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导语：在旅行社条例的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
中图分类号:F59
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)05-0260-02
1 旅行社行业问题
中国旅行社行业先后经历了政治接待、民间外交、创汇外贸和产业经济等多个发展阶段。无论从经营范围、接待人数、旅行社数量还是外汇收入上来说都取得了很大的成绩,但是旅游业在高速发展的同时,却在以一种粗放的、规模不经济的方式发展,并且出现了一系列市场问题,主要表现在旅行社企业之间低价恶性竞争以及“零负团费”现象充斥旅行社市场,严重危害旅游者的合法权益。
如何才能从根本上杜绝我国旅行社市场面临的侵害旅游者利益,不健康的价格策略,使“零负团费”等长期困扰行业发展的“顽疾”退出市场成为行业面临的迫切问题。本人认为低价竞争、“零负团费”等现象根源于我国旅行社行业的运作模式,图1为旅行社运作关系图,无论在每个环节上都有可能产生现如今扰乱市场秩序的行为。
图1旅行社运作关系图
从旅行社方面来看,各旅行社在业务上从产品开发到组团乃至接待全方位出击,并无批发、零售的主营差异。加之旅行社产品的特性和市场主体过多,面对同一目标市场开展经营的旅行社多是在低层次上展开价格竞争,而服务质量却在直线下滑。旅行社为了维持生存采取“零负团费”等低价策略,当旅行社与旅游者之间发生合同关系时,旅行社却未把质价不符、产品线路和具体服务标准在合同上明确说明,而基本上是含糊其辞、蒙蔽消费者。且在实际操作中,因为契约的不完全性、旅游者维权意识薄弱,违背合同的条款、利用合同漏洞的行为时有发生,致使违规行为屡禁不止,旅游合同纠纷不断。另一方面,旅行社在“零负团费”这种价格策略下,将风险转嫁给地接社和导游,要求导游垫支团款,出现了“买团卖团”的现象。
从导游方面来看,导游基本处于无工资、无福利,却有很多支出的状况,旅行社在“零负团费”的运作模式下,旅行社拉拢游客,为保证收支平衡,要求导游支付人头费,而导游从自身来讲,只能将目光投向旅游购物企业、旅游景点、增加自费项目,诱导游客购物、参加自费项目等“非常”手段来获取回扣,获取自己收入,最终危害旅游者的切身利益。
从旅游者方面来看,旅游者不能理性消费,维权意识薄弱。旅行社价值链的最底层是导游,在游客面前导游代表整个旅行社的形象,而其为保证自己的收入只能做出危害旅游者的行为,导致游客的投诉数量不断增加。
旅行社运作过程中的复杂关系,每个环节都需要改进,只有运作模式发生改变才有可能遏制旅行社市场上的诸多问题。旅行社运作方式的改变需要两方面的压力,旅行社产品是有一系列元素组合而成的,只要一个环节发生问题就会影响到整个产品,政府方面可以制定一系列针对上述环节的服务质量标准,让旅行社产品的服务质量可以有标准可依,也便于旅游者和政府管理部门监督检查。另一方面,旅行社要尊重游客的知情权,通过合同形式将旅游行程,购物次数,住宿用餐标准明确说明并清楚告知游客。同时,需要游客自下而上的维权意识的增强。
当然,我国旅行社投诉处理程序复杂,维护自身的合法权益需要付出的时间和金钱成本相当高,而赔偿限额相当低,这两方面的落差也会致使游客选择放弃维权,放任侵权行径。
旅行社改变运作过程还需要动力,旅行社作为企业,是以利润为最终目的的,只有未来模式能创造更多的利润才能促使旅行社主动做出改变,使“零负团费”等低价恶性竞争现象退出市场。
2 《旅行社条例》的主要变化
《旅行社条例》相对于《旅行社管理条例》的主要亮点表现在极大地降低了旅行社的进入门槛以及加大了旅行社管理、处罚力度。这些修改是在总结我国旅行社业发展运行情况的基础上,针对行业内现存问题,为更好地适应、规范行业发展需要而进行的。
针对低价竞争、零负团费等扰乱市场秩序的行为,《旅行社条例》专门作出了扭转旅行社低价模式的相关规定。我们按照上文的旅行社运作关系图来看《旅行社条例》相关条款,从旅行社方面来看,《旅行社条例》在旅行社经营方面规定:旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者;未经旅游者同意,旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务;旅行社在与旅游者签订旅游合同时,应当对旅游合同的具体内容作出真实、准确、完整的说明;对旅游合同解释有争议的,要做出有利于旅游者的解释。这些规定是从旅行社招徕旅游者即业务的第一环节进行的规定,可以从源头上遏制低价模式。另外还在合同、委托、导游服务等业务过程上做出了严格规定,规定旅行社与游客签订的旅游合同,由于游客投诉的主要问题就是导游增加购物次数获得回扣,因此《条例》规定必须就旅游者应当交纳的旅游费用及交纳方式、旅行社安排的购物次数和停留时间及购物场所的名称、需要旅游者另行付费的游览项目及价格等,做出明确约定。旅行社与导游之间的利益关系方面,《条例》也规定旅行社要支付给导游不低于最低标准的工资,缓和了导游与旅行社的关系,进一步可以减少导游做出有害于旅游者的行为。
从导游方面来看,《条例》规定导游不得欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目等。针对导游与旅行社之间的利害关系,规定旅行社不得要求导游接待低于成本报价的团队。从旅游者方面来看,《条例》较《管理条例》对于旅游者投诉的问题做出了更为细致明确的说明。
对于旅行社违反上述规定,《旅行社条例》做出了较《旅行社管理条例》更为严厉的惩处措施,以规范旅行社的经营运作。
可是,我们何以认为《旅行社条例》可以根除旅行社的行业问题,推动旅行社业的健康发展呢?在《条例》中规定旅行社不能以低于成本报价招徕旅游者,但是早在1996年《旅行社管理条例实施细则》第三十六条就规定旅行社不得以低于正常成本价的价格参与竞销,难道只因为《条例》对于这种违规行为的处罚更为严厉,行业的低价运作模式就可以消除吗?除此之外,由下表我们可以看到《条例》与《管理条例》在经营和处罚方面的内容,在大多数对照点上都有涉及,也就是说在《条例》上的禁止性规定《管理条例》上也有说明,可是并没有产生效果,这不得不让人们产生疑虑――《条例》是否可以依靠这些稍显细致、惩处严厉的规定根治行业问题?
对于违规行为的处罚问题,是否能够贯彻彻底也是值得探讨的。虽说《条例》较《管理条例》对于各项违规行为的惩处问题进行了较为细致的说明,但是在现实的操作层面上的问题并没有进行说明,比如说处罚的执行方是谁,处罚的具体程序等。况且旅行社产品是体验性产品,旅游产品的质量是由一系列环节构成的,而对于产品的质量是否合格,是应该有具体的标准的,否则无法进行惩处,也会产生某些旅行社与政府官员勾结的现象。即使是可以明确判定旅游产品质量有问题,《条例》规定的处罚措施与《消费者权益保护法》第四十九条“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的,应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失,增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍”的条款有出入。因此《条例》与其他相关法律法规的衔接也成为新条例的问题。
3 《条例》的实际效果
3.1 旅游产品涨价
为避免触犯《条例》,旅行社部分线路产品价格大幅涨价。如北京神舟国旅2010年1月泰国旅游线路价格为2780-4180元/人,并且承诺价格为2880元/人的线路不强制购物,但是会有自费景点,价格为600元/人。而在2009年5月前此线路报价大致为2000元/人左右甚至更低,可见旅行社产品线路价格有一定幅度的上涨。
旅行社规范旅游产品报价,合理涨价,有利于旅行社合法有序竞争,为消费者提供透明的旅游消费环境。旅行社涨价或许无法避免,但是各旅行社旅游产品报价具有差异性与竞争性,为了应对《条例》,如果旅行社结成价格联盟,谋划集体涨价,显然又会侵害旅游者的利益。
3.2 投诉数量
2009年第一季度北京市旅行社服务质量监督管理所公示的15件质量投诉,《旅行社条例》实施后,2009年第二季度(3-5月)正式立案受理旅游者对旅行社的有效投诉15件,共涉及14家旅行社。游客集中反映的突出问题是:导游员擅自压缩旅游行程、频频增加购物次数、引导游客进入“老乡店”购买假、冒、伪、劣商品问题的9件;反映减少游览景点、导游不尽职责的2件;反映由于组、地两社导游员之间发生肢体互殴进而侵害游客权益的1件;反映出境游购物问题的2件;反映出境未成行的1件。可见《条例》开始实施投诉数量并未大幅度减少。
4 疑问与思考
4.1 与相关法的衔接
《条例》的法力效力层次偏低,一旦发生旅游合同纠纷或其他赔偿问题,会根据相关上位法的有关规定进行裁决。因此《条例》各条款内容与其他法律法规的衔接是引发问题的导火索。如上文提到的产品质量问题赔偿金问题,《条例》规定的赔偿金额与《消费者权益保护法》确定的金额不一致。
4.2 可操作性
《条例》一些条款过于格式化,缺乏弹性不灵活,实操性不强。法律责任一章内容,处罚力度甚至可以大于企业的注册资本,当然这可以使企业规范经营,令旅行社市场优胜劣汰,但是在我国投诉程序复杂、成本过高、监督检查方和处罚方不明的环境下,这样的处罚条款是否真的能起到预期的目的呢?
4.3 法律公平性
合理的分工体系是旅行社市场健康发展的必要条件,对于分工体系下的各类旅行社的法律法规责任也不尽相同,笼统地说旅行社经营商的法律责任要大于旅行社商,因此,要想我国旅行社市场尽早形成合理的分工体系,《条例》应加以引导,将各类旅行社的法律法规责任区别对待。
5 结语
不可否认,《条例》修订的出发点是为了解决行业长期以来存在的顽疾,可以说对扰乱市场秩序的行为有一定程度的遏制作用,但是《条例》毕竟是规则性条款,未通过市场检验就开始实施,不免会发生侵害旅游企业利益或者让不法旅游企业有机会利用条款漏洞危害旅游者的行为,因此要彻底走出行业困境,一方面需要建立起健全的市场竞争机制的制度化环境,另一方面,旅游企业要有自发形成合理分工体系的动力和能力,才能从根本上规范市场环境,杜绝危害旅游市场健康发展的行为。
参考文献
[1]张晨.旅游业“柠檬市场”现象及其规避对策[J].价格理论与实践,2005,(5):20-21.
