时间：2023-08-08 17:07:44
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摘要：公共决策的水平关系着公共利益的实现与否，涉及到人民的福祉。而政治家追求预算最大行为的存在是我国公共决策的一大缺陷。本文对该政治家行为从多方面进行了分析，同时从改进政治家行为角度完善公共决策机制进行了思考、提出了可行性建议。
关键词：政治家行为；预算最大；尼斯坎南模型；公共决策完善
一、政治家行为阐述
从管理学的理论看，政治家应该是负责任的“企业经理和管理人员”，只不过政府提供的是公共产品，而企业提供的是私人物品。由此看来，他们两者是具有相同行为基础的。然而，有所区别的是，私人机构的经理能够索取由于效率的提高而产生的利润的一部分，而政治家们（官僚）的薪水要么与效率的改善无关，要么与它无直接关系，甚至也许具有反向的关系（丹尼斯·缪勒 1978）。因此政治家为了追求自身效用的最大化，达到提高政绩和自身地位，实现当选或连任等目标，会以牺牲效率为手段，倾向于扩大公共支出的规模，追求预算的最大化。
公共选择学说是运用经济学理论来解释和解决公共决策问题的一门科学。而在政治学和经济学之间架起桥梁、建立公共选择学说的学者中，布坎南可以说是最为著名和最具影响力的一位，被称为“公共选择理论之父”。在他看来，公共支出的增长是政策决策过程失灵的一个重要外在表现。而作为公共决策的决策者，政治家又具有扩大公共支出的潜在激励。政治家行为在很大程度上无疑是造成公共决策机制缺陷的重要原因。
二、政治家行为原因分析
（一） “经济人”假设是前提。
布坎南认为，政府的政策制定者（政治家）同经济人一样是有理性的、自私的人，他们就像在经济市场上一样在政治市场中追求着他们自己的最大利益——政治利益，而不管这些利益是否符合公共利益，尽管他们可能有反映“公共利益”的愿望，但这种愿望也不过是许多愿望之一罢了。执行决策的政治家为了扩大公共项目的规模，干更多的事，其追求的就是预算最大化，
（二） 处于非竞争环境，拥有很大的自由度，政治家无压缩预算成本的动力。
由于官僚机构与市场环境之下的企业不同，它相对稳定，约束政治家个人活动的限制体制不以营利为目的，提供公共服务的部门之间不存在竞争。且政府机构由于薪金福利等与效率无关，它不能像私营企业一样把利润作为硬性指标来使用，所以上岗和职务的晋升没有明确的一套考核指标，政治家没有竞争意识和压力，却拥有很大自由度，因此部门容易产生更多的预算松弛。
（三） 信息不完全
从理论上看，政治家必须服从选民代表的政治监督，提高预算的使用效率和效用。然而事实上，政府官员可以利用垄断地位封锁一部分关于公共产品生产职能以及资源成本等信息，从而使监督部门和选民无法了解真实成本和预算使用去向，从而无法正确评价运行效率。在预算拨款者、监督者与使用者的博弈中，使用者——政治家往往利用这种信息不完全而获取最大化的预算。
三、 尼斯坎南官僚行为模型
1971年，尼斯坎南发表了《官僚机构与代议制政府》，提出了官僚预算最大化理论，即官僚是追求总预算规模最大化的。这一模型可以说是研究政治家行为的一个很重要的出发点。总结和评估尼斯坎南模型能够对我们从政治家行为角度研究、完善公共决策机制给予启示和帮助。
尼斯坎南对官僚预算行为的分析有几大基本观点：（1）政府预算有膨胀趋势，在失去约束前提下，追求预算最大是常见行为。这是基本假设。薪金、津贴、声誉、权力、恩惠、产出这些因素都是预算的正向单调函数。因此，我们可以得到预算越大，官僚们的效用越大。（2）官僚在与拨款者进行预算谈判时占有信息优势，因而多能实现目标。而信息不对称主要基于两个原因：1.拨款者缺乏充足的动机去运用他的潜在权力。2.拨款者对官僚机构的生产过程缺少必要的知识和信息。
尼斯坎南官僚行为模型曾被看做是“关于官僚行为的最精致全面的理论分析”（Miller，1977），可以说它还是较好地在理论层面上对政治家追求预算最大化进行了解释。然而在官僚行为研究的不断深入过程中，该模型也遭到了一定的争议和质疑。比较有代表性的意见有如下几点。
（1） 唐莱威（1991）认为，该模型非常不准确，严重简化了政治家的预算决策问题。官僚是否追求预算最大化要取决于三个条件：官僚的等级和预算的类型、设计的机构类型、实践中的变化等。在他看来，预算最大化并非政治家追求自身效用最大的唯一途径，他们也可以通过重塑官僚机构来实现。
（2） 威尔逊（1989）认为，官僚预算最大化的理论假设忽略了一个事实：官僚及官僚机构常常要在更多的预算和机构的自之间进行权衡。在其他因素都不变的情况下，对政治家来说，当然是预算越多越好。而问题的关键是，其他条件并非固定不变，官僚机构的自主性就是其中一个非常重要的变量。
尼斯坎南的官僚行为模型必然是不完善的，它假设所有的官僚机构都是一样的，而现实中官僚机构有很大的复杂性。但它依然对分析政治家趋向于公共支出规模扩大这一行为有一定的指导意义。
四、从改进政治家行为角度完善公共决策机制
（一） 建立官员的激励机制，使其有缩减预算成本、做出更公正决策的动力。
一方面，上岗和职务的晋升都要有竞争性，使职务与能力相称。另一方面，制定相应的行政奖惩制度，建立错误责任制，把决策失误的责任落实到个人。而尼斯坎南曾提出，通过把生产成本节余的一部分转让给官僚们来增加对他们的激励。这些都可以改善内部激励微弱的状态。
（二） 完善社会公众和预算资助者对政治家的监督机制。
由于在预算拨款者与使用者的博弈中，使用者往往利用拨款者的信息不完全获取最大预算。因此，完善监督机制是非常有必要的。首先，可以加强财政预算法制建设，强化预算约束，使政治家的预算行为能够有法可依。其次，可以进行预算方法的创新，实行绩效预算等。（作者单位：重庆工商大学财政金融学院）
参考文献：
[1]（美）缪勒 《公共选择》 商务印书馆 1992
我国社会设立了相对完善的法律法规来管理和调配关于科学技术项目的众多内容，法规内容规定在《科学技术进步法》 中清晰的记录了关于重大科技决策事前评价机制的相关内容，在实施重大科技决策的前提是必须严谨收集相关专业研究人员的相关建议。除此之外，我国行政法还设置了专门的法律法规进行科学技术研究工作的管理控制，这种方式有效的推动了我国科学技术的发展，成为不断完善和提升我国科学技术的重要方式。就当下我国重大科技决策评价体系的情况来看，事前评价体系相对完善，但是事后的评价体系相对缺失，对我国科学技术的发展造成了阻碍，也影响实际的科学技术工作质量，因此需要不断的充实和规则细化，进而实现更加深入的发展研究。
一、重大科技决策事后评价的双重功能
客观科学的观察重大科技决策工作性质，是体现国家和社会公共权力的一项专业职能，通过正确的形式职责范围内的权利，不能够有效的影响公共事业的发展，也会产生相对应的变量关系。从公共权益到社会事物的产生、发展到结果，都涉及到决策职能的参与，在实际的权利关系中会产生相对应的义务和责任，者正是重大科技决策的功能。根据国家制定的《国家科技计划管理暂行规定》、《国家科技计划项目管理暂行办法》，以及《关于加强国家科普能力建设的若干意见》 等相关法规确定了重大科技决策的实施工作内容，并且进行了制度的约束和科学的管理，进而促进了体系的完整。在重大科技决策事先评价体系的基础上进行事后评价机制的体系构建，不断完成双重功能的工作职能，是未来公众科学技术不断发展的前提条件。首先，重大科技决策事后评价体系具备制定相关法律条文的功能，还能够同时兼备执行的权益。其次，重大科技决策是公共权力的一种决定性的行为，也是一个决策的过程，通过这个评价体系可以确认执行重要决策的合法性和科学性。
二、重大科技决策事后评价的缺失
(一)重大科技决策事后评价的具体细化标准混乱
