时间：2023-08-09 17:25:15
导语：在公共财政的基本特征的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
自改革开放以来，财政作为国民经济的重要组成部分，其改革一直是党和政府关注的重点，从改革开放之初的“放权让利”到1998年后积极财政政策的实施，大量实践证明财政对于保证中国经济转轨的顺利进行发挥了重要作用。但当经济社会发展到一个新时期以后，财政活动公共化的要求越来越迫切，虽然中国目前正在进行构建公共财政的实践，但由于受传统财政的影响，财政活动并未真正按照公共财政的要求进行，而是表现出了路径依赖现象，阻碍了财政的公共化进程。党的十六届三中全会明确提出了科学发展观，对于中国经济社会发展具有重要的指导意义，在公共财政构建过程中，必须按照科学发展观的要求，消除财政制度变迁中的路径依赖问题，通过体制创新保证公共财政的真正实现。
一、传统财政的特征与公共财政构建中的路径依赖
计划财政是与计划经济相联系的一种财政制度，也是政府配置经济资源的主要手段之一，政府在财政活动中发挥着决定性的作用，使得财政活动更多的表现为强制性和政府意志性，财政活动成为政府主导和管制的行为而由公民被动接受决定，财政收支更多的作为政府活动的工具和应对经济变化的单一、僵化措施。[1]而在过渡财政时期，财政更多的是表现为一种被动的“退出”，对于财政活动的边界并没有一个清晰的认识，因此在实践中沿袭了很多计划财政时期的做法，从而表现出一些共同的特征。中国自1994年有目的的进行公共财政实践以来，财政活动的公共性表现越来越明显，但历史的连续性使得计划经济思想的延续和中国在发展经济中的一些 “经验”做法必然会对新的制度建设产生影响，因此传统财政所表现出来的一些特征也就成为公共财政构建中路径依赖之所在。
(一）资源配置的政府主导性
在计划财政时期，政府是资源配置的主导力量，有学者将其称之为建设型财政或全能财政，而在过渡财政时期，虽然进行了放权让利等活动导致政府收入尤其是税收收入占GDP的比重不高，但因为在改革初期，非公有制经济所占比重不大，大量经济资源依然掌握在作为政府附属物的国有企业手中，市场所发挥的力量依然不强，因此在资源配置上计划性虽然有所松动，但市场的基础性配置作用尚未显现出来。而在自1994年有目的的进行公共财政实践以来，虽然建立了以税收为主的收入体系，但规范性欠缺，依然把税收作为政府筹资的工具，以增收为基本取向和手段，从1996年到2004年，中国的GDP增长了近2倍，但税收收入增长了近3．6倍，这种收入增长速度与GDP增长之间的不协调，尤其是连年的税收大量超收，并没有体现出财政与经济社会统筹发展的关系，也不能实现税收对市场的“中性”，更与公共财政把财政收入作为公共产品价格、公民自愿牺牲以换取公共服务的根本要求是相违背的，依然是计划经济下政府筹资进行经济建设、处理积累与消费关系观念的延续，资源配置的最终决定权依然控制在政府手中，只是将市场作为经济发展的一种实现手段来看，而非实现市场的基础配置作用。[2]在财政支出方面，重点依然集中在对效率的促进上，经济增长的单一目标比较明显。经济建设支出所占的比重自1978年以来一直最高， 1998年以后依然平均达到了34．88%，尤其是在经济建设支出中，经营性投资资金自1998年以来占经济建设支出的比重不断上升，至2004年已达14．38%，说明中国财政支出结构还是沿袭投资建设型财政的支出结构模式，以行政性投资作为促进经济增长的基本手段。但这种政府主导的粗放型经济增长模式并不适合经济的可持续发展，靠财政扩张推动起来的经济增长一般需要再下一个周期地进一步扩张来维持，这也是造成中国国债规模不断增加的重要原因，会进一步加剧财政活动中的路径依赖，一旦财政不能保证这种扩展能力，经济可能会陷入衰退。
（二）财政活动的工具性
在传统财政中，财政活动只是作为单纯的经济发展手段或宏观调控手段，政府为完成某一时期的经济和政治任务而经常性的改变财政政策，使得财政活动不具有连续性，而成为政府活动的工具，更注重其作为一种“调控杠杆”的作用。在进行公共财政实践时期以来，也并没有按照公共财政的本质要求构建完整的公共财政框架，而是保留了大量的投资、补贴和税收优惠等以刺激经济的增长，其中以大量的税收优惠政策吸引外资、促进经济增长的方式虽然在改革开放之初对于中国尤其是沿海地区的经济发展起到了重要作用，但中国经济形势已发生了变化，对于外资来说吸引力更大的不是税收优惠，而是中国现在的经济增长和投资环境，而且这种方式不可能对于中国所有地区都适用，当地区和时机发生变化的时候，这种方式对于区域经济发展差距的扩大和税收收入的不必要流失所造成的恶性循环必须引起重视。在宏观财政政策上，目前也是以相机抉择为主，自动稳定作用不强。在一个成熟的市场经济国家中，由于市场经济体制的较为完善、公民权利的严格保护和财政法律制度的有效限制，是不需要也不可能在经济领域采用不断调整财政税收政策而“调节”经济运行的，更多的应是依靠财政政策工具的自动稳定作用熨平经济的周期波动。自动稳定政策的主要手段是税收特别是累进税制，以及转移支付制度特别是社会保障制度，目前实行累进税制的个人所得税所占比重较小，企业所得税实行的是比例税制，在调节经济中所起的作用并不大，以及社会保障制度不健全等限制了自动稳定政策的发挥；相机抉择的财政政策，尤其是1998年以后积极财政政策在保证中国宏观经济的稳定增长等方面做出了较大贡献，但对于经济的干涉过多，也使得我国的国债规模不断扩大。而且由于财政政策的时滞、政府的执政能力等原因的存在，相机调节的财政政策一旦出现问题，可能会加剧经济的波动，以及由此可能带来的投资过热以致局部经济过热、地区经济差异等问题。
(三) 收入分享与权力导向的财政管理体制
在计划财政时期，实行的是高度集中的财政管理体制，地方政府只是中央政府计划的执行者，虽然曾在1958和1969年进行了两次财政管理体制改革，把相当一部分国有企业下方到地方政府管理，但总体上所采用的仍是“统收统支”的管理体制，实际是以中央权力为主的收入分享体制，地方政府缺乏独立的财政权力和自主的政府职责。在过渡财政时期，曾在1980、1985和1988年进行了三次财政管理体制改革，在经济上放权给地方，促进地方提高财政收入的积极性，中央则在地方扩大财政收入的基础上，通过分成来保证自己的收入，但在政治上中央保持绝对的决策权，但在此期间，中央利用自己“制定规则的权力”不断改变规则维持中央财政利益，而地方政府也利用其“执行规则的权力”使得规则执行的结果尽量有利于自己。[3]1994年中国实行了分税制财政管理体制改革，但改革重在建立适应社会主义市场经济要求的全新的体制框架，在思路上采取了双轨并行、存量不动、增量调整、逐步到位的渐进策略，一开始体制的过渡性特征就很明显。如以1993年为基数承认了既有分配格局的合理性，对地方虚增基数等问题引发的矛盾采取通过未来收入增长消化的办法，对省级以下层层集中财力的现象给予默认，对省以下事权划分无力规范或暂时未予规范等。而采取税收返还额在1993年基数上以各地区增值税和消费税的平均增长率的1：0．3 系数确定的方式，使中央拿走了增量的大部分，在提高“两个比重”的同时，也限制了地方政府提供公共服务的资金来源。并且，这种财力的划分方式并不与地方政府的事权相对应，反而是固化了发达地区的既得利益。随后的财政运行中，在体制总体适应的格局下，这些过渡特征所潜伏的矛盾也逐渐暴露出来，突出表现在基层财政的困难和区域之间财力的不平衡上，体制内部不同行政级次财政之间财权与事权的不对称已经影响到整个体制的运行与内部传导。
（四）城乡二元的不公平性
传统财政总的来说是一种城乡二元分割的财政制度，对农民的课税主要以土地和人头为计税依据，难以体现税负公平，而财政支出主要投向城市。在计划财政时期，建立在户籍制度基础上的排他性城市就业、医疗、住房、子女受教育等福利制度的安排，基本阻碍了农村劳动力向城市的流动，使得绝大部分的财政支出形成的收益为城市居民所享有，并且由于国内外具体情况的限制，缺乏工业化所必需的资本积累，并且依照苏联模式采取了“重――轻――农”的经济发展结构，因此农业不仅不能得到充分的发展，农业和农民还要为国家经济的发展提供原材料和资金来源，大量财政收入实际是来源于工农业“剪刀差”。在过渡财政时期，农民依然长期与城市居民承受不同的税制，而一些基本的公共服务如义务教育、道路等主要是由农民集资提供，导致了“三农”问题非常突出，成为经济和社会发展的重大障碍和不和谐因素。进入构建公共财政时期以来，这种状况有了较大改进，目前已在全国范围内取消了农业税，并实施了农村义务教育 “三免一补” 等政策。但财政活动中总体上“重城市、轻农村”的格局并未改变，公共财政所提供的应该是对全体国民“一视同仁”的服务，这种城乡二元分割的财政制度已严重违背了公共财政公平与公正的本质要求。
二、路径依赖产生的根源
财政制度变迁中的路径依赖有其深远的思想和实践上的根源，财政作为政府职能实现的重要手段，在政府行政管理体制改革并未取得突破性进展的条件下，囿于中国经济社会发展的客观需要，不得不做出一些与原体制相联系的让步而使得经济社会得以相应发展。
（一）GDP至上的思维定势导致经济社会发展观的不科学
GDP是社会发展进步的物质基础，其快速增长对于中国经济社会的发展有着重要意义，但GDP只反映经济总量，对于经济增长的质量和结构、人们实际享有的社会福利水平以及社会分配和社会公正等状况则难以准确反映。改革开放以后，落后的经济状况迫使国家必须以经济建设为中心，而在环境保护等方面思想认识上的不足使得人们忽视了经济快速发展背后的代价，经济的高速发展使广大民众的实际收入得到大幅度的提高，也掩盖了居民收入差距不断扩大的现实。因此，长期以来，受GDP至上的错位“指挥棒”的驱使，上级政府一般都单纯的用GDP来评价一个地区的发展成果、考核领导干部的政绩，把干部提拔与GDP紧密挂钩，导致一些地方只注重增长速度而忽视结构、质量和效益，甚至不惜以盲目建设、浪费资源和破坏环境为代价片面追求GDP增长。[4]因此，在财政活动中，各地以大量投资维持GDP的增速，甚至以大量预算外以至制度外的收入作为筹资来源成为一种必然的选择，也促使各级政府把财政作为招商引资、促进经济增长的一种工具来看待。
（二）学习效应导致公共财政的“公共性”并未深入人心，公民未能有效行使自己的权利
制度变迁的速度是学习速度的函数，变迁的方向则取决于不同知识的预期回报率。在中国，对于公共财政知识的学习和了解的过程，主要是由学者提出，由政府财政部门组织学习，所以财政干部的学习程度一定程度上影响和制约着公共财政发展的进程。在中国行政管理的科层制系统中，一般级别越高，学历就越高，可以将其简单的分为高层知识系统和基层知识系统。高层知识系统更多的是理论性和原则性的知识，并由高层进行总体政策的制订，基层知识系统则是如何执行高层的政策并扩大自身的利益，但高层一般不会长期与公众之间产生直接接触，具体的工作及解释行为主要是由基层人员来完成的，因此就会产生信息的截留和扭曲现象，即人们通常所说的“中央的政策一到地方就变样了”。而公众的认识更多停留于感性的、表面的、政府宣传的内容，主要是公众的义务和政府的成绩，对于公众应具有哪些权利，政府既未组织学习，也未广泛宣传，更重要的是并未在现有法律体系中予以全面而明确的表示。公众不能明确自己的预期回报，也就没有动力在财政的公共化进程中发挥应有的作用。
（三）“权力崇拜”导致财政行为的扭曲