第二条本条例适用于中华人民共和国境内设立的旅行社和外国旅行社在中华人民共和国境内设立的常驻机构（以下简称外国旅行社常驻机构）。
第三条本条例所称旅行社，是指有营利目的，从事旅游业务的企业。
本条例所称旅游业务，是指为旅游者代办出境、入境和签证手续，招徕、接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动。
第四条国务院旅游行政主管部门负责全国旅行社的监督管理工作。
县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门按照职责负责本行政区域内的旅行社的监督管理工作。
本条第一款、第二款规定的部门统称旅游行政管理部门。
第五条旅行社按照经营业务范围，分为国际旅行社和国内旅行社。本条例另有特别规定的，依照其规定。
国际旅行社的经营范围包括入境旅游业务、出境旅游业务、国内旅游业务。
国内旅行社的经营范围仅限于国内旅游业务。
第二章旅行社设立
第六条设立旅行社，应当具备下列条件：
（一）有固定的营业场所；
（二）有必要的营业设施；
（三）有经培训并持有省、自治区、直辖市以上人民政府旅游行政管理部门颁发的资格证书的经营人员；
（四）有符合本条例第七条、第八条规定的注册资本和质量保证金。
第七条旅行社的注册资本，应当符合下列要求：
（一）国际旅行社，注册资本不得少于150万元人民币；
（二）国内旅行社，注册资本不得少于30万元人民币。
第八条申请设立旅行社，应当按照下列标准向旅游行政管理部门交纳质量保证金：
（一）国际旅行社经营入境旅游业务的，交纳60万元人民币；经营出境旅游业务的，交纳100万元人民币。
（二）国内旅行社，交纳10万元人民币。
质量保证金及其在旅游行政管理部门负责管理期间产生的利息，属于旅行社所有；旅游行政管理部门按照国家有关规定，可以从利息中提取一定比例的管理费。
第九条申请设立国际旅行社，应当向所在地的省、自治区、直辖市人民政府管理旅游工作的部门提出申请；省、自治区、直辖市人民政府管理旅游工作的部门审查同意后，报国务院旅游行政主管部门审核批准。
申请设立国内旅行社，应当向所在地的省、自治区、直辖市管理旅游工作的部门申请批准。
第十条申请设立旅行社，应当提交下列文件：
（一）设立申请书；
（二）设立旅行社可行性研究报告；
（三）旅行社章程；
（四）旅行社经理、副经理履历表和本条例第六条第三项规定的资格证书；
（五）开户银行出具的资金信用证明、注册会计师及其会计师事务所或者审计师事务所出具的验资报告；
（六）经营场所证明；
（七）经营设备情况证明。
第十一条旅游行政管理部门收到申请书后，根据下列原则进行审核：
（一）符合旅游业发展规划；
（二）符合旅游市场需要；
（三）具备本条例第六条规定的条件。
旅游行政管理部门应当自收到申请书之日起30日内，作出批准或者不批准的决定，并通知申请人。
第十二条旅游行政管理部门应当向经审核批准的申请人颁发《旅行社业务经营许可证》，申请人持《旅行社业务经营许可证》向工商行政管理机关领取营业执照。
未取得《旅行社业务经营许可证》的，不得从事旅游业务。
第十三条旅行社变更经营范围的，应当经原审批的旅游行政管理部门审核批准后，到工商行政管理机关办理变更登记手续。
旅行社变更名称、经营场所、法定代表人等或者停业、歇业的，应当到工商行政管理机关办理相应的变更登记或者注销登记，并向原审核批准的旅游行政管理部门备案。
第十四条旅游行政管理部门对旅行社实行公告制度。公告包括开业公告、变更名称公告、变更经营范围公告、停业公告、吊销许可证公告。
第十五条旅行社每年接待旅游者10万人次以上的，可以设立不具有法人资格的分社（以下简称分社）。
国际旅行社每设立一个分社，应当增加注册资本75万元人民币，增交质量保证金30万元人民币；国内旅行社每设立一个分社，应当增加注册资本15万元人民币，增交质量保证金5万元人民币。
旅行社同其设立的分社应当实行统一管理、统一财务、统一招徕、统一接待。
旅行社设立的分社，应当接受所在地的县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门的监督管理。
第十六条外国旅行社在中华人民共和国境内设立常驻机构，必须经国务院旅游行政主管部门批准。
外国旅行社常驻机构只能从事旅游咨询、联络、宣传活动，不得经营旅游业务。
第三章旅行社经营
第十七条旅行社应当按照核定的经营范围开展经营活动。
旅行社在经营活动中应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则，遵守商业道德。
第十八条旅行社不得采用下列不正当手段从事旅游业务，损害竞争对手：
（一）假冒其他旅行社的注册商标；
（二）擅自使用其他旅行社的名称；
（三）诋毁其他旅行社的名誉；
（四）委托非旅行社的单位和个人经营旅游业务；
（五）扰乱旅游市场秩序的其他行为。
第十九条旅行社与其聘用的经营人员，应当签订书面合同，约定双方的权利、义务。
经营人员未经旅行社同意，不得披露、使用或者允许他人使用其所掌握的旅行社商业秘密。
第二十条旅行社应当维护旅游者的合法权益。
旅行社向旅游者提供的旅游服务信息必须真实可靠，不得作虚假宣传。
第二十一条旅行社组织旅游，应当为旅游者办理旅游意外保险，并保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财物安全的要求；对可能危及旅游者人身、财物安全的事宜，应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的措施。
第二十二条旅行社对旅游者提供的旅行服务项目，按照国家规定收费；旅行中增加服务项目需要加收费用的，应当事先征得旅游者的同意。
旅行社提供有偿服务，应当按照国家有关规定向旅游者出具服务单据。
第二十三条因下列情形之一，给旅游者造成损失的，旅游者有权向旅游行政管理部门投诉：
（一）旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准的；
（二）旅行社服务未达到国家标准或者行业标准的；
（三）旅行社破产造成旅游者预交旅行费损失的。
旅游行政管理部门受理旅游者的投诉，应当依照本条例的规定处理。
第二十四条旅行社为接待旅游者聘用的导游和为组织旅游者出境旅游聘用的领队，应当持有省、自治区、直辖市以上人民政府旅游行政管理部门颁发的资格证书。
第二十五条旅行社组织旅游者出境旅游，应当选择有关国家和地区的依法设立的、信誉良好的旅行社，并与之签订书面协议后，方可委托其承担接待工作。
因境外旅行社违约，使旅游者权益受到损害的，组织出境旅游的境内旅行社应当承担赔偿责任，然后再向违约的境外旅行社追偿。
第二十六条旅行社招徕、接待旅游者，应当制作完整记录，保存有关文件、资料，以备旅游行政管理部门核查。
第四章外商投资旅行社的特别规定
第二十七条外商投资旅行社适用本章规定；本章没有规定的，适用本条例其他有关规定。
前款所称外商投资旅行社，包括外国旅游经营者同中国投资者依法共同投资设立的中外合资经营旅行社和中外合作经营旅行社。
第二十八条中外合资经营旅行社的注册资本最低限额为人民币400万元。中外合资经营旅行社的注册资本最低限额可以进行调整，调整期限由国务院旅游行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门确定。
中外合资经营旅行社各方投资者的出资比例，由国务院旅游行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门按照有关规定确定。
中外合作经营旅行社的注册资本最低限额、各方出资比例，比照适用本条第一款、第二款的规定。
第二十九条外商投资旅行社的中国投资者应当符合下列条件：
（一）是依法设立的公司；
（二）最近3年无违法或者重大违规记录；
（三）符合国务院旅游行政主管部门规定的审慎的和特定行业的要求。
第三十条外商投资旅行社的外国旅游经营者应当符合下列条件：
（一）是旅行社或者主要从事旅游经营业务的企业；
（二）年旅游经营总额4000万美元以上；
（三）是本国旅游行业协会的会员。
第三十一条设立外商投资旅行社，由中国投资者向国务院旅游行政主管部门提出申请，并提交本条例第十条规定的文件和符合本条例第三十条规定条件的证明文件。国务院旅游行政主管部门应当自受理申请之日起60日内对申请审查完毕，作出批准或者不批准的决定。予以批准的，颁发《外商投资旅行社业务经营许可审定意见书》；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。
申请人持《外商投资旅行社业务经营许可审定意见书》以及投资各方签订的合同、章程向国务院对外经济贸易主管部门提出设立外商投资企业的申请。国务院对外经济贸易主管部门应当自受理申请之日起在有关法律、行政法规规定的时间内，对拟设立外商投资旅行社的合同、章程审查完毕，作出批准或者不批准的决定。予以批准的，颁发《外商投资企业批准证书》，并通知申请人向国务院旅游行政主管部门领取《旅行社业务经营许可证》；不予批准的，应当书面通知申请人并说明理由。
申请人凭《旅行社业务经营许可证》和《外商投资企业批准证书》向工商行政管理机关办理外商投资旅行社的注册登记手续。
第三十二条外商投资旅行社可以经营入境旅游业务和国内旅游业务。
外商投资旅行社不得设立分支机构。