重大科技决策事后评价体系的建立还存在阻碍因素，可能导致实际的工作内容出现纰漏，因此展开关于事后评价体系的相关研究工作，主要是为了降低工作中出现的失误。目前，我国重大科技决策的事后评价体系构建还存在缺失，主要的问题涉及到重大科技决策事后评价的具体细化标准出现了混乱的局面。不同的地区会选择不同的事后评价方式，收集信息的途径也存在差别，主要是源于对信息数据收集的需求不同，另外对待评价认知的感受也不同。根据地区之间存在的经济、文化发展速度进行区分和评价也可以发现，不同地区间对于重大科技决策的事后评价标准存在区别的待遇。比如一些城市会利用抽样、跟踪和综合评估 的方式进行评价，但是也有些地区选择民意检验，或者是根据时展的背景进行阶段性的总结，以及具体工作操作和利益收益等内容的监管和审查，再参考政府内部职能行使的监督功能等。对于重大科技决策的事后评价体系没有具体的信息收集标准和制度细致规划，都会导致实际的工作内容出现混乱的局面，而影响未来整体局势的发展。
(二)重大科技决策事后评价的主体选择单一
重大科技决策事后评价的主体选择比较单一，会影响实际的体系内部运作程序。重大科技决策的事后评价体系主要是为了判断具体决策实施过程中是否具备科学性和合理性，具体概念的制定是在事后评价体系验证和审核之后确定的条例。关于重大科技决策实际产生效果的基础就是采取具体的方式进行干预和理顺，提出建设性的实践措施满足操作评价体系的内容。重大科技决策事后评价体系能够为具体的决策方式进行筛选和审核，可以剔除当中存在的不良行为，或者是不适合的决定，阻止可能发生的问题才是解决问题的关键。在事后评价体系的支持下才能够实现对自主认知的约束和管理，进而实现提升工作质量的需求。以上事后评价的方式介绍都是决定多元化重大科技决策的根本性元素，也是位置法规平衡和科学的主要前提。然而，实际的工作过程中会出现阻碍的因素，单一的制度会影响实际的工作质量，造成不必要的工作失误。
(三)重大科技决策事后评价程序的内部规制失范
另外，重大科技决策的事后评价机制的内部程序也存在问题，由于内部管理制度的不完善，也会造成实际的工作效率降低，质量不符合标准等问题。关于重大科技决策的评价工作存在信息内容上的闭塞问题，不能正视和发现信息中存在的问题，就会导致实际的工作内容出现缺失，也阻碍了正常的程序流转，会影响评价的透明程度。在重大科技决策事后评价程序中设计到一些非常专业的理论性研究课题，因为没有生动和简单的理解方式，造成评价的具体工作难以进行，而且还存在价值体系和评价观念上的差异。匆忙的总结和讨论得到的只能是简单的评价意见，而实际的意见对于工程的内容并没有指导和批评的作用，也会导致人们错误的认识自身的不足，或者是忽略自己存在的问题，这种方式与评价机制的真正工作意义的背道而驰的。事后评价机制是针对于重大科技决策整体流程实施完善的，在系统的过程中确实相对完整的细节或者是内容，会导致实际的评价机制出现制度上的空缺，最终将影响工作的最终成果，也会导致在未来工作道路上铺设其一道道关卡。
三、内部行政法视角下重大科技决策事后评价机制的完善
(一)在决策系统内部细化重大科技决策事后评价的具体标准
不断的完善机制本身是严格要求事后评价体系的关键，也是未来更好发展工作本质的正确途径，也是提升工作质量的重要工作方向。针对决策体系中的内部职能进行细致的划分才能够确定重大科技决策事后评价的具体制度标准，具备了完善、科学、合理的工作指导标准才能够推动实际的评价工作，提升工作的质量，进而实现完善工作质量的目标和要求。事后评价的方式主要是为了完成对工作制度的完善工作，从基本的决策审核目标出发，观察决策内容是否符合法律条文规定，是否具备操作的合理性和科学性，并且能够公正、公平的完成事后评价的工作内容和工作要求。关于重大科技决策的事后评价工作具备专业的公式，根据公式进行决策的打分可以确定决策的实际分数。公式如下：
S=
公式中的n表示合法的指数，fi表示每个项目的分数，m表示的是合理性的指数，而fj表示的是每个项目的分数。其中，表示具有可以操作性质的数值有1表示，而fk就具体的表示每个分数的数值，s表示的就是总结的三个项目的分数总值。
(二)在决策系统内部综合选择重大科技决策事后评价的主体
另外，从内部行政法的视角观察如何完善重大科技决策事后评价机制，还需要从根本上确定评价的主体内容，也就是在决策的系统中找到可以综合进行选择的主体内容，并根据实际的评价的因素进行评价，确立正确、科学的观点。在进行重大科技决策的过程中应该考量到实际的工作需求，通过对主体内部环境和外部因素的双重考量进行评价和判断，确定实际存在的制度制定主要因素、工作实施的主要因素，以及决策关系中存在的众多关系层面因素等等，进行客观、合理、科学的评价。因此，评价机制的内容需要确定综合环境下因素考量的众多内容，然后进行联合方式的评估和界定。
评价机制的内容是建立在上下级关系基础之上的，所谓上下级关系即制定的上级机关对下级机关制定和实施评估内容的体系 ，这种体系的构建主要是为了进行管理和监督工作，确保实际的工作内容切实有效的进行，也确定评价内容的客观性和合理性。另外，还需要进行“背对背” 的评价方式，背对背的形式主要是为了实现客观的评价，保证评估的独立性和完整性，也明确评价结果真实有效。
(三)制定重大科技决策事后评价的程序性规范
为完善行政法视角下的重大科技决策事后评价机制，还需要制定相对完善的事后评价程序，并且保证程序的稳定性和规范性，进而实现对重大决策的有效推动和监督价值，也为促进我国社会的科学技术工作质量奠定良好的基础。根据国家法律法规规定，不断的完善重大科技的决策事后评价制度，能够推动我国科学技术工作的发展，还可以促进整个社会文明的进步，进一步强化我国公共科学计划的制定、实施和完成，这也是实施事后评价工作的重点需求。
四、结论
综上所述，完善管理和调配重大科技决策事后评价体系的法律法规和相关制度，对于未来发展我国的科学技术事业具有良好的促进作用。我国现有的制度比较严格的规范了重大科技决策事前的评价体系，对于决策事后的评价工作比较忽视，容易引起不必要的麻烦和失误。通过构建一个完善的重大科技决策事后评价机制，能够完善对重大科技决策的考量，也在根本上实现了重大科技决策的实际操作。面对当下我国的整体社会环境，科学、合理的实施评级机制，尊重行政法规监管条件的同时进行决策事后的评价工作，是有效协调发展的重点。在未来我国社会发展科学技术的工作中起到了重要的作用，能够减少工作中出现的纠纷和矛盾，更加高效的实现依法治国的重要目标。
关键词：环境保护;依法行政;环境执法
目前,我国的环境法制建设不断加强,环境行政执法水平有了较大提高,在很大程度上改变了过去那种环境保护无法可依的局面,环境行政执法在环境保护中也发挥出越来越重要的作用。但随着我国人民生活水平的不断提高和人民群众环境意识、民主意识、法律意识的不断增强,给环境保护提出了更高的要求。环境问题的日益突出和环境保护工作的深入开展,也使环境行政执法工作中暴露出一些问题,一些地方有法不依、执法不严、违法不究的问题在根本上还没有得到解决,这种现象不仅损害了环境法律法规的严肃性和环保部门的执法形象,还在一定程度上纵容了环境违法行为,严重制约着我国环境法制建设的发展。
1 环境行政执法工作现状
近年来,中国的环境法制建设正在逐步从立法为主转变为立法与执法并重,环境法的实施正在日益加强。国务院和国务院主管环境资源工作的行政部门多次发出加强环境行政执法的通知,1993年以来,政府除了颁布多部法律,出台了一系列的条例和实施办法,也完善了有关法律法规,同时在强化环境执法机构、措施、监督、检查和制度方面也做了大量工作,从1996年开始,国家规定所有新的建设项目建成投产使用后,必须确保达到国家或地方规定的污染物排放标准;对没有执行环境影响评价制度、擅自建设或投产使用的新建项目,依法责令其停止建设或停止投产使用;在对环境违法行为的处罚方面,新的环境法规提高了处罚程度等;建立和健全了环境行政执法机构,环境行政执法组织日益坚实;加大了行政执法的力度,显示了环境行政执法在区域环境保护等方面的重大作用;环境行政执法的规范日益增强,依法行政水平与质量不断提高;我国政府对实施可持续发展战略及环境保护工作越来越重视,在环境行政立法、执法方面确是下了很大的力气,做到了有法可依;2006 年颁布《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》是规范环境执法行为,推进环境保护依法行政的又一重大举措。
