时间：2023-08-04 17:19:20
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结合当前工作需要，的会员“茗杨心”为你整理了这篇关于落实2021年市域社会治理现代化工作的总结范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
市平安暨市域治理办：
按照《关于报送2021年工作总结和2022年工作计划的通知》、《广汉市推进市域社会治理现代化工作项目责任分工方案》的分工，智慧治理组扎实做好相关工作，现将2021年工作汇报如下：
一、工作开展情况
（一）推进“互联网+政务服务”建设
一是持续推进省一体化平台试点建设。积极拓展完善运行期间平台功能，强化平台推广运用，实现“最多跑一次”和“审批不见面”。截止目前，全市实现在省政务服务一体化平台可网办事项1280项，可网办率达99.84%。
二是搭建广汉市智慧城市和大数据管理平台。积极包装项目，总投资4.5亿，推动广汉“智慧城市”和大数据运营中心项目建设，构建数据融合池和展示厅及相关大数据应用场景；加强与国新宇航沟通对接，大数据融合平台初步搭建完成，待测试后上线“城市之眼”系统。
三是建设投资项目大数据管理系统。落实资金35万元，建设大数据管理系统，实现对投资项目的中介服务、行政审批、建设进度适时监控。四是积极推进智慧社区建设，按照“1+4”（1个综合管理平台，4个分模块：智慧党建、智慧管理、智慧政务、智慧服务）模式和商业、安置、老旧、“三无”小区4个类别，确定金雁大同，汉洲京皇等6个社区作为智慧社区前期试点，将智慧、高效、便捷的政务服务送到群众家门口。
（二）推动治安防控基层基础建设
一是基本完成广汉市综治中心（平台信息系统）项目建设。建成1个市综治中心、12个镇（街道）综治中心，2个社区综治中心示范点；建成以网格化服务管理为底座、信息化建设为支撑、以综治“六联”（矛盾纠纷联调、社会治安联防、治安突出问题联治、重点人员联管、服务管理联抓、基层平安联创）为核心内容的社会治安综合治理工作平台；建成市级视频监控共享平台，接入“雪亮工程”视频监控图像1046路，“平安雒城”视频监控340路，实现重要区域全覆盖，实现省、市、县三级综治数据的无缝对接，以及县、镇（街道）、村（社区）各层级综治中心纵向贯通的数据互联互通。网格化中心划分设置网格343个，配备专兼职网格员443人。我市2018年至2020年投资781万元，采用购买服务的方式建成每个村（社区）不少于5个覆盖全市农村、城区、铁路全域的监控点位1046个，全部纳入综治中心信息化系统“雪亮工程”监控平台。今年年1月起每年投入266.6万元保障系统的正常运行。6月进行了平台服务升级，新增了12处人脸（车牌）识别监控点位，新增电子地图，可以通过GIS引擎技术提供位置追踪及精确定位，更加有效地实现治安防控的目的。
二是“雪亮工程”同“平安雒城”、“慧眼工程”等视频监控和智慧小区项目共同编织了技防监控网络。形成镇、村、院、户四级技术防控圈，实现从点到面、联防到户的立体防控网。“雪亮工程”建设以来，公安机关通过视频监控精准出警、精准处置，对违法犯罪行为形成有力震慑，破解了农村地区治安管理难题。目前，“雪亮工程”视频监控协助公安机关破获各类案件300余起，帮助群众解决困难问题230余件次， 2019年和2020年，我市公安机关年立案数分别比上一年度下降15.8%、3.9%，社会治安状况持续向好。
三是推动建设三级网格化管理服务建设。广汉市建成了1个市网格化服务管理中心、12个镇（街道）网格化服务管理中心、城区28个社区网格化服务管理中心，构建市、镇（街道）、社区（村）、网格员四级平台，同时，将与民生事务紧密相关的住建局等23个职能部门、44个基层派出所、司法所、卫生院纳入平台并开通电脑终端账号参与服务管理工作，实现分级管理，梯次互动的工作模式。全市343个网格，配备社区专职网格员242名，农村兼职网格员（村干部）101名。2021年市财政投入资金297.2536万元，有力保障了网格化服务管理规范运行。编制广汉市网格化服务管理工作细则，推动网格化服务管理标准化建设。网格员通过“一日双巡”，主动走访群众，主动服务群众，积极宣传党的政策和相关法律法规，主动发现，并现场办结或通过手机平台上报处理民生问题和群众诉求，2016年以来，累计宣传政策法规12619人次，办理民生服务事项49468人次；主动发现、干预、化解网格内矛盾纠纷，有效维护社会稳定；收集各类基础信息并推送入系统平台，动态更新，基础数据更加完善、真实、准确，共采集各类基础信息100余万条，收集录入社情民意13061条，走访特殊人群4581人次；今年7月下旬一轮疫情爆发以来，全市网格员共参与疫情防控排查18641人，协助开展医学观察居家隔离5190人，走访重点区域、场所40147处，开展疫情防控常识政策法规宣传32526次，协助开展疫苗接种3465人次，通过宣传引导使辖区内居民提高了防护意识，增加了疫情防控知识，提高了居民参与防控的积极性。群众认可度和满意度明显提升，网格化工作品牌的影响力逐步增强。
（三）将智慧建设与法院工作相结合
一是准确领会上级精神，科学谋划。严格落实信息化建设工作领导责任制，成立了以局长为组长，分管副局长为副组长，各股室负责人为成员的信息化工作领导小组，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实的工作机制。领导小组下设办公室，指定专人兼职负责信息化建设日常工作，为信息化建设工作开展奠定了坚实的组织基础。在信息化建设计划上，坚持与司法部、省厅、德阳市局实现并网为标准，不做物力浪费；在场地设置上，坚持公共法律服务体系建设新标准，做到法律援助、社区矫正、司法行政指挥、公共法律服务“四个中心”统筹规划；在经费保障上，坚持中央、省级转移支付与本级财政保障相结合，积极主动向广汉市分管领导、主要领导汇报省厅信息化建设新要求。
二是积极参加司法行政工作平台业务培训，熟练使用普法、调解、援助、社矫、律公、考勤、公文等系统分类平台，不断提升信息化工作实际操作能力，奠定信息化建设技能基础；另一方面，利用干部职工大会等时机，强调信息化建设的重要意义，已主动适应新的工作常态，统一思想认识，提高使用司法行政工作平台的自觉性，奠定信息化建设思想基础。
三是加强硬件建设。建设司法行政指挥中心，发挥“智慧司法行政”优势。2019年，我局投入近120万元建成了司法行政指挥中心，目前已初步实现60个点位工作巡查，20个远程单兵实时指挥，150个社区矫正手环定位监管，7个监狱远程会见系统，并实现了与省、市远程对接，为司法行政大数据化、信息化建设奠定了良好基础。四是加强维护管理。一方面，外部加强与电信部门沟通，遇有网络不通的情况能及时进行技术性维护；另一方面，内部加强司法行政工作平台、视频会议、指挥监控等系统的使用管理，确保了各种工作数据录入正常、及时、准确；第三，坚持每周不定时检查司法行政工作平台使用情况，每月对检查情况在工作群进行通报，并将个人登录使用情况纳入年终绩效考核，确保了使用率。
二、下一步工作打算
（一）推动智慧社区建设
持续推进智慧社区建设，在2021年完成3个街道（100%）、29个社区（100%）、238个小区（33%）建设任务，2022年完成全部712个小区智慧化建设（其中高坪镇白里社区、小区作为智慧社区和数字乡村试点），有效转变社区工作被动管理，实现政府、居民、企业共建共治共享，为全市乃至全国提供基层治理新思路，助力广汉高质量发展。
（二）继续推进“雪亮工程”建设
继续推进“雪亮工程”视频监控联网应用，按计划推动重点行业单位横向联网，有效整合各行业单位自建的监控网络，达到联网共享、综合利用的效果。进一步扩展视频监控覆盖面，加强农村地区治安防控技防基础。建设前端感知源符合机、非、人采集设备，实现智能化、结构化数据，缩短民警在案件侦查中图像查阅时间，为案侦提供精准、快速、有效的支撑并为治安防控提供预警能力。
（三）推动行政司法智慧化建设
按照省市相关要求，坚持高标准规划、坚持高标准建设，确保司法行政系统信息化建设上下运行一致。积极把握本级财政资金支持，尽快将司法行政指挥中心、社区矫正中心电子设备进入政府采购环节，为“四大中心”早日实现互联互通运行提供强力保障；重视司法行政系统信息化建设人才储备，采取送学培训、专业招录等方法，建强信息化建设人才队伍。提高人才培训针对性，着力解决计算机网络维护问题，确保公共法律服务信息化平台正常运行，适应大数据、大服务、大格局的新时代。
>> 创新国家治理方式现代化的路径探析 国家治理体系现代化与治理能力现代化的互构逻辑 国家治理现代化的新意 国家治理现代化的关键 国家治理现代化 国家治理现代化背景下我国税收征管存在的问题及策略研究 国家治理体系与治理能力现代化研究 推进国家生态环境治理现代化的法治化路径探析 国家治理体系与治理能力现代化的建构路径 国家治理体系与治理能力现代化的实现路径 国家治理体系和治理能力现代化与党的建设制度发展 国家治理体系与治理能力现代化的政治学阐析 实现国家治理体系现代化的意义及路径探析 基于马克思制度变迁理论探析国家治理现代化的实现路径 国家治理现代化视域下中央八项规定的政治功能探析 信息经济学视角下推进国家治理能力现代化的思考 多党合作与推进国家治理现代化 论国家治理现代化与生态文明建设 国家治理现代化：民主与法治 国家治理现代化与以德治国 常见问题解答 当前所在位置：，2013-11-16/3014-04-16.
〔2〕马克思恩格斯文集（第二卷）〔M〕.北京：人民出版社，2009：53.
〔3〕马克思恩格斯文集（第七卷）〔M〕.北京：人民出版社，2009：431.