第三十三条外商投资旅行社不得经营中国公民出国旅游业务以及中国其他地区的人赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务。
第五章监督检查
第三十四条旅游行政管理部门应当依法加强对旅行社和外国旅行社常驻机构的监督管理，维护旅游市场秩序。
第三十五条旅行社应当接受旅游行政管理部门对其服务质量、旅游安全、对外报价、财务帐目、外汇收支等经营情况的监督检查。
旅游行政管理部门工作人员执行监督检查职责时，应当出示证件。
第三十六条旅游行政管理部门对旅行社每年进行一次年度检查。旅行社应当按照旅游行政管理部门的规定，提交年检报告书、资产状况表、财务报表以及其他有关文件、材料。
第三十七条旅游行政管理部门应当加强对质量保证金的财务管理，并按照国家有关规定将质量保证金用于赔偿旅游者的经济损失。任何单位和个人不得挪用质量保证金。
第六章罚则
第三十八条违反本条例第十二条第二款、第十六条第二款规定的，由旅游行政管理部门责令停止非法经营，没收违法所得，并处人民币1万元以上5万元以下的罚款。
第三十九条违反本条例第十七条第一款、第二十一条、第二十二条第一款、第二十四条、第二十五条第一款、第三十二条、第三十三条规定的，由旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期不改正的，责令停业整顿15天至30天，可以并处人民币5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销《旅行社业务经营许可证》。
第四十条违反本条例第十八条、第二十条第二款规定的，依照《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》的有关规定处罚。
第四十一条违反本条例第二十六条、第三十五条第一款规定的，由旅游行政管理部门责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，责令停业整顿3天至15天，可以并处人民币3000元以上1万元以下的罚款。
第四十二条旅行社被吊销《旅行社业务经营许可证》的，由工商行政管理部门相应吊销营业执照。
第四十三条旅游行政管理部门受理本条例第二十三条规定的投诉，经调查情况属实的，应当根据旅游者的实际损失，责令旅行社予以赔偿；旅行社拒不承担或者无力承担赔偿责任时，旅游行政管理部门可以从该旅行社的质量保证金中划拨。
第四十四条旅游行政管理部门或者对外经济贸易主管部门违反本条例规定，有下列情形之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
（一）对符合条件的申请人应当颁发《旅行社业务经营许可证》或者《外商投资企业批准证书》而不予颁发的；
为了认真贯彻实施国务院《旅行社条例》及《云南省人民政府办公厅关于加强全省旅游市场综合整治的意见》（以下简称《意见》），进一步整顿和规范旅游市场秩序，排查旅游安全隐患，优化旅游发展环境，市产业领导小组决定在全市范围内组织开展旅游市场秩序及旅游安全专项检查活动，特制定本工作方案。
一、工作目标
以实施《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》和落实《意见》为契机，切实保障旅游者和旅游经营者合法权益，维护旅游市场秩序，确保旅游安全，促进曲靖旅游业健康发展，按照《意见》的要求，采取“自检自查、重点督察、点面结合”的工作方式，把贯彻实施《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》、旅游市场检查、旅游安全隐患排查紧密结合起来，加大旅游联动执法和监督检查工作力度，确保旅游市场秩序得到进一步规范，坚决遏制旅游重大安全事故的发生。
二、组织领导
为加强对旅游市场秩序和旅游安全检查工作的协调和领导，确保各项工作任务取得实效，由旅游局牵头，市旅游产业发展领导小组成员单位各抽调一名干部组成检查工作组。
三、工作重点
按照《意见》的总体部署，此次检查在各级旅游产业领导小组的统一指挥下，由旅游局牵头，工商、公安、卫生、交通、安监、环保、发改等部门参加，开展联合检查和联动执法。
1、旅游行政主管部门工作重点：
检查旅行社旅游合同的签订和履行情况；检查旅游合同签订是否按照《旅行社条例实施细则》第二条的规定进行明确约定；检查旅行社行程单，查看行程时间安排是否合理；检查导游人员持证上岗情况、导游证年检情况和规范服务情况；检查旅行社是否与地接社签订委托合同，是否告知旅游者地接社的有关信息；是否有未经旅游者同意擅自转团、拼团或委托给不具备资质的旅行社等违规经营行为；其他违反《旅行社条例》及其实施细则、《导游人员管理条例》、《云南省旅游条例》等旅游法规的行为。
2.工商行政主管部门工作重点：
查处旅行社向旅游者提供虚假信息或作虚假宣传的行为；查处无证照经营旅游业务的行为、私设门市部行为；查处超范围经营行为；查处旅游行业商业贿赂行为。
3.交通行政主管部门
查处非旅游营运车辆经营旅游客运业务的行为；督查旅游客运企业严格按照“统一业务受理、统一车辆调度、统一经营管理、统一运费结算”的规定规范经营。
4.价格主管部门
查处以低于旅游成本报价招徕旅游者以及质价不符的行为。
三、工作方式
此次旅游市场秩序及旅游安全专项检查工作按照谁经营谁负责的原则，针对当地旅游市场上的突出问题，组织上门检查、重点抽查、市场巡查，严厉打击旅游违法违规经营行为。
四、时间安排
1.各涉旅企业要在8月20日前完成自检自查并上报检查结果到市旅游局。
2.市旅游产业领导小组综合整治工作领导办公室将在8月下旬开展对全市旅行社、宾馆酒店等涉旅企业进行重点抽查。
五、工作要求
一、包价旅游合同
在立法例上，包价旅游合同的名称很多。如：德国、我国台湾地区、日本称为“旅行契约”、“旅游契约”或直接命名为“旅游”，不在名称之上附加更多的限制；欧盟指令称之为“一揽子包价旅游合同”，英美国家多称之为“一揽子旅行、一揽子度假、揽子旅游”等，以突出旅游由多项给付结合的特征；《关于包价旅游合同的布鲁塞尔公约》则称之为组织包价旅游合同，以突出旅游经营者组织旅游活动的行为特征；我国旅游实务界将包价旅游合同称为“包价旅游合同”，以侧重强调旅游报酬的总价支付特征。虽然，组织包价旅游合同的名称更能揭示旅游经营者招徕组织旅游者（成团）和交通、住宿、餐饮、游览等两项以上的旅游相关服务这一特征，使得该合同区别于其他合同类型，但是考虑到旅游业界对“包价旅游合同”的名称更为熟悉，《旅游法》采纳了这一名称。关于包价旅游合同，可以从以下方面理解：
首先，安排行程是包价旅游合同的必备要素。行程安排是包价旅游合同区别于委托、居间等合同的根本点，特别是旅行社开展的一些新的经营形式，如“机票加酒店”预定、旅游咨询等，这些不安排行程的旅行社服务，因为法律关系清晰，可以直接适用《合同法》关于委托合同、承揽合同的规定，而无需纳入包价旅游合同的调整范围。
其次，包价旅游合同并不要求预先组合旅游服务。
再次，包价旅游合同没有关于旅游时间的限制。
最后，包价旅游合同中的旅游服务既可以是由旅行社自己提供的，也可以通过履行辅助人来提供。
二、包价旅游合同的内容
《旅游法》第58条对包价旅游合同的内容做了详细列举，规定包价旅游合同应当包括旅行社，旅游者的基本信息；旅游行程安排；旅游团成团的最低人数；交通、住宿、餐饮等旅游服务安排和标准；游览、娱乐等项目的具体内容和时间；自由活动时间安排；旅游费用及其交纳的期限和方式；违约责任和解决纠纷的方式；以及法律、法规规定和双方约定的其他事项。因此，有必要对包价旅游合同的具体内容予以规定，《旅行社条例》作为行政法规无法发挥民事法律规范的功能，且只有明确规定包价旅游合同的具体内容，才能在此基础上要求旅行社承担对合同具体内容的说明义务，原则性规定也不利于《旅游法》的贯彻实施。对包价旅游合同的具体内容做了详细列举，具有较强的可操作性。与《旅行社条例》第28条的规定相比较，《旅游法》第58条在以下三个方面做了相应的调整：第一，删除了《旅行社条例》第28条第（九）项、第（十）项关于“旅行社安排的购物次数、停留时间及购物场所的名称”和“需要旅游者另行付费的游览项目及价格”的规定，以与《旅游法》第35条关于“旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目”的规定相协调。第二，删除了第（十一）项关于“解除或者变更合同的条件和提前通知的期限”的规定，将包价旅游合同的解除、变更等明确规定在《旅游法》第65条、第66条、第67条等，使《旅行社条例》中的约定解除权转变为法定解除权，这更有利于旅游纠纷的解决。第三，增加了关于旅游团成团的最低人数的内容要求，以与《旅游法》第63条的规定相衔接。《旅游法》第58条关于包价旅游合同内容的规定属于强制性规定，而非推荐性规定，旅行社与旅游者签订包价旅游合同就必须包括《旅游法》第58条所规定的相应内容，否则即应根据《旅行社条例》的相关规定承担相应的行政责任。如果造成旅游者损失的，还应当承担相应的赔偿责任。
三、包价旅游合同的形式
合同的形式，是当事人合意的外在表现，是合同内容的载体。合同的形式包括口头形式、书面形式和推定形式三种。根据《旅游法》第58条的规定，订立包价旅游合同，应当采用书面形式。相应地，未与旅游者签订包价旅游合同的，由旅游行政管理部门责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿1个月至3个月（《旅行社条例》第55条）。