公共财政是政府为满足公共需求为公众提供公共产品和服务的过程，活动的依据应为公众的许可，也必须要接受公众的评价与监督，但由于长期受“权力崇拜”思想的影响，财政活动还远未成为为公众提供服务的活动，而更多的成为一种管理活动。“权力崇拜”最直观的表述是唯上偏好和按上级文件办事，即一切活动的依据是上级政府的命令，而成果则必须是被上级政府认可。财政是一种公权活动，一般在市场经济国家，在私权领域应是“法无禁止皆可行”，在公权领域应是“法无明定皆禁止”，以防止公权对私权的不合理侵害。但在中国，情况往往是颠倒过来的，个人行为必须有明确的政策依据，而政府行为往往在上级政府未明确禁止的所有范围内活动，并被解释为“不违反政策”而成为可以接受的行为，在上级命令和政策与法律发生冲突时，甚至可以罔顾法律的规定，造成权大于法的行政刚性。在财政活动中税收的连年超常增收、“三乱”现象的出现、法定支出往往难以保证等，都是这种权力指挥棒所导致的结果，也正是这种对权力的崇拜，使得在每次财政管理体制的改革中，各级政府都把大量的精力和时间放在了如何划分权力上，而对于职责的划分却尽可能模糊，造成了所谓“一放就乱、一收就死”的怪圈。
（四）部门利益和利益集团的出现，导致财政制度改革必须要在协调各地区、各部门利益的基础上艰难推进
路径依赖形成的深层次原因就是利益因素，一旦某种制度形成，一般就会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团，这些组织和利益集团将会加强现有制度，使无效的制度维持下去，更有效率的制度变迁将受到阻碍。在计划经济条件下产生的大量组织和政府机构及其行为在市场化进程中不可能完全消除，即使是改革开放后，其初始的制度设置也不可能是与市场经济相适应的，以经济建设为中心的指导思想、市场化成熟程度的限制以及大量国有企业的存在则固化了这种地区与部门利益，使得在财政活动中，支出结构必须延续投资型、建设型财政的部分路径，在收入结构中也难以消除预算外、制度外收入的大量存在。
三、构建公共财政制度的理念更新
一定时期的财政体制需要与当期经济发展阶段相适应，当财政体制调整滞后于经济发展状况时，财政体制就会阻碍经济发展，加剧经济社会发展的不协调。在中国公共财政构建中所产生的路径依赖在思想上正是源于对公共财政认识的不足，科学发展观是中国未来相当长一段时期经济社会发展的理论指导，在这种大背景下，若要克服路径依赖，在中国真正建立起公共财政基本框架，就必须要进行理念更新，把握公共财政基本框架的基本特征和要求。
（一）公共财政的基本出发点是公共需要的满足
以人为本是科学发展观的核心内容，坚持以人为本，就是一切事情都要以满足人的需要为基本出发点和最终归宿，人的需要从来都是私人个别需要和社会公共需要的总和，因此人的生活福利水平从来都是一个既包括私人物品和服务又包括公共物品和服务的综合指标，私人个别需要可以通过市场由个人或企业提供私人物品和服务而得以满足，公共财政则主要是通过提供公共物品和服务满足社会公共需要。实际上，公共财政的产生和发展一直都是在围绕满足社会公共需要而进行，是政府活动以人为本思想的重要体现和不可缺少的重要组成部分，也是体现公共财政“公共性”的基本要求。[4]而这种公共需要的有效满足则依赖于公民偏好的有效显示和自主选择，因此，在公共物品和服务提供的过程中，建立人民选择、人民决策、人民评判的合理的公共选择机制则显得尤为重要。
（二）公共财政的根本目标是经济社会的可持续发展
科学发展观从最终的目标上看就是要实现经济社会的统筹发展和人与自然的和谐发展，从而实现可持续发展。统筹经济社会发展的实质，是在经济发展的基础上实现社会全面进步，提高全体人民的福利水平。在中国经济转轨进程中，收入差距扩大、城乡差距等社会问题日益严重，是同政府职能的“错位”紧密联系的，因此，必须转变政府职能，退出竞争性和经营性领域，而在社会保障、科学技术、文化教育、公共卫生和医疗等领域承担起应负的责任，发挥重要作用。统筹人与自然和谐发展的实质，是人口适度增长、资源永续利用和保持良好的生态环境，因此公共财政应发挥积极推动作用，通过税费、支出等组合工具，对解决生态环境、国土整治、防治污染、资源节约、发展循环经济等提供积极的支持。
（三）公共财政的主要手段是公共服务均等化的实现
公共服务均等化指政府要为各地的居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务，为各地居民的生活和社会经济发展提供基础条件。财政是政府履行职能的一个重要手段，通过财政收支活动，以财力分配来满足社会公共需要是其内在职责，科学发展观的真正实现，客观上要求指导财政分配及其管理活动的财政政策的适应性调整，促进公共服务的均等化，使得全体国民能够共同享有由政府提供的公共产品。公共服务的均等化要求政府的公共活动要以公共需要为目的，而非只考虑某一经济成分或某些阶层、某些利益集团的要求和利益，应在财政投入、成本分担、收益分享等方面为社会各不同利益集团、不同经济成分、不同阶层提供一视同仁的公共产品和服务。[5]
（四）公共财政的本质特征是民主化与法治化
公共财政是与市场经济体制相适应的一种财政模式，市场经济是法治经济，因此，公共财政首先必然是“法治”的财政，而且从现代公共财政的发展来看，公共财政就是从资产阶级对王室财政的反对与抗争中逐渐产生和发展起来的，税收法定主义和预算制度的建立是其斗争直接的产物，而这两者从收支两个方面规范了现代公共财政制度的发展起点与方向，从法律上明确了公共财政的收支活动的决定权在于人民，体现了现代公共财政制度的民主性和法治性。因此，公共财政收支活动的每个环节都应在法律框架内进行，依法理财是公共财政体制最基本的原则，政府所有提供公共服务以及与此相关的活动也必须由人民的代议机关批准，按照法律的要求进行，公共财政体制应以法律制度为基础，以运作规范、程序正当为要求，以财政行为依法依规为准则。
四、体制创新是公共财政实现的必由之路
在中国进入公共财政实践活动以来，在财政改革的各个方面已取得了较大的成就，公共财政的基本框架已经形成，政府职能有了很大转变，公共支出改革进一步深化，包括部门预算、政府采购及国库集中支付等在内的财政管理活动改革与逐步完善使得财政的公共性日益凸现。但路径依赖现象的存在，却延缓了财政公共化的进程，因此必须按照科学发展观和公共财政在新时期的要求统筹安排，在继承现有财政改革成果和进一步完善合理制度的基础上，至少应在以下几个方面实现体制创新。
（一）公共财政的道路
民主法治是公共财政的精髓所在，因此公共财政的建设，重要的不是在初始时设计出如何完美的财政收支等制度，然后由政府“赋予”公民以公平的结果，而是如何使财政制度真正成为公平的制度，能够具备良好的公民偏好表达机制，使公民有平等的机会、公平的权利，而由公民赋予政府实现“公平”的职能。是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础上的现代政体，而公共财政的实质也正是由全体纳税人和所有公民决定政府如何提供公共服务的一种社会契约，政府所有提供公共服务以及与此相关的活动也必须由公众的代议机关批准，按照法律的要求进行，[6]因此，道路是中国进行公共财政制度改革的必然方向，必须尽快实现财政入宪和加强财政法律制度建设，通过提高政府预算的公开性、深化政府采购和国库集中支付制度的改革等提高财政活动的透明度，使财政活动置于公众的监督之下并实现由公众选择公共服务的机制。
（二）“职责―财力―财权”的财政管理体制优化思路
当前财政的路径依赖问题很多可归结为政府“缺位”和“越位”现象，实质是财政职能定位与经济社会发展现状的脱节以及与市场经济体制改革的相对滞后，在实践上表现为中央与地方政府职责确定上的不合理。当前中国自上到下各级政府的职责基本是雷同的，难以发挥各级地方政府提供本级政府管辖范围内的公共产品的作用，不合理的财权与职责划分也是造成各地公共服务能力不强、部分基本公共服务如义务教育等提供不足的重要原因。因此，财政管理体制深化改革与优化应遵循“职责――财力――财权”的思路，在准确界定各级政府职责的基础上，合理配置财力，并依据财力的要求赋予地方相应的财权。首先，从整体上说，公共财政活动的重心应从经济建设转向提供公共产品和实现公平分配上来。其次，合理划分各级政府的职责和支出范围,使公共服务的提供达到最优，除明确划分中央政府与省级地方政府职责外，还应细化省以下地方政府的具体职责。再次，根据各地经济发展状况和财政努力度确定地方政府财力配置，并加大地区间公共服务能力均衡的力度，建立更有效的转移支付制度，解决纵向财政失衡和横向财政失衡，弥补地方政府在提供公共产品中所产生的外部性问题和税收划分方式的不足。最后，应在各级政府间合理划分财权，一方面按税种的性质划分收入，另一方面可以考虑给地方政府适当的税权，这样可以在保证地方拥有充足财力的同时,将地方的收费转为税收，改变地方可以随意收费的状况，使地方政府行为得到约束。
（三）长期稳定的财政政策取向
应改变中国目前应急型财政政策的做法，以经济长期稳定发展为目标。一是应更多的通过完善税收和转移支付等制度提高财政的“自动稳定器”的作用；二是不应再将财政活动定位于单纯的经济发展手段或宏观调控手段，不再限于当前经济是否“过热”而不断调整投资活动，应建立起经济稳定发展的长效机制；三是要注重经济结构的调整和优化，推动技术创新和高科技行业发展，促使经济向高效益、低污染方向发展；四是向民生倾斜，实现城乡统一的财政税收制度，尤其是要通过建立起覆盖全国的社会保障制度、义务教育制度等实现城乡基本公共服务均等化。
主要参考文献：
[1]欧阳煌．财政政策促进经济发展与社会和谐的路径选择[J]．财政研究，2007（3）．
[2]上海财经大学公共政策研究中心．2006中国财政发展报告[M]．上海：上海财经大学出版社，2006．
[3]申 亮，乐菲菲．财政体制改革的制度及路径依赖[J]．湖北财税，2002（3）．
[4]中国社会科学院财政与贸易经济研究所．科学发展观：引领中国财政政策新思路[M]．北京：中国财政经济出版社，2004．
[5]江明融．公共服务均等化论略[J]．中南财经政法大学学报，2006（3）．
[6]李炜光．公共财政的思维[J]．战略与管理（转引于剑虹评论网），2006-6-20．
Path Dependence and Institutional Innovation in the
Construction of Public Finance
Lv Wei1 Guan Yonghao2
Abstract: China started to set up the framework of public finance in 1994. The process has been influenced by several factors, such as the thinking set about GDP, learning effects, power worship, and interests groups etc. According to the requirments of scientific development concept, we should meet public needs, take consistent development of social economy as our objective, equalize public service, remove the path dependence problem in the institutional changes of public finance; carry out institutional innovation, find a way to legal democracy and constitutionalism, follow the optimization thoughts of public financial administration system of “function and responsibility―finanical resources―fiscal power”, and choose long stable fiscal policy.