关键词：深化改革 国家治理 现代化
中图分类号：G633.3 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2014）03-0332-01
党的十八届三中全会站在新的历史起点上，全面总结35年改革的宝贵经验，深入分析今后一个时期国内外环境和形势的变化，明确提出全面深化改革的总目标，要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是在党的文件中首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化的观点，成为一个耀眼的新亮点。这个总目标深刻反映了当下改革发展的总趋势和新要求，同时综合考虑到了国际国内的形势和条件，又回应了人民群众的热切期盼和关切，为在新的历史起点上全面深化改革指明了总的方向。
一、国家治理体系现代化的基本内容
现代国家治理体系的基本内容就是人民参与治理。在现代文明世界，国家治理的重要内容就是人民参与治理，如果没有人民参与治理，仅仅是权力参与治理，政府参与治理，这个治理体系就不是现代化的。国家治理的现代化的中心内容就是让人民群众参与治理过程，只有人民参与治理过程，才有望实现一个公平正义的社会。发展改革的最终目标就是要实现一个公平正义的社会，什么叫公平正义的社会呢？公平正义的社会是社会主义社会的基本特征，也是未来中国改革的基本目标。过去三十年是以经济为中心构建改革发展，未来三十年，要搞一个公正的社会主义，真正实现国家治理的现代化，公正的体系很重要。实现公平正义是国家治理体系现代化的重要方面。
二、国家治理体系现代化的本质特征
国家治理体系现代化主要是指依法治国体系的形成，在当今世界，一个现代化国家的基本标志、基本特征就是法制国家，法大于权，法大于人，这是国家治理现代化的本质特征。因此，下一步的改革重点要使权力服从于宪法体制、法律体制，绝不能让权力超过宪法。依法治国提了很多年，是能不能实现公平正义的社会一个重要的标志。我们国家是不是真正实现了依法治国，真正实现了法大于权，法大于人，每个机构，每个单位，每个个人都必须在法律体系下生活，都不能违反宪法和法律而生活。我们说国家治理现代化，首先说它的治理体系要现代化，治理体系就是说要有法律社会体系，这也是非常重要的。
三、国家治理体系现代化的核心意义
国家治理体系的现代化的核心意义就是权力治理，十以来，一直在搞政府职能转变，这次提和过去有很大的不同，主要是从国家治理现代化这个层面来强调的，目的更明确，思路更清晰，办法更得当。政府职能转变是国家治理现代化的核心领域。
1.政府的限权、放权和分权。第一点，限权，政府的限权就是建立一个有限政府，过去政府对于市场、社会干预过多，政府是对市场和社会的管理是全覆盖的，这一次明确提出要实现国家治理的现代化，就是转变政府职能，限制政府权力。所以说我们审批制度改革，国务院在半年时间内取消了好多，有200多项，以后还要取消，这是我们的一个方向，政府该管的要管好，政府不该管的不要管，管不好的也尽量下放，所以政府职能转变，国家治理现代化的一个中心内容，第一条就是限权。能不能在未来的改革过程中，对政府权力形成有效限制，不使政府错位、缺位和越位，是改革的一个中心议题。第二点，放权，下放权力，十以来我们一直在做。什么叫下放权力呢？主要的内容就是处理好两种关系，一种就是处理好中央与地方的关系，中央给地方放权，地方有能力承接这个权力。第二个，就是地方政府要处理好地方政府间的关系，权力下放到哪一级，都要认真研究。所以放权的时候，就涉及到中央与地方关系，下一步，要研究地方政府的职能转变，中央政府给你下放权力，比如市场监管权力，公共管理方面的权力，公共服务方面的权力，你干不好，是不行的。放权有两个标准，一个就是要使财权和事权相统一。第二个必须权责一致，责任明确，这是未来中国改革的重要内容。第三点，分权，分权就是权力转移，权力向社会组织的转移。分权就是要处理好政府与社会的关系。政府向社会转移权力的时候，社会必须有能力承接。现在社会组织发育不健全，社会组织的运作空间很小，这是下一步分权，权力转移的主要地方。未来中国改革必须加快社会组织发展的思路，使社会组织有能力来承接政府所转移的职能。
2.逐步形成政府、市场和社会三者共治的局面。在转变政府职能的过程中，要逐步形成政府、市场和社会三者共治的局面，形成社会治理主体的多元化。过去社会治理的主体只有政府，中国未来的改革要使人民群众真正享受到高质量的，良好的公共服务，光靠政府一家是不够的，必须发挥治理主体的多元化，特别是要调动市场和社会的积极性，形成政府、市场、社会共治的国家治理现代化局面。治理的主体是政府，但是未来的发展中要形成多元化的治理体系，原因是中国社会现在处于重大转型期，转型期就意味着中国社会进入风险社会，所面临的问题前所未有的复杂，所需要解决的问题前所未有的艰巨。中国进入风险社会有四大标志，第一个是政府的公信力在下降，一旦政府的威信，政府的公信力下降，政府的社会控制能力和社会治理能力都在下降。这一次三中全会提出国家治理能力的现代化，它的一个重要内涵就在于提高政府的公信力，通过政府职能转变，通过反对权力腐败，使我们政府的公信力大幅度提高，政府的公信力提高了，控制能力和治理能力也会相对提高。第二个标志，公共机构的责任能力在下降。如果公共机构的监管能力下降，社会矛盾、社会冲突就会大幅度增加，都有可能把我们带入风险社会。第三个标志，理论体系相对来说不是很成熟。任何国家要发展必须有一整套能指导现实发展和未来发展的理论体系，理论体系相对来说不是很成熟，因为社会主义发展的时间比较短，再加上理论研究的方式方法存在一定的问题。社会主义发展，理论的发展是非常重要的。理论不在状态，好多人自说自话，自我满足，这对社会主义发展是有害的，对于全面深化改革开放是有害的，所以现在急需形成一套指导中国发展的，对中国未来十年，三十年，乃至五十年的发展有指导意义的理论体系。因为没有理论的民族是一个没有希望的民族，没有思想的民族是一个没有未来的民族，因此中华民族要崛起，精神的崛起比物质的崛起更重要，所以全面深化改革理论研究，任务更重，能不能实现2020年的目标，能不能在2020年取得决定性的改革成果，应该理论先行。第四个标志，社会的多样化。主体意识对个体意识的崛起，随着全球化和信息化时代的到来，中国人，特别是80后、90后，他们的主体意识、个体意识在增强，主体意识和个体意识增强的一个社会后果就是社会的多样化，社会多样化的一个结果就是加大了社会治理的难度。在全球化和信息化时代的今天，随着主体意识的崛起，变成多元化社会，再用过去那种治理方式治理现代社会已经不行了。
3.市场起决定性作用。在政府职能转变概念中，市场起决定性的作用，过去提市场的基础性作用，现在提决定性作用，虽然差两个字，但是意义大不相同。有两个原因，第一个原因，市场起基础性的作用，还有不起基础性作用的因素，比如政府，因此为政府对市场的干预这句话留下了空间，必须改。第二个原因，经过三十多年的发展，基本上形成了社会主义市场经济体制，在逐步完善社会主义市场经济体制，但是现在所遇到的问题从现实来看，主要是政府对市场的过度干预，使政府在资源配置过程中间，可以说起主导作用。这次明确提出，以后市场将起决定性作用，这是一个非常先锋的、前卫的、正确的表述。这个表述就决定了将来要建立一个公平竞争的市场经济体制，我们主要通过市场来配置资源，民营企业发展空间在扩大，民营企业的投资领域在扩大，标志着政府的干预减少，这也是三中全的一个非常重要的亮点。未来改革15大领域，60项具体方面，能不能改革到位，与政府职能转变有非常密切的关系，因为政府职能转变它涉及到。
参考文献
[1]秦贞婷. 基于国家治理的国家审计研究[D].山东财经大学，2013.
>> 大数据背景下国家治理的现代化建设研究 大数据视角下政府治理能力现代化探究 大数据施政平台引领下政府现代化治理水平的提升 国家治理现代化的地方性视角 国家治理视角下政治文化的现代化思考 数据共享：国家治理体系现代化的前提 大数据为实现国家治理现代化提供了技术平台和实现路径 国家治理现代化视域下的协商民主 论政府主导下的国家治理现代化 治理现代化视角下的维稳 宗族视角下的乡村治理现代化 大数据与政府治理能力现代化 群众路线视角下国家治理能力现代化路径初探 国家治理现代化的新意 国家治理现代化的关键 运用大数据推进政府治理现代化的路径选择分析 大数据在政府治理能力现代化中的应用研究 人的现代化视阈下的国家治理体系和治理能力现代化 国家治理现代化 信息经济学视角下推进国家治理能力现代化的思考 常见问题解答 当前所在位置：l），2015-4-10.
⑩徐子沛.大数据.广西师范大学出版社，2012.
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参考文献：
〔1〕格里・斯托克.作为立论的治理：五个论点[J].国际社会科学，1999，（1）.
关键词：大学治理；大学校长；管理专业化；
作者简介：宣勇(1965-)，男，浙江诸暨人，浙江工业大学现代大学制度研究中心主任，浙江农林大学党委书记，教授，从事高等教育管理研究；
作者简介：钟伟军(1976-)，男，江西赣州人，浙江工业大学现代大学制度研究中心副教授，政治学博士，从事地方政府与地方治理研究
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。高等教育是我国全面深化改革中的重要领域，建设有中国特色的现代大学制度一直以来都是中国高等教育改革孜孜以求的目标，这一目标的达成毫无疑问地必须通过不断完善大学的治理体系、提升大学的治理能力来实现。然而，在我国特殊的制度框架体系中，在现阶段复杂的利益互锁网络里，在国家与社会关系的惯性逻辑下，如何寻找最为有效的切入点和突破口，在有效达成目标的同时规避剧烈的摩擦成本是一个核心问题。从大学治理能力现代化的进程来看，管理专业化是大学从传统到现代转型的重要推动力。而在中国特色的大学体制中，不管是外部治理结构中的政府与大学关系，还是内部治理体系中的多元主体关系，校长都扮演着“结点”的角色，因此校长管理专业化是中国特色大学治理能力现代化进程中的重要切入点。
一、我国大学治理能力的现代化及其困境
什么是治理能力的现代化？从普遍意义上来说，就是国家、政府和其他组织适应经济社会的不断发展，通过全面深化改革，消除现有管理体制、职能和行为中有悖于经济社会发展的因素，从而更好地适应新环境的过程。[1]具体到大学治理来说，就是大学在面临日益复杂和多元的经济社会环境时，如何通过制度创新的方式革除传统体制所遗留的思维模式和行为习惯，不断提升自身能力，逐渐建立一种新的对外界保持高度回应性的大学治理机制的过程。由于大学治理包含着外部治理和内部治理两个不可分割的重要层面，因此，大学治理能力的现代化过程自然包括外部和内部两方面治理能力的现代化过程。就大学外部治理能力的现代化过程来说，其中最重要的是转变政府与大学之间的关系模式，强调多中心治理和合作治理的观点，强调从政府对高等教育的垄断控制向个人和其他组织开放，通过协商合作的方式共同管理大学[2]；就内部治理来说，这种现代化的过程主要是指更加强调大学管理的专业化能力，更加强调治理方式的多元民主参与以及治理过程的规范化和程序化。对中国现阶段的大学治理来说，要实现现代化的转型，必须解决两个核心的问题：就外部治理能力的现代化来说，最关键的是如何实现政府对大学和社会的合理分权，推进政校分开和“多中心”大学外部治理结构的建立；就内部治理能力的现代化来说，关键是如何实现大学内部民主和多元治理，也就是摒弃单一中心的管理方式，以专业权威替代行政权威、以民主协商替代命令指挥、以规章程序替代个人意志。
