业大类培养，第四学期开始进入相应专业继续学习。根据既定计划，学院在2012年秋季针对2011级全体同学进行了大类专业分流。自2012年10月12日《大类招生专业分流暂行规定》起，到11月26日学院公布具体分流方案止，历时一个半月时间，平稳、顺利地把182名同学按照每班26人的规模专业分流为6个方向7个班级。其中150名同学被分流至第一志愿，一志愿分流比例达到82.42%。
1.成立领导小组，上线分流专栏。
为确保按大类招生的182名本科生专业分流工作顺利进行，学院在2012年10月12日召开院务会，成立大类招生专业分流领导工作小组并挂网公示。同时，由学院主管副院长负责，拟定了大类招生专业分流暂行规定，对大类分流的原则、依据、模式、程序、方法等事项进行了具体规定，明确了第一志愿优先、根据学分绩点成绩排序、学院综合统筹等分流方法和原则；挂出大类分流工作及时间安排表，详细明确了学院需完成工作任务清单如安排分流、网站建设、举行集中推介会等，也具体安排了各系需完成工作清单如上报计划、上传材料、参加推介会、分别推介等内容，并挂网公示。根据既定时间表，学院要求各系在10月24日前把专业介绍材料提交学院，学院负责在网站建立大类分流专栏，以便同学们查阅、交流、询问、比较，充分认知各专业（方向），为具体分流工作进行前期充分准备。2012年10月31日，由学院组织安排5系在博学楼阶五教室进行了大类分流专业集中推介会。推介会由教学副院长主持，行政管理学科带头人、公共事业管理系主任、土地资源管理系教授、区域经济系系主任、教授、城市经济管理系教授等进行具体专业介绍。最后学院进行总结及后续工作安排。
2.公布学分绩点，进行专业分流。
在充分进行前期专业介绍沟通的基础上，学院教务办公室老师组织核算了182名同学的平均学分绩点，各系也申报了分流计划。学院于11月9日正式挂网公布了同学们的平均学分绩点、各专业（方向）分流招生计划和志愿调报表。要求同学们根据绩点成绩和招生计划，在11月18日前填报分流志愿表，并上交学院教务办公室。根据182名同学的分流志愿表，由学院院长助理召集各系系主任开了前期摸底会和专业分流院务会。23日公示分流结果。总的来看，学院有序推进分流工作。所有工作严格遵循公开、公正、公平原则，所有制度、程序、计划和时间安排及时挂网公开，所有工作严格按照分流的依据及条件进行。分流主要遵循第一志愿优先、择优录取、全院统筹调整、及时与同学沟通的工作方法。根据学院专业发展实际情况，由院班子讨论通过基本原则，各系负责人根据分流原则和计划共同协商、调整和确定班级规模，根据商定人数依照平均学分绩点进行排序并商调名额。名单确定后经学院院务会审定。由于工作较为细致扎实，分流工作实现了既考虑学生志愿方向又兼顾学院学科发展的有机平衡，整个工作过程平稳有序，同学们没有发生过激矛盾和突发事件，教师们受到了一定的鼓舞和影响，为今后的分流工作积累了宝贵经验。
三、三专引
三专引，即在大三开始专业引导。根据大一本导制的基础，在全院同学学习完毕基础课、专业调整之后，学院统一安排在专业范围内进行二次本导分配，要求每一门学生对应一位教师，开始专业指导教育。专业引导主要强调对所学专业基本概念的思考、对现有解释的再思考———修正、在现有解释的基础上进行前所未有的思考———创新，重在培养学生独立思考的能力和创新思维。同时，结合学院城市经济和公共管理交叉学科的特点，突出强调发挥学院为在京部委等政府部门的服务优势，要求教师带领学生研究城市发展与政府管理等课题，逐步培养学生“研以致用”的逻辑思维和动手能力。
四、四实践
[关键词] 环境资源 公共管理 产权 租赁 排污权
资源是人类进行社会经济活动所需要的生产要素的总称，自然资源是其中最为基础的组成部分。但传统理论只注意到了土地、矿产、风力、水能等自然资源对经济活动的贡献，没有注意到自然环境以承受废物排放的形式对生产的参与。1920年，英国经济学家庇古 (Arthur Cecil Pigou)提出了外部性理论，并据此指出了企业向自然环境排放造成的外部成本应由企业承担。随着环境问题的日益恶化，自然环境容纳和承受气态、液态、固态废弃物和光、噪声、辐射等污染物质的问题越来越受到关注，环境做为排放物“仓库”参与企业经济活动的观念开始确立起来，环境资源的概念应运而生。如何认识环境资源，如何搞好环境资源管理，这是一个世界范围的新课题。