关键词：公共财政；高等教育；均衡发展
中图分类号：F810.省略
一、高等教育均衡的内涵与外延
1.高等教育均衡的内涵
对于高等教育均衡的认识，理论界尚未形成比较权威的观点和见解。有学者认为高等教育均衡应突出“协调、平衡”之意，主要强调高等教育和区域系统中各子系统之间的协调性，重点关注教育与经济发展之间的协调和均衡发展。也有学者认为，教育结构的平衡与协调是相对意义上的概念，绝对的平衡是不可能也不存在的，因此所谓教育平衡，一是相对每个地区而言，尽可能地实现教育与当地经济社会的发展的协调互动；二是政府采取宏观调控措施，适度缩小城乡、地区间教育发展水平的差距。
本文认为,高等教育均衡是高等教育系统动态均衡、相对均衡、特色化均衡和整体协调均衡的统一。动态均衡是指，高等教育要适应社会经济实力和自身发展规律，高等教育发展的过程是从不均衡到均衡的螺旋交替，从低水平均衡到高水平均衡的逐步提升；相对均衡是指，均衡发展不应是简单的平均分布、均等发展或削峰填谷，实质应是“造峰扬谷”，根据不同高校类型或不同区域状况分别规划、分类发展；特色化均衡是指，鼓励不同区域或不同类型的高校，根据各自实际情况，创造性地探索自身的特色发展道路，避免重复建设，最终实现优势互补、特色发展；整体协调发展的均衡，则突出了整体性，当非均衡现状超出社会公众的可接受范围，影响到高等教育系统乃至社会经济的健康发展时，政府有必要重点扶持落后地区，以实现高等教育的均衡发展。
2.高等教育均衡的外延
结合上述高等教育均衡的内涵，本文认为高等教育均衡的外延主要体现在以下三个方面：
一是高等教育办学层次的均衡。重点要处理好本科院校和高职高专院校的关系。前一阶段，我国本科院校的招生比例不断增长，而高职高专类院校的招生比例却有所萎缩，人才培养的层次结构呈现“倒金字塔”型，人才供给层次与劳动力市场需求层次相脱节。因此，未来我国应该积极鼓励高职高专院校发展，改善办学条件，扩大招生规模，提高此类院校的人才培养质量，改善我国人力资源的层次布局。
二是高等教育区域发展的均衡。重点要处理好东、中、西部高等教育发展的关系。受到改革开放后我国非均衡发展战略的影响，区域间高等教育也呈现出明显的非均衡发展态势。东部地区教育经费投入充足，教育科研水平相对较高，高等教育与区域经济发展逐步形成良性互动；而中、西部教育经费投入不足，教学科研能力普遍较低，尚未形成高等教育与区域经济的协同发展的态势。因此，我国需要适度提高中、西部地区高等院校的办学水平与生均经费支出标准，促进区域间高等教育的均衡发展。
三是高等教育学科建设的均衡。重点要处理好理论学科与应用学科、热门学科与冷门学科之间的关系。前一阶段，受到成本分担制度与财政拨款模式的影响，我国经管、法律和计算机等热门学科和应用学科的教学点迅速增多、规模迅速扩大，而农林等冷门学科和其它一些基础性学科则发展滞后，导致人才供给的科类结构与劳动力市场的需求结构相脱节，造成教育资源的浪费。因此，未来我国应该加大对社会需要的冷门学科和基础学科的财政投入力度，保障这类学科的办学规模和质量，促进不同学科专业的均衡发展。
二、财政促进高等教育均衡发展的理论依据
1.高等教育具有准公共产品的性质
目前理论界对我国高等教育的产品属性基本达成共识，认为高等教育属于准公共产品［1］，具有一定程度的消费非独占性、一定范围内的竞争性、技术上的局部排他性和正的外部性或外溢效应。其中外部性表现在：一方面，高等教育不仅能够提高受教育者的收入水平，还可以推动经济增长，提升国家竞争力，改善收入分配的不公平，促进社会文明进步；另一方面，从教育提供者角度看，由于劳动力要素的流动性，地方政府投资高等教育的收益往往会溢出辖区边界。高等教育的准公共产品特性，决定了高等教育发展需要公共财政的支持和补贴。
2.我国高等教育市场存在的不足
关于高等教育市场的发展程度，卢乃桂和操太圣认为中国高等教育市场化的特征是：一方面在教育领域引进了市场机制。办学模式呈现多元化，以经费竞争促进了办学效率和效能的提高，实行了“用者付费”的成本分担机制，高校的办学自有所扩大。另一方面政府依然主导教育发展的进程。非政府部门的力量还非常薄弱，缺乏完全市场化的制度基础［2］。
另外，我国法律规定高等教育机构为非营利性质，无法满足市场主体追逐利益最大化的目标，使得高等教育市场先天不足，资本市场在高等教育领域存在失灵。资本市场追求投资收益率，一般认为高风险应获得高收入。但是，高等教育领域投资的风险却难以测评，且高等教育具有较大的外溢性，投资收益难以保证。所以如果没有政府的担保和支持，资本市场的资金较难自动流向高等教育领域。
3.公共财政的界定
虽然，理论界对公共财政的理解存在争论，但是对公共财政基本特征的概括存在一定的共性。高培勇用“三性”――公共性、非盈利性、规范性来概括公共财政的基本特征［3-4］。贾康则认为公共财政应具备满足公共需要、提供公共产品、形成公权制衡和防止公权扭曲四个层次的基本特征［5］。
两位学者对公共财政基本特征的表述均从不同侧面提到了公共性、政府职责定位、对公权运用的规范与制衡这三方面。对照上述公共财政的基本特征，促进高等教育均衡发展有利于满足社会公共需要，有利于细化政府在高等教育领域的职责定位，有利于进一步规范高等教育领域的公权运用，保障公共利益的最大化。因此，从完善公共财政建设的角度出发，我们有必要研究公共财政促进高等教育均衡发展的责任。
综上，高等教育具有多目标性，高等教育产品会对经济社会产生多重影响，难以明确划分中央、地方政府对高等教育的财政责任。合理界定中央、地方政府间的高等教育财政责任是促进高等教育均衡发展的难点与突破口。
三、高等教育财政责任划分的国际经验
1.美国经验：分权但不放权，高等教育财政支持方式应势而变
美国高等教育管理体制以州政府管理和统筹为基础，高等教育财政体制带有典型的分权特征与分散性。但联邦政府始终没有因此而中断对高等教育的支持，主要通过立法拨款、科研拨款和设立奖、贷学金的方式把联邦政策渗透到各州和地方，所资助的项目按照种类不同，由政府各职能部门和一些专业机构来完成。
20世纪之前，联邦政府以州政府为中介对高等教育提供资助，对各州高等教育事业的资助范围很广，且几乎没有什么限制或附加条件。进入20世纪后，资助模式开始发生变化，联邦政府直接对各资助机构提供拨款，不再以各州政府为中介。尤其是随着美国分税制分级财政体制的日趋完善，在对高等教育事业的财政支持上，联邦政府与各州政府的紧密合作日益减少，呈现出各尽其职的态势。
联邦政府主要通过对学生的资助和对院校的资助两种方式来落实中央对高等教育发展的政策意图。其中20世纪60年代以前,主要以院校资助为主,主要目的在于应对冷战形势，促进国家经济社会的发展。20世纪60―80年代初,资助重心由院校资助逐渐转向直接对学生个体所提供的资助,其主要目的是促进高等教育机会均等,保持社会各阶层一定的“向上”流动性，保障社会公平［6］。从20世纪80年代中期起，联邦政府用于学生资助部分的预算内资金投向助学金的比例日益提高。相应地，贷学金提供部分则更多地引入了市场成分，联邦政府仅从预算外开支中对贷款机构提供补贴，当然，这是以美国高度发达的市场经济和回报社会的理念为支撑的。可见，应对经济社会形势变化和高等教育发展中的突出矛盾转变，美国联邦政府顺应社会需要，适时调整着高等教育财政支持方式。
2.英国经验：通过拨款中介机构体现政府对高等教育的指导
按照英国学者Williams对高等教育资源分配模式的划分，英国高等教育财政模式是典型的学院模式，其政府教育资源主要通过高等教育拨款委员会以不同拨款的方式整笔分配给各个高校，高校可以根据需求运用资金［7］。
英国政府通过中介拨款机构对高等教育发展承担起了部分教育、科研、学生资助和履行区域、国家战略项目的财政责任。拨款方式分为直接拨款和间接拨款两大类。直接拨款由政府将高等教育公共经费直接或者通过中介机构拨付给高等院校，包括体现均等化的教育拨款、体现竞争性的科研拨款和为实现国家战略性目标而设置的特殊拨款。除直接拨款方式外，英国政府还采用间接拨款方式，以进一步维护教育公平，保障优秀学生接受高等教育。即政府将经费以对学生进行资助的形式支付给受教育者，再由受教育者以学费方式付给学校，此做法可以鼓励高校间展开学生竞争，提高课程质量，增加入学机会。
总的来说，英国政府通过设置拨款中介机构代为向高校拨款，并且根据资金的用途不同，设计了公平性拨款、竞争性拨款、一般用途拨款和专项拨款等差别化的拨款方式。从而体现了英国政府在促进教育机会公平、强化教育科研质量竞争和落实国家战略目标等方面的财政责任。
3.日本经验：中央财政教育资金投向经历了点面点的转变
根据日本“国学为国家所用、私学为庶民所用”的传统教育思想，国立院校谋求国家利益，由中央政府集中资金重点支持；私立院校承担高等教育普及化的责任，中央政府仅投入少量资金作为“公平成本”。权衡公平与效率的关系，日本发展高等教育的战略选择可以视作“效率优先、兼顾公平”。这种高等教育的战略选择与财政分配模式使日本在较短时期内发展起了普及化且具有国际竞争力的高等教育体系，并被东亚其它“后发”型国家所效仿。
虽然日本高等教育的战略选择以“效率优先”，但是为了在追求国家利益的同时兼顾社会福利与公平，日本中央政府除了通过实施国立大学特别会计制度对国立高等院校负责外，还先后建立起公立学校补助金制度、私立学校振兴补助制度、育英奖学金和科研经费拨付等方式对公立高校、私立高校以及重点学科的研究提供资金支持，并在不同教育发展阶段适时调整着不同类别的资金支持力度。
概括来说，日本中央政府对高等教育的财政投入呈现出点面点的转变过程［8］。在“精英”高等教育阶段，中央财政资金主要投向为数不多的国立高等院校；当高等教育发展到“大众化”阶段时，中央财政资金的投向则由点向面扩散，更多地承担了维护教育公平、教育机会均等的成本；而进入“普及化”阶段后，资金投向进一步由面向点集中，日益重视教育、科研质量的提升和资金的使用效率。这种中央财政资金投向点面点的转变过程，在一定程度上反映了高等教育发展的一般规律，值得我国借鉴学习。
四、我国高等教育发展不均衡的现状分析
1.办学层次的不均衡现状
自从2002年我国高等教育进入大众化阶段，高等教育逐渐出现了中央和地方高等教育之间的功能分化，中央属高等院校日益承担起“精英”教育的功能，而地方属高等院校则演化为“大众化”教育的承担者。但资源分布和财政投入的约束导致地方属高等院校，尤其是经济欠发达地区的地方属高等院校难以保证教育质量、教育特色丧失、高职高专教育逐步萎缩，影响了我国大众化高等教育的健康发展。以下主要从教育经费收支方面分析我国高等教育办学层次的不均衡现状。
（1）中央、地方属高等教育经费收入差异
从经费收入总规模来看，由于扩招后地方属高等院校数量不断增加，院校数量的增长推高了地方院校的经费收入规模。2008年，中央属高等教育经费收入占全国高等教育经费收入比重由1999年的51.34%降至29.04%，相应地方经费收入占比则由1999年的48.66%升至70.96%。1999―2008年间，中央属普通高等教育经费收入年均增长14.90%，地方经费收入年均增长27.62%。
但从校均经费收入情况来看，地方属普通高等教育的校均收入不仅规模始终低于中央，而且增长速度也慢于中央。1999―2008年间，中央属普通高等教育校均经费收入年均增长25.64%，而地方校均经费收入年均增长仅为19.26%。虽然中央、地方校均收入差异在2001年达到7.63倍的峰值后逐步缩小，但2008年中央与地方校均收入比仍为5.60，高于1999年扩招之初3.50的水平。地方高校校均收入规模的较慢增长难以支持起学生规模迅速扩张后社会对大众化高等教育的新需要、新期望。
（2）中央、地方属高等教育经费支出差异
从生均角度比较中央、地方属普通高等教育经费支出的差异。这里的“生均经费支出”是《中国教育经费统计年鉴》中的事后统计概念，而非拨款时所核定的生均经费支出。更能直观地看出中央、地方属高等院校办学状况的差别。扩招政策实施后，中央属普通高等教育生均经费支出水平逐年大幅提升，2008年达到3.28万元，比1998年增长了1.57万元；而同年地方属普通高等教育生均经费支出水平为14 517元，仅比1998年增长3 335元。相比中央属高等院校，地方院校长期处于低成本运营状态。生均经费支出水平低，造成地方院校经费支出结构更加偏向于满足人员经费，弱化了事业发展，从而使其办学水平、教育水平远逊于中央属高等院校。