目前，我国大学治理正处于从传统走向现代的重要转型阶段，与其他国家的大学相比，我国大学治理能力的现代化显得更加特殊和复杂。之所以说“特殊”，是因为现代大学这一概念是在西方的话语体系中被提出来的，现代大学的价值理念和制度机制是镶嵌在西方的经济、社会、文化和政治结构之中的。大学正是在知识、文化和社会秩序领域中获得自己的空间，大学所受到的最重要影响来自于知识模式的变化和社会秩序的变化。[3]但是，我国的大学治理传统受计划经济体制的惯性影响，同时内嵌于有中国特色的制度框架体系之中。而之所以说“复杂”，是因为我国大学面临着前所未有的外部环境，我国大学治理能力的现代化过程伴随着经济社会转型的复杂过程。大学内部的治理也同样因为改革的深入面临着各种利益的交织，所有这些因素相互缠绕在一起，并在大学治理过程中表现出来，从而使大学治理能力的现代化面临着更大的挑战。当前我国大学治理能力的现代化困境主要体现在以下两个方面。
一方面，从外部治理的角度来说，我国大学治理能力现代化的困境主要表现为政府的管制化。改革开放30多年来，尽管我国高等教育体制改革从未中断，扩大和落实高校办学自主权，为大学治理能力的现代化创造良好的制度环境一直都是改革的主线；尽管政府已经退出了大学内部的诸多具体治理过程，但过多的政府管制、政府权力支配大学的自主性权利依然是我国现阶段政府与大学关系的重要特征，依然是我国大学治理能力走向现代化过程中的最主要的制度性障碍。在我国现阶段，大学在很大程度上被视为政府的次级行政单位，政府垄断着大学生存和发展的各种稀缺性资源，并掌控着这些资源的占有权和分配权，大学要想更好地生存和发展，就必须按照上级政府主管部门的行政规则运作，实现政府下达的计划和相关指标。[4]政府没有实现对社会组织的有效分权，政府权力仍然以各种专项检查和评比等方式进入大学的教学科研等活动，现代大学治理中管、评、办相分离的结构体系在很大程度上被整合在单一化的政府权威框架之中。在这种外部治理结构中，大学的治理能力很大程度上被政府的权力所压抑，如不解决这一问题，我国大学治理能力的现代化就是一个难以达成的目标。
另一方面，从内部治理的角度来说，我国大学治理能力现代化的困境主要表现为大学的行政化。从根本上说，大学的行政权力是建立在服务于学术这一合法性的身份基础上的，是从属于科学活动、真理探究活动的，当大学行政组织超出了其应有的从属性、服务性，越过了自己应有的边界，也就产生了过度行政化问题。[5]但是在我国大学内部治理过程中，官本位思想依然根深蒂固，行政系统依然扮演着支配性和主导性的角色，并形成了一种自上而下的等级分明的行政权威体系。大学习惯于以行政化的方式实现内部的决策，以行政化的手段干预教学和科研、获得并支配各种资源，以行政化的标准衡量大学内部的各项绩效，习惯于以权威的方式整合内部矛盾纠纷和不同意见。这种无所不在的行政触角在很大程度上扭曲了现代大学的理性和民主价值，异化了大学的基本功能，抑制了大学应有的创新活力，从而在很大程度上消解了大学的治理能力。如何有效地去除大学内部的行政化现象是我国大学治理能力现代化进程中必须解决的最重要的问题之一。
外部的政府管制化和内部的行政化是相互嵌套在一起的，不能有效地解决政府管制化的问题，内部行政化问题的解决也就失去了外部制度环境，而不解决内部行政化问题，政府的去管制化也就无法找到有效的支撑点和落脚点。然而，最关键的问题在于，在现阶段到底应该从哪里入手，有效地破解我国大学治理能力现代化进程中这两个层面的困局，这需要切实有效的切入口。
二、大学校长是我国大学内外部治理结构中的重要结点
对于我国大学治理能力的现代化来说，关键在于如何有效地解决政府的管制化和大学的行政化问题。而大学校长管理专业化正处于这两个复杂而又特殊层面的结点，所有关于中国大学治理能力现代化的问题都无法脱离大学校长这一关键性的角色。
首先，从大学与政府的关系来看，校长是二者互动的交汇点。政府与大学的关系是我国大学治理结构中最为重要的关系之一。在我国特殊的体制中，政府与大学之间缺乏有效的隔离机制和缓冲地带，基本上属于一种直接的互动模式，大学校长显然处于这种直接互动的“第一层面”，一头联结着政府，一头联结着大学。校长代表大学接受来自政府的各种资源，有责任运用好这些资源，并接受政府的各种监督和检查。从大学的角度来看，校长是大学的法人代表，《教育法》和《高等教育法》都明确规定大学组织是独立的法人，高等学校的校长是高等学校的法定代表人。校长同样有责任和义务维护大学自身的利益，维护大学应有的自主权力，代表大学与政府进行互动和博弈，并争取更多的资源。可以看出，不管是作为政府政策的执行者还是大学的法人代表，大学校长都扮演着关键性的角色。
其次，从大学与社会的关系来看，校长不仅仅是大学的最高管理者，还是大学的形象代言人，更是大学精神和公共责任的体现者。大学所有的行为和表现在公众的眼里都会最终投射在大学校长身上，而校长的个人行为也会被公众与其所在的大学直接联系在一起。在我国现阶段，大学校长是公众头脑中关于现代大学最为具体的镜像，一方面承载着公众对大学的创新能力、高深知识生产和一流人才培养的期待，另一方面承载着公众对大学公共责任、大学精神的期待。因此，一位优秀的大学校长不仅仅需要致力于大学内部事务的有效治理，也需要积极回应社会的需求，满足公众的期待。从这个角度来说，校长是大学与社会之间连接互通的重要窗口，一头联结着大学内部的多元治理主体，一头联结着社会大众。公众透过这一“窗口”窥探大学的担当和责任，而大学也透过这一“窗口”回应公众的期待。当前我国大学校长的这种“窗口”角色并没有扮演好，社会大众对大学的观感普遍不够理想，这在很大程度上与校长在满足公众期待方面的落差有很大的关系。
再次，从大学党委与行政的关系来看，校长是两种权力的结合体。党委与行政的关系是中国大学治理中最为特殊且最重要的关系之一，是中国特色大学制度的核心体现。党委和行政既分权分工、相互制约，又相互配合、共同负责。[6]党委领导、校长负责是对这种关系最简洁而准确的描述。在这对关系中，大学校长扮演着核心的纽带角色：一方面，校长是党委班子的重要成员，直接参与和影响大学的改革、发展以及基本管理制度和重要决策；另一方面，校长是大学行政系统的领导者，有义务接受学校党委的领导，并执行和落实党委的各项决定。校长依法享有大学行政事务的指挥权，并承担行政事务的首要责任，但是行政事务中的重大问题和事项必须向党委汇报，进行集体研究。校长一头联结着党委，另一头联结着行政系统，是两种不同权力的耦合体。正因为如此，校长的角色和功能在很大程度上关系到两种权力的协调性和规范性，关系到党委如何更好地领导、校长如何更加有效地负责，更关系到这一中国特色治理机制的最终效能。但目前这一问题并没有得到很好地解决，从而使得我国现代大学治理的目标难以达成。
最后，从大学内部主体关系来看，校长是各种利益的整合者。现代大学是多元巨型大学，治理主体日益多元化，利益关系更加复杂化，如何实现各种利益的整合，维护多元主体之间的平衡是校长非常重要的职能。尽管在现代大学治理过程中，各种利益主体之间已经建立了各种博弈机制和互动程序，但在出现利益冲突和对立的时候，校长总是成为整合者。大学校长要维护普遍利益，通过程序工作，就被摆到了中心地位。对自己的下属运用科层技术，这时他是头儿；对学术人员和管理同事使用协商技术，这时他是船长。[7]在我国现阶段，大学制度正处于转轨的过渡阶段，利益主体更加复杂多元，既包括一般治理结构意义上的学生、教师和行政人员之间的利益关系，也包括由于大学体制改革带来的新旧两种不同的利益格局，同时，由于社会转型产生的各种利益冲突都会以各种形式在大学内部呈现出来，有时这种利益冲突甚至会非常激烈，如发生群体性事件等。校长作为行政系统的核心，维护大学的基本稳定、有效地协调各种利益关系是其义不容辞的重要职责。
从以上几个方面可以看出，校长是我国大学治理中连接各种关系和主体的核心行动者，科学地定位大学校长的角色和职能在很大程度上决定着中国特色现代大学制度建设的成败。从西方大学治理变革的实践来看，推进校长管理专业化是在日益复杂和多元的治理结构体系中充分发挥校长角色和功能的重要途径，是大学治理变革进程中的“结点”性问题。当前我国大学面临着更加复杂和不断变化的内外部环境，面临着要求变革的强烈的社会呼声，如何有效地提升大学校长的能力，推进校长管理专业化的进程显得越来越重要。
三、校长管理专业化与大学治理能力的现代化
大学治理能力的现代化并不是一个自然而然的过程，必须依赖行之有效的推动力和契合实际的具体路径，纵观现代大学治理能力的现代化进程，校长管理专业化就是其中最为重要的推动力和路径选择。所谓大学校长管理专业化，包括两个基本层面的含义，即政府管理大学校长的专业化和校长在管理大学过程中的专业化。[8]政府管理大学校长的专业化意味着政府必须在深刻把握大学组织的特殊性和学术的内在逻辑基础上充分理解大学校长的角色和职责，从专业化分工的思维和知识生产的内部规律审视和对待校长的权力，充分尊重校长在管理大学方面的权威性，授予校长在大学管理方面的专门权力，并对这种权力进行刚性化的确认和规范化的保障，政府是大学校长职业化的制度供给者。校长在管理大学过程中的专业化意味着校长必须具备胜任现代大学管理的专业素养，必须经过专门的历练，具有管理、经营大学及教育科研、开发大学的专业技能，能够深入了解大学治理的结构和过程、多元化的治理主体以及整体的制度性，从而真正把握大学治理的真谛。可以看出，大学校长管理专业化的两个层面正好对应着现代大学治理能力现代化的两个层面，政府管理大学校长的专业化是大学外部治理能力现代化的重要条件，而大学校长在管理大学过程中的专业化过程也是大学内部治理能力现代化的重要内容。
大学校长管理专业化内含大学治理能力现代化所必需的权力、能力和动力，是大学治理从传统向现代转型过程中最重要的内驱力，校长管理专业化的过程与大学治理能力现代化的进程相伴相随。首先，推进校长管理专业化，让校长有治校的专门权力是大学治理能力现代化的制度基础。在所有主要的制度领域，角色分化和专门化成为重要的特征，个人扮演的各种角色呈现出专业化的分离趋势，尤其是职业角色与政治角色，以及这些角色与家庭和血缘关系角色的分离。[9]由于分工的差异和大学作为学术组织的特殊性，越来越多的国家意识到应该摒弃大学是政府和政治领域延伸的信念。[10]提高政府在管理大学校长方面的专业化水平，明确政府的权力边界，赋予校长治校的自主性权力，并通过法律法规的方式建立大学校长管理的专门化权力体系，这是各国在推进大学尤其是公立大学治理现代化进程中的共同做法。例如，德国和法国在20世纪下半叶后逐渐打破过去以政府官僚为中心、对大学校长全面控制的模式，通过诸如《大学自由与责任法》等重新定义大学校长的管理权限。[11]在大学自治传统浓厚的美国，政府不直接干涉大学的具体事务，由董事会替代州政府任命大学校长，并把许多权力委托于校长，而保留其余权力和最终的法律控制权。[12]而在日本，通过法人化改革，政府对大学的控制大大削弱，校长的管理权限在选举方式和辅助体系改革后得到了明显的扩张和确认。正是这种制度化的专门性权力保证了大学校长可以凭借自身的专业素养，按照自己的理念推动大学各个层面的有效治理。