关于《旅游法》第58条规定的包价旅游合同的：书面形式要求，应当做正确理解。首先《旅游法》第58条对包价旅游合同的书面形式要求，并不意味着包价旅游合同为要式合同。所谓要式合同是指，必须依据法律规定的或当事人要求的形式而成立的合同。通常认为，法律规定或当事人约定合同须采用书面形式的，未采用书面形式时，合同不成立。但是，从立法目的来看，要求采取书面形式订立包价旅游合同主要是使旅行社承担提供书面形式的义务，且其主要在于明确包价旅游合同具有《旅游法》第58条所要求的相应内容，以使旅游者了解旅游相关内容。从参考立法例来讲，我国台湾地区“民法典”第514条之2的规定与《旅游法》第58条规定相同，其立法理由和理论界一致肯定，旅游契约（相当于本法规定的包价旅游合同）并非要式合同。从而，包价旅游合同的成立，还是应该以当事人双方意思表示一致为原则。
另外，根据《合同法》第36条的规定，法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。根据该条规定，旅行社等旅游经营者未与旅游者签订书面包价旅游合同，却向旅游者提供了旅游服务的，包价旅游合同成立，双方之间的权利义务关系根据包价旅游合同相关法律规定予以确定；同时由于旅行社等旅游经营者因违反《旅行社条例》的规定，则应依《旅行社条例》第55条对之予以行政处罚。
法律对书面形式的要求，非常重要的目的之一就在于，保留证据、降低纠纷解决难度以及提醒当事人慎重对待等。旅游者在参加旅游这一休闲活动中，往往过分乐观而不谨慎，而发生不清楚、太仓促两个私法自治的典型缺陷。事后发生纠纷时，证据保留不充分，导致合法权益无法获得保护。为此，《旅游法》规定包价旅游合同采取书面形式，塑造旅游者理性旅游的消费心理。
【关键词】 融汇 管理模式 X、Y、Z理论
一、引言
改革开放以后,得益于中国旅游产业的蓬勃发展,除了国、中、青等旅行社在全国快速扩张之外,中小型民营旅行社也如雨后春笋般飞速发展。这些旅行社大多规模小、实力弱,有些旅行社为了节省运转资金,采用了旺季开业、淡季关门的经营模式。这对于旅行社自身经营来说可能是一个降低生产成本的有效手段,但对于受雇于这些旅行社的导游而言却是一场噩梦。
在这种生存状态之下,一些缺乏自我职业道德约束的导游人员采用非常规手法获取报酬,比如强迫客人进店购物获取提成,客人如果不进店就甩团,这些恶劣事件严重影响了旅行社的社会形象。伴随经济的高速发展,旅游已经成为大众休闲的首选方式,导游工作的社会涉及面也愈来愈广。关于旅游的投诉经常见诸于媒体,但是我们很多人在讨论此类问题的时候,大都带有主观臆断,人云亦云,将责任一股脑的推给导游,很少有深层次对产生这种原因的因素进行剖析的,这就自然造成导游社会美誉度极低的现状。再加上一些所谓社会焦点问题媒体的导向性推波助澜,一时间导游和游客这两个本应是愉悦的结合体,似乎成了敌人。这自然是中国旅游健康发展不可逾越的鸿沟,必须科学引导、妥善解决。
二、X、Y、Z理论概述
企业管理员工是有一定模式的,如何管理员工首先取决于管理者如何看待员工。美国学者道格拉斯・马格雷葛根据企业对待员工的不同态度和管理方法,总结出了X、Y两种理论。
所谓X理论,反映的是经理人对员工的不信任,主张对员工严加看管,而Y理论却认为员工都是善良的,完全可以通过激励的方式使其自觉地为企业工作。
日本学者威廉・大内在比较了日本企业和美国企业的不同管理特点之后,参照X理论和Y理论,提出了所谓的Z理论,将日本的企业文化管理加以归纳。Z理论强调管理中的文化特性,主要由信任、微妙性和亲密性所组成。根据这种理论,管理者要对员工表示信任,而信任可以激励员工以真诚的态度对待企业、对待同事,为企业忠心耿耿地工作。X理论和Y理论基本回答了员工管理的基本原则问题,Z理论将东方国度中的人文感情揉进了管理理论。我们可以将Z理论看作是对X理论和Y理论的一种补充和完善。结合旅行社目前复杂的生存状况,用X、Y、Z理论的融合方式来管理导游队伍无疑是一个极佳的模式。
三、旅行社导游人员管理混乱原因剖析
1、政策上缺乏保障依据
中国目前对导游人员的管理主要依据来源于《中华人民共和国旅行社管理条例》、《中华人民共和国导游人员管理条例》、《中华人民共和国导游人员管理实施办法》以及由这三个文件衍生出来的各省市自治区自己的导游人员管理条例。虽然这些条例和办法对导游的各项服务规范要求比较到位,对确保游客的权利有积极地作用,但是对于导游应该享有的权利几乎没有涉及,即使从与导游人员联系最紧密的《中华人民共和国导游人员管理条例》来看,全条例共二十七条也仅有第十条明确涉及到维护导游的权益。《中华人民共和国导游人员管理条例》第十条规定:导游人员进行导游活动时,其人格尊严应当受到尊重,其人身安全不受侵犯。导游人员有权拒绝旅游者提出的侮辱其人格尊严或者违反其职业道德的不合理要求。这自然让许多导游在自身利益被侵犯的时候无据可依,成为没有保障的弱势群体。
2、行政部门监管上存在漏洞
旅行社大都属于独立经营、自负盈亏的企业,而旅行社则基本上都是抗风险能力较差的民营小企业,所以旅游行政管理部门对他们的管理基本上局限于政策性指导和违规的行政处罚。不过处罚基本集中在违规经营或者服务质量问题上,而对于旅行社侵犯导游权利的处罚基本未曾涉及到。旅游行政管理部门认为关于职工权利维护方面的问题是属于劳动保障部们的事情,但是由于旅游企业工作人员流动性大,又有许多隐性工作人员(旺季临时雇佣或者承包人员雇佣旅行社未曾备案人员)的存在,劳动保障部们的管理也是无从着手,这就给一些旅行社侵犯导游合法权利的情况提供了存在的可能性。
3、导游人员自我保护意识淡漠
虽然近几年导游总体数量匮乏的局面仍持续存在,但局部导游过剩的情况已经显现。全民考导游证的盛况愈演愈烈,不论什么类型的学校都招收导游专业,再加上大批社会人员的改行加盟,旅游行政管理部门缺乏科学的调控,大量导游涌向旅游企业,造成供过于求的局面。一些抱着导游梦的人员为了谋得一个岗位几乎舍弃了所有的附加要求,甚至连劳动合同都可以不签,这无疑纵容了许多旅行社经营人员的贪婪行为。
4、旅行社经营人员管理水平有待提高
目前国内旅行社经营管理人员把旅行社不是看做经营而是一种投资,投资自然就要短时间看到效益。短时间获得效益在靠低利润经营无法维持的情况下,只有靠更多地克扣雇佣的导游薪金,将经营成本降低到极致,目前很多旅行社已经将导游的底薪降为零。在这种境况下所谓的旅行社经营管理基本形同虚设,导游和经营管理人员构成了一种极不稳定的雇佣关系,经营人员根本无暇顾及所谓的管理。
我们来看一组中国国际旅游局的统计数字:2004年统计数字显示我国旅行社经理人员从业人数为50650人,其中国际旅行社总经理5436人,占11%;国际旅行社部门经理10223人,占20%;国内旅行社总经理15768人,占31%;国内旅行社部门经理19223人,占38%。在旅行社经理从业人员中持有旅行社经理资格证书的人数为34480人,持证率为68.l%,
从学历结构来看,中小旅行社经营管理人员本科文凭低于20%,而且大多专业不对口。从性别结构来看,旅行社经理队伍中男性经理人员要多于女性经理人员,但不同类型经理人员的性别比例有很大不同。总体上我国旅行社经理队伍中男性30362人,占60%;女性20288人,占40%。从年龄结构来看,旅行社经理队伍年龄结构比较合理,以中青年为主,40岁以下的占80.9%。从学历结构来看,我国旅行社经理人员的学历较低,总体上高中学历者占18.3%,大专学历者占54.8%,本科以上学历者仅占26.9%。国内旅行社部门经理学历更低一些,高中学历者占29.7%。从专业结构来看,旅行社经理人员所学专业以旅游类、管理类专业为主,分别占26.4%和24.2%,其他类专业占37.8%。
以上资料显示,我国旅行社经营和管理人员普遍存在一些问题:一是旅行社经营管理人员持证率尚待提高,特别是中小型国内旅行社部门仅有58.2%;二是旅行社管理人员,特别是中小国内社管理人员学历非常的低,本科学历更低至17.1%,这样的学历结构决定了管理上很难取得大的突破;三是旅行社管理人员专业性差,管理类出身的仅占20.5%,专业性差造成的直接后果就是管理理念的缺失和管理水平提升的困难。
四、国外导游管理综述
由于社会经济发展水平、社会经济制度以及旅游业的发展模式不同,在世界上形成了不同的导游管理体制。根据国家旅游局驻海外办事处所提供的资料,我们将目前国外的导游管理体制划分为严格型和宽松型两类。
1、发展中国家严格全面的导游管理体制
很多国家对导游的管理比较严格和全面,以新加坡、日本和以色列最为典型。这三个国家对导游人员及导游服务的全过程都进行了严格有效的管理。
首先,实行严格的导游资格认证制度。这三个国家均规定,如果想从事导游工作,就必须参加并通过统一组织的导游资格考试,方可取得导游资格。未取得资格者不得当导游,否则将给予严肃处理。其次,实行严格有效的过程监督和严厉的处罚。新加坡规定,导游工作时须佩带必要的证件,旅游局随时派人到各景点检查,对不带证件陪团者进行警告。最后,三国都实行了游客监督投诉制度,游客的评价和意见对导游的职业生命影响极大。
由此可见,以上三个国家对导游的管理是非常全面和严格的,从获取资格到上岗服务和监督处理,全过程都有比较严格的管理制度和手段。目前我们国家导游人员很多管理措施大都借鉴了该种模式。
2、旅游发达国家一般性导游管理体制
西方旅游发达国家虽存在对导游的管理,但并不严格,也不全面,澳大利亚、英国和德国对导游的管理就很有代表性。