中国经过20多年的不懈努力,在环境保护方面取得了举世瞩目的成就,但是,我们应清醒地认识到,中国正处在迅速推进工业化的发展阶段,加上粗放的生产经营方式,资源浪费和环境污染相当严重,震惊全国的公害事件不断发生,再者随着经济快速增长和对资源开发利用强度的加大,这个矛盾可能会更加突出。就目前来说,许多地方重经济发展,轻环境保护的现象时有发生,如主要污染物排放量超过环境承载能力;执法不严、违法不究的问题仍然突出,已经严重影响到环境保护工作的正常开展,为环境执法和监督管理设置障碍,甚至一些企业暴力抗法,执法环境差;立法上的疏漏、重叠与冲突、法律一定程度上的不完善等因素,也影响了环境行政执法。所以解决历史遗留的环境问题和控制发展过程中出现的环境问题,仍然是一项长期而艰苦的任务。
2 环境行政执法存在的主要问题及因素
环境保护法律现赋予环保行政主管部门审批、许可、检查、验收、收费、建议限期治理、调查、处罚、调解、监督等十项环境管理权力,就目前的现状看,环境管理逐步纳入依法办事的轨道,依法行政的水平逐步提高。但坏境执法与立法宗旨存在差距,我国现行的环境保护法规存在不明确、不具体、法律责任不清以及程序不完善等问题,这给环境行政机关正常行使行政执法活动带来诸多困难。
2.1 环境行政执法存在的主要问题。
2.1.1 环保行政执法环境尚不理想,不同程度上影响了执法质量。
2.1.1.1 违法处罚的不当。企业环境违法成本低,守法成本高是造成污染反弹、环境行政执法不到位的一个因素。如有些企业违法排污作为降低成本,追求利润的“捷径”,环境法律、法规授予环保部门的一项重要处罚措施是罚款,而罚款的数额与企业违法情节、环境危害程度、违法得利不挂钩。对于偷排行为,环保部门只能作罚款的行政处罚,不会影响企业的生产经营活动和违法所得。因此,违法成本低,守法成本高是污染反弹屡禁不止的一个很大因素,污染反弹此起彼落,更显环境行政执法的不到位。
2.1.1.2 公众的参与不够。环境法的实施除了依靠政府之外,重要的是发动和依靠群众。我国《环境保护法》规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但当前,我国仍缺乏参与机会和参与环境保护的有效机制,导致一些对环境执法抱有极大热情的群众不能全面参与环境执法,这在一定程度上影响了我国环境执法的质量。
2.1.2 环境行政执法队伍素质不高,影响正常环境行政执法功能。
2.1.2.1 人员少,执法工作任务繁重。由于历史及各方面的原因,环境部门特别是基层环保部门的机构、队伍一直偏弱,执法人员存在一身兼数职的现象,影响了正常的环境行政执法的能力。
2.1.2.2 能力差,执法工作水平欠缺。环境行政执法能力严重不足,执法人员对法律理解不深,不能正确运用法律法规条文,对违法事实与处罚依据条款不相对应,调查处理的程序不规范,不注意事实证据的收集,证据不全面,不合法或取证马虎,对违法者的违法事实掌握不准,导致在适用自由裁量权时把握不准。环境执法人员的素质与当前的环境形势及所肩负的任务相比仍有一定的差距。环境执法部门缺乏大量的有较高思想素质,既懂法律又懂科学技术的环境执法人员。
2.1.2.3 装备差,活动经费难以保障。受地方人事,财政和经济发展水平等因素的限制,环境执法经费不足,我国政府预算收支科目中还没有设立环境保护类级科目,环保没有固定的资金来源,环保投入与经济社会发展水平不相适应。许多基层环保机构的执法职能装备远远达不到标准。应急能力差,这在一定程度上影响了其行政执法能力。
2.2 环境行政执法面临困境的原因所在。
2.2.1 现有环保法规体系存在不足,给环境行政执法带来重重困难。
1. 1 举证倒置是指一方当事人提出主张不用自己举证， 而由对方举证。就是说， 首先推定被告一方有过错， 由被告方证明自己没有过错， 如果不能证明就推定被告有过错， 我国民法通则中对一些特殊性的侵权案件规定了举证责任倒置[1]。
1. 2 对于医疗侵权， 提出主张的当事人因对医疗行为缺乏了解， 难以提供证据证明自己的主张， 此时有医疗机构提供证据予以证明则更为恰当。最高人民法院释[2001]33号《关于民事诉讼证据的若干规定》， 第四项第八条规定“因医疗行为引起的侵权诉讼， 由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在医疗过错承担举证责任”。
1. 3 实行举证倒置时， 原告（患者）只要证明其受害事实的存在和侵害主体即可。而医疗行为有无过错， 由被告（医疗机构）予以证明， 其所承担的责任有两种：一是过错推定责任， 患者证明其确实受到医疗行为侵害， 事实为据， 医疗机构必须证明自己医疗行为的正当性、合法性和医疗人员无主观过错， 即可不承担法律后果。二是因果关系推定责任， 患者证明其确实受到医疗行为侵害， 事实为据， 除非医疗机构能够证明自己医疗行为与损害结果之间无必然的因果联系， 则不承担法律后果。
2 护理行为存在的法律问题
护理行为指护士在护理实践中所采取的行为， 用以解决存在和潜在的护理问题， 包括护理技术操作、病情观察、健康教育及护理文书书写等。其与举证倒置相关方面所存在的法律问题如下。
2. 1 患者就医过程中， 护理人员不经意的一句话， 或护理人员的一些约定俗成的做法， 往往被患者及其家属当作无法忍受的侵权行为。而有些护理人员的法律意识淡薄， 不注意用法律、规定约束自己的言行， 往往难免陷入纠纷漩涡。
2. 2 护理学是一门应用学科， 实践性强， 护理人员必须要有扎实的理论基础和操作技术。若因专业知识不全面、工作经验不足、操作技术水平有限而给患者造成技术风险， 则直接引起医疗纠纷。而护理技术操作未按正确操作规程实施、简化规程或工作中不够认真细致， 未严格遵守规章制度。当造成差错事故时， 往往因无法证明自身行为的正当性导致举证失败。
2. 3 护理记录单为病历资料的重要组成部分， 具有法律效力， 在举证倒置中占重要地位。若法制观念淡漠， 工作马虎， 如对患者的生命体征不认真监测甚至造假、涂改， 使护理记录缺乏真实性， 将面临举证不能的困境。
2. 4 在护理过错或事故发生后， 护理人员缺乏相关的法律意识， 在证据保存以及相关医疗文件记录等环节还有所欠缺。
3 举证倒置对护理行为存在法律问题的影响
3. 1 良好影响 护理人员以此为着眼点， 找出薄弱环节， 提高服务意识， 加强护理行为的规范性， 则有利于杜绝事故的发生， 保护护患双方的利益。
3. 1. 1 护理人员意识到作为承当举证的一方， 举证其行为的正当性、合法性和无主观过错性对于事故的判定有着决定作用。
3. 1. 2 举证责任的明确使护理人员在实施护理实践过程中更加注重遵照各相关规章制度和诊疗护理规范， 加强自身专业知识及技术的完善， 以做到行之有理有据。
3. 1. 3 强调护理文书所具备的法律效应， 加强护理记录的准确性和真实性， 明确了责任归属及过错与否。
3. 1. 4 护理人员作为护理行为的全程参与者， 有着举证优势， 能够运用自身护理知识及相关证据找出问题所在， 证明自身无过错。
3. 2 不良影响
3. 2. 1 意识到自身行为的风险性， 承受极大的心理压力， 只求劳而无过。在实际问题操作中严格按章办事， 忽略个体的特殊要求， 造成不必要的矛盾与纠纷。
3. 2. 2 作为重要证据的临床护理记录具有原始、真实， 符合法律规定的证据概念， 也是保护护理人员的武器。护理人员基于护理记录的重要性， 往往花费大量的精力与时间用于书写， 以保证护理书写的准确无误， 这就减少为患者实行的护理时间， 使其享受不到合理足够的诊治护理。
4 相应对策
4. 1 重视资料的科学性， 以证明护理行为的正确性、必要性、安全性及合法性。现行的医学书籍、国家制定或认可的卫生法律原则和卫生法律规范、地方性的卫生法规和地方性卫生规章、国际卫生公约、卫生技术性规范均能作为科学性的资料， 成为护理行为的施行标准， 作为合法的证据， 判断护理行为有无过错、是否违反。护理人员应注重学习并掌握与护理相关的有关知识及操作技术， 做到护理行为有章可循、行之有效[2]。
4. 2 注重护理文件书写， 作为举证依据
4. 2. 1 患者从入院到出院， 从入院评估到出院记录， 各阶段的客观表现， 医疗活动及其个体的反应结果， 已构成在医院特定环境中进行特定活动过程及结果的实据。遵照2002年国家卫生部颁布的《医疗事故处理条例》患者有权复印或复制的各种护理资料， 包括体温单、医嘱单、护理记录单。因此记录应正确使用医疗术语， 重点突出， 真实完整。