其次，推进校长管理专业化，让校长具备治校的专业能力是大学治理能力现代化的核心要素。校长是大学治理中的核心行动者，决定着大学治理的成败。现代大学校长与传统大学校长一个最主要的区别在于能力素养要求，现代大学治理面临的复杂的内外部环境要求大学校长必须具备一流的专业素养和能力结构。任何一所现代的一流大学必须拥有一位一流的大学校长，一流的大学校长必须拥有一流的专业化治理能力。在早期，大学规模、功能和结构相对简单，正如博克所言，1900年以前“美国大学只是些刚刚具有现代雏形的小学校，它们的主要功能就是向社会提供强调思想戒律、信仰虔诚和严格管理学生的大学教育”[13]，这使得大学的管理似乎并不需要特别突出的专门能力。而随着大学规模和内部组织结构的不断扩大，在面对一系列复杂的经济、社会和政治问题的同时治理一个如此复杂的机构难度可想而知。[14]这对大学校长在专业能力和素养方面的要求越来越高。因此，校长必须拥有专业的管理知识和现代的管理理念，掌握科学的管理手段，并能够在复杂的情况下具备敏锐的辩证思维能力和逻辑判断力。
最后，推进校长管理专业化，让校长有治校的职业动力是大学治理能力现代化的活力源泉。校长管理专业化离不开有效的动力机制，如何让大学校长有志于并乐于投身大学管理，并积极地提升自身的专业化能力，这是校长管理专业化中必须解决的核心问题。解决这一问题最根本的方式就是建立职业化的制度机制，通过利益诱导和市场化竞争让校长有充足的动力不断提升自己，彰显自身价值。大学则通过有效的遴选机制寻找经验丰富、能力突出，并符合本校基本治校理念的人作为大学校长，并以职业化的薪酬体系、有效的职业流动和保障性的退出机制最大限度地激发校长的积极性和潜能。可以看出，若无职业化的制度环境，校长管理专业化就不可能真正地实现，大学治理能力的现代化也就失去了最为有效的动力源泉。因此，离开校长的职业化来谈校长管理专业化是没有意义的，职业化是专业化的题中之义。
校长管理专业化对于现代大学治理能力的现代化之所以如此重要，是因为它把科学管理的原则、学术的内在逻辑和市场的竞争机制有机地整合在了一起，重新理顺了大学治理中纷繁复杂的多元主体关系，规范了大学治理的基本过程。正因为如此，大学校长管理专业化是大学治理能力现代化的重要切入点。
四、以校长管理专业化为切入点推动大学治理能力的现代化
从根本上来说，要实现我国大学治理从传统到现代的转型，推动大学治理能力的现代化，必须下大力气解决外部治理中政府过度管制化和内部治理中过度行政化的问题。由于校长是我国大学内外部治理结构中各种主体和关系的交汇点，因此，以校长管理专业化这一“点”作为我国大学体制改革的突破口，有利于带动大学与政府、社会关系以及大学内部关系这些“线”的改革，并不断深化高等教育体制的各个“面”的革新，最终在整体上实现大学治理能力的现代化。而要解决好中国大学校长管理专业化的问题，必须基于中国特殊的制度框架，在新的内外部环境下重新理顺大学治理结构中与校长管理这一结点性问题息息相关的各种关系，通过制度建设有效地解决大学校长管理的权力、动力与能力问题。
首先，转变政府职能，明晰党委决策与行政执行的权职边界，让校长有负责任的权力。
大学校长管理专业化的前提是拥有边界清晰的不受干扰的专属性权力，就我国目前来说，要满足这一条前提，最重要的是建立有特色的大学校长权力规约体系。这种规约体系的建设要求我们重新梳理并规范两组重要的关系，也就是政府与大学以及学校党委与校长的关系。就政府与大学的关系而言，政府必须适时更新对大学管理的思维逻辑，从高校独立法人代表的角度而不是准行政官员的角度理解校长的角色和功能。在此基础上积极转变政府职能，把管理大学的权力还给校长，并建立更加刚性化的政府权力约束体制。因此，政府教育行政主管部门有必要重新厘清自身的权力范围，把自身的职能严格限制在宏观政策、外部监督和相关服务供给方面。为了更好地保障大学校长的专属权力，有必要把政府权力规范纳入大学章程中，通过更加严肃的立法形式规范政府的权力范围并确立大学校长不受侵犯的权力范畴。同时，政府应该积极改变高校的资源配置模式，斩断打着各种项目资助名号的政府“无形之手”，因为这种项目制的资源配置模式严重地削弱和干扰了校长在大学资源整合和教学科研管理方面的权力。因此，要减少并撤销大量不必要的各种专项项目，改为更多地以大学为主体、由校长统筹的资源配置形式。另外，有必要建立政府与大学的隔离机制，如成立类似大学拨款委员会的机构等，并不断完善政府权力的运行程序。就大学党委与校长的关系来说，必须坚持并完善党委领导下的校长负责制，改善党委的领导方式，让校长更好地负起学校管理的责任。这其中最重要的是要有效地规约党委书记的权力，更好地发挥集体领导和党内民主的优势，通过完善党委的人员结构和议事程序，把党委职能定位在大学决策机构的层面。校长则对党委负责，扮演决策执行和落实的角色，拥有管理学校的各项具体权力，党委书记不干涉校长具体的行政事务。
其次，完善遴选机制，推动职业化进程，让校长有负责任的动力。
职业化是大学校长管理专业化最重要的制度诱因和动力，可以让校长把大学管理作为一项志业，并心甘情愿地全身心地投入其中，而牵引这种动力最重要的纽带就是有效的遴选机制。目前中国自上而下的行政任命方式把大学校长视为行政官员来看待，把校长选拔视为政府封闭体系内部的事情，从而使得校长与职业化的市场之间的有效连接纽带被剪断，职业化的动力机制无法有效地发挥出来，这是我国大学校长管理僵化、被动以及不专心的重要原因。尽管近年来，教育部开始有意识地推动大学校长遴选机制的改革，但是总体上来说，这种改革依然没有跳脱行政化的逻辑。对中国的大学来说，如何在现有的中国特色体制中不断完善校长遴选机制并建立职业化的动力体系是一个非常关键的问题。很显然，中国大学校长的遴选不可能也没有必要完全移植西方大学的做法，关键是在现有的制度逻辑与职业化的逻辑之间找到均衡点，把政府和组织权威与民主化、竞争性的遴选有机地结合起来。大学校长的遴选必须坚持必要的组织权威，但是这种组织权威逻辑不能支配甚至替代专业化和职业化的逻辑。就目前来说，政府应该打破大学校长为行政职务的观念，而应该视其为一种职业，并积极推动校长的遴选机制改革。在遴选过程中，政府应该把职能定位在资格条件和相关程序规范的制订、资格审查以及对大学自主遴选出来的校长人选的最终确认等环节，而具体的遴选过程则应该更好地交给大学自身。以此为切入点推动大学校长的去行政化和职业化过程。
最后，提升校长素养，强化职业培训，让校长有负责任的能力。领导力和领导风格是大学有效治理的关键。[15]
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）08-0342-01
一、前言
近年来，随着经济的快速发展，我国的社区建设取得了长足进步，但社区中各种问题也随之而来，社区的发展已不能满足人民日益增长的物质文化需求。2015年10月22日，全国社区社会工作暨“三社联动”推进会在重庆隆重召开，在此背景下，为进一步探索和完善我国社区治理的创新机制与路径选择，“三社联动“的社区治理理念应运而生，为推动社区发展，创新社会社区治理的机制、构筑共建、共享的和谐社区，提供了很好的借鉴和启发，并成为我国国家治理体系下创新基层社区治理，推进社区治理体系、治理能力现代化的重要路径。
所谓“三社联动”就是指在党和政府的领导下，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑并实现“三社”相互支持、协调互动的过程和机制。由于社区建设在我国大陆只有二十多年的历史，包括社工机构在内的社会组织更是处于初创时期，在近年来的社区、社会组织、社工的发展中，三者之间虽然开始了“联动”，即互动和合作，但尚未形成制度化的机制。一些“联动”多是双方或三方基于各自“现实”权衡而形成的临时性关系，有的甚至还有“两张皮”现象。“进入新世纪，置身于我国大力开展社区建设的新形势，面对实现社区治理体系和治理能力现代化的新任务，在社区积极推进“三社联动”具有重要的现实意义。
“三社联动”首先要明晰各方的目标、任务，认识及定位。通过建立互相学习、合作的关系，共享彼此所拥有资源。在此基础上，不断促进基层社区治理主体多元化，治理能力现代化，治理方式民主化。因此，在现阶段的社区建设与治理中，通过引导和激励社区社会组织发挥各自的优势，在反映和表达社区成员或特定居民群体的利益诉求，协调利益关系，开展自助、互助、志愿服务，提升居民素质，从而构建“共建、共享”的社区治理格局。
二、创新社区治理机制的重要性
1.社区作为城市社会的基本构成单位，是城市基层组织的最小分子，在社会治理体系建设过程中作用关键。社区治理是城市社会治理的出发点和落脚点，是社会治理体系的重要组成部分。当前，我区城市社区治理体系建设中存在政府部门管理越位、服务缺位、社区治理体系建设功能错位、居民自治意识不强等问题。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，尤其要重视加强社区治理体制机制创新。
2.加快推进社区治理机制创新，是主动适应新常态、积极引领新常态的必然要求，是适应全面深化改革新形势、实现社会治理创新的必然要求，是推进依法治理、加强和提高党的执政能力的必然要求，是维护居民群众根本利益、保障居民群众民利，实现全面建成小康社会目标的必然要求。
三、“三社联动”背景下社区治理机制创新路径选择
1.创新社区治理机制的的首要任务，是培育以地域为基础的真实的生活共同体，塑造社区文化与社区认同，让老百姓积极参与社区建设。当前我国社区规模扩大了，类型增多了，然而人际关系却疏远了，服务也单一了。社区没有成为人们所需要的共同体，没有成为基层社会治理的有效载体。要改变社区建设轻视社区价值和人际关系建设的现状，逐步把社区建设的重心转移到营造社区共同体上来。因此，创新社区治理机制，夯实社会治理基石，成为当前一项重大而紧迫的任务。
2.加强社区自治规范和社区自治能力建设，推进社区治理方式多样化，不断推动社会组织尤其是社区社会组织的能力建设。当前，社区建设存在的一个普遍问题，即将社区建设与基层政权建设混同，把社区居委会当作政府的延伸，使得社区居委会承担了太多的政府职能，工作不堪重负、疲于应付。为此，必须明确城市社区治理功能定位，加强社区自治规范和社区自治能力建设，推进社区治理方式多样化。
3.引入市场机制，激励社会组织深度参与城市基层社会服务和社会治理。通过市场化治理，充分发挥市场竞争的优势，改变传统管理模式下的权利垄断，推动竞争-合作主义治理模式，打破政府对公共服务和公共管理的垄断，扩大社区居民选择权，提高社区治理效率。
4.进一步转变政府职能，推进社区治理法治化。当前，政府角色失调和行为失范是影响社区建设深入发展的重要问题。在社区建设过程中，政府变倡导者、指导者为控制者、领导者，超越了其本来的职能与权限，没有很好地履行应尽的职责。为此，通过转换思维模式，改变传统的工作方式，通过营造法治环境，开展法治活动，建立健全社区治理相关法律规定，以法治思维和法治方式推进社区治理体制创新。
四、小结
社区治理是国家治理的基础环节，社区治理能力现代化是国家治理现代化的基础和前提。因此，实现良好的社区治理局面已成为国家发展的战略目标之一。当前基层社会治理的矛盾和问题十分突出，创新社会治理理念和治理方式，提升社区治理能力势在必行。“三社联动”模式下的治理格局，在新时期群众公共服务需求及表达途径上呈现出多元化趋势及社会治理困境加剧的背景下日益发挥着至关重要的作用。因此，充分发挥社区、社会组织、社工三者的优势，实现“三社联动”发展，这不仅是提升社区服务质量的有效途径，也是不断推进基层社会治理机制与模式创新，全面推进我国基层社会治理体系和治理能力现代化的理性路径。