首先,实行只证明专业水平的资格认证制度。其次,以雇主和游客监督为主。这些实行一般性管理的国家,对导游的监督和管理主要靠旅行社(旅游公司)和游客。对不合格的导游,目前尚无任何处罚规定。德国不存在监督管理导游人员服务质量的机构,顾客的评价是对导游最好的监督,旅行社据此决定是否续聘该导游,此外导游只受各种一般性法规的监督约束。英国的导游监督管理制度也基本如此。可见,澳大利亚和英国对导游的管理并不严格,只是很一般性的;德国对导游的管理更少,只存在自愿性的资格考试。
导游管理体制是旅游管理体制的一部分,其类型取决于一国的旅游发展模式。一国的旅游发展模式取决于其社会生产力的性质和发展水平。综合以上几个国家的导游管理体制不难看出,两种不同类型的导游管理体制正好对应于按经济社会发展水平不同而划分出的两种不同类型的国家,即宽松型的导游体制存在于经济发达国家,严格型的导游管理体制大多存在于发展中国家。
在西欧、北美的经济发达国家,旅游业是随本国经济社会的发展而逐步发展起来的。这些国家居民旅游消费的发展是沿着本地区内旅游、国内跨地区旅游和出国旅游的顺序递进的。因此,这些国家的旅游经营和管理体制也是从适应地区内旅游、国内旅游到适应国际旅游而逐步形成的。
发展中国家经济社会发展水平较低,经济建设和其他各项社会事业的发展需要大量的资金,利用本国的旅游资源和发达国家居民旅游国际化的机遇,集中一部分人力和财力,发展以招徕、接待国际游客为主的国际旅游业,为国家创汇,成了绝大部分发展中国家的必然选择。但是,此时发展中国家与旅游业相关产业,也处于较低水平,不能满足以发达国家居民为主的国际游客的需要。此外,国际旅游对旅游经营和管理的要求也大大高于国内居民旅游的要求。这些都要求发展中国家集中力量,超前发展国际旅游业,既然是超前发展旅游业,在旅游管理上就必须有一套专门的制度。导游直接为国际游客提供服务,陪伴游客完成整个旅游过程,其本身素质直接关系到游客的旅游质量,关系到国家的国际旅游形象。所以,发展中国家在整个社会服务水平及服务人员素质较低的情况下,必须建立起一支高素质、高服务水平的导游队伍。这样建立导游资格证制度、专门的旅游教育培训制度、服务监督制度和违章处理制度,对于发展中国家来说就是非常必要的。
五、X、Y、Z理论在旅行社导游人员管理中的运用策略
1、X理论运用模式
(1)大力发展导游管理新模式导游服务公司。导游公司是社会导游与旅行社之间的桥梁,为其提供工作机会,降低导游个人寻找工作机会的“交易成本”。而社会导游以年为单位向所挂靠的导游公司支付管理费用。一个职能完善的导游服务公司,应该通过职业生涯规划、相关业务培训和指导等诸多方式,为社会兼职导游提供职业发展机会。这样导游公司才能争取到更多的社会导游加入,良性循环才得以顺利进行。导游服务公司除了向社会导游人员提供专业支持以外,导游公司还要成为维护社会导游合法权益的代言人。
旅行社是导游公司的服务对象,导游公司为其提供接待业务所需的人力资源。按照事前签订的协议,导游公司为旅行社提供所需社会导游人员,旅行社则以天为单位支付导游出团补贴、支付导游服务公司中介费用。这样旅行社可以更集中精力做好自己的业务工作。
将部分甚至大部分行政管理职能移交相关行业组织,是旅游业发达国家和地区的普遍做法。虽然我国旅游行业组织的发育远未成熟,但从长远来看,行业组织代行政府行政管理职能无疑是必然的趋势。导游服务公司就应该成为我国旅游行业组织管理体系的一个组成部分,努力为当地旅游行政管理部门承担相应的管理职能。
(2)科学调配导游培养数量。旅游行政管理部门应该在充分调研的基础上,通过导游资格证考试这个杠杆来有效调控导游的数量。海南的经验值得借鉴,我们一定要打破传统固定思维模式,导游证不一定每年都要开考,隔年甚至三年一次都是可以的。提高导游的进入门槛也是必须考虑的问题,一直以来我国把中专(高中)学历作为导游资格证考试的最低标准,作为承担文化传播者角色的导游,这显然是门槛过低,不能够适应社会和游客的需求。
导游数量达到一定标准之后,旅游行政管理部门和旅游企业应该把导游管理的重点放在提高从业导游质量上来。通过行业培训、业务技能的比赛以及学历提高、末尾淘汰等方式来提高导游队伍的服务质量,更好地满足游客的需求。
(3)强制推行旅行社企业等级标准与导游队伍建设挂钩机制。《旅行社管理条例》第二章第六条对旅行社企业设立的条件进行了规定,但没有提及导游人员队伍建设。第十五条规定旅行社企业设立不具法人资格的分社的相关条件,也没有规定需配备导游人员的相关情况。《旅行社管理条例实施细则》第二章第十条、第十一条对设立国际旅行社和国内旅行社应具有的经营管理者作了硬性规定,而对在实际旅游接待服务的第一线的导游工作人员却未作任何要求。这些法规和政策缺陷不利于导游人员队伍建设,也不利于维护导游人员的正当权益。因此,旅游行政管理部门在批准设立各类旅行社企业、旅行社分社和进行年度审查资格时设置导游队伍建设门槛,从制度上要求旅行社企业逐步建立并完善导游队伍建设,以适应开展旅游业务的市场需求。旅游行政管理部门、行业协会等单位评定旅行社企业百强等评强评优活动,也应该适度考虑该社导游队伍建设情况及导游权益保障情况,实行一票否决制。
2、Y理论运用模式
(1)构建科学的导游薪酬管理模式。近些年来,由于各旅行社大打价格战,通过导游无工资上岗、支付团费等方式来降低旅行社的支出风险,而导游则通过诱导顾客购物、增加自选景点与活动等不合理方式寻求回扣、佣金、提成。这无疑是造成旅行社导游人员疏于管理的症结所在。因此,构建科学的导游薪酬模式是解决旅行社导游管理难题的一个很好的办法。关于旅行社的薪酬管理模式可以借鉴以下几种办法。
第一,建立公开公平的导游人员工作报酬机制,实行政府指导价,实施导游工资制。这种机制比较适用于接待团队质量和数量均比较稳定地区或者旅游欠发达地区。河南省郑州市2005年小范围推行了实行固定薪金的政务导游,从近三年的效果来看还是具有一定推广价值的。导游会看重自己的岗位,自觉维护服务质量。
第二,引入“小费制度”,启动“导游诚信体系建设”,将导游收入改为以绩效工资为主。此种机制适用于旅游高度发达地区或者旅游接待质量和数量变值比较大的地区。
(2)有序进行导游的晋级工作。长期以来,我国的导游晋级从旅游行政管理部门到导游自身都没有足够的重视,因为是否晋级与导游带团和导游的薪金并没有必然的联系。如果我们能够把导游晋级变成像评职称一样的一种惯例,能够将导游一年带团队的数量与级别挂钩,必然对导游是个很好的刺激措施。因为按照导游人员管理条例的规定,导游人员晋级必须接受培训和考试及考核,这也可以让导游有主动学习的动力,随着级别的提高,服务质量的提升值得期待,导游的终生学习也成为可能。
(3)积极增加保护导游合法权益的相关条例(规定)。在法治社会对导游的合法权益进行保护还要靠相应的条例及规定,让导游的权益维护有法可依、有据可查。国家在制定旅游各项管理条例规定的时候,应该明晰表述义务和权利,维护好游客的权利是我们的职责,但工作人员的权利同样需要保护,这是做好接待工作的前提和保障。
不容乐观的是,各项条例里对导游权力的维护内容基本空缺。本来行业人士寄予厚望的国务院第47次常务会议通过的《旅行社条例》(2009年2月26日由新华社受权公布,2009年5月1日正式生效)仍旧对此问题没有兼顾到。新条例分总则、旅行社的设立、外商投资旅行社、旅行社经营、监督检查、法律责任、附则等七章六十八条,条例适用于中华人民共和国境内旅行社的设立及经营活动。新条例针对新时期旅游业发展现状,对旅行社管理和导游人员的管理采取了一些新的措施,加大了对一些社会反映强烈的危害旅游业健康发展的欺骗游客事件的处罚力度。这些的确对维护游客权益、净化旅游行业具有指导意义,但对导游合法权利的维护仍旧涉及的少之又少,难免有些令人遗憾。制定保护导游合法权益的相关条例的道路任重而道远。
3、Z理论运用模式
(1)成立导游协会,建立健全行业组织。成立导游协会,制定并学习“行业自律公约”,利用协会的优势,努力提高导游人员的素质,加强导游行业自律,规范从业行为,从而树立良好的职业道德。当然也要利用协会的集体力量来维护导游的合法权益。
各种民间团体的建立有利于导游人员积极参与和谐旅游建设。只有建立多层次、立体化的导游人员社会支持网络,从政策和制度上解决导游人员的社会支持和社会保护问题,才能维护社会稳定、化解矛盾和冲突、促进旅游业可持续发展。
(2)媒体的报道应站在专业和多维的角度。我们呼唤各类媒体从更正面、更专业的视角来关注报道旅游业,不能够人云亦云,对旅游业一直都以门外汉的角色出现,缺乏深度的剖析与见解。旅游产业的健康发展需要各行业的相互支持,多少年来充斥于各类媒体的与导游有关的新闻,基本是一面倒的负面新闻,大多非坑即骗,以此来换取读者眼球,这对于旅游业的健康发展百害而无一利。毋庸置疑,导游队伍中的确有一群害群之马需要曝光与处罚,但毕竟我们还有一批在关键时刻能经受考验的导游在默默地守护着这一片净土。媒体应该多视角的解读导游,不应该惯性的去写,或者为了获得更多的回应就忘掉了自己正面引导社会的责任。
旅行社导游管理失衡主要显现在三个方面:一是旅行社内外存在随意侵害导游人员权利的不合理机制,导游是事实上的弱势群体;二是导游人员薪酬权、社会保障权难以保障;三是导游人员终身学习的权利难以保障。导游人员职业权益维护重在措施落实到位,更在于建立健全导游人员的利益表达机制。
综上所述,旅行社导游人员的科学有效地管理模式是一个系统的工程,是将X、Y、Z理论融汇在一起的一个综合管理模式。其需要社会各方的支持与培育。只有发挥政府部门政策指导与监管职能,调动民间力量的监督与推动作用,提升旅行社经营者的诚信与责任程度,才能够为旅行社导游人员的管理打造出一片适于创新的天地。