表1展示了中央、地方属普通高校生均经费分别投向个人、公用和基建支出的比例。2001―2006年间，地方属普通高校的生均经费支出更多地被用于个人经费和基建支出，与中央属高校相比，经费支出的结构具有明显的“保吃饭、保建设”特征。反映出当时地方高等教育发展仍处于较为低级的阶段，地方属普通高校缺乏充足的财力去寻求高质量、特色化的发展路径。
2007年起，地方属高校明显降低了基建支出比重，增加了生均公用经费、个人经费支出在总生均支出中所占的比例，支出结构有所改善。这说明地方属高校在普遍走出大规模基建扩张阶段后，也开始将更多资金用于改善教学设施、提高教学质量。但由于经费规模限制，地方高校生均支出结构的改善总是比央属高校慢一步。2008年中央属高校大幅提升生均公用经费支出比例，同时调减个人经费和基建支出比例，表明中央属高校的人员和基建支出需求已经较好地得到了满足，未来增量资金能够更多地用于公用经费促进教育事业的发展。
表1中央、地方属普通高等教育生均经费支出结构（1998―2007年）单位：%
地方属高等院校在全国高等院校中占了绝大多数比例，多元化高等教育体系的建立主要依靠地方属高等院校办学模式的丰富和办学特色的增强。但从地方属高等教育经费支出的结构看，充实人员经费支出仍是当前地方院校的首要任务，如何吸引、留住优秀师资仍是地方院校的关切点。因此，未来应该继续充实地方属高等院校的经费收入，以足够的教育经费保障地方属高等院校提升教育质量、发展教育特色。
（3）普通本科院校与高职高专院校的经费收支差异
2008年普通本科院校与高职高专院校校均经费收入情况该数据根据《2010中国教育经费统计年鉴》的各级各类高等教育机构经费收入情况和《2009中国教育统计年鉴》中的各级各类高等教育机构数计算得到。显示，普通本科院校校均收入远高于高职高专院校。2008年普通本科院校的校均收入为3.16亿元，是高等专科院校（0.73亿元）的4.31倍，是高等职业学校（0.67亿元）的4.71倍。其中，校均预算内教育经费占本科、专科、职高院校总校均经费的比重分别为48.2%、48.7%和36.0%，国家财政对高等职业学校的支持力度较弱。
从生均教育经费支出观察各级各类高等教育机构的发展差异，如表2所示，高职高专院校经费支出在生均水平上也明显低于普通本科院校。高职高专院校是培养高技术工人的重要教育机构，该类院校办学能力差、教育规模小和教育质量低，导致我国人才市场大量缺乏高技术工人，一定程度上阻碍了我国产业转型和经济增长方式转变的战略目标顺利实现。因此，从国家发展战略和现实人才需求来看，现阶段我国有必要增加对高职高专院校的财政支持，扩大高职高专院校规模，提高教育质量。
表22008年全国高等学校生均教育经费支出单位：元
2.区域发展的不均衡现状
区域间高等教育发展的不均衡一方面会影响区域经济发展，另一方面会影响社会公平，削弱社会系统的自组织能力，造成资源浪费。本部分主要以变异系数指标分析区域间高等教育的经费收支和财政投入的状况，探讨区域间高等教育在结构和质量上的发展差异。
（1）区域间高等教育经费收入差异
第一，经费收入总体差异。由图1可见，全国各地区教育经费收入的平均值呈现逐年增长，2008年比1998年增长了7.72倍。1999―2008年间，年均增长率为21.98%。以变异系数反映各地区教育经费收入的差异程度，扩招政策实施的头两年，教育经费收入的变异系数有所上升，说明在扩招政策实施之初我国地区间高等教育经费的总体差异有所扩大。2000年以后，教育经费收入的变异系数有所下降，并且自2002年起该变异系数一直低于1998年的水平，说明2000―2008年间，我国地区间高等教育经费的总体差异有所缩小，且当前地区间经费差异已小于扩招前的水平。
具体观察经费收入主要项目情况，预算内教育事业拨款变异系数一直高于事业收入的变异系数，说明地方政府财力差异是导致地区间高等教育发展不平衡的主要原因。如果加大中央政府对西部地区高等教育的财政转移支付力度，则能够有效缓解我国地区间高等教育发展的不平衡。
第二，经费收入结构差异。如图2所示，横坐标按照各地区普通高等教育经费总收入排名从左至右排列，展示出不同高等教育经费收入水平的地区，在收入结构上的共性与差别。结合各地区经济发展情况，基本可以看出如下规律：第一，最发达地区的财政支持能力较强，经费筹措多元化程度相对较高。第二，经济发展水平处于中上游的地区，以事业收入为经费收入的最主要来源，学生家庭分担了相对较多的教育成本。第三，经济发展水平处于中下游的地区，经费收入呈现“二元”模式，受经济发展水平限制，其它渠道的多元化收入规模甚小。第四，经济最落后的地区，由于难以提高学费分担的比重，主要依靠财政性经费举办当地高等教育事业。
（2）区域间高等教育经费支出差异
由于生均经费支出比总量经费支出更能反映出一地高等教育经费的支出水平与经费充裕程度，该部分各地区经费支出比较仅以生均支出为考察指标。
第一，生均经费支出总体差异。
各地区生均经费支出的差异程度由变异系数反应。如图3所示，扩招政策实施前，地区间无论预算内、外经费的生均支出都较为均衡。扩招后，各地区生均经费支出的变异系数呈现出三类明显特征：第一，相对于各地区高等教育总经费规模的扩张速度，地区间预算内经费支出的增长速度快慢不均。第二，扩招后各地区间生均经费支出的差异性首先体现在基建支出和公用支出上。第三，自2006年高等教育扩招速度放缓后，地区间生均经费支出的差异程度开始缩小，这主要归功于2006年后地区间生均预算内基建支出的差异明显递减。
第二，生均经费支出结构差异。
如图4所示，横坐标依照1998―2008年各地区生均经费支出的平均水平高低，从左至右排列。全国31个地区中，仅有北京、上海、、广东、浙江、天津和江苏七地，生均经费支出超过或一度超过20 000元；多数地区的生均经费支出水平集中在10 000―20 000元之间。可见，我国地区间高等教育生均资源分布不均衡，仅有少数地区生均支出长期处于较高水平，而其它多数地区的生均支出普遍较低。
综上，虽然从总体看近年我国各地区高等教育经费收支的差异有所缩小，但地区间高等教育资源分布不均衡的现状依然十分明显，中西部地区部分省份的生均经费支出水平低，影响了当地高等教育的健康发展。因此，有必要通过加大对中西部地区的高等教育财政投入力度，弥补地区间高等教育发展不均衡的现状。
由此可见，我国在学科发展领域存在明显的市场失灵现象。首先，劳动力市场需求与国家战略发展需求不相吻合，仅凭劳动力市场的调控无法促使基础理论学科发展满足国家长远发展的战略需求。其次，劳动力市场需求与高校各学科的成本―收益核算不相吻合，由于过去的财政拨款制度没有制定分学科的细化拨款标准，使得高校热衷于扩大人文类的低成本学科，而抑制了农林类专业的规模扩张速度。综上，由于学科发展领域的市场失灵和政府缺位，使我国学科发展明显不均衡，有必要向地方推广按照学科分类建立的教育经费拨款制度。
五、促进我国高等教育均衡发展的财政对策
1.以一般性转移支付制度改革促进办学层次与区域发展的均衡
以高等教育产品的受益范围来界定各级政府职责，地方属高等院校以及高职高专院校应主要由地方政府管理并提供财政支持。而我国，由于区域间经济发展不协调，地方政府间财力差异较大，落后地区仅能维持较低的公共服务水平。因此，需要通过完善一般性转移支付制度，均衡地方财力，补足落后地区财政收入规模，相应增加当地政府对地方属高校及高职高专院校资金投入的规模，从而实现高等教育在区域间、办学层次间的均衡发展。
我国未来需要进一步调整转移支付的结构，将财政性转移支付整合为一项统一的一般性转移支付［9］，提高一般性转移支付占全部转移支付的比重。并且，在因素法中引入中西部地区高等教育预算内生均教育经费拨款标准与各省份履行上述拨款标准的财力缺口指标，有效补充中西部省份的财力不足。同时，通过完善教育法规，要求省级政府确保本地区高等教育生均预算内拨款标准达到事前核定的水平，对于未能达标的省份给予减少未来年度一般性转移支付金额等方式的惩罚。
2.以高等教育专项转移支付制度改革促进学科发展的均衡
一是清理整合已有项目。对不符合当前形势、不宜通过专项转移支付方式支持的项目，限期予以取消；对方向和用途类似、可以归并的项目，予以整合；对需要较长时期安排补助经费，且数额相对固定的项目，划转列入一般性转移支付；对适应新形势需要的项目予以保留。
二是适当开设新的项目。开设有利于优化高等教育学科结构，鼓励高等教育多元化、特色化发展的项目，从而促进高等教育的结构调整和质量提升，促进高等教育均衡发展。
三是公开专项转移支付的标准和支付对象以及支付额度，从而增强社会监督，防止行败，同时也对高等教育机构形成明确的激励机制。
四是加强对专项经费使用过程中的监督检查，建立相应奖惩制度，以提高资金使用效率。
3.引导社会资金促进高等教育均衡发展
首先，以税收优惠措施鼓励对高等教育的捐赠和投资。加大企业和个人对高等教育捐款的税前扣除力度，放宽税前扣除的捐款范围；加大个人所得税中教育支出抵税的力度，拓宽教育支出抵税的范围；加大企业所得税中职工教育经费税前准予扣除的比例；规范民办高等教育的税收优惠力度。
其次，发行教育彩票，同时建立高等教育基金制，以教育彩票收入充实高等教育基金。将教育彩票和高等教育基金制二者联动起来，一方面可以保证教育彩票收入得到合理、规范的使用，另一方面使高等教育基金有稳定的资金来源和较为充实的资金支持。规范高等教育基金的申请渠道，适时成立专门的高等教育基金委员会，负责高等教育经费的分配，建立严格的基金运作程序。
最后，创新面向高等教育建设的政策性投融资。成立教育发展银行，发行教育债券，管理教育资金，对高等教育机构提供贷款，承接学生助学贷款项目；设立高校科技产业投资基金和教育信托公司，促进高校科技产业集团发展，扶植高校科技产业公司上市，探索高等教育BOT项目融资模式。
参考文献：
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一、基本观点
（一）处理公平与效率的关系，应坚持以下基本原则：第一，二者要兼顾，不能偏废；第二，二者可以有所侧重，在不同时期、不同国家和不同领域，可以有所不同。就目前我国来说，应该力求做到：
1.在经济生活中，要把效率放在第一位。
2.在社会生活中，要把公平放在第一位。
3.初次分配要注重效率，发挥市场的基础作用。
4.再分配要注重公平，加强政府对收入分配的调节作用。
（二）改革开放以来，我国在处理公平与效率的关系上实行“效率优先、兼顾公平”的基本原则，总的来看是正确的。
（三）我国经济和社会发展到现阶段，在处理公平与效率的关系上，应当把二者兼顾起来，不再提“谁优先、兼顾谁”。
（四）在财税工作中，我们应该提倡并实行“公平优先、兼顾效率”的理念和原则。
二、财税理念转变的原因分析
（一）个人收入分配差距扩大的影响
个人收入分配公平与效率之间是辩证统一的关系，需要积极寻找这两大目标之间的最佳结合点。在个人收入分配差距尚未突破人们的承受限度之前，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用会逐渐加强，主要表现为一种正效应。然而，一旦个人收入分配差距突破了人们的承受限度，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用则会逐渐减弱，社会成员之间的内耗会大幅度增加，主要表现为一种负效应。若以横坐标轴表示个人收入分配差距，纵坐标轴表示边际效率与边际激励成本，便可得到边际效率曲线与边际激励成本曲线。
如图所示，边际效率曲线自原点始，向左上方倾斜且增幅逐渐减小；边际激励成本曲线自原点始，向右上方倾斜且增幅逐渐加大；两曲线交于e点。当个人收入分配差距在与e点相对应的x限度内逐渐扩大时，其所带来的边际效率大于所支付的边际激励成本，故可增加净社会福利；当个人收入分配差距越过x点继续扩大时，其所带来的边际效率小于所支付的边际激励成本，则会减少净社会福利；当个人收入差距为x时，其所带来的边际效率等于所支付的边际激励成本，净社会福利最大。简言之，e（x，y）点即为效率目标与个人收入分配公平目标的最佳结合点。
依据上述分析，所谓“效率优先，兼顾公平”与“公平优先，兼顾效率”，不过是向效率目标与个人收入分配公平目标的最佳结合点e（x，y）趋近的两种政策取向。具体说来，当个人收入分配差距尚未达到x点以前，应适当扩大个人收入分配差距，采取“效率优先，兼顾公平”的政策；当个人收入分配差距超过x点时，则应适当缩小个人收入分配差距，采取“公平优先，兼顾效率”的政策。