参考文献
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〔关键词〕社区；治理；现代化；服务型政府；合作
〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕A〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0119-08
一、问题的提出
党的十八届三中全会提出了“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。“国家治理现代化”成为一个重要的时代命题和历史任务。作为一个总体性范畴，“国家治理现代化”必然包含着政府治理体系和治理能力的现代化。在形式上，政府治理体系和治理能力的现代化包含三个基本要素：首先是组织要素，其涉及到政府内部权力与资源的配置；其次是职能要素，其涉及到政府与其他权力主体和社会权利主体的权力与功能配置；再次是环境要素，其涉及到政府与各类社会行动者的情境关系。在动态互构的过程中，这三个要素并不能被严格地区分与线性地构序。但就政府的合法性基础而言，回应社会环境、解决社会问题总是政府治理现代化的逻辑前提，政府的职能与组织都要围绕着这个逻辑前提进行重组。
社区是社会的重要基础和构成部分，我们同样也可以通过它来透视政府治理现代化。不过就“社区治理现代化中服务型政府的理念模式”这一问题而言，其具有一定的历史特殊性。20世纪70年代以来，全球范围内的政府改革，虽然形态各异，但却有一个共同的主题，即重新调整政府与社会的关系。20世纪70年代以前，不论是中国的全能型政府，还是欧美的干预型政府，都具政府吸纳社会职能，进而控制社会的特点。但是随着改革的开启，政府与社会实现了新的分化，政府把一些它不能很好承担的职能转移到社会之中，进而为社区的重建以及政府治理社区方式的革新开拓了空间。
（一）政府改革的权力效应
不论是中国的全能型政府，还是西方的干预型政府，都是一种集权型的权力体制。在这种集权型的权力体系中，资源、信息与人员都被组织到紧密控制的科层结构之中，中央政府的计划成为权力体系运行的重要依据。而且这种集权型的权力体制的最大特点就是，管理性权力是一种主导性权力。依靠管理性权力的强大控制力，科层制组织以及科层式社会管理结构才得以建立并得到维持。在科层式社会管理结构中，社区也被政府所吸纳，成为政府有计划地推进国家建设的重要工具。二战后，联合国所倡导的“通过社区发展促进社会进步”的运动，在很大程度上就是政府吸纳、动员、改造和管理社区的运动。诸如“社区自主计划的有效实现，有赖于政府积极而广泛的协助”，“制定全国性的社区发展计划必须有完整的政策、行政机构的建立、工作人员的选拔与训练”，“地方性的社区经济发展，必须与国家的发展计划相互结合、协调推进”〔1〕等原则都表明政府在社区管理中具有重要作用。
随着政府的改革以及市场经济的全球布展，权力结构出现了分化。由于政府向社会分权与市场分权，权力体系的构成及其性质发生了变化。原先的那种管理性权力主导的权力体系，现在演变为契约性权力、管理性权力和互惠性权力互动的体系。契约性权力与互惠性权力在很大程度上限制和改变了管理性权力。政府改革所带来的权力体系变革对社区也有重大的影响。随着经济活动的市场化，尤其是住房的商品化，社区内在的契约性权力在不断增长。与此同时，随着社会福利的社区化，社区内各种志愿组织的形成，也促使互惠性权力呈现增长态势。社区内契约性权力与互惠性权力的增长，既促进了社区的自治，也限制了政府的管理性权力。无疑，政府改革的权力效应促进了社区内在权力结构的变化。无疑社区内在权力结构的变化也会进一步要求政府的治理方式进行革新。
（二）社会转型的整合诉求
政府的分权化改革在很大程度上促进了新型的社会分化。由政府所推动的市场化更是社会分化的重要动力之一。由政府的分权以及市场化所引发的新型社会分化，在一定程度上激发了社会活力，促进了资源的有效配置和政府的有效运行。与此同时，我们也必须清醒地认识到，由市场化所推动的社会分化潜藏着各种风险。市场化有两个重要的方面，即个体化与全球化。诚如鲍曼、吉登斯等人所认识到的那样，个体化与全球化不仅带来了整合性后果，也带来了分化性后果。个体化与全球化所内涵的流动性在一定程度上成为新型社会分层的标准之一。
其实，市场性的社会分化蕴含着社会整合的需求，只不过它总是以否定或隐含的方式存在。随着市场流动性的增强，“社群的以及由国家支撑的抵御个人失败和厄运的保障，现如今正在逐渐地、持续不断地收缩以及削减，这种现象削弱了这种保障从前所具有的种种吸引力，同时也破坏了社会连带的社会基础”。〔2〕市场性社会分化破坏了传统的社会整合，但却没有为新型的社会整合提供出路。在这种情况下，社区作为承载社会整合想象力的概念又被重新激活。社群主义以及社会资本理论对于社会团结以及社会纽带的谋划，都为社区作为一种应对新型社会分化的社会整合机制提供了合法性证明。社区作为社会转型中的整合机制，无疑会对政府的治理方式提出新的要求。尤其是，当政府以市场化理念为主导促进改革时，社区作为社会整合与团结机制的重要性就会更加明显。
（三）政府治理方式革新的要求
当前的政府改革最主要的是要改变政府的管理型特征，或者说要变革管理型政府。管理型政府的最大特征是，它不但用科层制组织自身，而且用科层制组织社会。科层制作为一种政府的组织方式，把政府建构成为一个依靠规则和命令、自上而下执行的专业体系。科层制作为一种社会制度，把社会职能纳入到政府管理的范围之内，使社会变成了政府的附属，以实现对社会的有效控制。在政府通过科层制管理社会的体制中，作为社会基础的社区也被纳入到政府的行政计划之中。西方国家专业化的社区管理以及福利体系的设置和中国的单位之都是管理型政府开展管理的基础。
但管理型政府及其管理社会的方式也存在弊端。管理型政府持有一种技术理性，以效率最大化为价值追求。为了便于管理，管理型政府用同一性的策略来剪裁现实的多样性，以致破坏了社会活力，陷入悖论性的困境之中。各国政府为了改变这种局面，相继实施了改革。一方面，通过分权与职能转移来提高政府效率与社会活力；另一方面，通过内部民主化与外部民主化策略为政府的有效运行于社会的良好治理塑造新型的制度空间。虽然，当前的政府改革并没有完全扬弃管理型政府，但是随着政府价值追求的转换以及社会自治空间的扩展，政府的模式也在发生变化。服务型政府成为替代管理型政府的新模式。在一定程度上，通过社区重建的视角，可以发现随着职业属性、政治属性与伦理属性等方面的调整，政府的理念正在从管理走向服务。
（四）治理与现代化概念新内涵的影响
治理概念的新内涵起源于20世纪七八十年代的经济变革与经济研究。“外包的系统化发展、核算单位的自治化倾向、零库存管理等等都是重新审视‘福特式’生产模式（将生产线一体化，从设计部门到机器制造、从工程师到工人严格等级化）的信号。”这促使学者们思考“能用等级化以外的另一种方式来指导企业吗？在企业内部和在企业与其他企业关系中，生产单位的日益自治化会要求采用哪些新的协调方式呢？”〔3〕在很大程度上，可以说，治理理念的兴起就是为了扬弃管理理念。随着新公共管理运动的兴起与扩展，治理理念也渗透到政府治理体系之中。在全球治理委员会看来，“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动”。〔4〕很显然，治理理念为政府模式的革新提供了一种可能的方向。
现代化概念的新内涵是在20世纪七八十年代以来的政府改革及其效应的影响下形成的。在哈贝马斯看来，“现代化是一项未完成的工程”；在鲍曼看来，现代化正在从“固体现代性”转向“流动现代性”；而贝克则认为，现代化正从“第一现代性”走向“第二现代性”。无论学者们做出何种区分，都意味着现代化正在经历新的阶段。与早期现代化的“西方中心论”与“单一现代化”不同，新型的现代化是一个在多元化与复杂化的情境中寻求合作的过程。这种现代化理念对社区治理以及政府模式都提出来新的要求。
综合起来看，“社区治理现代化中服务型政府的理念选择”是社会转型与政府改革情境中生成的一个新议题。社区与政府关系重塑的理念选择，必须回应权力体系变革的要求、社会转型的整合诉求、政府治理模式变革的要求，并遵循“治理现代化”的新原则。
二、传统理念革新以及困境
虽然，社区治理现代化中的服务型政府建构，是一个新的时代命题与历史任务。但是，通过革新传统理念来探索这一议题，也不失为是一条可行的路径。其实，在社区重建的过程中，不难发现那些通过革新传统理念对政府与社区关系进行重塑的各种尝试。传统理念的革新其实是社会重建的重要构成部分，其并不是要回归到传统中去，而是基于新的社会现实的传统再造。当然，传统理念革新也有其局限。只有理解其局限，我们才不至于仅仅停留在依靠传统的外衣来包装新的理念。
（一）管理理念的革新
当前的政府改革就是要变革政府的管理特性。管理型政府及其对社区的管理，是依靠科层制实现的。通过科层制组织，政府强化了控制自身的能力；通过科层制度，政府强化了对社会的控制。政府通过限制市场性经济权利、扩张福利性社会权利的方式，渗透到社区的管理之中。通过再分配和规制，原来由社区承担的职能被政府所吸纳。再分配主要涉及到资源的配置问题，诸如社会救济、社会保险等。加强规制则主要涉及到确定行动准则，诸如各种规范经济和社会活动的政府法规等。管理型政府通过科层制式的管理想象力，构建了以自上而下的社区控制体系。在特定的历史条件下，这种体系能够动员社区内在的资源以服务于国家建设。但是，从长期以及实践经验的角度看，它却是一个资源低效利用与社会等级化的体系，并最终失去活力与合法性。
为了打破政府管理社区的科层体制，政府逐渐减政放权，并把新管理主义引入到政府过程之中。新管理主义“是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，它主要包含如下几点核心观念：（1）社会进程的主要途径在于经济意义上的生产力的持续增长；（2）这种生产力的增长以‘管理’功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态的商品的生产技术的有效组织为前提；（3）管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；（4）为履行‘关键作用’，管理者必须拥有合理的‘管理权限’”。〔5〕新管理主义的最大特点是管理的自由化与市场化。通过新管理主义的视角，不难发现：一方面政府自身的组织方式不再是自上而下的等级制，政府组织朝着扁平化、管理者自我控制的方向发展；另一方面，由于政府与社区的分离，社区具有了一定的自治权，因而政府管理社区的方式也不再仅仅是命令――服从，而是协商互动。
（二）自治理念的革新
随着政府的分权化改革，政府与社区逐渐分离开来，社区自治的理念得以复兴。不过，社区自治理念的复兴并不是要回归到传统社区自治的理念中去。传统的社区自治所赖以嵌入的传统“社会――国家”结构，在全球化与个体化的冲击下正在走向解体。“社会正在遭受全球政治和生活政治的夹击。在‘流动的现代性’条件下，社会的影响力逐渐减弱，社会不再是一个自我封闭的实体，不再有明确的边界和规范，以至于个体被迫用自身的资源去解决社会问题。”与此同时，“国家从总体上丧失了大部分曾经拥有的各种：它经常处于‘别无选择’的境地，而不是自由地实施政策选择。”〔6〕而传统“社会――国家”结构解体包括“整合与瓜分、全球化与地方化，是两大相辅相成的过程。更确切地说，它们是同一过程――即世界性的、权力和活动自由的重新分配――的两个方面”。〔7〕上述这些因素都促使社区自治的理念进行革新。