一、产权问题对环境资源管理市场化的困扰
市场经济是交换经济，交换的前提是健全的产权制度。当代市场经济通行的产权规则要求产权是明晰的、可以自主转让的，而且必须得到有力地保护。如果产权制度不建全，必将导致对经济资源占有、使用、处分和管理的混乱。但是，政府在总量控制原则下，把环境资源以排污权形式配售给厂商时，却出现了产权问题的困扰。
第一，把排污权视为所有权所遇到的问题。如果厂商从政府手中购得的是环境资源的所有权，则必然会导致两个后果，其一，政府对排污权的调整会造成干预和剥夺厂商私人财产的问题。其二，政府会因排污权售尽而丧失环境资源，至少是大部分丧失。环境资源一旦脱离政府控制，被私人垄断性拥有，其后果无论对生产还是生活都是可怕的。
第二，把排污权作为使用权所存在的矛盾。在我国排污权交易实践中，使用权人是无权处分使用对象的。这与我国农户不能将承包土地进行转让的道理一样。排污权制度的生存与活力就在于其市场交易性，使用权与转让权的冲突对环境资源市场化管理的影响是巨大的。另外，我国的土地使用权制度本身就存在着众多争议，很不规范，不能将排污权这种新兴事物也拖到这种混乱当中。
二、用租赁关系来解释、引导和规范排污权交易这种环境资源的市场化管理模式
可以把环境资源的产权和管理问题简化归集为四种基本情况（如下图所示）。第一种，产权关系模糊不清，不加以界定，也没有适当的管理。第二种，产权归国家所有，政府进行行政性和计划性管理，符合法理一般认识，但是缺乏效率，效果差。第三种，把产权分化到私人，借助市场机制自由调整环境资源，这种做法必然涉及到代际公平、市场准入等一系列问题，同时也背离了环境资源的强公共性，即使在技术上能够实现，也必然导致社会矛盾和严重环境问题。以上三种情况已经在社会经济发展过程中“落选了”。第四种情况，是与当代公共管理市场化进程相一致的国家所有，市场化管理模式。我们探讨的环境管理市场化进程中的产权问题就集中在这里，为了解决这种产权矛盾，又不影响环境资源管理市场化的实现，可以引入租赁理论。
环境资源的产权和管理问题简化归集示意图
第一、可以非常清晰地界定环境资源市场化管理过程中的产权归属问题。产权清晰不仅要求所有权明确，而且要求各利益相关方在所有权行使中的地位和权能清楚具体。租赁理论考虑到了排污权的期限性、付费性、可让渡性和所代表环境资源的可归还性（环境再生和自净能力使排污权到期后国家的环境资源不发生实质性减少）等特点，把环境资源界定为国家所有，符合民众的基本认识和根本利益；同时把厂商购置、使用和转让排污权的行为界定为环境资源的租赁权，借助成熟的法律理论解释了较为抽象的新事物，并凸现了环境的资源性。
第二、可以明确厂商对环境资源的权属内容，确保外部性内部化，规范环境资源的使用。租赁人只能在约定的期限、权限和范围内使用租赁标的物，并履行付费义务。把排污权界定为租赁权，其权利内容的内涵和外延自然就清楚了，其付费性也无需再讨论，厂商传统生产过程中存在的环境负外部性也会因交纳租金而自然实现内部化。
第三、借助租赁契约，可以实现政府对环境资源的新型管理。租赁关系归根结底是一种契约关系，契约是私权的表现，是市场机制的重要外在形式，契约化管理是当代新公共管理引入企业管理机制和发挥市场作用的一个重要方向。借助契约，政府可以在一般租赁关系的基础上设定与环境资源管理相适应的事项和内容，以更多地体现鼓励生产和维护环境安全相统一的环境资源管理目标，并尽可能的使行政事务民事化，市场化，消除传统公共管理中出现的一系列问题。
环境资源是一种全新的经济资源类型，环境资源管理属于当代公共管理的范畴，并呈现着明显的市场化发展趋势。为了确保环境资源管理市场化的良性发展，必须正视和解决厂商购置环境资源的产权界定问题，可以借助租赁和租赁权转让理论来认识和引导排污权制度，排污权初次配售是政府将环境资源依合约租赁给厂商的过程，排污权转让交易是环境资源承租人经特定手续将租赁权转让给受让厂商的过程。环境资源的租赁和租赁权转让实现了环境资源的市场化配置，政府作为出租人借助期限性租赁契约调整环境资源的使用情况，并以所有权人和民众代表的双重身份对承租人的使用情况进行监控管理。