那么，我国当前的个人收入分配差距状况到底如何呢？
第一，我国个人之间的收入差距在不断扩大。从经济学的角度看，有关个人收入差距的衡量指标有基尼系数、收入不良指数、泰尔指数和阿特金森指数等，用得较多的是基尼系数和收入不良指数。据国家统计局和人民网提供的数据，2000年～2003年，我国居民的基尼系数分别为0.417、0.458、0.454和0.460，已经超过了0.4的国际警戒线，表示我国目前的收入差距已经很大了。
第二，我国地区之间的居民收入水平相差较大。根据国家统计局的数据，2001年农村居民人均纯收入最高的为上海，最低的为；城镇居民人均可支配收入最高的也是上海，最低的是山西；各地区职工平均工资最高的还是上海，最低的为安徽。
第三，城乡居民收入差距过大。2001年中国城镇居民平均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.9倍。如果考虑到实际购买力和享受政府提供的公共服务水平的不同差距则更大。据国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6：1，只有3个国家超过了2：1，中国便是其中之一。
第四，城镇内部居民收入差距不断拉大。据马晓河对城镇居民1990年以来不同收入阶层之间收入分配情况的研究，从1990年到2001年11年间最低收入户居民与最高收入户居民的收入差距扩大到了将近两倍。
第五，农村内部居民收入差距不断扩大。从改革开放以来，农村内部收入差距变动的总趋势是不断扩大的。
（二）财税的分配性质所决定公共财政作为一个经济范畴，是政府集中一部分国民收入用以满足公共需要的收支活动，或者说，是以国家为主体参与国民收入分配和再分配的一种经济活动。在市场经济条件下，公共财政具有三个基本特征：一是公共性，着眼于满足社会公共需要；二是公益性，立足于非营利；三是法制性，收支行为要规范。公共财政发挥作用的领域是市场失灵的领域，即单纯依靠市场机制无法解决或解决得不好的领域，这就需要公共财政通过财政支出、税收、转移支付等手段参与国民收入再分配，为全体社会成员提供公共产品和公共服务。与初次分配相比，再分配更注重社会公平。而公共产品的非竞争性与非排他性，也暗含了社会公平的本意，即无论占有资源的多少，支付能力的强弱，社会成员都有均等地享有最基本的公共产品和公共服务的权利。所以，公共财政的本质是公平导向的，或者说是公平优先、兼顾效率的。
税收作为政府参与再分配的重要手段，本身也存在公平与效率的抉择问题。就税制建设本身来讲，兼顾了公平与效率的税制才是最好的。但对某一时期的税收政策来讲，要么偏重效率，要么注重公平，两者并重不一定是理想状态。一般而言，效率型税收政策更能促进经济增长，而公平型税收政策则更有益于社会稳定。笔者认为税收作为国家参与再分配的有效手段和宏观调控的重要工具，理应在公平收入分配和促进经济社会协调发展方面发挥更大的作用。
三、财政政策和制度的调整
为了进一步把握财政工作与落实科学发展观之间的关系，寻求财政系统落实科学发展观的对策，努力开创全县财政工作新局面，建始县财政局成立专门课题调研小组围绕上述问题进行了调研，获得了一些初步的认识。
一、科学发展观是做好新时期财政工作的根本指针
1、科学发展观是科学理财观的思想基础，为财政工作指明了方向。科学发展观是关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观念，有什么样的发展观，就会有什么样的发展道路、发展模式和发展战略，就会对发展的实践产生根本性的和全局性的重大影响。同样，对财政工作而言，有什么样的理财观，就会有什么样的财政发展战略、发展模式和政策取向，就会对整个财政实践产生重大而深远的影响。而科学发展观决定着科学理财观，能否把科学发展观作为统揽财政工作全局的根本指导思想，并把它切实贯彻到财政工作的每一个环节，体现到财政活动的每一项内容，落实到财政法规和政策之中，不仅直接决定着这个时期财政工作的理念和政策取向，而且必然决定着这个时期财政发展的路径和财政改革的成效。为此，财政工作只有自觉地按照科学发展观的要求，进一步更新理财观念，转变理财方式，提高理财水平，才能构建起适应社会主义市场经济发展要求的公共财政。
2、科学发展观是确保财政部门正确履行职责，发挥财政职能作用的重要保证。在市场经济条件下，财政具有筹集和调节收入、优化资源配置、促进经济稳定增长等功能，既是政府全面履行职能的重要物质基础，也是国家宏观调控的主要政策手段。财政税收政策的调控作用，以及财政资金投入方向和投入力度变化所产生的导向作用，不仅可以有效地调节国民收入分配的格局，推动经济持续、快速、健康发展，而且还能够协调城市和农村、地区与地区、经济与社会、人与自然之间的发展，支持扩大对外开放，从而更好地为加快社会主义现代化建设、全面建设小康社会服务。财政部门作为财政工作的主要实施者，只有牢固树立和认真落实科学发展观，加快自身建设，才能正确而有效地履行制定和执行财政政策、组织财政收支、实施宏观调控、开展财政监督、协调利益分配关系等职责，为振兴财政服务，为推动“五个统筹”，实现经济社会和人的全面发展服务。
3、科学发展观为破解当前财政工作中各种矛盾和问题，确保财政可持续发展提供了思路。改革开放以来，伴随经济和社会的发展，我县财政工作取得了一定成绩。但同时应当看到，处于转轨时期的财政，由于种种原因工作中仍然存在不少矛盾和问题。一是行政管理体制改革不够配套，财政管理体制改革未完全落实到位，尤其是省以下政府间分配关系尚未完全理顺和规范，基层财政比较困难；二是我国市场发育程度不高，政府与市场的关系尚未理顺到位，公共服务的边界不够清晰，政府尤其是财政越位与缺位现象并存，财政收支矛盾尖锐；三是财政职能作用在某些领域尚未得到应有发挥，财政工作的理念和方式、方法也还不能完全适应社会主义市场经济和公共财政的要求，财政理论建设相对滞后于财政实践；四是经济领域中违法违纪现象时有发生，财经纪律松弛的状况还没有得到根本好转。上述矛盾和问题是多年累积下来的，既有认识和理论上的根源，也有体制和机制上的原因，必须在科学发展观的指导下，通过深化财政改革，加快制度创新，强化财政管理，严肃财经法纪，循序渐进加以解决。
4、科学发展观是检验财政工作成效的重要标志。公共财政作为与市场经济相伴而生的一种财政运行模式，旨在解决公共问题，提供公共产品，满足公共需要，服务公众利益。但在实际工作中，公共财政的上述目标可否达到？亦即政府解决公共问题的能力怎么样？所提供的公共产品好不好？服务能否满足公众需要？等等，对这些问题的回答其中最重要的是看其是否有利于促进“五个统筹”，是否有利于在经济发展的基础上，推动社会全面进步和人的全面发展，而这正是科学发展观的核心要义和本质要求。由此可见，科学发展观既是做好财政工作的思想源泉，也是检验和评判财政工作质量和工作成果的重要标志。
二、进一步理清财政工作基本思路、明确主要任务
古人云，财政即理财之政，既是一个经济范畴，又是一个政治范畴，因而，财政工作的职责和任务应以各个历史时期国家发展的任务和政府施政的方针为依归，与政府担负的职责相匹配。从当前乃至今后一段时期看，财政工作的基本思路和主要任务大致可概括为“一二三四”，即一个目标、二条主线、三篇文章、四大方面。
1、一个目标，即建立适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制。构建公共财政体制是我国社会主义市场经济体制改革的一项重要内容，是新时期政府施政的一项重要目标，也是对建立新型财政运行模式的一个重要定位。公共财政作为市场经济条件下政府的一种分配行为或经济活动，具有一般与特殊之分。在社会主义市场经济条件下，公共财政既有别于以往计划经济条件下的“大一统”财政 ，也有别于西方市场经济国家的公共财政，属于公共财政特殊，这是由我国社会经济形态、现实生产力发展水平、所有制结构、文化传统及市场发育程度所决定了的。近年来，随着社会主义市场经济体制的建立，我们在构建公共财政框架方面已迈出了重要步伐，取得了阶段性进展，但作为一种崭新的财政运行模式，它与社会主义市场经济体制的要求，与建立财政事权清晰、财政职能健全、服务公众需要、管理科学规范的公共财政体系的目标要求，仍有不少差距。因此，必须按照科学发展观的要求，与时俱进，开拓创新，加快财政改革步伐，力争早日构建与社会主义市场经济发展要求相适应的公共财政体制。
2、二条主线，就是增收、节支。开源节流、增收节支是缓解财政收支矛盾，战胜财政困难的有效途径，也是财政工作化被动为主动的制胜法宝。尽管随着财政理论的发展和财政改革的深化，财政收支的规模、范围等处于不断调整和变化之中，但无论如何改变，增收与节支依然是财政工作永恒的主题，也是政府工作的核心内容之一。财政工作的成效最终都要落实和体现在收、支的数量和质量上。抓住了增收与节支这两条主线，就抓住了财政工作的牛鼻子，财政工作就将居于主动有利的地位。否则，财政上不去，支出不节制，财政工作就将处于被动之中，甚至陷入困境。增收，就是要大力发展经济，广辟财源，做大财政收入“蛋糕”；节支，就是要切好财政“蛋糕”，厉行节约，力戒浪费，努力提高财政资金使用的效益。我县作为国家级贫困县，坚持做到勤俭办一切事业这一点尤为重要。
3、三篇文章，指的是生财、聚财与用财。“三财之道”历来就是财政工作的主心骨，它既是一项工作，也是一门学问。能否讲究“三财之道”，做到“生之者众、食之者寡、为之者疾、用之者舒”，不仅关系到财政职能作用能否得到应有的发挥，而且关系到财政能否振兴和经济社会能否可持续发展。生财是前提。生财为本，生财为先，只有坚持按客观经济规律办事，通过大力发展经济，培植财源，壮大财力，做到生财有方，才能确保财政的可持续发展。聚财是关键。只有在经济发展的基础上，遵循公平和效率的原则，科学合理地确定纳税主体的税负水平，做到聚财有度，才能确保财政收入的稳定增长。用财是核心。只有做到用财有效，财政工作方能达到预期效果，才能确保经济和社会各项事业全面、协调、可持续发展。当前，我县可支配财力有限，但需要花钱的地方很多，尤其需要讲究用财之道，把纳税人的血汗钱真正用到刀刃上。
4、四大方面，包括财政发展、财政改革、财政管理和财政建设。既相互关联，互相促进，又相互区别，各有侧重。一般讲，财政发展是目的，财政改革是动力，财政管理是关键，财政建设是保障。财政发展取决于经济发展，一般用财政收入占gdp比重来加以衡量。财政改革主要涉及处理财政与经济、政府与市场、公平与效率、中央与地方、城市与乡村的关系，需要通过创新财政体制及其运行机制，规范理财行为，提高经济与财政的运行效率，创造有利于市场机制充分发挥资源配置基础性作用的外部环境，推动财政发展，在此基础上促进经济和社会全面、协调、可持续发展。财政管理主要体现在开展财政活动、组织财政收支等日常工作之中。以校正市场缺失为天职的公共财政，是以非市场方式，按非市场程序，在非市场领域，以非市场目的来开展活动的，具有公平性、非盈利性和法治性等基本特征。为此，必须摆正政府（财政）与市场的位置，界定好二者之间的责任，凡是市场办得了的，办得好的，就不应由政府（财政）来承担。只有做到定位准确、职责分明，才能确保政府（财政）职能的正确行使，并达到其预期的目标。财政建设涉及一系列财政制度安排，有广义与狭义之分，通常包括财政理论建设、财政业务建设和财政思想政治建设等。搞好财政建设，对于正确而有效地发挥财政的职能作用，推进依法理财，推动财政理论的创新和财政实践的发展，进而构建起适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制，具有重大意义。
三、不断创新财政管理体制及其运行机制
