时间：2023-07-28 17:02:02
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另外，中国网通一直将环保理念作为企业责任，网通的通信业务产品，也非常重视“绿色”概念，环保理念贯穿于网通整个经营活动中。中国网通选择参加MVC计划，也考虑到了环保因素。惠普的耗材产品设计、生产符合最严格的安全标准，无毒、无刺激、不致癌，能让公司员工避免受到有毒物质的潜在危害，享受健康环保的办公环境。不仅在耗材生产和使用中遵从环保要求，对产品严格把关，惠普在耗材回收方面同样非常重视，在全球范围大力推广“星球伙伴奖励计划”，为MVC客户提供便捷的耗材回收服务和丰富的回收积分奖励，帮助企业实现打印耗材供应链、耗材生命周期、打印环境生态平衡的优化管理。
关键词：经济法；法律责任；实施机制
一、法律责任概述
关于法律责任，现代法学家对它的理解主要是强调责任的可归责性和处罚性。凯尔森指出：“法律责任是与法律义务相关的概念，一个人在法律上要对一定的行为负责，意思就是，他作相反行为时，他应受制裁”。我国法学家也提出了许多不同的观点，有学者将法律责任界定为：法律责任是由特定的法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务。论文百事通”也有学者认为“行为人由于违法行为、违约行为或者由于法律规定而应承受的某种不利的法律后果。”在这里澄清几个相关概念：法律责任不同于法律制裁。有法律责任不一定承担法律制裁，在主动承担的情况下，就不存在法律制裁。法律责任不同于法律义务。比如：在存在义务的条件下，如果义务人正确地履行了义务，也就不发生责任问题。因此，法律义务、法律责任、法律制裁是三个密切相关但又不能等同的概念。
二、经济法的法律责任产生的理论依据及必要性
（一）解读法律责任的含义为经济法的产生提供了理论依据解读法律责任的含义为经济法的产生提供了理论依据，也有利于我国的法治建设。经济法学者提出要考虑责任的积极功能，扩张责任的含义。
1、经济法的发展催生了经济法责任。在经济的发展过程中，“公法”与“私法”的界限被打破，并走上合作与融合，“国家之手”也开始全面介入社会生活，经济法责任具有鲜明的经济性和社会性，经济性是指它是国家协调经济活动的过程中发生的法律责任；社会性是指这种法律责任直接同社会利益相关，体现着经济法的社会本位。
2、社会责任的兴起促进了经济法责任的发展。经济法被视为以社会责任为本位的法律部门。经济法责任的发展将有助于社会责任的实现。以公司的社会责任为例来探讨社会责任的实现机制。所谓公司的社会责任是指公司不能仅仅以最大限度地为股东们营利或赚钱作为自己的唯一存在目的，而应当最大限度地增进股东利益之外的其他所有社会利益。这种社会利益包括职工利益、消费者利益，及整个社会公共利益等内容。但是，公司利益和股东利益至上的观念决定了传统公司法上的一系列制度安排倾向于保护股东利益，而不利于强化公司的社会责任。因此必须建立起与当代社会经济发展大趋势相适应的理论基础与制度框架。如：对公司的社会责任实现而言，政府可以采取对那些积极承担社会责任的公司予以肯定、保护和褒奖等方式来予以推进，并设计出强有力的经济利益激励机制和约束机制。同时，打破传统的诉讼理念，授以非股东以诉权，从而保障社会责任的实现。
（二）经济法的法律责任产生于国家协调经济运行的过程中
根据经济法的“国家三重身份论”，国家具有三重身份，既是行政管理者，又是经济管理者，还是国有资产所有者，相应地形成了行政管理权、经济管理权、国有资产所有权。其中的经济管理权是产生经济责任的重要源头。明确规定政府经济管理权的范围、行使程序，承担的相应义务是十分必要的。经济责任制度的完善，将有助于解决政府的低效率及寻租行为。而这种责任是民事责任、行政责任不可替代的。具体说来有以下几个方面：
1、民事责任、行政责任的局限性。由于民法和经济法的性质、价值、法治理念、调整对象等方面的不同，决定了以个体利益为本位的民事责任体系无法解决以社会整体利益为本位的经济法的责任问题。此外在我国，行政责任的威慑力已大大减弱，政府工作人员的权力寻租行为日益猖獗，原因在于行政责任处罚的乏力，现实迫切需要一种新的能够规制政府的经济行为的责任体系，这就是经济法责任。
2、经济法责任形式和制裁方式的独特性。具体来说：第一，企业、事业单位、个体经营者和其他个人等基本经济活动主体的法律后果。（1）经济制裁的方式。包括：罚款、减少、停止或提前收回贷款、强制转移财产所有权，如征购、征用，强制转移使用权，如强制许可使用等。（2）经济行为制裁。包括：强制整顿、吊销生产许可证等。（3）经济信誉制裁。包括：通报批评、撤销荣誉称号、取消或限制从事某些经济活动资格等。第二，国家经济管理机关的法律后果。这主要是经济管理行为责任和制裁。其制裁方式包括：责令减、免被管理主体原来规定需上交的利润和收费；撤销摊派；停止、纠正或撤销错误或不正当干预、管理行为；限制或剥夺经济管理权等，此外，还包括经济制裁方式如赔偿损失等。
三、经济法责任的特点
（一）从责任目的上来看
经济法责任侧重于保护社会公共利益的不受侵犯，这便使它与民事法律责任和行政法律责任有了实质上的区别。
至于什么是社会公共利益，学术界有不同的看法和认识。有的研究者认为：“社会公共利益是指广大公民的利益。”有的研究者认为：“社会公共利益就是那些广泛地被分享的利益。”笔者则认为，社会公共利益是指社会的个体所共同享有的公共利益。公共利益的范围非常广泛，包括环境保护、可持续发展、国家经济安全、弱势群体利益的保护、产品安全、公平竞争秩序和善良风俗维护等内容。
（二）从归责原则上来看
经济法律责任侧重于公平归责。公平归责原则是现代立法的产物，在经济法中广为使用，尤其是在社会保障、可持续发展和宏观调控中更是如此。
（三）从责任形式来看
限制或剥夺经营资格和经济补偿是经济法律责任的主要形式。
（四）从免责条件上看
经济法律责任的免责条件主要有：不可抗力、意外事件、无责任能力等。
四、现行经济法的法律实施机制及局限性
法律实施机制构成有四个要素，即守法、执法、司法和法律监督。我国现行经济法的法律实施机制是沿用民商法、行政法的实施机制。对于违反经济法的社会组织和个人，受损害的个体可以向人民法院提讼，但对于社会公共利益造成损害的却没有办法提讼，即现行法律不承认公益诉讼。
我国现行经济法没有独立的法律实施机制的原因主要有两个方面：其一，忽视了经济法以社会为本位。其二，忽视了经济法保护的权利与民法、行政法保护的权利的区别。法律责任的局限性决定了经济法律责任存在局限性。屡禁不止的、大量存在的违法现象告诉我们：法律责任的作用是有限的，仅有惩罚是不行的。要充分认识到法律责任并不是保护法律关系不受侵犯的唯一手段和措施。
实际上，在经济法研究中，不少研究者都已经注意和认识到了经济法律责任制度在保护经济法律关系方面的局限性，并已开始用“奖励”与“惩罚”并举的模式构建经济法律关系的保护制度。
如杨紫煊教授就主张应实施奖惩制度，保护经济法律关系，认为：“在经济法中，国家既对惩罚又对奖励做出了规定，并且均占有重要地位。这是经济法的特征之一。奖惩制度是经济法的一项重要制度。”刘隆亨教授也主张建立经济法律关系的保护制度，并认为“对经济法律关系的保护，经济法规定的各种奖励措施，也是重要方法。”王全兴教授同样主张经济法责任制度与经济法奖励制度并举。
五、经济法法律责任实施机制的完善
（一）完善救济机制——实现经济诉讼
经济法律、法规有权利义务而无诉权，导致了行政与司法的混同现象，使法律判断偏离了司法轨道。我国《民事诉讼法》中也极少有反映经济法特殊性的程序法规范，造成一直以来经济纠纷案件在本质上是民事纠纷案件的错觉。造成这种现象的根本原因是经济诉权理论的不发达。由于经济关系的日益复杂化，经济冲突越来越趋于综合性，如果在单一的经济诉讼程序中，同时从民事、刑事和行政三方面解决经济冲突中的有关问题，可以保证纠纷解决的彻底性和有效性。
（二）实行经济诉讼应注意的问题
诉讼机制是实现经济法责任的重要手段。目前，经济法责任引起的诉讼一般称为经济公益诉讼。
当前我国社会生活中公共利益受到侵害的情况客观存在并日益严重，虽然法律并无明文规定，但公益诉讼的理念深已入人心，建立健全公益诉讼机制已是学界共识，建立独立的经济公益诉讼程序是必然之举。这样可以确保违反经济法责任的行为受到法律制裁。
经济公益诉讼的受案范围主要包括：第一，侵犯国有及集体所有资产的案件；第二，扰乱市场经济秩序的案件；第三，妨害国家宏观经济管理的案件。
当然，也有学者持不同意见，认为：宏观调控行为的不可诉性是一条基本的原则或规律，其理由是宏观调控行为不具有适格的原告和被告，法院也没有能力解决此类纠纷且此类纠纷也不适合法院来解决。
在建立经济公益诉讼时，要借鉴共同诉讼和代表诉讼的理论，其有代表性的问题包括：打破原告适格理论、公益诉讼的前置程序、诉讼费用制度、奖励胜诉原告制度等。
参考文献：
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3、邢会强.宏观调控行为的不可诉性探析[J].人大复印资料,2003(1).