参考文献:
关键词：政府财务管理；管理控制系统；绩效
中图分类号：F810
文献标识码：A
文章编号：1003―7217(2008)06―0065―04
一、引言
随着世界各国政府“新公共管理运动”的兴起，以加强政府财务管理控制为核心的一系列改革正成为各国政府增强绩效、责任性、透明度和持续运营能力的有效途径，代表了现今国际上公共管理改革的潮流。我国于2000年开始推行的部门预算、国库集中支付、政府采购、金财工程等一系列财政管理改革，在组织体系、工作流程、制度办法上均取得了一定突破，最近财政部进一步提出“要尽快建设‘精细’财政、‘透明’财政、‘绩效’财政、‘科技’财政”。
但关于政府财务管理控制系统如何构建和实现，在理论和实践方面尚未得到清晰描述与合理解释。一方面，我国“大财政”观及政府财政预算管理理论在主流学界仍占据支配地位，政府财务管理的研究并不多见；另一方面，由于受到计划经济体制下粗放型管理模式的影响，我国政府内部的财务管理并未建立起如同企业财务管理一样系统化、精细化、规范化的控制体系，其绩效、责任性、透明度、持续经营能力的改善远未达到理想效果，不能成为公共财政的操作性载体和有力支撑。“十一五”时期是我国公共财政管理框架成型并由“外部控制”向“内部控制”和“产出控制”、“大财政”向“小财务”转变的关键时期，提供一个关于政府财务管理控制系统的理论框架，从而构建面向战略、面向控制、面向结果的现代化管理控制体系，具有较大的意义。
二、政府财务管理控制系统的理论探源
政府财务管理控制系统研究既关乎资源投入、配置、使用，又涉及到广泛的衡量控制，还和沟通、协调和激励有关，因此，该主题是一个各学科交叉、融合、渗透的研究领域。而科学全面地解析该系统，需要建立一个较为宏大的分析框架，包括：(1)从几组易混淆的概念人手，分析系统的涵义、特征和原则等；(2)探索解决控制主体、组织结构和制度安排等问题；(3)剖析系统各个要素在各个层面耦合作用的机理；(4)为系统实现提供先进适用的理念工具。详见图1。
(一)概念界定：基于政府财务管理相关理论
目前，专门研究政府财务的成果并不多见，政府财务的基本内涵也尚未有清晰、统一的定义。公共预算理论和实践作为政府财务的核心基础，一度在该领域研究中占据主导地位。而随着西方国家对公共资源投入、配置、使用等一系列价值活动的系统研究和不断拓展，政府财务理论也日趋丰富和完善。Finkler，S.A(2001)曾指出：由于公共服务提供者没有所有者监管确保机构组织的利润最大化，必须引入其他机制、工具、模式(财务管理)来衡量和报告公共服务的实现程度，保证机构组织目标实现。国内学者李建发、(2004)则从政府财务信息需求的角度，阐述了公共(部门)财务和公共(部门)财务管理的基本涵义。然而，政府财务的基本内涵，既不同于主要针对企业的传统财务，又与财政有所区别。在界定政府财务这一概念时需要廓清以下问题：
关于政府财务与财政。财政学界通常把财政称为国家财政或政府财政，而政府财务则一般称为行政事业单位财务。财政与政府财务之间的区别在于：财政突出“政”字，侧重于政府层面，从宏观层面考虑，并具有政治性、政策性、年度性、无限性和单一性等特征；而政府财务更突出“务”字，侧重于部门、机构层面，从微观层面考虑，可理解为有关资源方面的事务，具有经济性、技术性、持续性、有限性和综合性等特征。从长远来看，财政与政府财务将逐渐走向趋同和融合。财政将更多地从政府财务角度去考察资源、价值和绩效，更注重精细化、微观化和系统化，政府财务也将超越部门和单位的目光局限和利益割据，加强部门资源的运筹和管理与宏观政策的联结。可以预见，政府财务将不仅成为未来政府理财的核心范畴，还是我国公共财政框架的基本存在形式与基础载体。