1、进一步完善现行分税制财政管理体制。从宏观经济学的角度看，包括宏观财政政策在内的任何一项宏观经济政策事实上都是短期行为，具有时效性，这是因为这类政策旨在相机对宏观经济运行实施反周期调节，本身具有时效性，只能在特定时期加以采用。从中长期看，仍以采用中性、稳健的财政政策为宜。对我国中西部等欠发达地区面临的困难，中央政府一方面要切实加大政策倾斜力度，另一方面不应也难以长期借助扩大财政赤字的方式增加对其投资，以求其经济增长。特别是随着财税金融改革和投融资体制改革的深化，我国面临着多方面潜在风险不断向财政聚集的情况，为此，必须把防范、规避和化解财政风险作为确保财政可持续发展的一项重要措施，刻不容缓地摆上政府工作的重要位置。一是本着“责权利”和“借用还”统一的原则，对政府债务实施总量控制和源头控管。国债发行权宜继续留归中央，严格依据财政承受能力核定各级政府的举债规模，强化各级政府管理债务的责任，抓紧解决眼下部分基层政府过渡负债的问题。二是建立健全财政债务风险预警监测机制，实行政府债务全口径统计、风险管理和报告制度，优化债务结构，控制财政赤字规模。三是充实偿债准备金，完善各项社会保障制度，建立健全突发公共事件财政应急反应和处置机制，提高财政保障能力。四是加快投融资体制改革步伐，减少财政直接投资；按照wto规则的要求，深化金融体制改革，支持国有商业银行和保险公司的股份制改造，明确政策性金融机构的职能定位及补贴机制，建立资产管理公司资产处置的目标责任制，减少国家最终所要承担的损失。
2、完善财政监督管理机制，整顿和规范财经秩序。市场经济越发展，财政监督管理越重要。只有加强财政监督管理，规范财经秩序，才能为市场经济的健康发展创造良好的外部环境，确保市场经济主体平等竞争，提高资源配置效率。基本思路是，以规范财政管理和财政分配秩序为重点，以提高财政资金使用效率和效益为目标，以财政管理信息化为手段，不断创新财政监督管理的机制、手段和方法，通过采取事前稽核、事中监控和事后惩戒相结合的办法，对财政收支特别是重点支出，实行从申请立项、核定预算、拨付资金，到安排使用的全过程监管，并追踪问效，确保财政资金运行程序的高度公开透明，从思想上改变重收入轻支出、重分配轻监督的状况，从机制上消除财政资金安全的隐患。同时，抓紧建立健全一套以财税审计专业监督为核心、单位内部监督和社会外部监督相配合的全方位监督体系，依法查处财经领域各种违法违纪问题，并把发现问题、查处问题与改进工作、完善制度结合起来，努力构筑财政监督管理的长效机制，从源头上防治违法违纪现象的发生。
四、财政工作要有新突破，开创新局面
1、在理财观念上要有新突破。财政工作与党的事业密不可分，是党的事业的重要组成部分。因此，必须从提高党的执政能力和执政水平的高度，从落实科学发展观的高度，认识和看待做好新时期财政工作的重要性和紧迫性，进一步更新理财观念，树立科学的理财观，增强全局意识、服务意识、效益意识和效率意识。财政作为各种矛盾和利益的交汇点，牵一发而动全身，不能就财政论财政，站在财政看财政，而要跳出财政看财政，站在经济和社会发展全局的高度，审视财政工作，把握财政规律，拓宽理财思路，做到不仅会算财政账、收支账，还会算经济账、社会账、政治账，正确认识和处理财政与改革、发展、稳定的关系；财政与经济速度、结构和效益的关系；生财、聚财与用财的关系，始终把促进经济和社会全面、协调、可持续发展作为财政工作的主攻方向，把公共财政的理念贯穿于财政工作的全过程。
2、在制度创新上要有新突破。在市场经济条件下，政府对经济的调控主要体现在定政策、立规矩、建机制和改进公共服务上，目的是为经济和社会全面、协调、可持续发展创造良好的外部环境。对财政工作而言，就是要通过财政改革和制度创新，理顺各种分配关系，为经济和社会全面、协调、可持续发展创造良好的财税环境。当前，应把预算管理继续作为财政改革和制度创新的着力点。一是编制复式预算。贯彻落实《预算法》，在编制公共预算的同时，实质性启动编制国有资产经营预算、社会保障预算和政府债务预算，实行全口径预算管理。二是完善部门预算。把各级预算单位全部纳入部门预算范畴，建立科学的定额标准体系和严格的项目预算管理程序，完善预算收支分类方法，修订预算科目，加强项目预审，注意预算与计划的衔接，使之做到公开、透明、通俗和规范，以提高预算编制的针对性、准确性、规范性和有效性。三是健全预算决策、执行的制衡机制。部门预算既要编制科学，又要公开透明，便于执行。特别是有利于衔接政府采购，有利于方便财政拨款，利于审计监督和人大监督，确保预算的权威性和严肃性，增强预算法律约束力。四是进一步延伸政府采购的范围，规范政府采购行为，提高政府采购效率；完善“收支两条线”管理，逐步淡化乃至彻底取消预算外资金概念；完善国库集中收付制度，从机制上堵塞财政收支漏洞。五是加快事业单位预算改革。遵循区别对待的原则，对经营性事业单位，一律推向市场，财政停止供给；对准公益性事业单位，适当核减事业经费；对公益性事业支出，实行按提供公共产品和服务的数量和质量核拨经费。六是抓紧建立科学、规范、量化的绩效预算评价指标体系，强化“成本一效益”评估分析，提高财政资金配置效率。
3、在服务重点方面要有新突破。要把促进“五个统筹”作为财政服务的重点。一是鼎力支持解决“三农”问题。进一步深化农村税费改革，尤其是推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政等方面的配套改革，理顺政府与农民之间的分配关系，切实减轻农民负担。加大财政支农的力度，增加财政对农业和农村的投入，让公共财政的阳光普照“三农”。二是推动社会事业加快发展。认真落实并不断完善促进各项社会事业发展的财税优惠政策。大力支持社会事业制度建设和体制创新，重点支持收入分配制度改革、社会保障体系建设、教育体制改革和公共卫生体制改革。三是大力支持环境保护和生态建设。合理运用财税调控手段，加大财政投入，完善配套措施，大力发展循环经济和绿色经济，促进环境保护和生态建设走上可持续的良性发展轨道。四是促进扩大对外开放。
一、事权明确
事权明确就是要合理划分各财政主体的职能范围和权责关系，它是财政体制有效运行的基本前提。具体说来，事权明确必须在如下四个层次上做到职能分明、关系明确。
第一层次是国家与市场的事权。国家和市场从来是不可分割的。经济自由基础上的国家干预，抑或国家干预下的经济自由，问题只在于如何划分国家与市场的作共产品，市场提供私人产品，这两个情况自不待言，面对大量存在的亦公亦私的混合产品，如何确定国家和市场的边界，不可能存在统一的界限。国家职能概括为安全、秩序和公益。安全职能即维护、国家政权和民族利益，秩序职能即维护法律制度、公平公正、个人权益和社会稳定，公益职能即提供公共服务、公共设施和社会保障。除此之外则属于市场的作用范围。简单地说，市场有效的领域国家就要退出，市场失效的领域国家就要介入。这一准则是公共财政的基本含义。
第二层次是中央和地方的事权。在我国，历来强调全国一盘棋，地方服从中央，财政上也长期实行统收统支的体制。虽然也先后尝试过分类分成、总额分成、收支大包干等管理办法，以期正确处理中央与地方之间的关系，调动各方面的积极性。但是，始终不能达到预期的目的，财政体制也在“一统就死，一放就乱”的怪圈中摇摆不定。之所以发生这些问题，根本上就是因为没有一个合理划分中央与地方事权关系的准则。西方财政理论从公共产品的层次出发，认为全国受益的公共产品应由中央政府提供，地方受益的公共产品则由地方政府提供，由此而确定双方的职能范围和事权界限。然而，由于受益的多重性和交叉性，准确划分中央与地方事权同样十分困难，必须借用或参照其他一些标准和因素，尤其是经济体制、政治体制和现行的财政体制。
第三层次是地方与地方之间的事权。这一点至今仍然是我国财政理论研究的薄弱环节。在我国，地方下放包括省以下政府，层次多，事权难以划分。总的办法仍可采用“受益原则”，谁受益谁掏钱，大体可以将支出范围确定下来。但是，有支就得有收，事权要与财权相对应。我国目前的分税制实际上只分了中央与省级，省以下还是“分成制”，分税制还要继续下延，以建立完整的地方体系。下延到哪一级要在事权明确的基础上再根据有利于税法统一、便于税收征管等原则确定。
第四层次是财政机构之间的事权。财政制度落实得如何，很大程度上取决于财政机构的工作效率和努力程序。在我国，财政组织是一个庞大的体系，合理划分这一体系内的职能和事权范围，也是确保财政体制有效运行的重要前提条件。
二、财权合理
财政关系的核心是利益分配。明确事权的目的是为了合理划分财权，即以事权为依据合理划分各级政府的收支范围。同时，财权又是各级政府财务分配的依据。明确事权重点在于划分出支出范围，明确财权重点在于划分收入范围。财权要与事权相一致，体现的就是“以支定收”原则。财政收入的划分涉及及到国家与企业、政府与政府之间的分配关系。市场经济以市场机制为资源配置的基础，国家干预只是为了弥补市场机制的不足。按照这样的事权划分，市场经济必须以企业为主体，政府只是为企业提供公共服务。因此，在收入分配上，企业只有为其所享受的公共服务支付费用的义务。政府提供公共服务所获得的收入即为税收。政府与企业之间的这种服务与被服务、所与支付的关系，无论从行为方式或价值总量上看，都与一般的市场交换相类似，因而，被称为“交换税”，它表明了国家征税的依据。公共服务也是一种“公共产品”，存在着“免费搭车”的问题，虽然企业都需要公共服务，但谁都不愿意承担这种费用，政府只能运用手中的政治权力对社会实行普遍的强制征收。当然，这种分配关系只适用于企业独立于政府的情况。对于国有企业，国家不但要提供公共服务，而且还要提供资金投入，如果将投资者权益纳入税收之中统一征收，实行“以税代利”，则不利于国有企业的发展状大；如果将“公共付费”性质的税收改为利润上缴，实行“以利代税”，则不利于国家财政收入的稳定。经过反复探索，我国理论界逐渐明确了政府对于国有企业的两不同身份和权力，即“政权行驶者”和“资产所有者”，税收体现的是政治权力，利润体现的是财产权力。政府对于国有企业的“两权分离”必然要求税利分流，按不同的标准划分双方的财权范围。税利分流不但为政府与国有企业之间的财权划分提供了基准，而且为政府间财权划分准备了条件。税利分流要求政企分离、企业自主，政府的收入来源主要是税收。合理划分税收收入也就成了财政体制改革的关键。
三、财力充裕
事权和财权的划分最后都是为了从数量确切划分财政收支。困难只在于，如何将上述事权和财权划分的定性原则转化为财政收入划分的数量标准。一般说来有两个衡量指标：一是全国财政收入占gdp的比重，二是中央财政收入占财政总收入的比生，即“两个比重”问题。简单说来就是必须确保政府财力充裕，即财政收入的多少必须与其所担负的公共职能相适应，确保国家有足够的财力满足其职能需要。然而，国家职能需要或事权范围并没有严格的界限，政府对财政收入的需求有一个很大的弹性区间，其上限就是一定时期政府必须提供的公共产品和公共服务，低于这个界限，政府就要受弹劾，甚至国家政权也要受威胁。这个区间就是财政作为宏观调控手段发生作用的区间。如果财力充裕是一个确定的值，国家就不可能实行扩张或紧缩的财政政策。这样说来，所谓财力充裕就是财政收入能够基本满足财政支出的需要，或者说，政府不因支出压力过大、入不敷出而陷入学生的债务负担之中。因此，衡量财力充裕的一个简单的指标就是财政收支状况。收大于支，表明财政充裕；收小于支，表明财政不足。一个健全的财政体制必须保证财政收支大体平衡，不致于发生严重的债务危机。即使出于宏观调控的需要发生了财政赤字，一旦情况改变之后，就必须尽快减少赤字，实现财政收支平衡。总之，强调财力充裕的财政平衡观是财政体制改革和完善的又一基本原则。
无论是集权制国家还上联邦制国家，首先必须保证中央政府或联邦政府的财力充裕，这是毫无疑问的。但仅仅如此还不够，地方政府作为一级主体，同样也必须有足够的财力以满足其职能的需要。在税法统一的前提下，经济落后地区不但税收来源少，而且其政府担负的公共投资任务大，收少支多，必然造成财政赤字。相反，发达地区就会形成财政盈余。为了平衡落后地区的财政预算，协调区域经济发展，国家就需要建立一个转移支付制度。一种方式是通过中央政府将发达地区盈余转移到落后区，另一种方式是由发达地区向落后地区直接转移盈余。单纯从资金的运动来看，财政转移支付不外乎纵向的上对下转移和横向的帮困性转移。只有在各级地方政府的财政都实现收支大体平衡的情况下，才谈得上财政体制的健全和有效运行。
四、统分结合
关键词 经济转轨 财政制度创新 体制与政策
以1978—2002年的转轨全过程为大背景,我们发现,财政体制改革在中国整体改革进程中始终处于联系其他诸项改革的枢纽位置,并在新旧体制转换的各个联结点上发挥着承前启后的传导功能。从总揽的高度对中国财政体制变动的实践进行逻辑梳理和规律探讨,不仅有利于深化对财政制度创新深刻性的认识,而且更重要的是对社会主义市场经济体制的完善和财政制度的创新进行前瞻性的思考。