Abstract： With the rapid development of China's economy， improvement of international status and the rise of global civil society， the amount of volunteer has become the signs to evaluate and measure urban civilization and modernization. A number of provinces and cities in China have developed the volunteer regulations to take legal regulation to the volunteers. Due to dispersed， repeated and contradicted legislative norms， there are obstacles in the volunteer legislation in the main factor for the defined concept of volunteers and volunteer organizations， law status of volunteer organizations， volunteer legislative system and other aspects， so this paper made according recommendations after the analysis of the relevant legislative barriers.
关键词： 志愿者；志愿者组织；立法障碍
Key words： volunteers；volunteer organization；legislative barriers
中图分类号：DF01 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）03-0327-03
0 引言
自1993年决定实施青年志愿者行动，志愿者发展迅猛。志愿者，不再单纯是启迪心智、净化灵魂、提升公民道德意识和精神、文化、价值的一部分，更成为协助国家进行治理和服务的有力帮手，填补国家与社会之间分离的空间。志愿者立法逐步进入学者视野，立法呼声日益高涨。相关志愿者立法无疑有其必要性和紧迫性，但由于研究对象——志愿者及志愿组织的不确定性和复杂性，立法活动存在一定的前提问题暨需解决。
1 志愿者及志愿者组织概念界定的立法障碍
我国已多个省份对志愿者进行了立法，其中均不乏对志愿者以及志愿者组织的法律界定，但由于其分散性和个体性，致使对志愿者、志愿者组织等这些对志愿者立法至关重要的概念谱系的界定缺乏确定性、一致性、科学性和权威性。《中国青年志愿者注册管理办法（试行）》将志愿者界定为是指不为物质报酬，基于良知、信念和责任，自愿为社会和他人提供服务和帮助的人。但由于其制定主体办公厅，不具有行政立法主体资格，这一试行办法只能视为行政规范性文件，其法律地位低于地方立法，无法实现终止地方立法中概念纷争的使命。
1.1 志愿者概念的法律界定 志愿者的界定应避开定义陷阱，我们总是沉醉于用抽象概念作为分析工具以期实现对同一事物显著价值的集合，用概念提炼、逻辑分析以确保理性的妥当性和科学性，克服认知的随性和任意，对科学的行为以科学的方法进行科学分析以满足科学考量的理由。但“界定概念的工作既可以起到‘昭示’的效果，也可能产生‘障目’的作用”。[1]为防止落入纯粹概念法学的晦涩窠臼，同时源于法学概念构建的宜形成假设一个虚构的本质领域，对志愿者概念的界定不应纠缠于语言表达的细枝末节，而需明确应包含的主要因素：
1.1.1 志愿者仅指有意愿从事志愿服务的个人，不包括组织。即使有机构志愿向志愿者组织提供物质或人员服务，也仅仅可成为志愿者组织的会员单位或以其他法定形式参与志愿服务，而非直接成为志愿者。
1.1.2 志愿者个人须以一定的志愿者组织为依托和载体来进行志愿服务活动。志愿者提供志愿服务活动，绝非仅凭一已之力，而是以法律许可的志愿者组织的形式构建和管理，一方面便利于对志愿者进行有效管理以及对志愿者权利施加保护，另一方面有利于杜绝以志愿活动为旗号的违法行为。
1.1.3 志愿者所提供的志愿服务活动的奉献性。联合国将志愿者定义为“不以利益、金钱、扬名为目的，而是为了近邻乃至世界的奉献活动者”。[2]美国1997年《志愿者保护法》第六章定义中规定，“志愿者词意为个人在为非营利组织和政府机构服务，并且不领取以下（A）补偿（合理的退还或事实上花费的成本的补贴除外）；或者（B）任何取代补偿的物品，每年等于或多于$500，这一定义包括作为领导者、官员、信托人和直接服务的志愿者在内”。[3]我国分别制定的志愿者相关法规中，对志愿者不以获得报酬为目的的规定，仅仅散见于个别地方性法规之内，多数地方性法规立法中没有明确志愿活动的奉献性这一重要因素。即使志愿者依法或依章程获取一定的生活补贴也不影响其奉献性属性。志愿者从事志愿服务时，不为任何物质报酬，而是以奉献他们的时间、精力、技术、才华为动机。实然而言，志愿者奉献的是人类的智慧。[4]
1.1.4 志愿者提供志愿服务的社会公益性。志愿者提供志愿服务，非以个人利益为出发，甚至非以本国利益为出发，而是以整个社会或世界的利益为宗旨，在从整个社会获取的同时回报社会。通过其志愿服务提升整个社会的公正、稳定以及精神价值，也是公众参与社会管理与社会生活的一种重要方式。
1.1.5 志愿者服务的志愿性。志愿者从事志愿服务非为外界所迫使也非于法定义务而全然出于其自发、自觉自愿，以自己的时间、技术、知识、资源等为社会提供服务和帮助，出于其回报社会的奉献精神。
我国现有志愿者立法对志愿者概念界定的基本因素立法表达或然有别，因此，对志愿者定义具体语言表述可再斟酌，但其界定中必然包含以上五个重要因素，否则引起志愿者概念的歧义，导致立法障碍。
1.2 志愿者组织概念的基本要素 《中国青年志愿者注册管理办法（试行）》中未规定志愿者组织的概念。在实践中，世界各国对慈善团体或志愿性组织赋予的定义各不相同，存在“志愿部门”、“慈善组织”、“非营利性组织”、“独立部门”、“第三部门”等等称谓。[5]我国各地志愿者立法中关于志愿者组织概念，也分别有志愿者组织、志愿服务组织的不同称谓。笔者认为志愿者组织成立之本意即在为社会提供服务，志愿者服务组织的称谓有同义重复之嫌，统一为志愿者组织，涵盖或基本涵盖以下基本要素：
1.2.1 志愿者组织的非营利性（non-profit-distributing）。非营利性是指不以获取利益和利润为机构运行和运作目的或者其利润不分配给成员和管理人员。志愿者组织的非营利性是其标志性特征。
1.2.2 志愿者组织的公益性。即志愿者组织设立的宗旨是为实现全社会或多数人的利益需求，以提供公益和公共服务为目标，帮助解决社会问题，如环境保护、抢险救灾、扶助孤老、法律服务、医疗保健、文物保护等社会普遍利益。
1.2.3 志愿者组织的自治性。自治性是志愿者组织在自我管理、自我选择、自我决策基础上的自主、自愿行为，独立于各级政府之外并不受其他国家机关、社会团体或个人的非法干涉。
1.2.4 志愿者组织的法定性。志愿者组织不得仅以公益为挡板自行为之，须以法律规定和许可的方式成立并接受设立机关和主管机关的监督和管理。
1.2.5 志愿者服务组织无需纳税（Exempt from Tax）。美国《志愿者保护法》第六章定义中规定，“非营利组织”一词义为：（A）任何一个在1986国内税收法案第501（c）（3）节，在此法案501（a）节不需纳税，并且不进行任何在犯罪统计法案（28 U.S.C 534 note）第一章，第（b）（1）子章中所定义的仇恨犯罪的机构；或（B）为了公共利益，主要为了慈善、公民、教育、宗教、福利、健康等原因而运作的非营利组织，并且不进行任何在犯罪数据法案（28 U.S.C 534 note）第一章，第（b）（1）子章中所定义的仇恨犯罪的机构。[6]这一规定（A）中的无须纳税的条款，对于我国志愿性组织的界定起到借鉴作用。在强调志愿者组织义务的同时，明确无须纳税的权利。对志愿者进行立法时，对志愿者组织概念的表述须突出其基本要素，以形成其特定含义。