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一、旅行社财务存在的问题及客观原因
（一）旅行社普遍难以实行查帐征收
抽样调查发现，旅行社虽设置了会计账，但不能提供完整纳税资料，其成本资料、收入凭证、费用凭证不全，票据使用混乱，整个财务管理都不符合税务机关关于建帐的要求，难以查帐征收。表现为：
1．购物、景点、水运中心、购机车票、用餐、住宿等给旅行社的返利未全额计算收入，代办服务佣金或折让基本上不记帐。
2．为旅游团体购买的飞机票、车票等返程交通票据在进入成本时未能提供原件或者复印件，而是以自制结算单直接进入成本。对这部分费用,旅行社用白条、大量收款收据或者以前年度票据入账，或者在冲抵“应付账款——返程票”时，以综合服务费、会务费、考察费、佣金、团体让利等项目大量开具非旅游业项目的收入发票。
3．支付的一些旅游费使用行政收款收据。
4．个别旅行社实行经济承包制，但人为地将各承包部门上交的经济指标做成主营业务的利润，企业的账面利润与实际经营情况完全不符；账目混乱，科目设置“应收账款”为一级科目，二级科目为部门承包人，该二级科目成了部门收入、成本费用的流水账。
5．个别旅行社将一些单位的活动费及应由职工个人负担的养老保险费在“管理费用”中列支，甚至多列支职工工资。
6．个别旅行社在计算营业税、企业所得税时，部分需代旅游者支付的费用未支付、未取得有效发票前就在税前先行扣除。
（二）旅行社财务管理上存在问题的客观原因分析
1.抽样调查的旅行社的财务状况仅是桂林旅行社行业财务状况的一个缩影，也可说是全国旅行社行业的缩影。就桂林而言，桂林的旅行社都是本地接团社。各旅行社接二手旅行团的业务量占其总业务量90%以上，接二手团的旅游收入为一手旅行社转来的团费（团费的构成有房费、餐费、交通费、门票景点费等）。旅行社相互间结算方式特殊，其营业收入有一部份是凭发票来确定，有相当一部份不是凭发票而是依据银行转帐凭据和接团协议（合同）来确定，导致旅行社在财务处理上，支付费用都采用自制结算凭证方式列支入账，在自制结算凭证中分项目列支旅客的住宿费、餐费、交通费、景点费等。自制结算凭证附有除交通费用以外的其它各项费用的发票,车、船、飞机票等交通费因票据随客人同行，旅行社在列支交通费时没有入账凭证，由此也导致了旅行社用白条、收款收据入账，或以综合服务费、会务费、考察费、佣金、团体让利等项目大量开具非旅游业项目的收入发票入账。
2.旅行社行业使用自制的结算凭证作为从事旅游业务发生的费用扣除依据，其做法由来已久。该结算凭证在税务机关的多年税收征管工作中不是合法凭据，但在全国旅行社行业范围内具有普遍性并在行业内得到认可。
二、旅行社税收管理现状
（一）税法对旅行社征税实行特殊规定制约了旅行社营业税的入库提高
《中华人民共和国营业税暂行条例》第五条规定：纳税人的营业额为纳税人提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产向对方收取的全部价款和价外费用；但是，下列情形除外：…（二）旅游企业组织旅游团到中华人民共和国境外旅游，在境外改由其他旅游企业接团的，以全程旅游费减去付给该接团企业的旅游费后的余额为营业额。…（六）财政部规定的其他情形。
《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》第十七条第二款规定：条例第五条第（六）项中所称的其他情形，包括旅游企业组织旅游团在中国境内旅游的，以收取的旅游费减去替旅游者支付给其他单位的房费、餐费、交通、门票和其他代付费用后的余额为营业额。
《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》第二十四条规定：旅游业务，以全部收费减去为旅游者付给其他单位的食、宿和交通费用后的余额为营业额；旅游企业组织旅客在境内旅游，改由其他旅游企业接团的，其销售额比照条例第五条第（二）项规定确定。
根据上述规定，旅行社营业税计税营业额的确定有别于国家关于一般行业营业税计税营业额的基本规定。它不以向旅游者收取的全部价款为计税营业额，而是允许旅行社从开展旅游业务收费收入中减去一定费用，以其余额为旅行社计税营业额。目前旅游市场竞争激烈，中小规模旅行社以低团费、零团费甚至负团费争夺旅游市场已是不争的事实，往往靠另外增加景点及进店购物获取回扣来加以补偿，由此出现旅游火爆、相关行业税收大增、旅行社营业税计税营业额极小甚至为零的现象，直接导致营业税及相关的税种税收贡献不高。据调查，*年桂林市旅行社行业实现营业税453.39万元。依此倒算出*年桂林旅行社行业全年计税营业额为9067.80万元（453.39万元÷5%）。假如按调查的旅行社收费收入费用扣除比例92%倒算，*年桂林旅行社全年收费收入已高达11.33亿元[9067.80万元÷（1-92%）]。453.39万元的旅行社营业税与11.33亿元旅行社收费收入相比，很明显，国家税法对旅行社征税的规定决定了旅行社本身为国家贡献的营业税税收不会高。
（二）税务机关对旅行社税收征管面临困难
1．计算营业税面临困难：抽样调查反映出旅行社在成本中列支费用的凭证不合法，就交通费用凭证问题，笔者曾与桂林市两江机场票务中心进行过抽单核对，但机场票务中心没有健全完整的票务结算资料，无法提供有效资料证明旅行社购买机票的数量和金额，因此对旅行社列支的机票费用是否真实准确无法核实。如果税务机关因为旅行社财务管理上存在着前面所列财务问题，在确定旅行社计税营业额时不允许旅行社从旅游业务全部收费收入中减去实际发生的费用，这既不符合税法规定也不符合旅行社的实际情况。但如果允许旅行社从旅游业务全部收费收入中减去一定费用，减去的费用如何确定？比例是多少？国家有关税法对此并没有规定。因此，税务机关在税收征管上面临一定困难。
2．计算企业所得税面临困难：国家税务总局《核定征收企业所得税暂行办法》第二条规定，纳税人具有下列情形之一的，应采取核定征收方式征收企业所得税：
（1）依照税收法律法规规定可以不设帐簿的或按照税收法律法规规定应设置但未设置帐簿的；
（2）只能准确核算收入总额，或收入总额能够查实，但其成本费用支出不能准确核算的；
（3）只能准确核算成本费用支出，或成本费用支出能够查实，但其收入总额不能准确核算的；
（4）收入总额及成本费用支出均不能正确核算，不能向主管税务机关提供真实、准确、完整纳税资料，难以查实的；
（5）账目设置和核算虽然符合规定，但并未按规定保存有关帐薄、凭证及有关纳税资料的；
（6）发生纳税义务，未按照税收法律法规规定的期限办理纳税申报，经税务机关责令限期申报，逾期仍不申报的。
根据上述规定，对不符合查帐征收企业所得税的企业，税务机关有权采取核定征收方式征收企业所得税。调查反映出旅行社财务管理都不符合税务机关关于建帐的要求，其财务状况均属于《核定征收企业所得税暂行办法》第二条规定的应采取核定征收方式征收企业所得税的情形。如实行核定征收方式征收旅行社企业所得税，确定应税所得率的比率是核定征收旅行社企业所得税的首要工作。而旅行社企业所得税的计税依据与营业税的计税依据基本一致，其应税所得率的确定不能脱离其营业税计税营业额的减除费用比例，两者相互依存。但是旅行社营业税计税营业额的减除费用比例国家对此没有做统一规定。
三、加强旅行社行业税收征管的对策
为加强税收征管，严格依法征税，在目前情况下，笔者建议从以下几方面加强对旅行社行业税收管理：
（一）对财务制度健全，能够按照会计制度和税收管理要求正确核算收入、成本费用、应税所得以及能够合理归集扣除项目的旅行社，实行查帐征收方式依法征收营业税、企业所得税等税收。对这类旅行社应从以下几方面加强管理：
1．旅行社代旅游者支付的房费、餐费、门票及其他代付费用等款项发生在境内的，以地方税务机关监制的正式发票作为营业税扣除项目的唯一合法原始凭证，旅行社不得以自制票据作为营业税扣除项目的凭证。
2．旅行社代旅游者支付的交通费，以真实、合法有效的票据作为该扣除项目的原始凭证，如果所支付的长途汽车费、火车费、船费等票据，因旅游者带走不能取得原始凭证的，由旅行社在税务机关制定的《旅游团结算明细单》后附合法有效票据的复印件以及能够证明其支出实际发生的其它有关资料（组团合同、行程、人员名单、代收票款的支付凭证等），经主管地税机关审核无误后，可作为该扣除项目原始凭证。
3．旅行社支付费用给境外旅游企业的，其扣除项目支付款项凭证必须是外汇付款凭证、外方公司（组织）的签收单据或出具的公证证明。
4．旅行社替旅游者支付给其他单位的扣除费用，如因结算原因，未能及时取得正式发票，暂不予扣除。待取得正式发票后，在发票入账的当月予以补扣。
5．旅行社为旅游者提供食、宿、行及公园景点等相关服务的企业结算往来业务时，必须索取合法有效票据作为扣除项目凭据。
6．旅行社为旅游者提供旅游购物的各商场、卖场在向旅行社支付佣金时，旅行社需开具发票作为营业收入的凭据。
7．旅行社从事旅游业务，必须使用地方税务关监制的服务业发票进行结算，对财务核算不符合主管税务机关要求的纳税人，地方税务机关不得提供发票，可由主管地方税务机关代开发票并按规定征税。
（二）对财务制度不健全，不能提供并保存完整、准确的营业收入及成本、费用凭据，导致税务机关无法对其进行查帐征收的旅行社，由主管地方税务机关依法实行以下办法征收营业税、企业所得税：
1．旅行社计税营业额的扣除费用采用“在从事旅游业务全部收费中核定一定比例”的办法予以扣除，不再凭企业提供的票据和自制结算凭证扣除相关费用。