4. 2. 2 在重要证据的临床护理记录中， 出现主观成分较多、记录的内容多处重复， 而患者的心理活动、对治疗护理的合作程度、存在的主要问题、延缓治疗不利护理的患方因素， 在护理记录中体现不出来， 这是举证的最大障碍[3]。书写护理记录时应避免与医生的病程记录内容有不必要的重叠， 有阶段性地反映患者对治疗护理的认识和合作参与程度。既要反映护士的工作， 又要体现患者对治疗护理所持的态度及影响等。
4. 2. 3 特殊病例或疑难杂症、病情危急或预后不理想的情况下更应谨慎书写。所采取的护理措施应该在医疗记录中有所表述， 以互相印证。
4. 3 要尊重患者的知情权、隐私权和选择权， 切实履行告之义务。特殊情况下， 如癌症患者， 为了不造成对患者的伤害， 可与家属沟通， 落实保护措施和书面同意。严格履行各种重要的检查、决定、手术等签字手续， 维护双方的切身利益。在进行健康教育中， 要注重语言的严谨性、艺术性和科学性， 还要选择适当的时机和方式， 以避免直接影响患者的治疗和情绪。患者对医院相关规章制度有异议时， 讲究说话的艺术和态度， 避免不必要的护患纠纷。
4. 4 采取多种形式、切实有效的应对预案， 化解风险。出现法律问题后， 要及时封存相关患者材料， 如血制品、药物， 并在护理记录单上予以体现。即刻回忆有关事件的相关环节， 做好书面记录， 以便事后处理。主动依法按程序报告给有关领导和部门。控制自己的言行和情绪， 处理好与患者的关系， 不要激化矛盾。
4. 5 在有关护理中所使用的一切药品、器械及用物， 一定要对其产品说明、质量证明、有效使用日期及其他相关安全性信息进行保存， 方便举证。
5 讨论
5. 1 由于医学的特殊性、风险性和个体差异性， 在具体实施护理行为过程中依然存在着难以预见性和多变性， 这时就可能出现难以举证或无法举证。
5. 2 实验性的护理诊疗措施的实施要获得患者及家属书面同意。由于患者及家属的拒绝， 护理行为不能得以实施， 可能影响诊疗效果的， 也需要患者及家属的书面同意。
1、加强宪法宣传教育。认真组织学习党的十报告和在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的重要讲话精神，把宪法教育作为干部教育的重要内容，列入学法计划、培训计划，使全局人员特别是领导干部掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识，以宪法为根本活动准则，更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命，切实担负起贯彻实施宪法和法律的重要职责。
2、强化法律学习培训。落实学法制度、培训制度，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。制定领导干部和行政执法人员依法行政知识培训计划，积极参加市政府法制办和市局举办的法制培训班。
3、确定气象依法行政目标。按照市政府提出的“12345”，即形成一个工作目标，争取省市两级先进，召开三次关键会议，开展四项创新工作，部署五项重点任务为宗旨，创建依法行政示范点为目标，结合我局工作实际，层层分解工作任务，把目标责任落实到位。
二、转变管理职能，创新依法行政方式
1、推进气象社会管理法治化。按照民生优先、服务为先、基层在先的要求，加强气象社会管理制度、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。在坚持政府主导、部门联动的基础上，充分发挥基层各类组织协同作用，鼓励各类企事业单位、基层群众自治组织、人民团体和社会组织参与气象社会管理，逐步实现气象社会管理的共同治理。
2、深化气象行政审批制度改革。根据国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定要求，进一步取消和调整气象行政审批项目，对于公民、法人或者其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节或中介机构能够自律管理的事项，对于可以采用事后监管和间接管理方式的事项，气象部门该退出的退出、该取消的取消。建立和落实气象行政审批听证、论证、征求意见制度。推进气象行政审批标准化规范化，健全受理、承办、批准、办结、告知、救济、监督、投诉等环节的标准、条件、权责、时限等制度规范，努力把气象局打造成为“审批项目最少、办事效率最高、行政成本最低、权力运行最透明”的单位之一。
3、创新气象行政管理方式。构建以人为本、上下联动、管理规范、办事公开、信息共享、运行高效的气象政务服务体系，巩固深化市电子政务平台运行工作成果。全面推行气象行政指导，综合运用政策辅导、走访约见、规劝提示、信用公示、警示告诫、行政建议等方式，将气象行政指导贯穿于气象行政管理、气象行政执法全过程。到2013年底，建立全市气象行政指导制度，全面推行全程说理式执法。
三、强化制度建设，改进工作机制
1、推进制度创新。与时俱进、改革创新，不断提高制度建设质量。围绕气象现代化建设任务，加强重点领域的制度建设，在深化改革和转变发展方式、推进民生幸福和气象社会管理创新、建设生态文明、增强可持续发展能力等方面，推出一批高质量的制度创新成果。关注气象依法行政的热点问题，解决难点问题，服务和保障“两个率先”。
2、改进工作机制。扩大公众有序参与制度建设的途径和范围，建立健全制定规范性文件听证、辩论制度、公众意见采纳反馈机制，完善项目确立、起草等环节的社会参与程序，广泛听取和吸纳社会各方面尤其是基层群众的意见、专家学者的建议，使出台的规范性文件和政策文件体现群众的共同意愿，增强贯彻实施的群众基础。继续探索建立开放式、多元化的制度建设机制，采取委托、合作等形式吸纳更多的专业机构和专家学者参与制度建设。健全程序合理、操作规范的规范性文件后评估机制，建立公众参与规范性文件监督工作制度，深化规范性文件备案审查专家点评活动。完善规章和规范性文件动态管理机制，认真落实清理工作制度，对不适应科学发展观要求的规章和规范性文件及时清理、修改或废止，清理结果予以公布，并组织开展落实情况检查。
四、健全行政决策制度机制，促进依法科学民主决策
1、健全行政决策制度机制。依法明确重大气象行政决策事项、范围和量化标准，并向社会公布。贯彻落实《市人民政府重大行政决策程序规定》，健全重大气象行政决策程序，对重大气象行政决策的提出、调研、征求意见、咨询论证、风险评估、合法性审查、集体讨论、公示公布进行具体规范。进一步推动参与式气象行政程序建设，建立健全相关制度，完善实施机制。重大决策方案听取人大、政协和人民团体的意见，根据决策事项邀请人大代表和政协委员列席局务会议参与决策。充分尊重群众意愿和民利，完善决策听证制度，对涉及公共利益和人民群众切身利益的重大决策事项进行听证，对气象灾害评估、防雷图审及竣工验收等热点项目实行强制听证，对听证会公众参与的代表性、真实性和程序合法性开展调查审核。对与群众利益相关的重大决策事项，除依法需要保密以及突发自然灾害、突发公共安全事件需立即作出决策外，出台前的决策方案通过媒体向社会公示。建立健全专家论证、公众参与、专业组织评估等相结合的风险评估机制，全面分析影响稳定因素，科学评估确定风险等级，风险评估报告及资料立卷归档。
2、健全行政决策后评估和纠错问责机制。完善重大决策落实情况报告、执行情况监督检查与决策效果评估制度，通过民意调查、定期检查、专项督查、跟踪反馈、评估审查等形式，收集分析决策实施相关信息，了解群众满意度和决策执行情况、实施效果，发现问题，及时纠偏，最大限度地减少决策失误造成的损失和影响。建立重大决策事项讨论记录备案制度，讨论意见、表决结果和表决方式记录在案，作为决策检查和问责依据。建立完善决策责任追究机制，明确决策主体、实施主体、监督主体、问责主体及其责任，实现决策权和决策责任、执行权和执行责任相统一。严肃查处损害群众利益案件，加强对损害群众利益的突出问题进行专项治理。