一 财政体制变迁的阶段性分析
财政制度创新与经济转轨进程之间有着深刻的互动关系,财政体制变迁的阶段性划分,或者说具有创新特征的阶段性划分应服从于经济转轨的创新背景。1978年以来的中国财政体制变动可以3个标志性事件来贯穿:一是延续较长一个时期的财政放权让利、分灶吃饭的体制与政策;二是中央与地方之间以划分税种为基础而确立的适应社会主义市场经济体制的财政一税收体制框架;三是为应对亚洲金融危机和国内市场需求不足而实施至今的积极财政政策及公共财政取向的改革。
1.财政体制与政策运行的第一阶段以放促活,即以“分灶吃饭”、“放权让利”的体制促动微观经济活力和市场机制形成(1978—1993年)。财政体制经历了三次大的变动:(1)1980年以前的“统收统支”体制。财权集中于中央,中央财政根据国民经济计划核定地方的收入数额,按企业事业的行政隶属关系,核定地方的各项支出,然后根据收支指标,核定地方的收入留成及中央补助数额。(2)1980—1984年的“划分收支、分级包干”体制,又称“分灶吃饭”体制。根据各种财政收入性质和企业、事业单位的隶属关系,将财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入和中央与地方调剂分成收入;按企业、事业单位的隶属关系划分,由中央直接管理的,列中央财政预算支出,由地方管理的,列地方财政预算支出,中央再专项设置一部分资金用于解决特殊问题;以1979年为基数确定地方的收入、支出基数,五年不变。(3)1985—1987年的“划分税种、核定收支、分级包干”体制。基本按第二步利改税后设置的税种,将财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央与地方共享收入;原则上按行政、企业、事业单位的隶属关系,划分中央与地方的财政支出;以1983年为基数确定地方收支基数,五年不变;实际执行中将地方固定收入与共享收入加在一起,确定一个中央与地方的分成比例,实行总额分成。(4)1988年以后各种形式的包干体制。收入递增包干;总额分成办法;总额分成加增长分成办法;上解额递增包干办法;定额上解;定额补助。
2.财政体制与政策运行的第二阶段分税立制,即确立以分税制为基本特征的适应社会主义市场经济体制要求的财政体制(1994年至今)。1994年财税改革的重点是工商税制和分税制财政体制:(1)以公平税负和简化税制为核心,建立以流转税和所得税为主体,其他税种相配合的工商税制,以解决税制复杂、重复征税等突出问题。(2)在中央和地方财政之间实行分税制改革,按照中央与地方政府的事权,确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合的原则,按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央和地方两套税收征管机构;以1993年地方收入为基数核定对地方的税收返还数额,并逐年递增。
3.财政体制与政策运行的第三阶段多重磨合,即在积极财政政策应对经济周期和确立公共财政取向改革的多重目标中,磨合财政体系内部职能、体制、管理的多重关系(1998年至今)。(1)1998年下半年为应对亚洲金融危机、防止经济失速,财政政策由适度从紧调整为积极扩张,通过大量发行国债吸纳沉淀资金、降低金融系统风险、扩大基础设施投资以刺激和拉动经济增长成为积极财政政策的基本思路。(2)公共财政取向的改革主要着眼于财政管理层次,包括三项内容;部门预算改革,将部门的各种财政性资金(包括预算外资金)逐步纳入一本预算中编制;国库集中支付制度改革,通过建立国库单一账户体系,逐步对财政资金进行集中收缴和支付;政府采购制度改革,要求各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体逐步以竞争、择优、公正、公平、公开的形式使用财政性资金,以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务。
二 财政制度创新的机理与绩效评价
1.第一阶段改革在总体上都具有通过财政体制的调整与退让,打破“大一统”的传统计划经济体制、释放旧体制活力、酝酿新机制形成的特征。这种特征可分为三个方面:一是经济增长和分配结构的变化。改革首先在农村启动,主要的财政政策是增加投入、提高农产品收购价格,以承包制调整分配结构,增加农民收入;企业改革方面,主要是财政对国有企业的放权让利和对非国有企业的税收优惠政策。在这些改革过程中,国民收入分配结构发生了深刻变化,1979年国民储蓄部门结构中,家庭部门、政府部门、企业部门的比重分别为23.6:42.8:33.7,到1991年变动为70.5:4.1;25.9,家庭部门的迅速上升意味着“大一统”的分配格局被打破。二是经济运行和资本积累模式的变化。在改革价格机制、建立商品交换关系方面,财政采取了供给、需求双向补贴的方式来抵消通货膨胀,实现平稳过渡。1978年财政用于支持价格改革的补贴支出为11.14亿元人民币,1992年增加到321.61亿元。在资本积累模式方面,国民收入分配结构的调整带来了家庭部门收入比重的上升和社会资金的增加,社会资金的增长促进了相应的储蓄一投资动员机制的形成,金融逐步替代财政成为社会资本积累的主要模式。三是财政自身地位与状况的变化。在放权让利过程中,国家财政收入占国内生产总值的比重从1978年的31.2%连续下滑,到1994年降到11.2%.中央财政收入占全国财政收入的比重由1979年的46.8%下降到1992年的38.6%.财政在不断减收增支的压力下,只能通过大量增加银行借款来维持运转,1979年财政向银行借款90.2亿元人民币,占当年财政支出的7.1%,1992年借款额达到1241.1亿元,占当年财政支出的28.3%.
在这一过程中,财政渐进的制度激励效果是明显的:一方面,体制退让打破了“大一统”的高度集权格局,放权让利的实质是扩大了地方配置资源的权力,形成了各地在其隶属关系内开展创新的积极性;另一方面,国民收入分配格局的根本变化促进了多元化市场主体的形成和市场化价格机制的形成。
在已有的改革回顾中,关于这一阶段财政的地位一直没有得到足够的重视,财政的日益积弱和数度面临收支危机而不得不做出的被动调整常常受到指责。事实上,从经济转轨全局而言,财政一直居于启动和支撑改革的枢纽地位,财政体制的连续退让、补贴的增长、借款的增长都有服从改革进程的制度创新的内在合理性。对于这一阶段财政制度创新的经济绩效,笔者曾用突破纳克斯“贫困的恶性循环”原理来解释其全局意义(吕炜,2001)。按照纳克斯的分析,发展中国家经济发展缓慢、长期难以摆脱困境的原因在于“低收入”水平的制约,这既是供给方面低储蓄、资本短缺、生产率低下之因,也是需求方面低购买力、投资引诱不足之因,供给与需求受此制约而陷入恶性循环。纳克斯提出的办法一是外部资本注入,二是内部强迫储蓄(纳克斯,1986)。但当时中国面临改革与发展的双重任务,根本不具备那样的条件,实际的经济启动采取了“财政收入超分配一提高家庭企业部门收入水平”的结构性调整。财政退让策略启动和支撑这一阶段改革的逻辑顺序为:财政让利在分配领域的突破带来了国民收入分配格局的调整个人、企业的利益得到认可和增长,脱离计划控制的货币剩余增多,由此孕育了利益主体多元化格局的出现,并自动创造了资金的供给与需求储蓄动机与投资动机导致金融地位凸显,金融的成长又反过来推动储蓄一投资的转化。由分配领域发动的这一系列改革,还伴随着计划控制的必然削弱,市场化的价格机制和商品交换的基础关系得以建立。这些因素综合起来反作用于生产过程,带来生产方式的变革,经济运行的商品化、货币化程度不断提高,货币资本化所带来的资本运动不断扩张,以市场配置资源、以资本再生产推动的社会再生产过程得以逐步确立。
2.1994年的财税体制改革是第一次按照市场经济原则进行的分配关系的调整,在财政改革史上具有转折点的意义。整个经济制度质的演进意味着市场与政府的关系已经进入一个新的阶段,过去单纯放权让利的改革思路已不再适应下一阶段的要求,政府公共支出责任的增强需要一个全新的财政体制框架来承载。就经济运行而言,市场与政府关系调整的核心是配置资源权限的划分,即重新界定政府的事权,并提供相应的财力保证,这是整个经济体制变迁作用于财政体制的更为深刻的内涵。1994年财税体制改革无疑适应了这一变迁,其内在合理性也在于此。
这样的判断可以从1994年改革前后的财政、经济状况来印证。改革前的困境主要表现在两个方面:一是财政推动经济改革与发展的正效率递减、负效率上升,作为过渡性策略的体制设计已经不能适应演进中的经济运行要求。突出的一点是按行政隶属关系实行的利益分权模式越来越助长地区经济封锁和市场割裂,不利于经济结构调整;而各地按行政隶属范围设置的保护性措施,形成了“块块”之间的封锁,不利于全国统一市场的建设。与此同时,以财政退让政策提高企业自我积累、自我发展能力的政策初衷与实际效果的差距也越来越大。随着情况的变化,企业效益的进一步提高已不再是单纯减税让利可以解决的。二是在渐进转轨的过程中,多种规则并行的矛盾导致财政体制的分割局面,并直接导致财政收入的分割与下降。
二、战略管理下的政府采购模式的探讨(一)政府采购的一般模式政府采购的模式作为实施政府采购的组织管理形式,根据我国《政府采购法》第七条的规定:政府采购实行集中采购和分散采购相结合的原则,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购项目确定。[2]由此可以看出,政府采购模式有集中采购、分散采购与两者相结合这三种。集中采购模式是指本级政府的采购均由一个专门从事采购的部门负责,不允许单位自行采购。其采购的过程为:使用单位向财政主管部门上报采购计划,待采购计划被批准后由政府采购部门负责安排采购,采购项目结束后由使用单位进行验收,采购资金由财政部门直接向供应商、承包商支付[1]24。实行集中采购有助于形成政府采购的规模效应,减少采购的中间环节,提高政府采购资金的利用效率,便于政府采购政策的实施和政府采购目标的实现。目前国际上采用集中采购的国家有美国、阿根廷等。分散采购模式是指各使用单位自行进行的政府采购的模式。其过程是由使用单位向财政部门上报采购预算计划,获得批准后由使用单位按政府采购的原则自行采购。分散采购最大的优点是灵活,使用单位可以根据自己的要求确定采购的物品,尤其是适用于紧急状态下的政府采购,但是它有很多的不足之处。国际上只有英国、日本等少数国家在一定程度上采用这种模式。集中采购与分散采购相结合模式,是指一部分采购由一个部门统一负责,一部分采购由各个需求单位自行负责的采购模式。现在越来越多的国家采用这种模式,在大的方向上具有集中的趋势,是以公共投资为主,便于避免重复建设造成的浪费;而一般的小规模政府消费品的采购则是以分散采购的方式,便于发挥其灵活性。这种模式不是对集中采购和分散采购的简单折衷,而是集它们的优势于一身,但其本质还是集中采购。(二)战略管理思维下的政府采购模式在全球化、信息化和知识经济的大背景下,公共部门必须以战略眼光思考自己的职能、角色、地位、组织结构和与社会的关系,确定组织面临的环境和组织发展的长远目标,提高自身竞争力。而政府采购作为公共组织与外界环境进行物质交换的一种重要方式,在公共部门的整个运作过程中起着举足轻重的作用。战略管理视角下的政府采购要求将政府采购的长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级,认识到关于政府采购的战略计划不是自行贯彻的,在这个过程中需要多方面的努力,要有一种外部观点;对于政府采购不是被动地适应环境,而是要积极地塑造组织的变迁,在变化的环境中拥有主动权,同时由于公共部门的特殊性,还要充分考虑到政治权威的影响。战略管理有一个