二、导游证（含临时导游证）是证明持证人已经依法进行导游注册、能够从事导游活动的法定证件。导游人员进行导游活动时，应当佩戴导游证。无导游证从事导游活动，依据《条例》的有关规定给予处罚。
依照本办法有关规定领取的导游证在全国范围内有效。
导游证只限持证人本人使用，不得伪造、涂改、转借和买卖。
三、导游证由国家旅游局规定样式规格（附件一）并统一印制，由省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门（以下简称"省级旅游行政部门"）颁发。
省级旅游行政部门可以根据需要委托地市级旅游行政部门代为颁发导游证。省级旅游行政部门委托地市级旅游行政部门代为颁发导游证的，应当在作出委托决定的同时书面报国家旅游局备案。
四、导游证正面设置中英文对照的"导游证（CHINATOURGUIDE）"、导游证编号、导游等级等项目，并在中部贴持证人近期免冠2寸正面照片，背面设置持证人姓名、性别、身份证号码、导游资格（等级）证书号码、语种、服务旅行社、发证机关（钢印、发证日期和有效期限三年等项目。
临时导游证正面用不易为公众看出的字体写有"临时"二字，无导游等级和导游资格（等级）证书号码，背面增设工作单位项目，有效期限为三个月，其余同导游证。
五、导游证与临时导游证分别编号。
导游证编号由大写英文字母"D"和8位阿拉伯数字组成。其中，"D"表示导游；8位阿拉伯数字中，第一、二位为导游所在省级行政区的标准代码，后6位由发证机关按先后顺序编号，发证机关也可以根据需要确定第三、四位为各地市的地区代码；字母和数字之间用"－"连接。
临时导游证编号由大写英文字母"L"和8位阿拉伯数字组成。其中，"L''''表示临时导游，其余同导游证编号。
六、申请领取导游证，必须依照《条例》和国家旅游局的其他有关规定取得导游人员资格证书，并不具有《条例》第五条规定的任何一种情形。
旅行社（含导游公司，下同）可代申请人统一办理导游证申领手续。
领取导游证，须持以下材料向所在地的省级旅游行政部门或省级旅游行政部门委托的地市级旅游行政部门（以下简称"发证机关"）提出申请：
（一）申请人的《导游人员资格证书》或《导游员等级证书）（交验）；
（二）与旅行社订立的劳动合同或在导游公司登记的证明材料；
（三）按规定填妥的《申请导游证登记表》（一式两份，样式见附件二）。
发证机关经审核，对符合规定条件和材料符合要求的，向申请人员颁发导游证；对不符合颁证条件的，当面通知申办人或书面通知申办人；对材料不符合要求的，要求申办人进行补充、修改。
七、申请领取临时导游证，必须是具有实际需要的特定语言能力的人员，并不具有《条例》第五条规定的任何一种情形。
领取临时导游证，须持以下材料向发证机关提出申请：
（一）由旅行社出具的临时导游证申请书；
（二）填妥的《申请导游证登记表》（一式两份，须注明"申请领取临时导游证"）；
（三）证明申请人员具备特定语言能力的材料。
发证机关经审核，对符合颁发临时导游证条件的，颁发临时导游证；不符合条件的，当面通知申办人。
八、导游证有效期3年，从发证之日起计算。持证人在有效期满后继续从事导游活动的，应当在有效期届满前3个月，持即将到期的导游证、导游资格（等级）证书和申请导游证登记表（一式两份，须注明"到期换发"），向发证机关申请换发。
临时导游证有效期最长不超过3个月，并不得展期。旅行社需再次聘用的，按照本办法第七条的规定重新申办临时导游证。
九、持证人在导游证有效期内变换服务旅行社继续从事导游活动的，应当持原旅行社同意调出或解除聘用关系的证明材料、由原旅行社剪角作废的原导游证、导游资格（等级）证书、与新聘用旅行社订立的劳动合同或聘用协议、申请导游证登记表（一式两份，需注明"变更换发"），向新聘用旅行社所在地的发证机关申请换发导游证。
在有效期内因晋升导游等级需换发导游证的，需持原导游证和新取得的导游等级证书和申请导游证登记表（一式两份，需注明"变更换发"），向所在地的发证机关申请换发导游证。
十、导游证遗失，持证人应当及时报告服务旅行社，由旅行社持遗失导游证的《申请导游证登记表》到发证机关办理挂失手续，由发证机关将遗失导游证的号码、持证人、发证机关和日期等在《中国旅游报》或所在地一家省级日报上刊登遗失和作废声明，然后由持证人或其所服务的旅行社持导游资格（等级）证书、申请导游证登记表（一式两份，须注明"遗失补发"），向发证机关申请补发。
在申请补发导游证期间，申请人不得从事导游活动。
导游证损坏，持证人应当持原导游证、导游资格（等级）证书和申请导游证登记表（一式两份，须注明"损坏换发"），向发证机关申请换发。
十一、依据本办法第八条、第九条、第十条的规定换发和补发导游证，导游证有效期重新计算。
依据本办法第八条、第九条、第十条第三款的规定换发导游证，使用原导游证号码；依据本办法第十条第一款的规定补发导游证，原导游证编号作废，由发证机关重新编号。
十二、持证人应当接受旅游行政部门依法进行的检查，按检查机关和检查人员的要求出示导游证和提交有关材料。
旅游行政部门及其工作人员对导游持证情况进行现场检查时，应当出示检查证件，否则导游人员可以拒绝接受检查。
十三、持证人违反《条例》及本办法的有关规定使用导游证，旅游行政部门可以依据《条例》的有关规定，作出责令改正和暂扣、吊销导游证并予以公告等处罚，其他组织或个人不得擅自扣留、销毁、吊销导游证。
《旅游法》第六十一条规定：旅行社应当提示参加团队旅游的旅游者按照规定投保人身意外伤害保险。
这与以往的《旅行社条例实施细则》中注明的“可以提示”有本质分别。“应当提示”是一种强制性规范，是旅行社必须履行的义务，如果旅行社没有提示旅游者，而旅游者在行程中遭受意外伤害，就将承担民事责任。
对于旅行社是否已经尽到了对游客提示投保人身意外伤害保险的义务，应当由旅行社进行举证。同时，旅行社在进行提示的同时，也应该要求参团者签署确认提示的通知，以防范日后发生纠纷。
（来源：文章屋网 ）
[关键词]质量保证金；旅游纠纷；赔偿
[中图分类号]F59
[文献标识码]A
[文章编号]1002―5006(2010)01―0082―05
旅行社质量保证金(下称“质量保证金”)于1995年起在中国施行，该项制度的一个重要立法宗旨，在于维护旅游者的合法权益，这一立法宗旨突出表现在有关质量保证的金赔偿问题上。换言之，如果旅游者不能及时、有效地获得该笔资金的赔付，该项制度存在的合理性和必要性就会受到质疑。
一、有关质量保证金赔偿制度的立法
1995年，国家旅游局颁布了《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》(下称《暂行办法》)和《旅行社质量保证金赔偿试行标准》(下称《标准》)，系统规定了质量保证金的赔偿范围、程序以及赔偿标准，于1997年对上述两项制度进行修改，并一直沿用至今。根据《暂行办法》的规定，当旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准的，或者旅行社服务未达到国家标准或者行业标准的，或者旅行社破产造成旅游者预交旅行费损失的，旅行社应当向旅游者承担赔偿责任，如果旅行社拒不赔偿或无力赔偿时，旅游行政管理机关可以适用质量保证金来赔付旅游者的损失。
之后，质量保证金的赔偿制度也上升至行政法规的高度。1996年颁布的《旅行社管理条例》第24条规定：“因下列情形之一，给旅游者造成损失的，旅游者有权向旅游行政管理部门投诉：(一)旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准的；(二)旅行社服务未达到国家标准或者行业标准的；(三)旅行社破产造成旅游者预交旅行费损失的。”第37条规定：“旅游行政管理部门受理本条例第24条规定的投诉，经调查情况属实的，应当根据旅游者的实际损失，责令旅行社予以赔偿；旅行社拒不承担或者无力承担赔偿责任时，旅游行政管理部门可以从该旅行社的质量保证金中划拨。”
上述条文清楚地表明，质量保证金主要用于因为旅行社的违约行为给旅游者造成的损失。而且，为了便于旅游行政管理机关对合同双方的权利义务做出认定，《标准》详细地规定了在旅行社解约、导游人员不履行职责、服务不达标等各种情况下质量保证金的赔偿比例。应当说，《标准》的出台，在实践中具有一定的积极意义：首先，《标准》的出台强化了质量保证金赔偿制度的现实可操作性。其次，因为赔偿标准的确定性，大大提高了合同双方当事人对违约结果的可预见性。再次，统一的赔偿标准合理地约束了旅游行政管理机关对案件进行裁量的权力，保证了相同或类似案件处理结果的一致性，防止行政机关滥用行政执法权，对促进行政机关依法行政具有重要意义。
而且，质量保证金的赔偿制度在10多年的实施过程中也得到了一定的认同：
在行政机关方面，除了适用上述制度来处理旅行社和旅游者之间的违约纠纷之外，还将之纳入了各地推行的旅游合同示范文本。例如，《北京市出境旅游合同》(2005版)和《北京市国内旅游合同》(2004版)规定：旅行社提供的旅游服务未达到合同约定或国家标准、行业标准的，按照《旅行社质量保证金赔偿试行标准》进行赔偿。而《重庆市老年人国内旅游组团服务合同》(2008版)、《长江三峡国内旅游合同》、《云南省出境旅游合同》(2005版)、《云南省国内旅游组团合同》(2005版)、《江西省出境旅游合同》(2004版)、《江苏省国内旅游合同》(2002版)、《河南省国内旅游合同》(2007版)也有类似的规定。