自治理念的革新促使政府从集权走向民主。不过就政府的民主形式而言，其不同于传统抽象的“人民”以及代议民主，由于社区治理主体的多元化，协商民主正在成为政府民主的新形式。与此同时，新型的自治理念要求，政府既不能采取“自由放任”的立场，任自由市场理念侵蚀社区自治，也不能采取过度干预的方式破坏社区自治。随着社区内在生活政治的兴起，政府在很大程度上应当懂得分享权力、实现与社区的合作共治。
（三）情谊理念的革新
情谊理念其实是一种伦理道德理念。正如卡蓝默所认识到的那样，“伦理问题……是因为公（国家）和私（市场）的双重失败造成的”。〔8〕虽然，通过传统理念的再造，管理与自治都具有了一定的新内涵，但是，新管理主义与新自由主义仍然具有忽视情谊关系的缺陷。这就引发了人们对情谊关系的再思考。哈贝马斯看到，新的市民社会“不再包括控制劳动力市场、资本市场和商品市场的经济领域。无论如何，‘市民社会’的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿基础上组成的”。〔9〕与此同时，“许多集体行为的问题只通过个人行为无法解决，但是由遥远的国家调节或间接的正式民主程序也不容易解决。相反，社群的自我调节，结合民主国家及其机构的权威，倒可以使问题得到解决”。〔10〕这就为社区情谊关系的重塑提供了可能。尤其是“社会资本”概念的提出使得社区情谊关系受到广泛的重视。“社会资本包含隐含的知识、网络的集合、声誉的累积以及组织资本，在组织理论语境中，它可以被看作是处理道德陷阱和动机问题的方式。”〔11〕 毫无疑问，上述的思考都为社区在新型社会情境中构建抵御流动性风险的伦理情谊网络提供了方向。
情谊关系的重塑不仅仅关乎社区，同样也关乎政府对社区的治理。帕特南在研究政府改革时，通过意大利政府改革的不同效果分析，发现社会资本在促进政府改革方面起着重要的作用。在帕特南看来，社会资本存储在一些自发性的组织之中。“这些自发出现的组织，与其说是代表了一种理想的利他精神，不如说反映了一种实用主义的未雨绸缪。处境相同者愿意齐心合力，以抵御社会迅速变化所带来的风险。”〔12〕这其实意味着，政府在进行改革时，为了促进社会问题的有效解决，可以依靠社区内在的社会资本。在一定程度上，引导、开发和完善社区内部的社会资本对于培育社区情谊关系、维系社区团结具有重要的作用。与此同时，社区情谊关系的培育反过来也要求政府实现伦理化和道德化。
（四）传统理念革新的困境
在工业社会中，“政府与社会关系是中心与边缘的关系，政府处于中心，而社会则是围绕在政府的边缘，并形成了稳定的中心――边缘结构”。〔13〕在中心――边缘结构中，中心对边缘具有特定的支配作用，边缘要服从于中心。就政府与社区的关系而言，社区管理的科层制就是中心――边缘结构的实现方式之一。随着政府职能社会化，社区从政府的严格管制中脱离出来。社区与政府的分离使得政府的中心地位被削弱。随着社会中心论的兴起，社区与政府关系的中心――边缘结构发生了变化，两种社区中心论被凸显出来。一种是从市场社会中心论的角度看社区与政府的关系，社区被嵌入到商品化的理念之中，与此同时政府也被放置到边缘位置。另一种是从志愿社会中心论的角度看社区与政府的关系，社区被嵌入到互惠互利的理念之中，政府同样也处在边缘位置。虽然，从基于科层制的政府中心论到基于市场理念或志愿理念的社会中心论的转变，促进了经济、社会与政治秩序的辩护。但是这三种中心论在试图把功能相对分离的社区与政府整合到一起时，采用的都是单一化的策略。这种单一化的策略其实是追求同一性的表现。这种同一化的策略无视功能分化的合理性，试图强制性地实现功能的高度整合，最终却导致社会功能的紊乱。尤其是在当前社会复杂性与流动性不断增长的情境中，这种依靠单一中心进行功能融合的策略就会更加不合理。
为了克服单一中心整合模式可能带来的社区治理的碎片化，一种多中心的理念逐渐兴起。在一定程度上，多中心理论的兴起为多元力量的共同发展提供了合理性证明，并减弱了多元力量为了争夺单一中心地位而发生分裂的可能性。但是，多中心理论仍然停留在中心理论的视野之中。虽然，多中心理论虚化了那个绝对的单一中心，但是它并没有真正地解决碎片化问题，而只是把碎片化问题弱化了。一旦那个能够维系多中心之间均衡的隐秘力量被忽视，社区治理的碎片化会以更极端的形式出现。其实，不论是单中心还是多中心，都没有真正的理解当前社会分化的意义及其限度，因而也就没有理解社会整合的意义及其方式。社区治理的碎片化问题，看似是一个分化过度的问题，其实也是一个整合不当的问题。社区内在力量的分化，自然会带来多样化的功能及其合理的存在。但是多样化的功能之间必须有所整合才不至于出现紊乱状况。这就要求超越简单的分化逻辑和局部思维，从整合与整体的角度重新思考社区治理。
三、合作理念中服务型政府治理社区的策略
传统理念的革新，在一定程度上有利于拓展人们对于社区治理现代化中服务型政府的认知。社区管理理念的革新透露出服务型政府的职业属性，社区自治理念的革新揭示出服务型政府的政治属性，而社区情谊理念的革新则凸显了服务型政府的伦理属性。但是，传统理念对于新型社会分化与整合的不当理解，会在很大程度上限制人们对于服务型政府的准确理解。这就要求，用一种更加合理的理念来理解社区与政府之间的关系。
（一）合作理念的维度
社区治理的现代化需要服务型政府具有一种合作理念。虽然，合作的概念早已有之，但是，在全球化、后工业化的进程中，合作具有新的特质。
首先，合作蕴含了领域融合的维度。近代社会“处于不断分化的发展过程之中，社会生活的一切方面，都进入了一个不断分化的历史进程中了”。“在近代社会的分化中产生了公共领域与私人领域，在这同时，日常生活领域也开始作为一个相对独立的领域出现。”〔14〕领域的分化一方面促进了社会的多样化，另一方面也带来了社会的复杂化。为了实现社会秩序与整体功能的发挥，各个领域之间必须被有效协调起来。不过工业社会中的领域协调是依据同一性的领域侵蚀。所谓领域侵蚀，其实就是用一个领域的原则与功能来取代其他领域的原则与功能，以实现各个领域之间功能的一体化。但是，领域侵蚀用单一功能来支配其他功能的实践，最终被证明是无效的。在新型的社会情境中，重新分化出来的各个领域不仅具有了新的特质，而且在协调的理念和方式上也发生了变化。从社区治理的角度看，生活在社区之中，并不是生活在一个封闭的、同质性的空间之中，而是生活在一个信息、资源和人员不断流动的空间之中。社区内存在的多种功能领域之间的关系不再是同一性的支配和服从关系。各个领域之间的关系不再是侵蚀与被侵蚀的关系，而是融合关系，即从相互建构的意义上把握各个功能领域之间的嵌合方式。
其次，合作理念蕴含了伦理的维度。社区内在各种力量之间的融合，显然不能通过竞争与控制实现，而是需要激发一种关于伦理共同体的想象力。“对共同体来说，多样性和包容性并非势不两立。在许多语境中，我们把共同体理解成是由比较松散的合作活动和群体构成的。忠诚和凝聚固然重要，但是，关切和考虑每一个人的利益这一隐含承诺同样重要。为了共同体的目的，分界线被打破了。焦点转移到共同事业和共同的生活。”〔15〕 换言之，共同体的构成虽然是多样的，但是共同体各个构成部分之间并非是相互隔离的、而是相互沟通的。共同的事务也并不是被事先自上而下给定的，而是通过各个构成部分之间相互破除自身的禁锢而相互建构起来的。与此同时，对于合作的伦理之维和道德共同体的理解也可以通过社会资本这一路径。社会资本作为一种社会粘合剂，有利于修补由市场机制所引发的社会分化与分裂。在帕特南看来，社会资本有两种，一种是黏合性社会资本，一种是连接性社会资本。“黏合性社会资本有助于加强特定的互惠原则和成员的团结。连接性社会网络，能够更好地连接外部的资产。连接性社会资本可以产生出更广泛的互惠原则，而黏合性社会资本则会使人们局限在自己的小圈子里。”〔16〕利用这些社会资本的有利特性，可以建构出一个合作网络。
再次，合作理念蕴含了网络的维度。正如鲍曼所认识到的那样，“‘社会’越来越多地被视为一种‘网络’而非‘结构’（更不用说一个稳定的‘整体’）：社会被人们认识为各种随意性的联结和分离的矩阵，一个能出现无数种排列组合方式的矩阵”。〔17〕 在很大程度上，网络概念提供了一种不同于结构概念的理解图式。第一，结构可能预设了一个先在的整体性或者说“一”，然后结构中的所有其他构成要素都要依据这个整体性或“一”来进行自我建构；而网络并不预设一个先在的整体性或“一”，而是在互动的过程中实现各构成部分之间的平衡。第二，结构具有信息传递的单向度性，而网络具有信息传递的多向度性。第三，结构具有稳定性和寻求确定性的特点，因此不适应高度流动与不确定的社会。网络则具有灵活性，它能顺应不断变化的社会环境。第四，结构中的构成部分具有固定的位置并且处于不同的层级之中，而网络中的构成要素则不再具有固定的位置，处在平等的地位上进行互动。在很大程度上，只有“网络”才能为社区与政府的合作治理提供有利的关系模式。
（二）服务型政府治理社区的策略
首先，引导新型社区自治。当前社区自治的兴起并不是一个单向度的内生过程，而是一个多向度的互构过程。政府也将会在新型社区自治兴起的过程中发挥特定的作用。就社区治理的建构而言，社区治理中的关系既不应当是竞争性的交换关系，也不应当是控制性的管理关系，而是服务性的合作关系。就当前服务型政府建设与社区自治兴起的关系而言，服务型政府应当引导社区走向新型自治。服务型政府既不能采取自由主义的策略放任社区自治，也不能采取管理主义的策略控制社区自治。历史的经验已经证明这两种策略都是不可行的。服务型政府作为在全球化、后工业化进程中政府建设的目标模式，就应当以服务的理念来处理其与新型社区自治的关系。在很大程度上，服务型政府既要承认新型社区自治，又要促进新型社区自治的成长。因而服务型政府可以通过引导的方式促进新型社区自治。服务型政府引导社区自治，就是要以合作的理念引导社区自治，使社区自治被纳入到网络化的治理结构之中，并促进政府与社区在功能上的有效融合。
其次，培育社区伦理精神。工业社会是一个理性化的社会，伦理精神被作为一种价值巫魅驱逐到社会精神的边缘位置。社区的伦理精神同样也受到了排挤与限制。一方面，社会层面上的个人自由和组织控制的理念把伦理精神变成了附属于它们的理念，因而社区伦理精神就无法得到伸张。另一方面，由于政府也支持个人自由组织控制的理念，社区的伦理精神也就无法制度化。在全球化、后工业化的进程中，人们重新从社会团结与道德责任的维度来寻找新的社会治理方式。在社群主义和社会资本理论的助推下，社区伦理精神的培育再次成为一个焦点问题。第一，我们不能够再用一种感性的和自然主义的视角来看待社区伦理精神。随着社会越来越复杂，社区伦理精神的建构必须自觉化。第二，当前社区伦理精神的培育需要从领域融合的角度来理解。工业社会中的社区伦理精神在领域分化的过程中被削弱。在后工业化进程中，随着政府职能的社会化，社会治理的主体变得日益多元化，领域融合的迹象已初露端倪。第三，随着领域的融合，政府与社区的关系也将发生变化。在很大程度上，社区不应再持有一种传统的自然主义的道德观，政府也不应当在从自由主义或管理主义的角度来理解自身的伦理特质和社区伦理特质。只有通过服务型政府才能培育社区伦理。服务型政府只有通过实现行政人员道德化以及建构道德制度才能矫正自由主义和管理主义对于其自身伦理精神的限制。政府的伦理化有助于引导社区的伦理化。