由于各地志愿者立法中对于志愿者以及志愿组织的概念界定分散、矛盾，成为志愿者立法的障碍，确定并科学界定志愿者以及志愿者组织概念是志愿者立法无法逾越的基础。
2 志愿者组织法律地位的立法障碍
志愿者组织法律地位包括志愿者与政府的关系、志愿者组织与志愿者之间的关系。由于现有法律多以协议的方式约束志愿者组织与志愿者，这种协议将二者之间的关系纳入民事法律的调整范围。但对志愿者组织的公共性、行政性缺乏明确的认识，加之我国的志愿者组织反射出更多官方半官方色彩，明确志愿者组织的行政主体法律地位，是完善志愿者立法的前提。
2.1 志愿者组织的行政主体地位 现代的法观念基于三个支柱：作为国家垄断和科学建构的法；在国家和市民社会区分下法的去政治化；以及作为政治上合法的社会转型的原则和统一工具的法。[7]西方国家20世纪60年代和70年代权利革命达到顶点，解除管制、私有化、去政治化，恢复市民社会的自治空间成为经济学与政治学家的重要主张，而公法学者对社会变迁的回应却充满本位主义的色泽：“绝不允许由缩减政府规模引入私人机构而产生的‘新领域’脱离公法的控制”[8]。福利国家强化了政府干预的范围，政府无法满足公民无限的公共需求，解决方法之一即是将管理的手段由统治过渡到治理，国家至上主义与社会至上主义结合，统治的权威不再由国家和政府垄断而是由政府与社会中介机构分享。志愿者组织作为填补在国家与公民之间承接部分公共管理职能的非营利性社会组织，协助政府对社会进行管理，政府还可以通过购买志愿服务组织的服务实施公益事业项目，将部分社会福利或服务行政转由志愿者组织提供，其身份不再仅仅是民事主体，而是行使公共权利对社会事务进行管理的行政主体，与政府的统治行为仅仅是方式、方法上量的差别，究其实质，皆有可能在行使社会公权利作出行为时侵犯到公民的合法权益，会对社会成员的权利产生影响。这种影响的基础源于公共权力的行使，无法归于民事法律调整，而需归于行政法规范和控制。志愿者组织的法律地位应为非行政机关的行政主体，判断志愿者组织的法律地位标准在于其是否行使公共管理权力。
2.2 志愿者组织与政府的关系分析 现代国家理论不得不使自己与这些实力强大的团体的存在相适应。它必须要确定某种对这些团体进行调和的方法。它也必须确立这些团体与行使公共权利的政府之间的关系。[9]政府管制的极度膨胀和快速增长，导致规制还是放松管制，在西方国家的争议长久未决，无论是政府规制还是自由市场均存在着无法回避的诸多缺陷。由于我国全国性志愿者立法尚未成型，政府与志愿者组织之间的关系仅能从我国现有散乱的地方立法中找寻蛛丝蚂迹。目前，我国 “政府与志愿者组织合作类型主要有三类：政府支持运作；政府委托经营以及政府购买服务”[10]，这三种合作类型都明确了志愿者组织与政府之间由对抗走向合作。
出于对我国将来志愿者立法的前瞻立场，我国政府与志愿者组织的关系包括政府对志愿者组织的支持、管理关系，志愿者组织对政府的监督制约关系。在政府对志愿者的支持扶持领域，除提供财政的支持、业务的指导、维护志愿者组织的独立性外，应更多授权或委托给志愿者组织一定的公共管理权力以确保志愿者组织在组织志愿服务活动时更好的服务社会服务公众。政府对志愿者组织的管理主要集中在登记管理和业务管理两个方面。志愿者组织必须经过登记注册方可以开展志愿服务活动，登记的依据主要是《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等法规。业务管理主要包括对志愿者服务基金的募集和使用情况的监督以及社会对志愿者组织业务的监督和管理。志愿者组织对政府的监督制约关系展现于群体性参与决策以及诉讼活动。
2.3 志愿者组织与志愿者关系分析 根据《公务员法》的规定，非民办社会团体的工作人员多为公务员或参照公务员管理的人员，二者之间的权利义务关系可适用《公务员法》。根据《劳动合同法》第二条的规定，民办非企业单位与劳动者之间建立劳动关系适用劳动合同法。部分志愿者组织属于民办非企业单位，与工作人员之间形成劳动合同关系。但志愿者与志愿者组织之间并非简单的劳动合同关系，有学者认为是一种特殊的合同关系。[11]笔者认为归于一种特殊的行政管理关系更具合理性。首先，志愿者提供志愿服务须以志愿者组织为依托和载体。其次，志愿者组织享有对志愿者进行管理的职权和职责，如志愿者组织有义务为志愿者开据提供志愿服务的证明；有权力给予志愿者一定的物质、精神奖励和鼓励；志愿者组织还应当具有剥夺以志愿者身份从事任何以赢利为目的或违背社会公德的活动的志愿者身份的权力。志愿者组织作为行使公共管理权力的行政主体所对应的管理对象包括志愿者。因此，志愿者与志愿者组织，特别是在我国现阶段，志愿者组织多由学校、共青团、总工会、妇女联合会、残疾人联合会等非民办社会团体承担，其与志愿者之间难以形成真正的平等关系。志愿者组织拒绝或怠于为志愿者开据志愿服务证明或未按照规定给予志愿者奖励时，志愿者有权利提起行政诉讼以保护自己的合法权利。
志愿者组织的法律问题不仅指其法律地位，从发达国家志愿组织发展的经验来看，我们需要立法者对法人团体的成立要件、申请程序、组织运营、政策支持等加以明确，规范其活动。[12]对于志愿者组织基金的监督控制以防止盗用和滥用，也是志愿者立法不可忽视的问题之一。只有明确志愿者组织的法律地位，充分发挥现有的对行政主体综合的立体的多元的监督管理体制和体系的作用，以期实现对志愿者组织的限制和控制。
3 志愿者立法体例和模式的立法障碍
对从事志愿服务的青年志愿者，一些省市制定的地方性法律规定，国家机关、企业事业单位在录用公务员、招聘工作人员时，在同等条件下，对参加志愿服务成绩突出者可以优先录用、聘用。鼓励有关单位在招聘、招生时，在同等条件下优先录用、录取受到表彰奖励的志愿者。但地方性法规的法律效力仅及于地域范围之内，若青年志愿者报考的学校或单位超出地域之外，这些条款则无法实现对志愿者的激励作用，无法实现法律的可预见性和法确定性的价值。因此，制定一部位阶高于地方性法规而在全国范围内有效的行政法规或法律已无争议。
争议在于，是以一部法典将志愿者及志愿者组织的全部规范事项纳入采取狭义、单数立法的立法例，还是分别以数个法典将规范事项集合而成采取广义、复数立法的立法例。我国现有的志愿者地方立法，多采取的单数立法例，学者提出的立法建议亦体现单数立法例特色。[13]美国政府在1973年制定了《志愿服务法》，1989年修订了《国内志愿服务修正法》，1990年制定《国家和社区服务法案》，1997年制定了《志愿者保护法》，2009年3月美国通过了鼓励志愿者服务的《服务美国法》等，[14]即采取的复数立法例。
基于志愿者立法的诸多经验与理性的差异，无法体现社会的整体偏好，以一部《志愿者服务条例》或《志愿者服务促进条例》进行立法，虽然具有简单可操作的优势，却由于无法涵盖和归纳所有与志愿者相关的法律问题而存在缺陷，采取复数例分别立法更利于在统一总括的规定之外，对志愿者、志愿者组织、志愿者基金、志愿者服务活动，尚能体现其各自的特殊性与预测性，体现其特定的认识和参照符号。
4 结语
志愿者立法障碍绝非仅存在志愿者及志愿者概念的界定、志愿者组织法律地位的确定以及志愿者立法体例，还包括志愿者服务范围的确定，志愿者权利义务、志愿者激励和支持政策等等方面。“规则制定从本质上说是一种行政程序，被设计用于普遍且面向未来的行为规范的形成与实施”。[15]但通过更细密的规则来管制一切的观念普遍遭到幻灭。徒法不足以自行，在立法条件尚未成熟的情况下急于立法只能导致立法的滞后和随意。因此，在解决理论难题立法障碍之前谈立法乃纸上谈兵，唯理性的变形。
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非政府组织，在我国又被称为民间组织，同时还被称为“社会团体”、“民办非企业单位”、“非营利性组织”、“社会中间组织”、“中介组织”、“第三部门”等，这些名称一般没有实质性的区别，但是关于其概念的界定至今尚未形成定论，学界认为：“民间组织”概念突出了公民社会组织的民间性，其外延可以涵盖上述各概念所要表达的主要意义，比较而言，这是一个表达公民社会组织的恰当概念。本文中笔者亦使用“民间组织”作为规范性用语， 根据国家民间组织管理局网站官方资料，民间组织应具有正规性、独立性、非营利性、自治性、志愿性和公益性六个基本特征。