五、坚持以人为本，严格规范公正文明执法
1、加强重点领域监管执法。针对人民群众反映强烈的热点难点问题，加大重点领域执法力度，强化日常监管，开展专项治理，严厉查处违法案件，有效维护公共利益和经济社会秩序。以保障公共安全为目标，加强源头治理和市场监管，加大查办案件工作力度，有效化解防雷、施放气球安全风险隐患，严厉打击违法犯罪行为。加大重点行业领域安全隐患排查治理力度，深入开展“打非治违”专项行动。加强安全监管，严厉查处各类危害公共安全的违法行为，深入开展防雷安全专项行动，着力解决损害群众安全的突出问题。
2、深化气象行政执法规范化建设。贯彻落实《市行政执法程序暂行规定》，建立和落实气象行政执法程序制度，全面规范气象行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等行政执法行为。量化裁量标准，完善裁量公开、裁量指导、重大或复杂裁量事项集体会办等制度，严格规范气象行政执法自由裁量权。参加气象行政执法典型案例指导和评析研讨活动，有针对性地解决执法过程中的疑难复杂及共性问题。健全气象行政执法调查规则，规范取证活动，推行气象行政执法证据格式化。进一步完善执法风险评估和防范控制机制，有效提升气象行政执法规范化水平和行政执法效能。加强气象行政执法队伍建设，建立严格的进、出机制，强化气象行政执法人员培训考核和资格管理，认真落实气象行政执法人员执法行为规范。
3.强化气象行政执法监督。对重大行政许可、非行政许可审批等直接关系管理相对人切身利益的气象行政行为，进行事前法律审核，发现问题及时纠正，有效防止违法行政的发生。对重大气象行政处罚或对社会具有普遍影响的案件，进行重大案件回访，督促落实整改措施。以省气象法制管理平台为依托，推进全省气象行政执法的规范化，开展网上执法事项查看、实时监控、预警纠错、风险防控、监控结果统计分析和绩效评估。完善气象行政案件监督审查制度，开展重大气象行政处罚、行政许可、行政复议决定备案审查工作。深入推行气象行政执法责任制，全面落实气象行政执法案卷评查、评议考核、责任追究等制度。开展事关经济社会发展全局和涉及人民群众切身利益的规章、规范性文件执行情况监督检查。健全气象行政执法与刑事司法衔接工作机制，对涉嫌犯罪的案件应及时向公安、检察机关移送，做到有法必依、执法必严、违法必究。
六、依法防范化解社会矛盾，全力保障社会和谐稳定
1、提高气象行政复议质量。完善创新气象行政复议申请方式，通过“12345”网上受理平台，为申请人提供更为方便、快捷、经济的气象行政复议申请渠道。建立复议联动机制，设立咨询、和行政复议专门接待人员，接受咨询、受理案件，引导群众通过复议渠道反映诉求、依法维权。严格依法办案、公正裁决，进一步加大纠错力度，坚决纠正违法或明显不当的具体气象行政行为，积极推进气象行政复议纠错案件违法过错责任追究工作。改进审理方式，推进公开审理，探索制定气象行政复议调解和解程序规定，制定落实气象主管机构负责人重大气象行政复议案件出席听证制度。全面开展气象行政复议工作规范化建设，落实气象主管机构负责人行政诉讼出庭应诉制度。
2、全面推进气象行政调解。进一步增强新时期下做好气象行政调解工作重要性必要性的认识，切实把气象行政调解工作摆上重要位置，加强组织领导，完善配套制度和推进措施。健全由气象主管机构负总责、法制机构牵头、各职能部门为主体的气象行政调解工作体制和协调机制。建立由气象法制机构为组长单位、重点执法部门为成员单位的气象行政调解工作指导协调议事机构，每半年进行一次工作通报，重大情况及时向上级气象主管机构和当地政府报告。推进气象行政调解制度化、规范化，开展气象行政调解工作制度建设情况、工作情况专项检查和卷宗评查。
2005—2010年，全市依法行政工作以贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》为主线，以“群众满意、投资者满意、干部满意”为目标，通过抓重点领域和关键环节，创新工作机制，强化制度建设，规范权力运行，取得了明显成效。市政府从2001至2008年连续八年被省政府评为全面推进依法行政落实行政执法责任制工作先进单位，2009年被省政府确定为全省创建法治政府示范单位。
（一）深化行政审批制度改革，推进政府职能转变。2005年以来，我市先后3次清理行政审批事项，目前市级行政审批事项已从2005年初的近400项减少到198项，是全省行政审批事项最少的市州之一。行政审批平均办理时限仅2.93个工作日，提速率达99.8%，群众满意、基本满意率达100%。开展了政务服务中心标准化建设，全面实行“两集中，两到位”，建立了以窗口为主导的行政审批运行机制。完善便民服务网络，建成乡镇（街道）便民服务中心118个、村（社区）代办服务点465个，形成了覆盖市、区县、乡镇、村（社区）的四级便民服务网络。积极推进政府信息公开，《政府信息公开条例》实施以来，全市主动公开政府信息49823条，有效保障公民的知情权、参与权和监督权。
（二）健全科学民主决策机制，完善行政决策程序。近年来，我们修订完善了《政府工作规则》、《重大行政决策程序规定》，出台了重大决策专家咨询论证、“三重一大”集体决策、听取意见、公开、合法性审查、实施后评估以及责任追究等一系列制度，初步形成了公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。近年来，对相对集中行政处罚权、出租汽车经营权、创建国家卫生城市和国家优秀旅游城市、在用机动车船尾气排放污染防治办法等重大事项的决策，我们始终坚持了决策的科学性、民主性和合法性原则，使各项决策在实践中得到了很好的贯彻实施。
（三）加强规范性文件监督管理，提高制度建设质量。我们坚持把加强规范性文件监督管理作为建设法治政府的重要保障，进一步规范了政府的抽象行政行为，维护了法制统一和政令畅通。一是完善规范性文件管理制度。市政府修订了《行政规范性文件制定和备案规定实施细则》，建立了规范性文件合法性审查、有效期、评估、清理和“三统一”（统一登记、统一编号、统一）制度，提高了政府的公信力；二是全面开展规范性文件清理。全市对2009年5月1日以前的规范性文件进行了清理，共清理11747件，其中继续有效7027件，修改350件，废止2126件，失效2244件，并将废止和失效的规范性文件目录在政府门户网站上进行了公告；三是加强规范性文件备案审查。政府法制机构对规范性文件严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。五年来，市政府共向省政府和市人大常委会报送备案规范性文件158件，经审查，没有一件被责令纠正和撤销。
（四）深入落实行政执法责任制，切实规范执法行为。我市着力从体制、机制、制度上规范行政执法，确保严格执法、公正执法、文明执法。一是深化行政执法体制改革。2005年以来，我市先后在市城区、蓬溪县、射洪县、大英县城市管理领域开展了相对集中行政处罚权工作，有效解决了多头执法、重复执法、执法缺位问题；二是全面清理行政执法主体、执法依据和执法权限，规范行政处罚自由裁量权，切实减少行政权力滥用现象；三是加强行政执法队伍建设。市政府出台了《遂宁市行政执法人员资格管理办法》和《遂宁市行政执法人员学习培训考试办法》，对行政执法人员实施资格管理。五年来，共举办行政执法培训班16期，培训行政执法人员3353人。
（五）积极防范化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。我们坚持从重点方面入手，在机制体制上发力，作了一些有效的探索。一是建立实施重大事项社会稳定风险评估化解机制，在作决策、定政策、上项目、搞改革时，必须进行风险评估。近年来，全市共对496件重大事项进行了稳定风险评估，其中群众拥护顺利实施和通过化解矛盾、消除隐患后分步实施的471件、占94.96%；被列为一级预警不准实施的25件，占5.04%。二是深入推进行政调解工作。市政府制定了《遂宁市行政调解暂行规定》，加大了行政调解工作力度，有效化解了大量争议纠纷。成立了医患纠纷调解中心，出台了《遂宁市医疗纠纷预防与处理暂行办法》，基本形成了“政府主导、第三方调解、第三方理赔、部门履责、整体联动”的大格局。共受理医患纠纷调解案件126件，调解成功111件，成功率达88%，实现了医患双方满意、社会平安稳定。三是创新行政复议工作机制。2009年，我市在全省率先开展行政复议委员会试点工作，实行行政复议申请集中受理制度。2005年至2010年，市政府行政复议机构共收到行政复议申请856件，受理812件，不予受理44件。市政府复议机关作出复议决定851件，正在办理5件。其中：维持380件，撤销102件，变更17件，确认违法4件，责令履行34件，驳回申请3件，终止28件，申请人撤回申请的251件，其他处理的32件。