再次，构建社区合作制度。社区的发展离不开制度的保障，而政府在提供制度保障中扮演着重要的角色。不过，在当前社区重建的情境中，政府所提供的制度保障类型以及提供制度保障的方式都与工业社会中政府的所作所为有很大的区别。工业社会中的制度设计是由两种理念支配的，一种理念是竞争，一种理念是控制。当然，这两种理念之间也存在着交叉和混合的现象。不过这三种形式不再适应新型的社会情境。通过服务型政府建构的合作制度的理想类型应当是由伦理精神联结在一起的行动者网络。第一，通过服务型政府建构的合作制度不是一个结构而是一个网络。“网络”与“结构”相比，更适合于理解和应对当前社会的特质，即由高度复杂性和流动性所导致的关系模式。第二，通过服务型政府所建构的合作制度是行动者的网络。行动者具有自主性，不像结构中的行为者那样只是被动的服从并执行来自上面的命令。在一定程度上，行动者不仅仅再从上层接受命令，而且也在与其他行动者的互动中开展活动。在由“网络”所提供的无中心和无层级的关系中，行动者能够围绕着公共事务的解决展开自主而平等的交往。第三，服务型政府所建构的合作制度是具有伦理精神的行动者网络。行动者只有具备伦理精神才能彼此信任和相互合作。政府作为网络中的一个重要行动者，必须实现自身的伦理化，并以伦理精神为指导服务于其他行动者。
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[关键词]治理现代化;维稳;创稳
[中图分类号]D693 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）02 ― 0042 ― 02
党的十报告指出要“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，在创新社会治理体制上，坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。为此，如何从源头、细节等微观环节入手，使相关工作的措施、制度及程序更为精细化，逐步实现维稳工作从被动到主动、从粗放到精细、从事后到事前的转变。如何从治理现代化的角度，对“微观维稳”的理念及工作机制作深入地剖析，是非常必要的。
一、维稳要有新理念
学者黄宗智曾用“内卷化”（involution）概念，说明中国传统农业发展中出现的无突变发展、无渐进增长，只是自我复制、不断精细化的现象。一段时期，中国的社会管理也有“内卷化”的问题，表现在“组织结构精细化”、“组织功能维稳化”、“组织人员压力化”。只有转变观念，拓展新思路，从“内卷化”转为“外卷化”，通过提升治理现代化水平，才能解决中国目前基层社会治理的所面临的难题。
传统的“维稳”方式，有两大缺陷：一是事倍功半，一是治标不治本。结果被动救火，疲于奔命。更要命的是这种不计长远后果的“维稳”过程（所谓“搞定”就是“稳定”，“摆平”就是“水平”），滋生新的不稳定因素，如筑坝拦水，越拦水越高，形成“维稳”的“堰塞湖”，直接威胁我国“政权安全的大局”。
老子说：“其安易持，其未兆易谋;其脆易泮，其微易散。为之于未有，治之于未乱”（《道德经・第六十四章》）。“微观维稳”从源头抓起，就是体现了这种智慧。它可以化被动为主动，属于事半功倍的“维稳”。但要做到治标又治本，就要适应治理现代化的要求，根本改变我们既有的“维稳”观念。
治理现代化视角下的维稳工作，应当以新思维来看待“稳定”。“稳定”的标志不是听不到一点社会杂音，不是平安无“事”，不是死水一潭。一个正常的有活力的社会，不可能没有矛盾;我国正处于转型期，不断出现各种利益冲突是非常正常的。关键是矛盾出现后，不要去激化它。“不激化矛盾”就要求对“维稳”中公权力的使用，应当有一种敬畏感：审慎使用、合法使用、合情合理作用、按“比例原则”使用。总之，努力杜绝因权力使用不当而激化矛盾。现代治理强调柔性治理，要积极倡导柔性介入，提高政府使用警力刚性介入民间冲突的门槛，不能只想着在最短时间内平息事件，要为社会矛盾的自我化解留下相应的空间。因此，要把对公权力使用中的监督、使用后的检讨，作为维稳绩效评价的一个重要内容。
治理现代化视角下的维稳工作，应让维稳“脱敏”，使其“去政治化”，以增强体制的弹性和对社会冲突的包容性。如果政府对稳定问题过于敏感，其过度反应就很容易让政府公权力越位、错位。要看到很多突发事件是民众利益受损下的“反应性抗争”，它完全不同于觊觎政权的“政治性抗争”，没必要那么紧张。
社会冲突是社会固有特征，西方有学者甚至把社会冲突看作社会交往互动的一种形式。社会冲突也不尽然全是消极的，它还可以有积极作用：即“增强特定社会关系或群体的适应和调适能力”，激发出新的制度规范，调整社会关系以适应变化了的社会条件。
还要看到社会冲突本身可以成为缓解社会政治压力的减压阀，强行压制它，可能孕育更大的社会冲突。国内学者萧功秦曾提出当前中国存在一个“不满情绪守恒定律”，讲的是社会不满情绪如果不能“高频度、低烈度”地释放，积怨不得排解，必然会有“低频度、高烈度”地破坏性释放。“经常有小事”好过“平常不出事，一出出大事”。只有在考核政策上对“出现小事”有所宽容，让民众说出他们的不满，让其有一个情绪宣泄的机会和渠道，才能避免人为压制而酿出大事。因此，要在体制内建立类似高压锅安全阀的机制，不将和平理性表达诉求看作稳定出了问题而问责。
二、维稳要有底线思维
维稳工作有没有“度”？回答是肯定的。笔者在此提出“维稳的底线”问题。“水至清则无鱼 ，人至察则无徒”。（《汉书・东方朔传》）“维稳”也应有底线，不能绝对化。
一是成本的底线，这里的“成本”包括经济成本和制度成本。那种不计代价，以人民币来解决人民内部矛盾的做法，是在纵容闹事者，戕害法治。治理现代化强调宪法法律是一切社会治理工作的圭臬，这就要求提升维稳工作机制的合法性。维稳工作机制应始终以法治思维处理所面临的问题，让法治成为解决社会冲突的长效手段，摒弃过去那种“搞定就是稳定、摆平就是水平、没事就是本事”的治标不治本的思维，决不能以牺牲法治来求得暂时的稳定。是否为治本性的维稳，关键看相关举措有无法治化水平的提升，否则只能是治标性的暂时稳定或所谓“权宜性维稳”，甚至是以伤害政府信用、牺牲法律权威的代价高昂的稳定。
二是人权的底线，如果预防过度，到了有侵犯公民人权之虞，这样的举措长期看会适得其反。政府的设立首先是为了保障公民人权，如果为了暂时的、局部的稳定而牺牲了公民人权，政府就失去了正当合法性。
三是预警信号的底线。屡现的不稳苗头实质是个信号，是我们体制机制出现状况的自然反映，犹如人感冒前的喉头发痒。无视它，不设法从体制上来解决出现问题的根源，它会一次又一次地重现，干扰我们的正常工作。如果把这些苗头完全消灭，也就失去了预警信号，那么有可能突然冒出出乎我们意料的大的不稳，这无疑有悖我们维稳的初衷。
个人认为维稳最重要的制度创新应当是：充分重视、积极利用微观不稳的信号。在治理现代化下的维稳，应强化对不稳定信号的甄别。每个微观不稳的信号，都是我们改进工作的指示器，要珍惜这些信号，不能只是化解了事。要根据不稳苗头产生的机制，提出制度创新的建议，藉由制度改进，化解相关不稳因素，这才是我们“微观维稳”所要追求的目的。因此，建议有关部门总结产生这些不稳信号的根源，学会在“微观”的表象中发现“宏观”的病因。
三、维稳要有制度创新
作为一种新的社会治理思路，“微观维稳”工作机制最终要在相关制度上有所深化和具体化。
一是从被动“维稳”变为主动“创稳”。主动“创稳”就是主动出击，建立相应的“微观机制”。笔者建议引入 “社区专员”制度。社区专员是那些有一定履职能力、受社区居民依赖、为社区党委认同，热心服务社区的人士。他们形成政府与居民之间的纽带，能在各种矛盾、冲突事件中起到“缓冲器”、“减震器”和“稳定器”的作用。社区专员融入民众之中，能敏锐觉察到社区事务所引发的细微反应，第一时间捕捉社情民意，为政府调整政策提供依据。
二是从只知动用公权力的“压制性维稳”变为着眼维护民权利的“和谐性维稳”。公民维权很多是对政府或其他强势主体侵权行为的反抗，这里侵权是因，维权是果，维稳要协助维权，消除侵权之因，实现在维权前提下的维稳、维稳实践中的维权。另一方面，在确保维权正当性的同时，利用各种手段，教育民众淡化维权过程中的对抗性。
治理现代化要求维稳工作应运用反向思维，因势利导，以民众利益诉求作为维稳进程的起点，将公民的具体维权行动引导到更广泛的公民参与上来。现阶段的维权可以看作公民被动参与政治，但正是这种消极的参与却有着公民不自觉地捍卫宪法的效果。如何引导他们在体制内表达自己的利益诉求，将其政治参与热情引入建设性的、合作双赢的轨道，是维稳工作机制所应考虑的一个重要问题。
三是将维稳工作考核的“一票否决制”改为“有条件问责制”。这里的“条件”可以分为主观和客观两种，前者是看有关责任主体在处置过程中有无积极应对、是否有事先预案、是否有主观应对失误，后者则看突发事件的人数规模、持续性、破坏性，不能简单地以事件影响程度与干部“乌纱帽”挂钩。对相关官员一撤了之的做法，只会激励官员使用简单粗暴的办法解决问题，要么治标不治本，要么更加激化矛盾。
四是从政府主导的维稳变为政府、民间自发组织、社会团体多元合作的维稳。时代的发展使得市场系统和社会系统迅速成长，对过去独大的国家系统形成挑战，这要求国家不断还权于民，还权于社会，在这一不可逆转的社会政治进程中，政府只有调整自己的治国理念，让公民有更多参与公共事务的渠道，形成官民共治，才能有制度性的社会稳定。
按照治理现代化的要求，维稳工作机制应当包括多元的维稳主体。如果对稳定的评价体系只有上级，而排斥社会组织及民众，那么这种体制内维稳就缺乏坚实的基础，相应的治理机制也就不具备自我修复的功能。其实社会组织具有“有效传递信息、整合民众诉求、进行理性沟通与协调的优势”，〔1〕这些都是政府在处理突发事件时所缺少的。
维稳工作机制应大力培育社会资本，使之成为维稳的重要资源。针对“珠三角”一半以上为劳资纠纷的现状，可以利用比如同乡会、志愿者团体，了解企业工资发放、货物销售等情况，将其列入相关预警机制，有关方面对出现问题的企业提前介入。如果是经营环境问题，区分问题的性质，给予相应的帮助或引导;如果是恶意欠薪，则要提前控制其财产转移，为可能出现的突发事件作好准备。
出现问题后，官民之间良性的互动关系，能够理顺问题的头绪，缓和处理问题的气氛;相反，官员流露出权力的傲慢，拒绝与民众互动则会把问题复杂化，甚至火上浇油，把民众推向非理性地表达自己的利益诉求，客观上助长了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”这种扭曲的表达诉求的方式。维稳工作机制的一个重要内容是拓宽社会组织及民众参与维稳的渠道，让社会组织作为突发事件中官民对立之间缓冲力量，成为二者沟通的桥梁，以增加互信，还可借机帮助民众集体理性地表达利益诉求，降低政府与当事人之间的交易成本。社会组织可以借此慢慢增强民众制度化参与社会治理的意识，逐步认识到自己应成为社会治理的主体，这其实就是从传统群众到现代公民的转换。
〔参 考 文 献〕
〔1〕陈发桂.多元共治：基层维稳机制理性化构建之制度逻辑〔J〕.天津行政学院学报，2012，（05）.