法律机制实质上是法律价值的体现方式和实现手段。法律机制可分为内部机制和外部机制两个二级机制。法律机制不是自发机制，而是人类根据满足自身需要的各种目标，通过人们的主观努力建立起来的人为机制，是由国家所设置的，且往往以法律规则的形式表现出来。目前，我国民间组织参与社会救助的法律机制是残缺的，具体表现为立法进程的滞后、政府管理理念的落伍和社会整体环境的欠缺，民间组织自身的不足，个别内部机制甚至是不存在的。因此，建立完善的法律机制是实现民间组织参与社会救助法治化目标的必由之路。
二、民间组织参与农村社会救助法律机制内部联系之完善
（一）培育正义观念的指导机制
正义是社会的最高价值目标，正义观念是人们关于社会体制公平合理的理想追求，属于社会意识形态，对人们的实践活动具有能动的指导作用。这种追求社会公平正义的价值理念是民间组织参与农村社会救助不可或缺的。
首先，群策群力培育社会整体公益价值观。借鉴发达国家、地区成熟经验，发动全社会力量呵护公益精神的萌生发育。其次，各方确保自身利益诉求的正当性和合理性。亚里士多德曾指出：正义以公共利益为依归。民间组织参与社会救助中涉及多方主体：政府、民间组织、社会弱势群体、其他关涉方等，相应利益需求难免会有交集或冲突，这就要求各方主体在此过程中秉承宽容与理解精神，以公平、公利、公德为导向保持克制与理性，确保自身利益诉求的正当性和合理性。
（二）打造利益需求的驱动机制
利益需求产生的行为动机以及动机与行为之间的内在联系即利益驱动机制，是法律调整利益关系的功能得以启动的内部根据和动力机制。为保证民间组织参与农村社会救助法律机制的良性运作，则必须确保其中所涉各方利益需求的最大化满足。
第一 ，改革现行政府机关及各级官员的政绩考核体系。我国传统上的官员政绩考核存在“唯经济”、“唯GDP”倾向，今后当以贯彻科学发展观为契机，深入改革现行官员政绩考核机制，加大民生改善绩效在政绩考核依据中的比重，从而促使政府官员更加重视改善民生，更加重视助力民间组织参与农村社会救助。第二，改革现行民间组织登记、税收和审计监督管理体制。今后当在立法及实务中渐次改良，将民间组织设立逐步实施备案制，降低民间组织成立的门槛；逐步研究推行民间组织免税制度，对民众捐赠物资和民间组织非营利性收入实施减免税政策；完善对民间组织的评估表彰机制，更能激励其不断努力。第三，重视物质奖励、精神激励机制的作用。政府一方面要适时采用多种方式对热心公益的民间组织或公众个人予以物质奖励和精神激励，对公益人物、公益民间组织尤其是热心参与农村社会救助事务的民间组织探索开展更独立，更公平、公开、公正的评比活动，激励先进典型同时也对社会公众以精神启迪和警悟。
（三）重构权利义务的整合机制
利益整合的方式包括机械整合和有机整合，前者是用一种利益否定另一种利益，一种利益取代另一种利益。后者是将各种利益用一种利益有机地统一起来，形成整体利益，建构多种利益并存并以某一种利益为统帅的社会机制。现代市场经济、民主政治和法治国家，要求实行有机性的整合。权利和义务是利益关系正当性的权衡机制，赋予权利激励，设立义务制约，法律就是通过对权利义务适时整合来达到调整利益关系的目的。
传统上关涉民间组织参与农村社会救助中的利益整合大都采用行政性机械整合，存在压抑甚至无视民间组织利益诉求倾向，未来将致力重构权利义务的整合机制。针对目前民间组织及农村社会救助领域立法混乱情势，适时启动最高权力机关层面的立法程序，作为过渡措施，可以先由国务院或民政部对有关法规、规章及其他规范性法律文件进行编纂，借此对民间组织参与农村社会救助中所涉各方权利义务予以明晰：明确“救助贫困公民是国家和政府的责任和义务，责任和义务并不意味着负担，而是保障公民基本生存权的客观需要”，明确政府、社会、个人在现代社会救助中各自的特有功能尤其是政府与民间组织现代合作关系确立的重要性。
（四）健全法律程序的控制机制
程序是我们实现“有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守”这样一种社会形态制度化的基石。法治社会中，法律程序主要通过对权力的控制和权利的保障实现对社会秩序的控制。
就民间组织参与社会救助过程而言，所涉法律程序众多，树立程序正义、程序合法理念，发挥法律程序的控制功能干系重大。一要强化立法程序的规范性。二要强化政府依法行政的现代行政程序理念。三要明晰民间组织参与农村社会救助事务的具体程序。四要指导民间组织内部治理程序的良性生成。五要建立完善的问责程序（或可称为权利救济程序）。上述诸法律程序环环相扣，彼此联系又彼此制约，使所涉各方行为囿于程序正义之轨道。
（五）完善法律责任的追究机制
一是行政责任。政府相关机关（民间组织管理机关、负责社会救助事务的民政部门等）与民间组织、农村受助群众等相对人构成多种行政关系。这些行政机关在管理民间组织或农村社会救助事务时，一旦存在滥用公权力实施公务行为造成民间组织或受助群众利益受损，应明确政府机关应负的行政责任。二是民事责任。在民间组织参与农村社会救助过程中，存在大量平等主体间的权利义务关系，在这些平等主体间因为类似这些权利义务关系难免发生各种侵权行为，应追究侵权方的相应民事责任。三是刑事责任。今后在我国法律制度设计中应就承担刑事责任具体情势做出细化规定，做出准用性规范甚至确定性规范增强刑事责任追究的可操作性。刑事责任追究机制的完善将是民间组织参与农村社会救助法律机制良性运转的最后一道屏障，所以应当更加关注。
三、完善民间组织参与农村社会救助法律机制之外部联系
（一）创新法律成立机制
法律的产生过程，反映在法律的供求关系中，是社会法律需求的形成（生成）与国家机关的确立（制定、认可）两种因素之间由不平衡走向平衡的过程。这种过程，我们称之为法律的成立机制。创新当前社会救助领域法律成立机制，推进立法进程为当然选择。
首先，应在宪法中明确公民享有的社会保障权，以适应当前及未来社会救助形势发展需要。其次，制定统一《民间组织法》和《社会救助法》，明确民间组织的经济法主体地位和独立民事主体的法律地位，使其更多承担起作为国家干预社会分配法律制度子系统的经济法责任。再次，制定补充性的法律、法规、规章及其他规范性法律文件。
（二）理顺法律实现机制
法律实现机制是指在法律实现的方式和过程中权力与权利的制度化安排。有关民间组织参与社会救助过程中涉及法律的实现，形成了以守法、执法、司法为基础，与其他制度性安排有机互动共同作用的一个良性机制。
一是公众守法机制的完善。有关民间组织、社会救助方面的法律制度要得到顺利实现，首先要求“大家所服从的法律本身是制定得良好的法律”。为确保法律的良法性，应逐渐完善法律的违宪违法审查制度，更加明确民间组织和公民对立法的参与权、建议权。二是行政执法机制的贯通。严格依法行政，树立程序正义的公务理念，为法律的良性运作疏通管道。政府机关在实务中要主动做好农村社会救助领域的宏观规划指导，明确与民间组织责任划分与关系。三是公正司法机制的保障。除了继续推行司法改革、强化司法人员的社会主义法治理念之外，还应特别关注明确民间组织在程序法上的诉权，探索实施公益诉讼制度，并扶持公益律师团队不断壮大。
（三）重视权力保障机制
一方面，强化公权力的保障。除有关权力机关、行政机关、司法机关对民间组织参与农村社会救助的保障外，应借鉴宁夏回族自治区改革实施的“民生报告提交人大审议制度”，即“用制度逼迫施政者重点考虑民生问题”，可以考虑在全国推广。
另一方面，社会权力的保障。改革现行政府年检审计等纯行政化评估监督体系，探索建立独立第三方评估机构。充分发挥新闻媒体“第四权力”的作用。目前大陆地区存在的诸如律师协会、妇联等民间组织应该利用自身优势，在游说政府、监督其他民间组织参与社会救助事务等方面多下工夫，以争取民间组织制度环境的改良参加农村社会救助的效率。
（四）强化自律互动机制
法律机制良性运转除了上述他律机制之外，还需要依靠社会自律机制的同步配合协调。就民间组织参与农村社会救助过程中所涉及的自律机制而言，主要有政府自律机制、民间组织自律机制和其他社会组织自律机制等。民间组织借以自律的规则可分为两类：一是民间组织内部的自律规则；二是民间组织行业内公共政策。与上述其他自律机制适时互动并与法律机制遥相呼应，促进大陆地区民间组织参与农村社会救助的制度环境渐次改良。