（六）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督。一是坚持依法行政报告制度。市政府向省人民政府和市人大常委会报告了依法行政工作情况；二是自觉接受社会监督。在政府门户网站开设了书记信箱、市长信箱、网上、政民对话等互动交流栏目，收集群意见建议，及时反馈回应；三是建立了《行政执法过错责任追究试行办法》，完善行政处罚案件的立案调查、决定、执行权相分离的执法权力制约制度，强化执法机关内部行政执法权力的制约；四是落实行政监察制度。深入完善和认真落实行政监察举报和案件管理承办责任、催办督办、审核把关等工作制度，及时开通12388免费举报电话和绿色邮政，促进了廉洁从政，营造了干事创业的良好氛围。
（七）深入开展法制学习宣传，切实增强依法行政意识和能力。我们建立了市政府常务会学法制度，坚持每次政府常务会前学习一部法律法规。先后邀请了国务院法制办、省法制办的领导、专家进行依法行政专题辅导。坚持把法制教育纳入领导干部资格考试培训的重要内容，近年来，对280余名新任县级领导干部进行了任前法律知识考试；对1000余名县级干部集中开展了法律知识考试。以单位定期学法和执法人员集中培训为基础，举办公务员法制讲座、培训2000余场次，参训近10万人次；组织7000多名公务员参加了《行政机关公务员处分条例》、《突发事件应对法》培训考试。2010年，组织全市9000多名政府系统公务员及参公管理人员开展了依法行政知识竞赛，增强了依法行政意识，提高了依法行政能力和水平。
《纲要》实施六年来，政府职能和管理方式逐步转变，公共服务能力明显提高，制度建设步伐加快，依法决策、科学决策、民主决策水平进一步提高，执法行为更加规范，防范和化解社会矛盾的能力逐步增强，公务员特别是领导干部依法行政的意识和能力明显提高，为我市改革、发展、稳定提供了有效的法治保障，有力地促进了各级党委、政府中心工作的顺利实施，进一步加强了政府自身建设，规范了政府行为，得到广大人民群众的充分肯定。
在充分肯定成绩的同时，我市依法行政工作还存在以下一些问题：一是行政决策、跟踪和监督机制有待探索，决策失误、过错责任追究制度有待建立完善，已建立制度的执行力度有待进一步加强；二是一些行政机关工作人员学习法律知识的自觉性不高，法律意识还不很强，依法行政的能力还不适应建设法治政府的需要；三是一些县级政府法制工作机构力量比较薄弱，人员配备和办公条件与所承担的工作任务极不适应。
二、依法行政“二五规划”
（一）工作目标。
在巩固《一五规划》成果的基础上解放思想、大胆创新，抓住关键环节，突出重点领域，深入落实《四川省市县政府依法行政评估指标》，努力做到行政决策规范化、公共服务规范化、行政执法规范化、化解争议规范化，行政监督规范化，在《二五规划》末基本实现《纲要》确定的建设法治政府的目标，建设人民满意政府。
（二）主要任务
1．提高依法行政能力。健全政府常务会议学法制度、专题法制讲座制度和集中培训制度。强化行政机关工作人员法律知识培训。普法宣传工作要制度化、经常化，培育广大公民社会主义法制观念，营造良好的法治氛围。
2．继续深化行政管理体制改革。继续深化政府机构改革，依法合理界定职能。加强应急体系机制建设。健全依法行政财政保障体系。增强基层群众和社会组织的自治功能。加强行政效能建设，完善行政审批监督制度。完善基层便民服务网络和公共服务职能。深化政务信息公开。
3．完善科学民主决策机制。完善并落实重大行政决策程序规定、重大行政决策听取意见制度、听证制度、合法性审查制度、集体决定制度、实施情况后评估制度、责任追究制度，促进决策科学化、民主化、法制化。
4．提高制度建设质量。建立并实施规范性文件“三统一”、定期清理和有效期制度，严格规范性文件制定权限和程序，完善规范性文件备案审查制度，加强规范性文件监督管理，维护法制统一和政令畅通。
5．不断深化行政执法体制改革。推进行政执法体制机制改革创新，进一步完善行政执法程序，全面落实行政执法责任制，强化行政执法监督，规范行政执法行为。加强行政执法队伍建设，促进严格、公正、文明执法。
6．建立高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾机制。完善并落实重大事项社会稳定风险评估制度。深入推进行政调解工作。切实抓好工作。加强矛盾纠纷排查调处工作。
7．进一步强化对行政行为的监督。自觉接受人大及其常委会的监督，政协的民主监督，人民法院依法实施的监督，政府系统内部的层级监督，以及新闻媒体舆论监督、人民群众监督等社会监督。超级秘书网
三、2011年依法行政工作打算
2011年，我们将按照省政府《关于创建法治政府示范活动的实施意见》和《四川省市县政府依法行政评估指标》要求，进一步创新机制，突出重点，打造亮点，具体抓好以下几方面工作：
一是进一步深入开展创建法治政府示范活动，努力做到行政决策规范化、公共服务规范化、行政执法规范化、化解争议规范化，行政监督规范化；
二是建立健全规范性文件管理制度，加大行政规范性文件出台前的合法性审查力度，切实提高制度建设质量；
三是完善行政复议委员会的工作制度，加强对各行政复议机关办理行政复议案件的指导与监督，维护广大人民群众的合法权益，监督行政机关依法行政；
四是开展部门行政执法责任制示范活动，促进行政执法规范化；
五是深入推进行政调解工作制度，积极防范化解社会矛盾；
根据区依法行政五年规划，认真总结近几年局推进依法行政基本经验和成功做法，分析存在的问题，确定今后五年依法行政工作的指导思想、基本目标、工作重点和具体措施，有计划有重点有步骤地推进法治建设。
二、建立行政执法人员业绩档案
参照区依法行政“1家1档”工作机制，结合局工作实际，贯彻区委区政府关于在全区推行行政执法业绩档案制度的实施意见，按照“一人一档、档随人走，评查案件、如实记载，定期考核、确定档次”的方法，为每位执法人员建档。主要内容包括行政执法情况，日常行政执法监督和行政执法投诉处理情况，行政执法评议考核情况，行政诉讼案件和行政复议情况，案卷评查、行政权力网上公开运行情况，网络、媒体曝光和等渠道投诉控告经调查属实的情况。
三、进一步落实行政执法责任制
参照《区行政执法评议考核细则》，全面落实行政执法责任制和《省行政执法人员执法行为规范》，充分结合局行政执法工作特点，根据行政执法人员业绩档案，进行评先评优，并把考核结果作为激励惩处的重要依据。
四、健全科学民主依法决策机制
继续完善重大行政决策相关制度，明确重大决策的具体范围、事项和量化标准；落实公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，严格执行重大决策“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”程序，对法律法规规定以及涉及公共利益和人民群众切身利益的重大决策事项都要进行听证；加强对决策落实的督查督办，对因决策失误造成严重后果的，按照权责一致、客观公正的原则，追究有关人员的责任，实现决策权和决策责任相统一。
五、完善行政决策风险评估机制和重大决策评估评价制度
对有关经济社会发展和人民群众切身利益的决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。把风险评估结果作为决策的重要依据。
六、严格遵守规范性文件备案审查制度
规范性文件要及时通过行政权力网上公开透明运行系统报送备案，全面提高规范性文件报备率、及时率、规范率。同时重大行政处罚、重大行政许可也按照要求进行备案审查。