关键词：非营利组织 国家治理 政府 民众
党的十八届三中全会，全面总结了我国改革开放以来的宝贵经验，深入分析了我国所处的时代背景及国际、国内的形势变化。提出了下一阶段改革的总体目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这一目标为我国社会主义持续健康稳定发展指明了改革的方向和总体路径。这一提法中强调改革要以治理体系和治理能力的现代化为重点改革方向，集中体现了我国治国理政理念的深刻变革。相对于以往的社会管理，治理现代化更强调治理过程的沟通性、协调性、亲民性，治理方式的人文化、民主化、协作化，治理主体的多元化、平等化。从而形成政府与民众的双向互动态势。而非营利组织在这一互动过程中便起到了催化作用。
1. 非营利组织在沟通政府与民众中的角色分析
1.1 非营利组织与政府的关系
政府在推进国家治理体系的完善和治理能力的提升中起主导作用。因此，要充分发挥非营利组织的作用就要协同处理好其与政府的关系。政府与非营利组织的关系处理的症结在于如何找到二者合作的共通点或最佳切入点。爱特（Hechter）指出“合作机构的出现需要满足两个条件：一是，个人无法用自己的力量制造某些物品或达到某种目的，必须要通过集体的力量;二是，必须要有一定的控制机制使‘搭便车’的现象不容易产生。”[1]当前无论是政府还是非营利组织都掌握有一定的资源，而资源的所有权成为双方能够合作谈判的基点。即政府及非营利组织在与对方合作的过程中，能够达成满足使自身功能完善发展的利益诉求，且在一定程度上规避由其单独处理某些项目时所反映出来的弱点或缺陷。
现阶段已有不少学者对政府与非营利组织合作关系的具体形式提出了自己的看法。如汪锦军认为，政府与非营利组织在公共服务中存在三种合作关系模式，即协同增效，服务替代，和拾遗补阙。协同增效即是对政府与非营利组织均无法单独完成的事务领域，两者进行合作，以达到提高公共服务效益的目的;服务替代即由非营利组织替代执行原由政府提供的某些公共服务项目。拾遗补阙即是政府与非营利组织在公共服务的提供上资源共享、互为补充。[2]
本文认为，非营利组织与政府两者关系的协调，从属于社会权利及资源的整合配置领域。在利益驱动机制的作用下形成政府与非营利组织的具体合作关系模式。黑格尔在论述社会中人与人的相互关系的本质时指出“普遍的交换关系造成了普遍的依赖关系，各个主体之间互为目的和手段，但是如果他不同别人发生关系他就不能达到他的全部目的。因此，其他人便成为特殊的人达到目的手段。但是特殊目的通过他人的关系就取得了普遍的形势，并且在满足他人的同时，满足自己。”[3]社会是追逐利益的场所，在相互交换、依赖中达到自身目的。虽然政府与非营利组织其本身更加追求社会效益最大化，但仍然存在一个达成自身目标的利益和价值追求。因此，在分析政府与非营利组织的关系中我们也认为，政府与非营利组织之间存在一方谋求执政的长期性、稳定性和另一方追求其所代表的群体利益最大化的利益驱动机制。而在此基础上形成了具体的互动与博弈模式。本文认为政府与非营利组织关系的协调中应当至少包含以下三个方面即：协同治理关系、托管治理关系和补充治理关系。
1.1.1 协同治理关系
协同治理关系又因双方合作治理时间的长短分为应急性协同治理和常规性协同治理。应急临时性协同治理模式存在双向的互通关联。此模式中不存在政府单方面的权力授予及政策指示而是双方就某一事件，以实现共同目的为基础来达成相互合作的状态。其中应急性协同模式中，就某一突发性、临时性的事件，双方利用临时签订协议的办法，在某一时间段内，互通资源、共享信息，以达成维护其所代表群体权益与利益的目标。例如，在南方冰雪灾害中，红十字会、壹基金等非营利组织在灾区与政府达成临时性的救灾协议。双方发挥其优势，共享人财物及信息资源，以解决突发性问题。应当指出的是在这一治理关系中，政府与非营利组织是在共同尊重对方主体地位的条件下达成一致。常规性协同治理即政府与非营利组织在日常事务及行为活动上有持久的常规合作。其往往以制度或契约的方式，定义双方在日常协同配合上的办法及行动方式。甚至在愿景及战略上均有较为长远的合作机制和规范。在此种治理模式中，双方联系具有常规性，关系密切。非营利组织作用的发挥也往往能够在一定程度上得到政府强有力的支持。但在另一方面，非营利组织的行动方案也不得不顾及政府的意志。
1.1.2 托管治理关系
在托管治理关系中政府与非营利组织的互通关系更多的体现了政府活动在职能上的强势地位，政府在相关权利的配置上的主动性、监管特性表现得更为突出。在此关系中，政府将某些由其自身提供效益较低的公共服务项目的供给权转让给非营利组织，政府选定承揽托管业务的非营利组织。具有提供该方面能力的非营利组织展开项目竞标，政府在多个组织中选出最符合其所设指标者。非营利组织在承揽托管项目中存在竞争，即将其称为竞争性托管。而授权型托管即是针对某种不具有竞争性的公共服务项目，由政府指定某一特定的非营利组织进行提供。补贴性托管即是政府将不具有竞争性且即使由某一非营利组织提供也要承担较大的亏损风险的公共项目，由政府通过预算配给对非营利组织进行补贴，同样由非营利组织提供该服务的治理办法。
1.1.3 补充治理关系
“在现代社会，政府与非营利组织间的关系不是单方面的顺从与服从的关系，而是彼此相互依赖的关系，这是由于它们都掌握着某些重要的资源”[4]补充治理关系即通过整合非营利组织的资源力量，对政府提供的公共产品服务不能满足民众需求的方面或政府部门并没有重点关注的领域，非营利组织利用其在某一方面的特殊优势，以发挥补足作用。非营利组织对某一政府公共服务提供不足的领域或政府职能缺失的领域进行公共物品供给。当然在这一过程中作为公共物品和服务提供方的另一主体政府也可通过调研与反思，做出相应的决策调整，以完善其职能及治理体系。
1.2 非营利组织与民众的关系分析
1.2.1 非营利组织代表和反映民众的利益诉求
民众的利益诉求包括政治、经济以及文化利益诉求等多个方面。非营利组织本身代表着一定阶层、群体的利益，与民众的联系更加直接而密切。因此，能够较深入的地了解和感知其所代表民众的利益需求。而其所代表的民众的利益诉求也较为容易的通过与其相关的非营利组织进行沟通表达。因此，双方的联系也具有了沟通性、时效性、便易性。非营利组织因其公益特性及组织目标特殊的功能特性也有较强的意愿利用自己的集体优势和集中民意的特殊手段向政府反映民意，而其所产生的效果往往较之于民众个人向政府反映更易行且更有成效。由此，国家施政的效果更易于体现政府与民众双向沟通的现代新型治理方式。
1.2.2 非营利组织进行政策传达
正如以上分析非营利组织较之民众在向政府反映意见过程中更富有成效。反过来，非营利组织虽然在政策分析中也会由于掌握信息的完整性问题导致理解上的偏差，但因其具有的专业优势、集体优势，相对于个人而言更容易捕捉和把握国家政策的变动趋向。甚至部分非营利组织本身就参与了政府决策过程的某些环节。国家治国理政的方略，可以通过非营利组织进行传播，在一定程度上也缩减了民众与政府的距离。同时非营利组织的这一政策传达作用易使政府的政策更具亲民性，在其治理方式上与民众的协同性和沟通性也进一步加强。
1.2.3 公共物品供给中的相互沟通
部分非营利组织在公共物品的供给方面具有一定的优势。而一切特定的公共物品有其特定受众群体，非营利组织为特定群体提供公共产品和服务的过程就是一个与民众沟通的过程。民众对非营利组织供给公共物品的满意度在一定程度上影响民众对政府和社会的评价。因此，非营利组织在部分领域具有更好的亲民性，民众更容易感受到国家治理理念的变革。
1.2.4 民间力量是非营利组织存在及发展的基本
非营利组织就其本身的特点来看，具有民间性、独立性，其组成成员主要来源于民间。因此，优秀的民间组织能够得到民间力量的支持。获得来源于民间的资金、人力、资本等，同时民间非营利组织在这一过程中逐渐成长并发展壮大。
2. 非营利组织在推进国家治理现代化中的作用
“社会的力量在于社会组织的力量，而社会管理的力量在于政府与非营利组织的合作与整合，即政府与社会合作共治的能力。”[5]推进国家治理体系及治理能力现代化，在考虑政府结构及治理方式变革的同时也应充分重视非营利组织的功能和作用，通过以上分析非营利组织在沟通政府和民众中可以有效地发挥其链接作用。而正是非营利组织这一角色所具有的良好的沟通性、协调性、亲和性、民间性使得非营利组织在改善治理环境，完善国家治理体系、提升治理能力中的柔化、缓冲、弥合作用能够得到真正的发挥。如规范社会行为，促进社会公平正义，化解社会矛盾，合理提供公共服务等方面有其特殊优势。
2.1 非营利组织发展推进基层民主政治治理现代化
非营利组织由于是民间公益性团体，在一定程度上反映了其所代表的群体的政治诉求。“在一定意义上，非营利组织优势体现着自利与他利相统一的社会自组织，本质上是一种利益表达，利益协调和利益实现的‘工具’”[6]非营利组织在反映民意，体察民情，表达民众诉求，协调利益关系，监督政府等方面有其优势之处。非营利组织可通过其在民众中的影响力和号召力更好的调动民众参与基层政治活动的热情及积极性。同时非营利组织利用其群体性优势，为民众争取更多的话语权。另一方面，政府也可通过非营利组织进行民意收集，做出更符合民意的治理方略。
2.2 推进供给和服务领域治理现代化
公共物品本身具有效用的不可分割性、消费的非竞争性。此特殊性也决定了市场无法在纯粹的公共物品供给领域进行有效的配给。因此，一般认为政府决定公共物品的供给。事实上，政府在配给公众具有普遍偏好和倾向性的物品时具有效力，而针对不同群体有多种不同的偏好和倾向性的情况，政府则往往显示出来效力不足的现象，不能使得效用的最大化。而非营利组织则可根据其所代表的利益团体的诉求及偏好来权衡公共物品的类型、数量及质量。同时，非营利组织参与公共物品的供给，规避了政府在公共物品供给领域的垄断。这有利于双方利用在竞争中产生的差异，形成榜样效应，提高自身的服务水平及服务质量。从以上政府与非营利组织的关系分析中可知非营利组织可通过与政府的协同，托管政府委托项目及补足政府缺失等方面对国家治理手段进行补充。
非营利组织所涉范围与政府提供公共服务有众多的相似或重叠部分，如科学、教育、文化、卫生以及社会保障等领域。因此，在公共服务领域中充分发挥非营利组织的作用必将提升我国的综合治理能力及治理水平。
2.3 推进社会公平领域治理现代化
藏富于民是在推进国家治理体系及治理能力现代化中得到人民支持的必由之路，而公平的分配制度则在很大程度影响了民众对国家治理理念的响应程度。我国在进行分配治理体系改革的同时也应当意识到非营利组织在推进社会公平正义中所做的贡献。非营利组织大多集中在慈善救助、扶贫帮困、教育环保以及抗震减灾等领域。其扶助的主要的目标即是弱势群体，其对政府的保障政策形成了补充效应。在一定程度上，非营利组织可通过自身较为灵敏的嗅觉感知政府不易发现的或公共物品供给不足的领域，参与二次分配。非营利组织通过吸纳社会捐赠等方式筹集资金，引导社会资源的流向，促进社会公平正义事业的发展。
2.4 推进社会治安治理领域现代化
社会治理体系现代化即要求治理活动更多地体现人文关怀，体现科学治理，人文治理的理念与构想。因此，社会治安管理领域向社会治安人民共治的方向转变，在这一过程中非营利组织相较政府而言有更多的治理灵活性和环境适应性，更易于在不同的利益主体之间寻求解决办法，提供多层次、多样化的治理方式与策略。非营利组织正是在其中发挥了缓冲、减压、过度矛盾的作用，才能够在社会治安中更多地体现柔化、亲和、沟通的特性。另一方面，非营利组织可以以其所扮演的桥梁纽带角色，通过对民众的教育和培训等灵活多样的手段及方法使民众了解政府制定的治安条例，促使民众加强对政府工作的理解，在一定程度上增强政府的权威及公信力，便于国家科学治理体系的构建。
2.5 推进文化领域治理现代化
促进社会文化事业治理领域的现代化。社会文化治理体系应包含精神文化层面及文化产品的创新生产、传播及供给方面。非营利组织依其公益性、服务性的特点，在社会上协同配合政府，提供部分公共性文化产品，对发扬社会道德、净化社会风气、促进精神文明建设以及社会主义核心价值体系建设有重要意义。一方面，非营利组织通过开展公益性的宣传、慈善活动、供给公益性的文化产品对社会中个人的行为形成一种正面的引导，对社会风气的改良也会起到潜移默化的作用;从另一方面来看，非营利组织可利用其具有的亲民性和志愿组织性实现道德及正确价值观的传承。为文化治理领域的现代化奠定民众及社会基础。
参考文献：
[1] Hecther， michacl， Containing nationalism，oxford[England]：NewYork：Oxford University Press，2001.
[2] 汪锦军.《公共服务中的政府与非营利组织合作：三种模式分析》[J].载《中国行政管理》2009，10.
[3] 黑格尔.法哲学原理[M].重庆出版社，1989：184.
[4] Judith R Saidel，Resource Interdependence：relationship between State Agencies and Nonprofit Organization .Public Administration Review，1991.
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