第一,与法理相联系。法理即法的一般理论,特别是有关我国社会主义法的理论包括法的产生、本质、特征、发展、作用、形式以及法的制定和实施等基本概念、规律和原理。学习行政法的概念、渊源、地位、性质,应当回顾法理学的有关内容,行政法是调整行政主体与被管理人—公民、法人和其它组织之间行政关系的法律规范,而法是国家制定和认可的调整社会关系的行为规则。行政法是法的一个分支。行政法的渊源和法的渊源基本是一致的,主要包括宪法、法律、行政法规等。在学习行政法在法律体系中的地位时,结合法理中法律体系的内容,明确行政法是四大部门法之一。我国行政法属于社会主义法的类型。为了更好地认识依法行政的、内涵,可重新认识法理中关于社会主义法的基本要求即有法可依,有法必依,执法必严、违法必究,这样才能深刻领会依法行政和法的基本要求是一脉相承的、
第二,和宪法相联系宪法是国家的根本大法,主要规定国家的本质和形式,国家机构的组织,职权和基本制度,以及国家与公民的基本权利义务。相对手其它部门法与宪法的关系而言,行政法与宪法的关系尤为密切。行政法的许多规定在宪法中找到更高一层次的依据。在学习行政法律关系时,我们知道,作为法律关系一方的行政机关享有行政职权,并具有行政强制力,对依法成立的行政决定,被管理的公民、法人和其它组织有遵守的义务。而这些权利义务的规定恰恰来源于宪法,宪法明确规定了国务院和地方人民政府管理社会的权利,并赋予行政机关强制执行力。此外,宪法中规定的组织形式和领导体制在行政法中作了具体的阐述,宪法中有关教育、计生、环保、劳动等问题的规定是行政单行法是:教育法、环保法、劳动法产生的依据。
第三,和其它部门法相比较行政法、民法、刑法、经济法是我国四大法律部门,它们调整的社会关系不同,基本原则不同,规定的内容也不同,学习行政法,如果能和其它三个部门法相比较,则能突出行政法的特点,有助于领会行政法的实质。
我国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民与法人之间的财产关系和人身关系,在民事活动中,平等主体间的法律地位是平等的,我国《民法通则》明确规定“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿,诚实信用的原则”。民法中除规定作为民事主体应具备的条件外,还规定大量的民事行为规则,如规则、合同成立的规则。违反民法的规定要承担民事责任,包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状等。刑法调整的是触犯刑法产生的刑事法律关系,公民和单位可成为刑事法律关系的主体。刑法采取的是罪刑法定、法律面前人人平等、罪刑相当的原则。具体分为十章如危害国家安全罪、侵犯公民人身权利、民主权利罪、侵犯财产罪等。触犯刑法要承担的刑事法律责任包括管制、拘役、徒刑、死刑、罚金、剥夺政治权利等。经济法调整的是国家干预经济活动过程中形成的经济权限和责任关系。经济法律关系主体包括享有经济决策和调控权力的行政机关和企业单位以及进行生产经营的经济组织。经济法遵循资源优化配置原则、国家干预原则、社会本位原则、公平效益等原则。经济法的内容主要包括经济组织法、市场调控法、宏观调控法,市场分配法,确立了如证券、保险、奖励等多项行为规则,违反经济法要承担赔偿损失等经济责任。行政法在主体、调整对象、原则、内容和责任方面不同于以上三个部门法,表现出自己的特点,它调整的是不平等的主体间的法律关系。法律关系的一方是享有行政职权的行政机关,另一方则是被管理的公民、法人或其它组织。行政机关是行政法律关系的主角,法律赋予它权力,规定它的行为规则,行政机关享有超越于被管理人的权力,可以单方做出影响对方权利义务的决定(而不象在民事活动中,双方当亭人地位平等),行政机关不经对方同意可做出行政处罚决定,而在民亭活动中双方行为要经双方同意,如买卖行为。行政机关行使职权不是无条件的,行政法采取合法性原则和合理性原则,即要求行政机关做出行政行为既合乎法律又合乎情理。行政法规定了多种行政行为,主要是行政立法行为,和行政执法行为。后者包括行政处罚、行政强制、行政许可,行政复议等。实施行政行为要求主体合法,有法律依据,内容和程序合法。行政行为违法,承担行政责任,包括行政处分,撤销违法行为、返还、承认错误,消除影响等。
【论文摘要】行政权力的日益扩大，极易使社会会共利益遭受侵害。。如何维护社会公共利益，从域外经验看，现代法治国家大多把建立行政公益诉讼制度作为保障手段。但在我国，行政公益诉讼的立法尚处于完全空缺的状态。这一法律制度的缺失，不利于构建社会***和建设社会主义法治。建立中国特色的行政公益诉讼制度成为当前理论讨论和司法实践的热门。构建行政公益诉讼制度，应当在的立法上，对诉讼主体、受案范围、举证责任和激励机制等题目作出明确规定。
随着行政权的日益扩大，损害公共利益的行政行为日益增多，为限制行政权的扩张，很多国家开始在行政诉讼领域引人公益诉讼制度。在我国社会经济生活中，同样存在大量国家利益、社会公共利益受侵害的现象，却由于现行公益诉讼的缺失，无法通过保护利益方式中最有效的方式—诉讼来维护国家利益、社会公共利益。近年来，随着一些直接关系国家利益和社会公共利益案例的出现，行政公益诉讼引起了广泛的社会关注，并逐渐成为一个司法热门话题。目前，我国法学工作者对行政公益诉讼理论的讨论和研究正在不断深人，但行政公益诉讼本身在立法上还是一片空缺。从保护公共利益、建想法治社会角度看，应在鉴戒域外经验基础上，完善我国诉讼立法，建立有中国特色的行政公益诉讼制度。
一、建立并完善行政公益诉讼制度是现代法治的基本要求
公益诉讼起源于古罗马，是和私益诉讼相对而言的，“私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”公益诉讼虽早在古罗马就已存在，但引起广泛关注却是在20世纪。随着高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，现代社会的政府广泛地干预社会的教育、卫生、经济、文化、福利事业，治理范围不断扩大，随着现代行政法的发展，行政权日益强大、极度扩张，不时侵害私人权利主体的正当利益和社会公共利益。侵害前者的利益的违法行政行为，受侵害权利主体可以依法提起行政诉讼;对于侵害公共利益的违法行政行为，世界主要法治国家都建立了类似的行政公益诉讼制度。行政公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织、个人以为行政机关或法律授权组织所实施的行政行为侵害了公共利益，以维护公共利益为目的，依法向人民法院，人民法院依法进行审理和判决的活动。
同传统行政诉讼相比，作为公民、法人或其他组织针对损害社会公共利益的行为提起的行政公益诉讼有以下几方面的特征:第一，主体的广泛性。“行政法上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的”，公益诉讼正是原告资格不断拓宽、公民提起行政诉讼的渠道越来越畅通的产物。行政公益诉讼的主体不局限于具体正当权利直接受到不法侵害者，其他特定国家机关、团体和个人也可以以公众利益受到侵害为由代表国家和公众提讼。第二，诉讼目的的公益性。固然有的行政公益诉讼也会牵涉到者的私益，但行政公益诉讼的目的主要是为了确保行政行为的客观正当性、维护社会公共利益、维***律的尊严与社会正义。从这个意义上说，行政公益诉讼的设立承载着更多的社会责任。第三，诉讼功能的预防性。行政公益诉讼的提起不以发生实质的损害为要件，当国家机关的违法行为、不当行为或者不行为，即使还没有达到使公民、法人的利益遭受现实损害的时候，无法律上直接利害关系的人也可以诉请司法机关对其进行司法审查，因此，行政公益诉讼的功能具有明显的预防性质。
在我国，从现行行政诉讼法及其相关规定中都找不到有关公益诉讼的痕迹，行政公益诉讼在我国立法上还是一片空缺。立法上无规定并不即是实践中不存在，随着大众法治意识、权利意识的进步，一些关乎国家、社会公共利益的案例不时见诸于报端，在社会上，在学术界掀起层层波浪。例如，严正学诉椒江文体局不履行法定职责案、沈某诉浙江桐乡市国税局行政不作为案、杭州一市民状告杭州市规划局违反规定在西湖风景规划区内批准建立非旅游设施案、南京市紫金山观景台案等，这类实际上属于行政公益诉讼的案件中，法院都以公民原告不适格、公***张的公共利益不属行政诉讼保护的诉的利益范围为由驳回了公民的。在夸大现代法治，夸大维护公共权利的今天，建立我国行政公益诉讼制度势在必行。