七、保证行政权力网上公开透明运行工作正常进行
认真贯彻执行《省行政权力网上公开透明运行管理暂行办法》，及时进行行政权力的动态调整，进一步细化、量化行政裁量标准，为社会公众有效监督行政权力的行使创造条件。
八、认真进行行政执法案卷评查
明确案卷评查工作的内容、步骤，根据不同的行政执法种类，分别按照行政处罚、行政许可评查标准和评分细则，对行政执法案件文书案卷进行整理归档评查，推动行政执法水平的不断提高。
九、加强行政执法队伍建设
组织行政执法人员年度培训，完成局行政执法证件网上申报换发工作，完善行政执法人员信息管理，实现对行政执法人员数据化动态监管。探索试行人民监督员制度，主动接受社会各界对行政执法队伍的监督。
××市工商局围绕建设“法治工商”目标，坚持“增强依法行政观念、夯实依法行政基础、提高依法行政能力”三位一体，全面推进依法行政，市场监管、行政执法各项工作逐步走上制度化、规范化、程序化、法治化轨道，多次被评为××市依法行政先进单位，提升了工商部门依法行政、规范高效的良好形象。
一、加强组织领导，增强依法行政观念
一是明确依法行政工作的领导责任。把依法行政工作作为发挥职能作用、推动科学发展、促进社会和谐的重要举措，纳入议事日程，摆上重要位置，成立局长任组长的依法行政工作领导小组，健全依法行政责任体系，明确责任分工，明晰执法职责，确保了依法行政的各项举措落到实处。
二是加大依法行政工作考核督查力度。将依法行政工作纳入年度考核内容，建立科学合理的依法行政工作考核指标体系，加大对依法行政工作的督促检查力度，并与奖励惩处、晋级提拔挂钩，增强了干部职工的依法行政意识。
三是加强法制机构和法制队伍建设。建立健全法制机构，配齐配强法制工作人员，配备必要的办公设施，提供良好的工作条件，保证了依法行政工作顺利开展。加大对法制干部的培养、教育、使用和交流力度，调动了法制员的积极性、主动性和创造性。
二、创新体制机制，夯实依法行政基础
一是实行法制员委派制度。在公开考试的基础上选拔23名政治素质高、业务能力强、懂法律、爱学习的法制员，以市局名义委派到各监管执法机构从事法制工作。委派法制员归市局法制科直接管理，在市局领导下开展法制工作，人员调整、业务工作开展不受所在单位限制，提高了法制员队伍的整体素质，提高了全局法制工作水平。
二是深化相对集中执法体制改革。按照“监管与执法相统一”的原则，积极探索市场主体网格化监管模式与相对集中执法体制的结合点和结合机制，充分发挥网格化监管模式拓宽办案领域、丰富案源、促进监管职能到位的作用，通过合理分配监管执法资源，收到了以监管促执法、以执法带监管的良好效果，实现了监管、执法、维权、服务等工作“多赢共进”。1-11月全局巡查市场主体11万户次，办理一般程序案件1338件，未发生一起违法违纪事件。
三是推行法制精细化管理模式。把法制精细化管理作为转型时期落实“法制工作总抓手”的新型载体和平台，通过科学设立法制岗位、明确执法依据、制定岗位职责、编制工作规程和作业流程图、完善绩效评定考核标准等，创新推行法制精细化管理模式，实现了法制工作的规范化、流水线管理，提高了全局法制工作水平。10月29日在××市依法行政经验交流会议上作《推行精细化管理提高法制工作效能》的经验介绍，得到广泛肯定。辖区刘杜工商所拓宽法制精细化管理思路，积极探索基层工商所精细化管理模式，围绕基层所工作制定了37项日常工作规程，绘制了清晰形象的工作流程图，编印了集工作职责、标准、流程等于一体的精细化工作手册，奠定了推进依法行政，提高行政效能的坚实基础。
四是推进行政服务标准化建设。根据定编、定岗、定责的要求，对57个岗位建立健全了76项标准，明确岗位职责，完善工作流程，克服和避免了工作盲目性与随意性。对现行制度进行全面梳理，健全了10项基本工作制度、6项执法监督制度和11项内部管理制度，编印成册下发施行，提高了各项工作制度化水平。修订出台《行政执法监督办法》、《行政过错责任追究办法》、《罚没物资管理处理暂行办法》和《施行政强制措施管理制度》，通过完善科学、合理的考核体系，推动了系统依法行政工作全面、科学发展。
三、明确工作重点，提高依法行政能力
一是坚持全员学法制度。把法律知识的学习培训纳入领导干部学体规划，落实领导干部学法制度，通过举办法律讲座、领导班子集体学习、以会代训等多种形式，推动领导干部学法不断深入。实行每月一法、每季一考，采取集中培训、专题培训、岗位练兵等方式，不断加大干部职工教育培训力度，今年举办法制培训班12期，参训人员达864人次。编发法制简报，通过新法速递、核审通报、精细化理论探讨、办案文书范例等栏目，为监管执法人员提供了切实可行的指导服务。
二是完善行政决策机制。按照科学决策、依法决策、民主决策的要求，建立健全重大事项的集体决策、法制审核等制度，完善了重大决策的规则和程序。注重发挥法制机构参谋助手和法律顾问作用，重大政策措施出台前特别注意进行合法性论证，依法决策的水平进一步提高。
三是加强规范性文件制定和备案工作。积极主动、全面细致开展规范性文件的清理工作，杜绝了文件“打架”现象。加强对抽象行政行为的监督，以市局或工商所名义制定、规范性文件时，坚持法制牵头、统一审核把关的工作机制，规范性文件在呈负责人签发前，要求经过法制机构的合法性审核，并报送上级工商行政管理机关和同级人民政府法制部门备案，并进行网上公布，从源头上规范了执法行为。
（2005－2010年）
为认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),紧紧围绕建立公共财政体制，不断加强财政管理制度建设；加强财政资金管理和规范财经秩序，强化执法监督和基础工作，全面推进我局依法行政、依法理财工作，根据《纲要》提出的指导思想、基本原则、基本要求及其他各项规定，结合财政部门工作实际，制定本规划。
一、全面推进依法行政、依法理财的目标，
1、全面推进依法行政、依法理财的目标：经过六年左右的努力，基本实现建设法治财政的目标
(1)公共财政体制基本建立，政府财政支出责任明确，市、镇两级政府财力与支出责任相适应。各项财政管理活动做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。
(2)建立、健全财政对经济运行监测、评价、调控机制，财政宏观调控能力、财政风险防范能力和应急反应能力明显增强。
(3)预算管理制度基本完善，预算编制与预算执行制衡机制基本形成，预算绩效评价体系基本建立。国库管理制度基本完善。财政资金的规范性、安全性和有效性明显提高。
(4)政府非税收入范围明确，收缴分离，管理规范，使用合理。
(5)行政、事业单位国有资产监管制度基本完善,资产安全完整、合理配置和有效利用。
(6)会计制度基本完善，会计秩序良好。注册会计师行业、资产评估行业健康发展。
(7)科学化、民主化、规范化的财政行政决策机制和制度基本形成。财政行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
(8)财政行政执法行为规范、程序正当、内容适当，财政监督全面、有效；财政执法监督制度完善。财政违法行为、执法过错行为得到及时纠正、制裁。财政决策、执行和监督相结合的财政运行机制基本建立。
(9)财政机关工作人员依法行政、依法理财观念和能力明显提高。
二、深化财政改革,完善财政职能,规范财政管理
1、完善公共财政体制
(1)依法确定政府财政支出责任，合理界定财政资金供给范围，提高财政对公共服务领域保障能力，提高财政对依法行政保障能力。
(2)规范市、镇两级政府间的财政分配关系，在明确各级政府事权的基础上,合理划分各级政府财政支出责任。
2、完善财政宏观调控机制，提高财政宏观调控能力
(1)探索市场经济条件下财政调控经济的一般规律，充分发挥财政政策的宏观调控职能，促进经济全面、协调、可持续发展。
(2)加强对财政经济景气预测分析，建立科学的财政经济预测和财政政策模拟分析及其相关指标体系,正确判断和准确把握经济运行态势。
(3)完善财政宏观调控机制，根据经济运行态势，相机抉择财政政策，运用经济、法律和适当行政手段调控宏观经济，保证财政政策实施。