关于政府财务与企业财务。与企业财务相比，政府财务具有非营利性、合目的性、政策性、预算主导性的特点。(1)非营利性。利润是企业唯一的追逐目的，而政府财务开展业务活动的目的，更多是实现公共产品的有效供给和公众对效率、公平、稳定的需求等宏观战略目标。(2)合目的性。企业财务重视资本增值和收益分配，以满足资源(资本金)的投资者投资回收和投资回报的要求，但政府财务则更要求按照公共需求或出资者意愿把资金用在指定用途上，实现预期的目标和计划。(3)政策性。政府财务是国家有关方针、政策的具体体现，是政府“以财行政”的基础载体。政府财务，既要严格执行国家统一制定的各项财务规章制度和财经纪律，又要围绕党和国家的方针政策科学理财、高效用财。(4)预算主导性。政府(部门)预算是政府部门财务管理的中心工作，在投资管理、资产管理、成本管理中起到核心、主导作用。此外，政府财务具有企业所不具备的模糊性和复杂性，具体包括非货币化、成本与收益的非对称性、外溢性影响、不确定性等等，其观察、衡量、验证的难度，处理的复杂程度以及对管理工具、技术的要求都远远超过了企业财务。
综上可知，政府财务管理控制需要进一步超越企业财务范畴，并将研究视野拓展到财政领域之外，对涉及到政府的资源、绩效等问题作全景式的透视。从这个意义上来说，政府财务管理控制实际上是开启了从资源流入到资源流出过程中存在的“黑箱”管理，是基于资源的投入―配置―使用―产出和效果的关键价值活动，由组织、规划、控制、评价组成的控制行为。
(二)系统的组织安排：基于公共契约理论
公共契约理论为本系统的组织结构及制度安排提供了重要的理论基础。公共契约的内核是人力资本与非人力资本的契约不完备性。公共契约的本质是非人力资本所有者(公众)为了满足对公共产品或服务的共同需要而愿意让渡自己的私人财产，交由人力资本所有者(政府)使用而换取他们需要的公共产品或服务。其中委―关系也表现在两个层面：第一层委托―关系是非人力资本所有者(公众)和人力资本所有者(政府)之间的带有产权性质的关系；第二层委托―关系是政府组织内部各部门间的非产权性质的托管关系。
在公共契约的第一层委托―关系中，存在“强制汲取收入”――人力资本所有者拥有强制性的公共权利，凭借超经济的权威，可通过征收税收、非税收入等方式，从非人力资本所有者无偿取得经济资源；“产品和服务垄断供给”――由于资本市场和
产品市场不发达，非人力资本所有者是虚拟所有者，也没有“退出”选择权，而人力资本所有者则是公共产品和服务“非市场”供应的垄断者；“激励不足”――契约到期后产生的剩余不能在缔约方之间直接分配，人力资本所有者缺乏充分的激励等特点。而在公共契约的第二层委托―关系中，由于政府组织是科层制的多级复合体，层级多，规模大，信息链长，存在多个缔结方的有限理性，信息不对称，目标函数不兼容，未来事项的不确定性以及穷极所有事项的成本限制等因素。这些特点和因素带来契约订立形式的“虚无”性、契约执行和实施的“漂移”性，契约解除的“模糊”性，使委托―关系中可能滋生的道德风险和逆向选择具有累进效应，也造成了政府财务管理控制困境，如“共谋”、“内部人控制”等问题。
因此，政府财务管理控制系统的组织结构和制度安排，实际上是一种将“虚无”变为“实在”、“漂移”变为“确定”、“模糊”变为“清晰”的契约设计和契约管理。首先，以绩效作为管理控制的基本参照系，科学设立公共契约预期目标，合理测度公共契约执行和解除程度，促进契约缔结方的沟通和互动，并在契约不完全的情况下重新协商契约。其次，以责任单元作为管理控制的组织载体，将政府部门转变为一个个具有独立性质的责任单元。责任单元在取得公共资源的同时，承担与公共资源相应的绩效责任，并在单元内部细化战略目标规划，科学编制预算，谨慎监控业务流程，严格执行契约内容。其三，以绩效合同作为公共契约有效实现形式。绩效合同是对公共契约的延伸分解和具体实现，通过引入“剩余索取权”在合约施加激励约束。由责任单元就战略规划、年度发展计划、绩效目标和结果实现等签订绩效协议和合同，按合同规定比较分析各项绩效评价指标，并明确对控制权收益剩余的分享。
(三)系统的功能路径：基于系统控制理论