二、构建行政公益诉讼制度是促进社会***和完善法治的有效措施
当前，我国正在建设***的社会主义法治国家，***与法治成为当代社会的两大主旋律。构建行政公益诉讼制度对促进社会***和完善国家法治具有突出的现实意义。由于:
(一)构建行政公益诉讼制度源于对公共利益保障的需求
维护和保障社会公共利益是实现社会***的题中之意。在当前我国厅政公益诉讼制度缺失的现状下，维护公共利益经常因没有具体可操纵的措施而成为一种法律口号，违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。这在国有资产流失、公共资金的不当使用、环境污染(不仅仅是自然环境，还包括市场竞争环境，文化环境等)等方面尤为突出。大量维护公益的行政诉讼均因人与被诉行政行为无直接利害关系，不具备原告资格而被驳回。可见，基于维护公共利益的需要，建立行政公益诉讼制度有着迫切的现实意义。
(二)构建行政公益诉讼制度能促进行政机关依法行政
依法治国的基础在于依法行政。不可回避的现实题目是，政府机关及其公务员并不是超脱一切利害关系之外的，他们本身也组成了若干团体和阶层，互相间也有形形的利害关系，行政执法过程中的地方保护主义、团体保护主义现象比比皆是，都说明了这个题目。建立行政公益诉讼制度，将行政权的行使纳人司法审查的范围，通过法院对行政公益案件的审理，审查某个政府机关的某项行政行为的正当性，就可以审查某个政府机关公务员与行政权有关的某项行为的正当性，使权力得到有效的监视和制约。
(三)构建行政套益诉讼制度是完善行政诉讼制度的需要
完整的诉讼制度，既应当有对公民、法人和其他组织正当权益的救济，也应当有对国家和公共利益的保护。缺少行政公益诉讼，是我国行政诉讼制度的一个重大缺陷。首先，行政诉讼法的立法宗旨决定了建立行政公益诉讼的必要性。行政诉讼法的两大宗旨表明，行政诉讼中既应有私益之诉，也应有公益之诉，现行《行政诉讼法》欠缺对行政公益诉讼的规定，显然有违其立法宗旨。其次，建立行政公益诉讼制度是行政诉讼受案范围拓展的要求。行政诉讼的发展要求我国《行政诉讼法》要确立对抽象行政行为至
感谢您的阅读，*。少是规章以下的行政规范性文件的审查制度，而行政公益诉讼制度不失为一种较好的选择。再者，行政诉讼原告资格全面拓展也要求我国建立行政公益诉讼制度。
三、构建我国行政公益诉讼制度的具体设想
(一)实现多元化的行政会益诉讼主体
“在社会利益上，每个人都是为权利而斗争的天生的斗士。”参照各国经验并结合我国实际情况，笔者以为在我国提起行政公益诉讼的主体应实行多元化，包括检察机关、社会团体、普通公民等都可以提起公益诉讼。检察机关作为国家的法律监视机关，在行政程序意义上的监视应该是全面的、完整的，现阶段的行政诉讼监视实际上是一种尝试性监视，具有不完整性。因此，对损害国家利益和社会公共利益的行政机关，检察机关应代表国家提起行政公益诉讼。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监视。社团应在不特定多数的成员利益和社会利益受到侵害的时候代表成员提起行政公益诉讼。如在工商部分对生产劣质食品的厂家不加治理的情况下，消费者协会即可代表广大的消费者对工商部分提起公益行政诉讼。另外，应答应普通公民对损害国家利益和社会公共利益的行政行为向人民法院提起行政公益诉讼的权利。
(二)明确行政公益诉讼的受案范围
行政行为侵害社会公益往往涉及国家利益、社会利益、广泛的不特定多数人的利益，因此，公民、法人或者其他组织以为损害公共利益或者有损害公共利益之危险的行政行为都应确定为行政公益诉讼的受案范围，它包括具体行政行为和抽象行政行为。现实生活中，主要集中在:污染环境、破坏生态平衡;侵害广大消费者权益;危害社会公众生命和身体健康;扰乱市场经济秩序;国有资产流失;破坏社会公益事业;危害公共安全等领域。
(三)确立行政公益诉讼的举证责任
我国的行政诉讼一直采取举证责任颠倒的举证规则。在行政公益诉讼案件中，原告面对的一般是强大的行政机关，无论从资源的支配还是信息的占有或获取方面都处于弱势，“让较少有条件获取信息确当事人提供信息，既不经济又不公平”。因此，为了实现原、被告双方气力的均衡，行政公益诉讼也应实行举证责任颠倒原则，规定对具体行政行为正当性的举证责任应由被诉的行政机关承担，鉴于行政法规、行政规章及规范性文件数目及内容的庞杂，结合依法行政的要求，提供相关行政规范性文件的责任也应由被诉行政机关承担。原告只需要承担证实被诉行政行为存在或者可能存在对公益的损害的举证责任即可。
关键词：医院 行政管理 科学化 精细化
中图分类号：R 197.3 文献标识码：A
科学化、精细化的管理理念的运用，使企业由原来的粗放管理逐渐向着集约式的管理转变。此种管理模式的目的就是通过对精细化管理目标的追求，来对企业员工自身职责进行明确，有针对性地对业务流程进行优化，从而提高企业的整体实力。医院在不断改革与发展的过程中，也充分认识到了精细化管理的重要性，因此将其运用到医院的日常管理过程中，并取得了一定成效。然而实际上精细化管理在应用期间还是存在一定的问题，需要进一步对其进行探究和学习。
一、医院行政管理现状及存在的问题
（一）医院行政管理现状
随着新管理理念的引入和医院管理改革工作的优化发展，医院积极开展深层管理工作，员工的基本服务意识和市场意识不断增强，效益观念也得到了一定的强化，整体管理水平显著提升，取得了良好的阶段性成果。但是对医院内部行政管理体系进行系统分析后，发现医院内部管理工作仍然存在一定的问题，与我国经济发展水平和医疗卫生事业的改革要求仍然存在一定的差距，部分员工尚未对自身岗位工作形成正确认识，极大增加了医院管理协调的难度，管理科学性和精细性不足，对管理效果产生了一定的不良影响。
（二）医院行政管理过程中存在的问题
1.责权交叉或重叠
首先，医院内部各相关部门的职能范围规定得太过宽泛，相应的工作内容也只是一些概念上的分类，并不具备十分明确以及清晰的限定。而在对职能、职责进行确定时，通常也只是借鉴原有规定以及其他经验来进行，并没有根据医院实际情况以及特点来对工作内容以及人员职责进行细致划分。其次，医院所设置的职责规定大多较为固化，很长一段时间都不会对其进行更改和调整，因此在一定程度上使得原有的规定不能与管理活动的发展相符合。最后，医院各职能部门自身职责范围以及工作内容不能跟上医院的发展，进而导致部门职能落实不到实际中去，使得不少部门的工作内容以及负责业务出现重叠或者是交叉现象，致使医院管理水平和效率长时间得不到提升。
2.工作流程不科学
想要保证医院组织和部门真正地动起来，将自身作用充分发挥，就一定要制定完善且科学的控制模式，有效推动部门、人员能够朝着预定目标而努力。而实际上工程流程中所包含的信息鞯莘绞健⒘鞒坦婊设计等方面会对其工作效率产生直接影响。现阶段，大多数医院部门在进行管理过程中都是按照以往的工作惯例、规定等进行管理，工作流程相对较为粗糙，一旦在工作中遇到问题，就会出现处理不好或者存在漏洞等情况，导致工作效率提升受到影响。
3.人资管理能力相对滞后
首先，人力资源管理一直沿用以往人事行政管理的模式，因此对人力资源开发、预测以及规划等方面没有引起充分重视，致使医院人力资源管理水平一直所有欠缺[1]。其次，教育培训资源浪费。现阶段，大多数医院在人力资源管理方面缺少相应的统筹与规划，并且也没有形成人才配置一体化的机制，使得人力资源自身潜力没有被充分挖掘出来，即使对人才进行了培养也不能对其进行合理利用，很难将培训成果进行有效转化，同时还有可能产生较为严重的浪费。此外，培训方式与模式较为单一，培训内容过窄等都是导致教育资源浪费的主要因素。最后，奖励机制的缺失。同时在医院文化建设方面也存在一定的不足，并且走入误区当中，进而导致奖励机制不能被有效发挥出来。
4.内部协调机制乏力
首先，在医院系统中，协调方式几乎都依靠正式沟通的形式来进行，而非正式沟通的实际效应和作用都没有被充分发挥出来，导致在面对较为复杂的工作时，协调机制不能发挥其自身真正的作用。其次，在医院行政上下级沟通过程中，管理人员可能会对下属工作人员提出的建议视而不见，进而使医院管理措施落实不到实际中去。最后，相关领导不具备良好的协调意识，因此在部分事情上想通过协调来进行解决是十分困难的。