(4)建立财政风险监测和预警机制，及时发现并化解形成财政收支风险、政府债务风险和其他可能转化为财政风险的因素，提高财政风险防范能力。
(5)完善财政对各种突发事件的应急评价体系和反应机制，提高财政对政府应对各种突发事件的保障能力。
3、深化预算管理制度改革,规范预算编制行为，强化预算约束机制
(1)建立健全与国家宏观政策、国民经济和社会发展规划及政府施政目标紧密结合的政府预算决策机制。
(2)深化预算管理制度改革，完善部门预算编制制度，建立健全标准预算程序，在财政部门与各有关职能部门及各预算单位之间建立规范的工作程序。
(3)建立国有资本经营预算制度，加强国有资本收益管理。
(4)规范预算执行程序，强化预算约束，加强专项资金监管，建立健全专项转移支付、国债资金、彩票公益金、各种专项补助资金的管理制度，做到专款专用，严禁挪用。
(5)逐步建立财政支出绩效考评制度,通过对预算项目执行结果的绩效评价，使执行效果与预算编制有机结合。
4、完善国库及债务管理制度，推进政府采购制度改革
(1)完善财政国库管理制度。健全国库单一账户体系，规范财政性资金账户管理。财政收入直接缴入国库或财政专户，财政支出通过国库单一账户体系支付到商品或劳务供应者或用款单位，减少中间环节，保障财政资金安全、规范、有效运行。
(2)完善国库资金管理制度,提高财政资金运行效益。
(3)推进政府采购改革，完善政府采购制度，提高财政资金使用效益。
5、规范非税收入管理
(1)依法清理和规范政府非税收入。进一步清理行政事业性收费和政府性基金，禁止违法收费，逐步将预算外的行政事业性收费等政府非税收入纳入预算管理。
(2)建立健全行政事业性收费、政府性基金审批的听证、公示、评价和监管制度。规范行政事业性收费、政府性基金的征收行为，严格依法征收。
(3)建立健全国有资本收益监缴制度，加强国有资本收益管理。
(4)完善罚没收入管理制度，加强罚没收入管理。
(5)完善非税收入管理政策和收缴系统，规范非税收入票据管理。
6、加强行政事业单位资产与国有金融资产监管，保证行政事业性资产安全、完整，实现国有金融资产保值增值。
7、完善财政对农业、教育、科学、文化、卫生、体育、社会保障的投入机制
(1)加大对农业的支持力度,增加对农业和农村的投入,完善对农民补贴政策和补贴方式。
(2)建立稳定和可持续增长的教育投入机制，规范教育经费管理制度，探索与学校质量和效益相联系的财政拨款制度。加大对农村义务教育的投入,改善农村办学条件。
(3)建立健全对科学、文化、卫生、体育等社会事业的投入机制，积极推动社会事业发展，构建和谐社会。
(4)建立健全财政对社会保障的投入机制，推动完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，研究建立促进就业和再就业的长效机制。
8、完善会计管理
(1)推行会计工作规范化、标准化、电算化管理，全面提高会计信息质量。
(2)加强会计监督，认真贯彻执行《会计法》，惩戒会计违法违规行为。
(3)加强会计队伍建设，完善会计从业人员资格管理体制,强化会计人员继续教育，推进会计诚信建设。
9、建立健全科学民主决策机制
(1)完善财政决策机制。积极研究界定财政部门的决策范围,完善内部决策规则，建立健全公众参与、专家论证和财政部门决定相结合的财政决策机制。
(2)健全决策程序。建立健全内部决策程序，在做出重大财政决策及专业性较强的决策前，要认真搜集和分析数据和证据，组织专家进行必要性和可行性论证，听取法制机构及法律专家的意见。对重大的或技术性强的项目预算，应进行评审。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布,或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。
(3)实施决策跟踪反馈和责任追究制度。各级财政部门应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。加强对决策活动的监督,按照“谁决策、谁负责”的原则,实现决策权和决策责任相统一。
10、强化财政监督
(1)完善财政监督职能,规范财政监督程序和监督手段，依法强化对财政资金运行的事前、事中、事后及绩效评价的监督，构建系统、全面、有效的动态监控体系。
(2)加强财政监督队伍建设,发挥财政部门派出机构、人员作用，健全派出机构、人员工作制度,提高财政监督队伍执法水平。
(3)依法查处各种财政违法违纪行为，完善处理违法事件与追究违法责任人相结合的制度。
11、积极探索新的财政管理方式
(1)积极探索新的财政管理方式，运用间接管理、动态管理和事后监督管理等方式，充分发挥财政政策、财政规划、财政指导、财政行政合同等方式的作用，对社会和经济事务进行调控。
(2)推进“金财工程”建设和运用,加强财政信息查询系统建设。建立市、镇财政部门之间，、财政部门与其他部门之间信息互通机制，提高办事效率，降低管理成本。
(3)建立健全财政信息对外机制，积极创造条件向社会公开财政预算,提高财政透明度。
三、进一步加强财政法制建设,提高财政部门依法行政、依法理财水平
1、建立健全财政执法管理制度,全面落实行政执法责任制
(1)财政管理活动由财政部门在其法定职权范围内实施。财政执法主体资格必须经法律、法规授权或者财政部门的合法委托。各级财政部门的执法依据、执法范围、执法权限和执法职责要明确，实现执法主体合法化、执法权限法定化、执法责任明确化、执法程序规范化。
(2)全面落实财政执法责任制，完善财政部门执法人员持证上岗制度、财政执法文书审核制度、财政执法案卷评查制度、财政执法评议考核制度、财政行政处罚听证制度、财政执法错案责任追究制度，探索财政执法绩效评估和奖惩制度。
(3)依法加强财政行政许可事项管理，建立财政部门实施行政许可的各项制度，规范财政行政许可事项的受理、听证、审查、决定和监督检查行为。进一步推进财政行政审批制度改革，严格行政审批程序。
2、自觉接受各方面对财政部门监督，加强财政部门内部监督
(1)自觉接受人大监督和政协民主监督；积极配合监察、审计等部门对财政部门实施的专门监督；依法接受人民法院司法监督，加强行政应诉工作；自觉接受人民群众的社会监督。
(2)完善财政部门内部监督制度和机制。
3、加强财政法制宣传教育工作
(1)做好财政普法规划制定工作。按照普法规划组织各项财政法制宣传教育工作，通过各种生动有效的法制宣传教育形式，增强法制宣传教育整体效果。
(2)建立健全财政干部学法制度。进一步完善党组中心组学法制度和财政干部依法行政培训制度。研究建立领导干部任职前法律知识培训与考试考核制度。建立完善财政部门新录用人员上岗前法律知识培训与考试考核制度。
四、加强领导,健全机构,完善措施,全面推进依法行政、依法理财
1、加强对推进依法行政、依法理财工作的领导
(1)各级财政部门要把依法行政、依法理财列入重要议事日程，把提高依法行政、依法理财能力与水平作为加强财政管理的重要内容。各级财政部门负责人及内设机构负责人是本部门、本机构全面推进依法行政、依法理财的第一责任人。
(2)局党组经常研究本部门财政法制建设情况，分析本部门财政法制建设状况和存在的问题，提出改进措施，部署财政法制工作任务，加强检查督促。各级财政部门应当定期向本级政府及上级财政部门汇报本部门依法行政、依法理财工作情况。
2、建立和完善财政部门依法行政、依法理财考核制度建立健全依法行政、依法理财监督检查和绩效评估制度。
定期对各执法单位财政执法、财政执法监督和财政法制宣传教育工作情况进行总结评估，完善相应的奖惩办法和措施，把依法行政、依法理财作为财政工作考核的重要内容。上级财政部门要对下级财政部门依法行政、依法理财工作进行指导、检查、考核评价,探索将财政依法行政、依法理财绩效评估与财政转移支付适当结合的工作机制。
3、充分发挥法制机构在依法行政、依法理财工作中的重要作用
(1)财政法制队伍是财政法制建设的重要力量。继续加强财政法制机构和队伍建设,充分发挥财政法制机构在依法行政、依法理财工作中的重要作用。
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