在司法机关方面，在审理旅游合同案件时，也会考虑按照旅游行业的管理规定来确定旅游者遭受的违约损失。在邹文旭诉深圳报业国旅的案件中，旅行社没有按照合同的约定标准提供旅游车、住宿服务，并取消了“昆明石林”和“翠湖公园”两个景点的游览计划。旅行社虽然愿意承担违约责任，但是只愿意按照《标准》第6条、第8条、第11条、第12条的规定，退还旅游者合同金额与实际花费的差额并赔偿同额违约金，退还景点门票、导游服务费并赔偿同额违约金，退还旅游者所付房费与实际房费的差额并赔偿差额20％的违约金，退还旅游者所付交通费与实际费用的差额并赔偿差额20％的违约金，总计200元。虽然之后报业国旅主动将赔偿金额提高到500元，但邹文旭拒绝接受这一赔偿方案并诉至法院，要求报业国旅继续履行合同或退回全部旅游费用，并赔礼道歉。福田区法院认为：报业国旅违约事实成立。应承担违约责任，判令按旅游行业规定赔偿每人276元，驳回了邹文旭继续履行以及赔礼道歉的诉讼请求。
二、质量保证金赔偿制度所存在的问题
虽然质量保证金赔偿制度在实践中的运用收到了一些积极效果，但作为一项行业管理规范，其本身的缺陷也是明显的。
(一)质量保证金赔偿范围上的问题
如前所述，质量保证金是用于旅游者和旅行社之间的违约纠纷，而旅游者和旅行社之间的侵权纠纷(指在旅游过程中所发生的人身、财产损害案件)，主要通过保险来解决。旅游行政管理机关在此项制度上的设计不可不谓是用心良苦。各地所制定的合同范本也印证了这一点，如《北京市出境旅游合同》(2005版)和《北京市国内旅游合同》(2004版)规定：属于《旅行社质量保证金赔偿标准》规定以外的因旅行社过错给旅游者造成的人身、财产损害，根据《旅行社投保旅行社责任保险的规定》由保险公司按照有关标准赔付，旅行社应当积极向保险公司办理理赔事宜。
但是，1999年起实行的《合同法》第122条规定：“因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益的，受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任。”也就是说，依照何种理由提起权利要求应当由权利人自行做出选择，行政机关无权予以限定。因此，旅游者对其在旅游过程中所遭受的人身、财产损害，无论该损害是旅行社或其工作人员造成的，还是由履行辅助人(指参与旅游合同各环节服务的交通、饭店、景区等经营者)及其他合同第三人造成的，旅游者都有可能以违约为由提起权利要求，并最终导致质量保证金的执行。
(二)刚性的赔偿标准和不公平的赔偿结果
2007年，马聘因为旅行社擅自减少游览景点而上海春秋黄浦旅行社，此案和前述“邹文旭诉深圳报业国旅”案件非常类似。同样地，旅行社对其擅自减少的游览景点只愿意按照《标准》向马聘支付未游览景点的门票及导游费并赔偿同等金额， 即人民币280元。法院则判决被告旅行社应当向马聘父子支付经济损失2400元，理由是被告的违约行为造成原告的财产损失不仅仅包括两个景点的门票费、导游费，还包括保证两个景点游览顺利完成的交通和食宿费用。因为旅行社的违约行为给旅游者造成的经济损失是需要综合考量确定的，所以用一个刚性的赔偿标准针对不同违约案件，可能会导致不公平的赔偿结果。
我们假设，在旅游过程中。如果旅行社所提供的交通、住宿标准不符合合同约定，但是整个旅游行程是按照预先的约定履行，那么认定旅行社只应向旅游者退还相应的交通、住宿标准则并无不当。如果旅行社按照合同约定的交通、住宿标准提供了服务。但是没有按照约定的行程游览景点，因此却只向旅游者退还景点的门票费用，则难免让旅游者认为有不公平之嫌。毕竟，在旅游合同的费用构成中，交通、住宿相较景点门票而言，占据了更大的比重；但是旅游合同的目的，是为了实现旅游者的精神享受，既然合同的目的不能实现，那么旅游者为什么不能得到包括交通、住宿等相关费用的赔偿呢?正如《德国民法典》第651e条之规定：合同被通知终止的，旅行举办人丧失对约定的旅费的请求权。但旅行举办人可以就业已提供的旅行给付，或为结束旅行而尚待提供的旅行给付，请求依照第638条第3款予以计算的赔偿。这些给付因合同的废止而对旅客无利益时，不适用前句的规定。
(三)旅游管理机关在适用质量保证金上的回避态度
也许因为对旅游案件进行行政裁决缺乏上位法的依据，也许因为质量保证金赔偿制度本身在立法上的缺陷，导致了旅游行政管理机关在质量保证金的适用问题上，多多少少表现出了一种回避的态度。
表现在相应的案件处理上，旅游行政管理机关一般只对案件进行调解而不作出裁决，像之前所提及的邹文旭案和马聘案，当事人在提讼之前都曾向旅游行政管理机关提起投诉，只是在旅游行政管理机关调解不成的情况下才向法院提起民事诉讼。而且，由旅游行政管理机关和工商机关所出台的合同示范文本也很鲜明地反映了行政机关对相应案件的“只调不裁”管理倾向。例如，国家旅游局和国家工商行政管理总局制定的2007版《中国公民出境旅游合同》中，有关争议的解决方式是如此表述的：“本合同履行过程中发生争议，由双方协商解决；亦可向合同签订地的旅游质量监督管理所、消费者协会等有关部门或机构申请调解解决。协商或者调解不成的，按下列第
种方式解决：1，提交仲裁委员会仲裁；2，依法向人民法院。”
表现在有关规章的制定上，国家旅游局于2007年的规章清理结果中，拟修改规章包括《旅行社质量保证金暂行规定》(修改理由之一为其设定的对个别违法行为的处罚缺乏上位法依据)和《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》(修改理由为行政机关对民事纠纷无裁决权)。2009年起实施的《旅行社条例》及其《实施细则》在质量保证金的赔付方式上，改为由收存质量保证金的银行根据和旅行社之前达成的相关协议，依照县级以上旅游行政管理部门出具的划拨质量保证金的文件进行赔付。此外，《旅游投诉暂行规定》已被废止，在《旅行社条例》中也没有《旅行社管理条例》中有关旅游行政管理机关负责受理旅游者的投诉以及划拨质量保证金的条款，旅游行政管理机关是否会对旅游纠纷做出裁决在立法上表现得更加模糊。
从质量保证金的作用来看，它维护旅游者权益主要通过事前对旅行社的威慑作用以及事后的赔偿两个方面来体现。因此，有观点认为，在质量保证金的威慑作用下，自行解决则肯定是绝大多数旅行社的选择，所以保证金实际用于赔偿很少而其存在的必要性丝毫不应该受到怀疑。但是如果在质量保证金的制度设计和实际操作上，旅游行政管理机关采取回避的态度，那么动用质量保证金就很难有一个启动的程序，目前的质量保证金赔偿制度就会丧失存在的意义。
三、对质量保证金赔偿制度完善的构想
相较于《旅行社管理条例》，《旅行社条例》对质量保证金赔偿范围的修改主要是在表述上和《合同法》的规定保持一致，并未作出实质性的修改。在这一管理思路下，对质量保证金赔偿制度进行完善又可以有哪些作为呢?
首先，在立法上，留给管理机关的空间并不大。虽然《旅行社条例》对旅游行政管理机关是否会对旅游纠纷进行裁决或处理的表述是含糊的，但旅游行政管理机关毕竟还要做出“划拨质量保证金”的法律文书，沿用现有标准显然已经不可行，即使出台一个更趋于细致的“划拨标准”恐怕也不会收到好的效果，而且还有可能在司法诉讼中被否定，因为我们在前已经论述过对违约损失进行计算需要根据案件的具体情况进行综合的裁量。无论旅游行政管理机关在赔偿程序如何进行处理，相关的实体问题是无法回避的。
既然如此，更可能的解决渠道只能是在执法环节上。为了保证裁决或处理决定的公正性，旅游行政管理机关在处理相关案件时，应当遵循客观、中立、透明的原则，而不能充当行业代言人的角色。其次，加强旅游行政执法队伍建设，提高执法人员的法律素质和业务素质就成为一项迫切的任务，否则执法人员难以对案件做出公正、合理的裁量。
其实，就笔者个人的观点而言，真正完善质量保证金赔偿制度，需要根据质量保证金的性质、作用，结合管理机关管理能力以及旅游合同的特性，在制度上作出更加合理的设定。
综合不同国家和地区的质量保证金立法，可以发现质量保证金主要用于4个方面的赔偿：
(1)旅游者预交旅行费用的损失；(2)将旅游者从海外(异地)送返的费用；(3)旅行社给旅游者造成的违约损失；(4)对旅游者的侵权赔偿。
其中，第(1)、(2)项在各国(地区)的立法中体现得比较普遍。如《德国民法典》第651k条规定，旅行举办人必须通过保险公司或信用机构担保向旅客偿还已支付的旅费，和因旅行举办人无支付能力或开始关于财产的支付不能程序，而对旅客发生的归程的必要费用。旅行举办人和旅行媒介人仅在担保证书被交付给旅客时，才能在旅行结束前请求或受领旅客支付的旅费。冰岛则规定，旅行商设立的担保金主要用于下列目的：(1)在旅游团队不能成行时向旅游者返还其已经交纳的旅游服务费；(2)在旅行商停业时使团队(无论其在冰岛国内还是国外)顺利返回居住地；(3)旅行商交纳的担保金的数量应确保旅游者能够依据预先确定的行程安排完成团队旅游。
而我国澳门地区规定的担保偿付的范围除上述两项之外，还包括：偿还因未提供所约定之服务、服务不足或服务有瑕疵而引致之已由顾客承担之附加费用；赔偿因旅行社或其人之作为或不作为而对顾客或第三人造成之财产及非财产损害。香港旅游业赔偿基金为外游旅客提供的保障包括：如光顾的持牌旅行商倒闭，外游旅客可申请最高相等于所付外游团费90％的赔偿；及参加持牌旅行商所提供或举办的包办式旅行团外游时，于旅行商安排的活动过程中发生意外，导致死亡或身体受伤，每位旅客可根据旅行团意外紧急援助基金计划申请总数高达180000元的紧急援助。加拿大安大略省的“补偿基金”除了向旅游者支付之外，还可以向旅行商、旅行批发商支付。
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