二、医院行政管理科学化、精细化途径浅探
针对医院行政管理工作中存在的问题，医院在推进行政管理实践、对行政管理实践进行改革创新的过程中应该认识到精细化和科学化管理的重要性，秉承科学化和精细化管理思想，科学配置管理权限，合理规划管理流程，进而有效突破不同部门之间的沟通和协调障碍，切实提升行政管理效能，促使医院整体工作得到顺利流畅的运转。
（一）管理权力合理化，加强职责的有效认知
第一，要对医院行政规章的内容进行明确，有针对性地进行划分，对过时、滞后的职责划分要明确，并根据目前医院管理过程中的实际需求，对相应部门的管理职责进行修正和调整，尽可能地保证相关部门职责都能够满足医院整体管理需求。第二，要对医院内各部门自身所承担的职责内容进行明确，定期对职责内容进行调整和修正，避免行政管理过于粗放以及不合时宜的现象发生[2]。第三，要对行政管理工作内容进行整理和汇总，以免各部门之间的职责出现交叉和重叠，同时要进一步明确工作内容的主次关系，防止一旦出现问题没有部门进行负责的现象。最后，在医院管理层出现变动时，一定要对其分工进行明确以及调整，避免因为工作指导缺失而导致工作出现脱轨等情况。
（二）管理流程科学化，注重流程梳理及完善
医院在日常的行政管理过程中，想要保证管理水平得到提升，不仅要将精细化管理落实到实际中去，还要构建起完善的工作通道。首先，要对医院以往所使用的信息传输通道进行改革，尽可能地减少行政管理过程中多余且重复的环节，建立起能够快速进行沟通以及传递信息的通道。同时还要根据医院各部门的实际情况来建设信息资源库，使相关人员以及部门获得准确、有效的信息。其次，要对行政管理的结果进行再次改造，并对管理流程的可行性进行分析，保证行政管理可以落实到实际中去。最后，要构建灵活的处理以及应对机制，全面对医院实际信息和情况进行分析，然后制定科学、可行的管理方案，提升相应人员和部门的参与度，使其工作积极性以及对行政管理价值认同水平得到提升。
（三）打破管理旧格局，持续完善人资体系
随着医院改革的不断深化，行政管理的重点也开始发生变革，从以往较为严格的控制管理逐渐向激发员工工作热情及其自身责任感方向上转变，这样不仅提升了医院工作人员自身知识素养水平，还提高了他们自身的创造力水平。所以在行政管理过程中，一定要保证人力资源规划以及培训教育机制的完整性和完善性，使这两方面工作内容可以良好地衔接，充分利用医院文化自身的潜在作用，有效将行政管理落实到实际中去。同时，还要建立起完善且有效的奖励制度，激发员工自身的工作热情，使其能够更好地为医院和患者进行服务。此外，还需做好医院内部的协调工作，提升各部门之间的沟通以及协作水平，进而保证各部门能够按照自身责任进行工作，从而有效提升医院的行政管理水平[3]。
（四）完善内部协调机制，增进横向沟通与交流
针对医院行政管理需求逐步建立权责明确、资源共享、流程明晰的管理模式，保证医院各组织内部、各部门之间能够逐步建立起可以实现协调分工的工作机制，力求各部门共同为经济社会的发展而努力，促使医院行政管理工作可以在各部门的配合下凭借流畅的工作流程实现高效率运转。
首先，在内部协调机制的建设过程中应该重点强调管理者的主体作用，积极转变被动的协调管理为主动的协调管理，并且借助各部门的积极配合突破现有利益壁垒，实现各部门之间的积极合作和交流，保证整项工作得以顺利推进。同时，在管理工作中各部门管理人员应该注意从客体到管理主体地位的转变，进而积极与其他相关管理主体进行良好的沟通和交流。
其次，实施有效的分权和授权，促使不同协调主体的潜力得到全面激发。如可以尝试对决策层进行分权，促使决策层副职的权力得到一定的激活，进而有效避免形成平行协调和垂直协调所造成的交叉管理局面，增加管理难度。同时，适当地开展授权工作能够有效解决办公室管理工作中协调力量不足的问题，切实增强办公室协调力量，为办公室工作岗位的合理划分、以及工作规章的明确授权提供相应的保障。
最后，借助对非正式沟通的利用，强化协调绩效。一般来说，在医院行政管理过程中管理者往往选择使用正式沟通进行协调，这种正式沟通行为的使用是受到信息不对称影响而出现的，是一种相对谨慎的决策行为。而非正式沟通作为正式沟通的补充，更为强调协调工作中的“人性化”，因此合理应用非正式沟通，能够有效增强协调效果，为组织工作的开展创造条件。
三、结束语
总而言之，就医院实际情况来看，在行政管理工作过程中还存在一定的不足，因此要对医院的实际情况进行良好分析，采用最为合适的方法和策略来提升行政管理水平，进而更好地推动医院发展。
参考文献：
[1] 李莹，鹿澎，金克荣，等.医院后勤行政办公管理的信息化建设[J].中国医院，2015（3）：62- 63.
一、理清法律进社区的概念
1、对法律进社区的概念分析。笔者认为，法律进社区活动的概念应当是：凡属于党政机关、社会团体、中介组织实施、作用于社区的管理、服务、援助、宣传教育等活动，都属于法律进社区的范畴。如社区居民民利的行使涉及的民主选举、民主决策、民主监督、民主管理等；社区治安涉及的居民人身、财产安全；社区服务、保障涉及的卫生保健、计划生育、困难户和低保对象、失业人群等；社区建设涉及的小区规划、出新、物业管理、消防、排污、绿化、美化等；涉及相邻关系中的阳光权、噪音污染、油烟污染以及违章建筑、装潢等；涉及到邻里关系、家庭关系、外来人口问题等等。这些都是社区建设中涉及法律的问题，都可能产生侵权和纠纷，也都需要通过社区建设、管理以及法制宣传教育、社区依法治理、法律服务来解决。法律进社区的特点应当为：（1）属于社会公共事务；（2）属于法律事务；（3）属于党政机关、社会团体、中介组织提供并作用于社区的；（4）属于社区（包括居民自治组织、居民群众、居民法人）所涉及事务对法律有需求的。
2、司法行政进社区不等于法律进社区。目前，司法行政行机关行文指出所要开展的法律进社区活动，都是从司法行政所承担的职能来要求的，如开展社区法制宣传教育活动，向社区延伸律师、公证、法律服务，开展法律援助工作，发展社区法律志愿者活动，积极开展人民调解工作和刑释解教人员安置帮教工作等。从性质上讲，这些只能属于法律服务进社区，应是法律进社区活动中的一个组成部分，是法律进社区概念中的子概念，而不是整体意义上的法律进社区。
3、从组织运作上讲，党政机关各个部门、各社会团体、中介组织都在依照各自的职能，各自的社会定位，在不同程度上实施着法律进社区活动，如公安机关设立的社区警务室、社区辅警，组织的社区联防队、义务巡逻队等。司法行政机关也是其中的一个组织实施者，不同的是司法行政机关组织实施的项目较多，群众需要量较大。但司法行政机关只能组织本系统人员，也就是司法行政机关干部、所属的司法所、律师事务所、法律服务所、公证处。对其他党政机关、社会团体和其他单位，司法行政机关只能作为社区资源来协调，动员和鼓励他们参与到法律进社区活动中来。对其他部门在社区实施的管理、服务活动，司法行政机关也只能发挥职能作用，积极配合，而不能越俎代庖或指手画脚。因此，法律进社区作为一项整体活动，不可能只通过一个部门的操作而达到整体实现。
二、认识司法行政组织实施法律进社区的性质和目的
司法行政组织实施的法律进社区活动是基于司法行政的职能要求，以司法行政作为法律服务的主要供给方，并组织政府其他部门和社会组织、团体为社区居民提供各种涉及社区公共利益和个人利益的便捷、优质的法律服务，是社区建设、社区服务的有机组成部分，具有社会公益性质。在这项活动中，司法行政机关既是组织者，也是实施者，同时也是服务的提供者，有别于政府其他部门，其他社会团体、组织出于自身职能和利益需要所开展的法律服务活动。
司法行政机关实施法律进社区活动的目的，一是使社区居民、居民法人得到便捷、优质、有效的法律服务，维护社区居民的合法权益，促进本地区的社区建设和社会稳定；二是提高社区居民的法律意识和法律素质，依法行使民利，依法办事，依法维护自身权益，提高社会文明程度；三是促进司法行政机关职能在社区落实。司法行政机关的主要职能如人民调解、两劳安置帮教、法律援助、法制宣传教育，以及律师、公证、法律服务等，都是面向基层、面向社会的服务工作，都属于法律进社区活动的范畴，都是社区服务的资源。开展法律进社区活动，正是落实司法行政职能有力的助推器。
三、司法行政实施法律进社区应考虑的几个原则
开展法律进社区活动是党和国家推动基层民主政治建设，落实“三个代表”重要思想，为广大人民群众办实事的民心工程。司法行政机关在组织实施这项工程中，应注意一些原则的把握，以保证活动的健康发展。