系统控制论是一门跨学科的、边缘性的和普遍化的科学，将其引人到政府财务管理研究中具有全新的意义，可以视为管理控制系统研究的延伸和细化，同时为设计财务管理控制系统提出了新的观察角度、新的分析构架和新的研究方法。1948年美国数学家维纳从一个统一观点考查和解释各种系统的控制和通讯问题，标志着控制论的诞生，曼内斯库、图斯丁对其进行了经济学角度的完善和应用。而美国管理学家巴纳德(1938年)是最早运用系统观点、综合科学管理理论、管理原则理论、人力资源理论对政府组织进行全面、深入分析的学者之一。更为典型的是罗伯特(1998年)将管理控制系统程序表述为战略计划、预算编制、报告分析、业绩评价和管理报酬，虽然这一管理控制系统主要针对企业内部管理控制，但其有益因素正被吸收到政府财务资源管理中来，为系统设计提出了新的分析构架、新的功能路径。
首先，用系统的概念方法，将环境价值、组织使命、愿景、战略目标、工作程序、产出结果等有机融入旨在改善绩效的综合框架中，包括控制对象、控制目标、控制维度、控制循环等一系列围绕绩效提高而作出的制度安排。
其次，重新解释政府财务管理控制的功能路径：政府财务管理控制实质上是一个循环演进的过程。其关键环节包括：(1)目标设定。将组织使命和战略规划转化为具体目标，以此为依据配置资源、拟订实施计划。(2)实施与监控。督促计划实施和监控过程，采取措施消除偏差活动，并合理调整目标。(3)测评绩效。及时了解组织实现目标、规划与实施过程中遇到了哪些问题与困难，便于及时采取措施。(4)结果应用和激励。控制不能仅纠正偏差，还应将评价结果应用于奖优惩劣、薪酬分配等。
其三，政府财务管理控制的作用装置包括探测器、鉴定器、受动器和一个通信系统。其中，探测器或感应器对被控对象进行测定，求出该对象实时状态和输出的绩效特征值；鉴定器，将其同预设目标相比较；受动器，在其真实绩效和预设目标存在差异时采取适当的行为予以调节和修正；通信系统，在感应器、鉴定器和受动器之间传输信息。为执行有效的控制，该装置的核心产出是“衡量性”和“比较性”信息，具体地说，即反映绩效衡量及其与目标的比较分析。
(四)系统的理念工具：基于新公共管理理论
20世纪80年代，新公共管理运动提倡的公共服务社会化、责任机制、分权化管理、“结果为本”、顾客导向等新取向改变了以传统的政府资源管理模式和管理机制，为现代政府财务管理的实施奠定了理念基础，同时也为政府财务管理工具提供了广阔的运用场所。在新公共管理的理念中：认同“理性人”假定，依托于公共选择理论和交易成本理论，强调政府公共服务应以市场或顾客为导向；重视人性和公共价值，认为人力资本是积极主动进行学习、创新和合作的创造者；基于公共利益基础上的利益融合；强调授权、明确的标准和绩效测量、结果管理和客户导向，重视激励和绩效报酬；强调灵活性、回应性、发展潜力和机会。
并且新公共管理也将先进的管理工具、技术、手段运用到政府财务管理中。在新公共管理运动的推动下，政府对资源的管理重点逐步由投入转向产出和结果，更强调根据政府效率、服务能力、服务成本和公众满意程度等考核标准进行管理控制，并引进目标管理(Management by objectives)、全面质量管理(Total Quality Management)、战略管理(Strategy Management)、平衡计分卡(The Blanced Score Card)等全新工具。政府部门也将进一步借鉴私营部门的管理手段，采纳市场化的运作机制来优化配置资源，提高管理效率；引入竞争机制来提高服务的质量和水平；引人“成本―效益”分析方法界定、测量和评估政府绩效目标。
三、总结和展望
综上所述，政府财务管理控制系统应视为：存在于政府内部，基于政府公共资源投入―配置―使用―产出和结果的价值活动，借助先进的信息技术，由规划、评价和纠偏等环节组成的制度、机制、程序等因素的有机集合。这种系统的构建与应用是一个庞大工程，涉及面广，技术要求高，影响范围大，其实现存在很大的难度。下阶段应着重完成三个相关的任务，见图2。
1．基于一个完整的公共资源管理周期，提出总体的目标构想，设计面向战略、面向结果的管理控制目标模式(包括控制变量、控制维度、控制循环等)，进而做到管理循环的有机联结和管理系统的调整优化。
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