1、加强协调、理顺关系的原则。法律进社区不仅是一项活动，更是一种实实在在的服务，是为社区居民和居民法人提供涉及法律事务上的方便和帮助，是社区建设、社区服务的应有之义和重要内容。法律进社区不应当也不可能由司法行政机关一家单独实施，只有和社区建设、社区服务的其他方面有机结合，法律进社区活动才能取得综合性效果。当前推动和实施社区建设的主体有政府及以民政部门为主的政府各职能部门、街道办事处、居民自治组织、社会中介组织、社会团体、社区内的企事业单位、以及居民群众。司法行政机关推动法律进社区必须搞好协调，一是争取区委、区政府对法律进社区活动的支持和关注，将法律进社区纳入区委、区政府推动社区建设的整体框架，统一布置、统一组织实施；二是与政府各有关职能部门搞好协调、加强沟通、密切配合，融法律进社区于基层民主政治建设、社区治安与稳定、社会保障、社区环境、社区文化和各项便民利民措施之中；三是与街道工委、办事处搞好协调，争取其对司法所工作的支持。在城区，司法所实际是处于司法行政和街道的双重领导之下，而且日常工作由街道直接领导。司法行政机关只有主动加强和街道的沟通与协调，听取街道对实施法律进社区的意见，争取他们解决司法所工作上遇到的困难，支持司法所开展法律进社区各项活动。这是保证司法所全面完成司法行政任务，不被其他任务取代，不脱离街道整体工作的重要环节。
2、整体把握，立足于职能发挥的原则。司法行政实施的法律进社区活动是司法行政职能在社区的整体落实，不单单是搞一些简单的法律咨询服务，而是将法制宣传、人民调解、法律援助和法律服务有机结合起来，作为一项整体的项目，服务于社区。因此，司法行政机关应从职能发挥的角度，整体勾画法律进社区的方案和途径，从宏观上把握法律进社区与其他社区服务的配套衔接，保证这项活动收到良好的社会效果。同时，要特别注重街道司法所在法律进社区活动中作用发挥，因为司法所是司法行政的派出机构，承担了司法行政职能在基层落实的任务，其工作范围和对象也正是社区内的居民群众和企事业单位。可以说，司法所的全部职能作用发挥，都属于法律进社区的范畴。司法行政机关在推动法律进社区活动中，应首先关注对司法所的指导、督促和服务，协调解决司法所在工作中遇到的矛盾和困难，调动其工作积极性，及时总结和推广好的经验和做法，努力保证司法所职能作用得到最大程度的发挥，为法律进社区活动奠定坚实的组织和机构保障。
3、求真务实，便民利民的原则。在当前改革大潮下，社会关系、人们的生活方式都发生了很大的变化，特别是随着人民群众生活水平的提高，家庭小型化和人口老龄化的趋势日益明显，加上新型小区、高层小区的出现，人们的生活环境发生了变化，一些随着改革而出现的新型社会矛盾，给社区居民带来了更多的涉法问题，如劳动、医疗、保险、住房、养老、托幼、家政、消费、物业管理等方面，客观上对包括法律服务在内的社会化服务有了更高更广泛的需求；一些特殊群体，如老年人、残疾人、优抚对象、下岗职工对涉及法律方面的服务和援助也更为迫切。同时，随着依法治国方略的实施，法律对社会事务的调整作用日益明显，也为法律服务拓展了空间。法律进社区活动正是适应了改革的需要，适应了人民群众是需要而开展的，具有很强的社会基础和群众基础。司法行政机关应当以此为契机，从实践“三个代表”的高度来看待法律进社区活动，转变作风，重心下沉，真正为社区群众办实事，做到难有所帮、贫有所助，形成群众看得见、摸得着、用得上、有保障的法律服务机制，赢得群众的欢迎和支持。
四、拓展法律进社区的途径
作为社区建设系统中的一个子系统的法律进社区活动，其内容与社区建设的各个方面密切相关，其实现途径也必然要与社区建设的各个方面密切结合，才能有效实现法律进社区。笔者认为，至少在以下几个方面搞好结合：
一是法律进社区活动与基层民主政治建设相结合。党的十六大提出了建立社会主义政治文明的目标，并明确提出：“政治文明的核心是把党领导，人民当家作主与依法治国有机结合”社会主义政治文明的本质就是人民当家作主。当前广泛开展的社区建设，其核心就是社区居民的民主自治。法律进社区应当结合社区依法治理的推进，在法制宣传内容中加大公民民主政治权利的宣传力度，引导社区居民依法参政、议政，依法行使民主选举、民主决策、民主管理权利，并为社区居民民利提供相应的法律服务。
二是法律进社区活动与社区精神文明建设、公民道德建设活动相结合。前文所述法律进社区活动的目的之一是提高公民的法律意识和法律素质，提高公民依法维权、依法办事的能力。而这与社区精神文明建设和公民道德建设的目标是一致的，是社区精神文明建设的内容之一。司法行政机关开展的全民普法教育活动与社区精神文明建设、公民道德建设在内容上应相互包容，在组织运作上应与党委宣传部门、街道、社区自治组织共同实施，在方法形式上应丰富多彩，在宣传阵地上可共同利用，在骨干队伍上相互支持。特别是结合社区居民身边发生的事，可以借用社区学校、夜校、讲座、宣传栏、座谈、讨论、法制文艺、漫画、演讲、征文等阵地和形式将精神文明、公民道德和法律知识结合起来进行宣传教育，将更能够为居民所接受，得到事半功倍的效果。
三是与社会稳定、社会治安工作相结合。司法行政机关履行的人民调解、法律援助、两劳人员安置帮等职能，本身就是社会稳定的基础工作。开展法律进社区活动就是要更深入地落实这些职能，加强群众性的人民调解组织、法律援助队伍，安置帮教队伍建设，加大对社区各类矛盾纠纷的调解力度，并结合社区创安工作，与社区内的义务巡逻队、联防队、社区辅警队伍的作用发挥结合起来，共同维护社区的安宁与祥和。
四是与社区服务相结合。社区法律服务是社区服务的组成部分，是要义，没有法律服务的社区服务将是不完整的服务。而社区服务能否真正为社区居民群众切身利益服务，不损害群众的利益，则需要依法规范。社区服务中的医疗、卫生、文化、体育、物业、保险、家政、养老、助残、助困等各项服务都都是与法律有关的服务内容，也都是法律服务要涉及的内容。司法行政机关应与提供这些社区服务的单位、组织、团体及中介机构结合，针对社区服务的具体内容开展相关的法律知识宣传，协助解决社区服务中有关法律问题，促使社区服务更加规范，更好地满足社区居民的物质生活水平的提高和生活环境改善的要求，提高社区居民的生活质量。
五、司法行政实施法律进社区应掌握的几个环节
一是动员社会广泛参与。法律进社区不单单是司法行政进社区，也不单是由司法行政独自操作能够完成的。司法行政机关在提供职能服务的同时，必须动员社会各界广泛参与，并以司法行政机关所管理的律师事务所、公证处、法律服务所人员为骨干力量，积极整合社区内的机关、院校、企事业单位、居民自治组织、社会中组织以及其他社会团体、居民群众中的资源，组建具有一定规模的志愿者队伍和宣传、服务阵地，通过这些队伍和阵地的作用发挥来具体实施法律进社区的工作。
二是加强指导。司法行政机关作为这项活动的指导部门，应以对人民群众负责和服务改革的态度，积极推动这项活动的开展。加强对司法所、志愿者队伍的指导、服务、评比和奖励，鼓励街道、社区居委会和参与法律进社区的单位、团体创造性地开展工作，抓好试点，并及时推广典型经验和做法，以保证活动取得阶段性效果。版权所有
在学习组织中，组织学习的内容不仅包括而且远远超过学校教育的内容，在建立学习组织的过程中，应注重如下基本要素。
1、结构化的培训过程：结构化的学习在发展初期是非常重要的，应该同工作紧密结合起来，培训应该与改进小组的工作要求相一致，在这里，教育和文化的作用是非常重要的，它将有利于组织对动态变化做出快速响应。
2、结构化的信息过程：事实上，用结构化的方式传授知识和技能，必须在掌握外部变化信息和内部变化信息的基础之上进行，这也是开发组织策略所必需的。3、过程管理：只有把学到的知识应用于实践之中，才能体现出知识的价值，过程管理的实践远远超过任何培训，引入具有交叉功能的过程管理的内容是十分必要的，如若不具有关于过程的全面知识，改进组织是不可能的。
4、改进小组：团队是连续改进和连续学习的核心，由此引起的比、学、赶、帮、超的学习热情将是组织实现最终目标的关键，因此，改进小组是教育过程中的基本要素。在结构化的连续学习过程中，改进小组不再是非正式组织，而是必要的管理工具，有效的改进总离不开改进小组的贡献和支持。
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