基本性的要求即给组织正确的定位,以面对未来日益增长的不确定性。具体到政府采购上,既要给政府采购一个战略定位,使其能够最大程度地发挥公共财政的效益,更好地服务社会,同时又要增强公共组织抵御社会不确定风险的能力。因此必须用战略的思维来考察政府采购的内外部环境,用系统的方法审视环境变化与组织的长期情况。综上所述,分散采购模式达不到政府采购战略思维的要求,因其没有统一的规划,采购单位分散,不能从战略上进行统一,但是完全集中的政府采购又不适合我国经济水平参差不齐、地区差异巨大的现实国情。因此采用集中采购与分散采购相结合,以集中采购为主,分散采购为辅,是一种比较理想的采购模式,既能够从战略管理思维下进行操作,又符合我国的具体国情。在实际操作中对于集中采购和分散采购相结合的这种模式,采购门槛的设定十分重要。所谓采购门槛,是指政府采购达到一定规模后,必须由政府进行统一招标采购的最低限额。在国际上,采用结合采购模式的国家根据各自的具体情况设定采购门槛,门槛高的分散采购的成分多一些,门槛低的集中采购的成分多一些。由于我国各地之间的财政状况及经济水平存在较大差异,加之我国的政府采购还处在起步阶段,现行的政府采购法没有对采购门槛作统一的要求。但是从战略管理的角度来看,对采购门槛的设定十分重要,因为它关系到国家通过政府采购对宏观经济运行的调控程度。采购门槛的恰当设定,能使得国家通过对政府采购·66·肖伟公共部门战略管理视角下政府采购模式的探讨这一公共资金的支出,对整个社会经济运行达到“四两拨千斤”的效果,而且还能够从全局宏观的角度来对国民经济进行战略调控,增强国家在经济领域抵御国内外不确定因素的能力,实现国民经济又好又快地发展
。另外,也应该从各个行业长期的发展状况来对采购门槛进行划分,对于国民经济中新兴的、具有远大发展潜力的行业和对国民经济的发展起着至关重要的行业,在设置采购门槛时应该区别对待,有所偏差。同样地在采购过程中,高价值、高风险的采购项目由采购部门专业化、技术精湛的采购人员进行操作会更加经济有效;低价值、低风险的常规采购,通常可以由采购单位自行操作,这样既保证了高价值、高风险商品的质量,又能够保证其他商品的采购速度和灵活性。其实,“采购门槛”的设定,在本质上是对政府采购权力的划分。不同采购门槛的设定,在一定程度上体现着各级采购部门之间的权力界限,因此,从这个角度上来说,绝对的集中采购和绝对的分散采购都是不合适的。所以,恰当的采购门槛的设定,对于预防政府采购过程中的腐败和实现各级采购部门权力的划分,从而调动各个采购部门的积极性,实现公共财政的最大效益都有积极意义。
三、集中采购与分散采购相结合模式的优点一般情况下,集中和分散相结合的采购模式,通常可以获得集中采购和分散采购的双重效益,集中采购有利于制定和实施统一的采购政策,培养更多技能精湛、知识全面的采购人员;分散采购则灵活性更高,采购速度更快。以战略管理的思维分析这两种相结合的采购模式,其意义更为长远,具体表现如下:1.相结合采购模式的建立,有利于完善当前的财政政策,有效地节约财政资金,提高了财政资金的使用效益。在我国现行的财政制度中,对建设性支出和对资金消费使用的监督管理尚无明确规定,而政府采购制度的实施正好弥补了这一缺陷。采购门槛的科学设定,对财政中建设性支出和消费性支出能够在不同模式下进行操作,使之各自得益。通过实施政府采购制度,财政部门从资金的分配到消费,实行全方位的监督,增加了政府采购的透明度,保证质量,降低了行政成本,提高了财政资金的使用效益。2.建立恰当的政府采购制度是国家加强宏观调控的政策工具,能够调节社会供求总量,实现社会总供给的平衡,并且能够调整产业结构和产品结构,促进经济的协调、均衡发展,保护民族工业,支持国有经济的发展。政府采购制度实质上是一种行之有效的国家调控经济的政策工具,不仅作用于微观的经济领域,调节部分商品和劳务的供给和需求,而且作用于整个社会的经济生活领域,进而实现政府的宏观调控目标。同时,针对近年来许多单位部门分散采购时的短期行为造成我国许多商品盲目进口,从而对我国的民族工业造成很大冲击的现实问题,以集中为主的结合采购模式,能够有效地改变这一局面,促进国家民族经济的发展。3.建立相结合的采购模式,有利于我国经济走向世界,进一步适应国际市场的需求,实现与国际接轨。我们和国际接轨的目的不是单纯地为了保护国内市场,更重要的是能够利用国际市场。我国已经加入了世界贸易组织,加快健全政府采购制度是我国经济融入世界贸易的迫切需要。政府在以集中采购为主的模式下,在采购的过程中能够协调统一,在以买方为主的对外经济中拥有较大的自,同时还能够激发国内企业和国外企业之间的竞争,从而促进国内企业的发展壮大,提高其竞争力,使之更好地融入世界经济之中。
[参考文献]
[1]王亚星.中国政府采购的市场化运作[M].北京:红旗出版社,2003.
[2]中华人民共和国政府采购法[N].人民日报,,2002-07-10(11).
[3]周敬伟.战略管理学前沿研究[J].合作经济与科技,2005(12):12-13.
[4]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[5]宗熠.政府采购概论[M].成都:电子科技大学出版社,2007.
[6]王淑玲,郑钢.慎选政府采购模式[J].当代经济,2008(2):54-55.
关键词:战略管理;政府采购;采购模式;采购门槛
政府采购因其在社会的经济活动中规模庞大，对国民经济起着重要的调节作用，向来是政府调控宏观经济运行的一种重要手段。在全球化、信息化和知识经济的大背景下，我们很有必要从公共部门战略管理的视角来对我国政府采购的模式及其相关的内容进行探讨，将政府采购公共财政的短期效益和长期效益有机地结合起来，探索出一种适合中国国情的政府采购模式。
一、政府采购与战略管理政府采购制度最早形成于18世纪中叶，以美国1761年颁布的《联邦采购法》为标志，距今已经有200多年的历史。而我国政府采购的起源，根据财政部的说法，“其制度建设和试点推进的工作，应该是从1995年上海市对财政专项安排的设备购置，采用政府采购员的办法时开始的。”[1]242003年实施的《中华人民共和国政府采购法》将政府采购定义为:“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。[2]由于政府采购本身所具有采购资金来源的公共性，采购范围的广泛性，采购规模巨大，采购的政策性、非营利性和采购管理的公开性等特征，其操作效果如何，会对一个国家的整体经济状况和社会状况产生深远的影响。加之在经济全球化的背景下，为了增强国际竞争力，我国已向亚太经合组织承诺于2020年开放政府采购市场。加入世贸组织以后，作为一国在市场经济中最大买主的政府，其行为就不仅会对本国的经济产生影响，而且会影响到一个地区乃至全球的经济走向。因此非常有必要从一个动态的、全局的、长远的、持续的角度来看待我国的政府采购，而战略管理恰恰符合了这样的要求。战略管理这一概念最初来源于私营企业部门，美国学者安索夫(Alfred Chandler)1962年发表专著《战略与结构》，成为现代企业战略管理理论的研究起点[3]12。此后，许多学者积极参与战略理论的研究，形成了各种不同的流派。国内著名学者周敬伟教授认为:“战略管理是组织确定其使命，根据组织外部环境和内部条件设定组织的战略目标，为保证目标的正确落实和实现进行谋划，并依靠组织内部能力将这种谋划和决策付诸实施，在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”[4]75公共部门的战略管理始于20世纪80年代，作为“新公共管理运动”的一个重要组成部分，强调组织与环境之间的相互作用，允许对环境进行考察，以选择通过一定的付出可以获得最大利益的目标。波齐曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中认为公共部门战略管理具有如下基本特征:关注长期;将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级;认识到战略管·65·理和计划并不是自行贯彻的;采取一种外部观点，强调不是去适应环境，而是期待和塑造组织的变迁。公共部门由于环境因素、交易因素、组织内部运作方式的不同，战略管理的作用与私营部门相比，更具有长远性和全局性的特点，因此就更有必要分析和指导政府采购这种涉及范围广、牵扯利益多、持续时间长的政府行为。
二、战略管理下的政府采购模式的探讨(一)政府采购的一般模式政府采购的模式作为实施政府采购的组织管理形式，根据我国《政府采购法》第七条的规定:政府采购实行集中采购和分散采购相结合的原则，集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购项目确定。[2]由此可以看出，政府采购模式有集中采购、分散采购与两者相结合这三种。集中采购模式是指本级政府的采购均由一个专门从事采购的部门负责，不允许单位自行采购。其采购的过程为:使用单位向财政主管部门上报采购计划，待采购计划被批准后由政府采购部门负责安排采购，采购项目结束后由使用单位进行验收，采购资金由财政部门直接向供应商、承包商支付[1]24。实行集中采购有助于形成政府采购的规模效应，减少采购的中间环节，提高政府采购资金的利用效率，便于政府采购政策的实施和政府采购目标的实现。目前国际上采用集中采购的国家有美国、阿根廷等。分散采购模式是指各使用单位自行进行的政府采购的模式。其过程是由使用单位向财政部门上报采购预算计划，获得批准后由使用单位按政府采购的原则自行采购。分散采购最大的优点是灵活，使用单位可以根据自己的要求确定采购的物品，尤其是适用于紧急状态下的政府采购，但是它有很多的不足之处。国际上只有英国、日本等少数国家在一定程度上采用这种模式。集中采购与分散采购相结合模式，是指一部分采购由一个部门统一负责，一部分采购由各个需求单位自行负责的采购模式。现在越来越多的国家采用这种模式，在大的方向上具有集中的趋势，是以公共投资为主，便于避免重复建设造成的浪费;而一般的小规模政府消费品的采购则是以分散采购的方式，便于发挥其灵活性。这种模式不是对集中采购和分散采购的简单折衷，而是集它们的优势于一身，但其本质还是集中采购。(二)战略管理思维下的政府采购模式在全球化、信息化和知识经济的大背景下，公共部门必须以战略眼光思考自己的职能、角色、地位、组织结构和与社会的关系，确定组织面临的环境和组织发展的长远目标，提高自身竞争力。而政府采购作为公共组织与外界环境进行物质交换的一种重要方式，在公共部门的整个运作过程中起着举足轻重的作用。战略管理视角下的政府采购要求将政府采购的长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级，认识到关于政府采购的战略计划不是自行贯彻的，在这个过程中需要多方面的努力，要有一种外部观点;对于政府采购不是被动地适应环境，而是要积极地塑造组织的变迁，在变化的环境中拥有主动权，同时由于公共部门的特殊性，还要充分考虑到政治权威的影响。战略管理有一个基本性的要求即给组织正确的定位，以面对未来日益增长的不确定性。具体到政府采购上，既要给政府采购一个战略定位，使其能够最大程度地发挥公共财政的效益，更好地服务社会，同时又要增强公共组织抵御社会不确定风险的能力。因此必须用战略的思维来考察政府采购的内外部环境，用系统的方法审视环境变化与组织的长期情况。综上所述，分散采购模式达不到政府采购战略思维的要求，因其没有统一的规划，采购单位分散，不能从战略上进行统一，但是完全集中的政府采购又不适合我国经济水平参差不齐、地区差异巨大的现实国情。因此采用集中采购与分散采购相结合，以集中采购为主，分散采购为辅，是一种比较理想的采购模式，既能够从战略管理思维下进行操作，又符合我国的具体国情。在实际操作中对于集中采购和分散采购相结合的这种模式，采购门槛的设定十分重要。所谓采购门槛，是指政府采购达到一定规模后，必须由政府进行统一招标采购的最低限额。在国际上，采用结合采购模式的国家根据各自的具体情况设定采购门槛，门槛高的分散采购的成分多一些，门槛低的集中采购的成分多一些。由于我国各地之间的财政状况及经济水平存在较大差异，加之我国的政府采购还处在起步阶段，现行的政府采购法没有对采购门槛作统一的要求。但是从战略管理的角度来看，对采购门槛的设定十分重要，因为它关系到国家通过政府采购对宏观经济运行的调控程度。采购门槛的恰当设定，能使得国家通过对政府采购·66·肖 伟 公共部门战略管理视角下政府采购模式的探讨这一公共资金的支出，对整个社会经济运行达到“四两拨千斤”的效果，而且还能够从全局宏观的角度来对国民经济进行战略调控，增强国家在经济领域抵御国内外不确定因素的能力，实现国民经济又好又快地发展。另外，也应该从各个行业长期的发展状况来对采购门槛进行划分，对于国民经济中新兴的、具有远大发展潜力的行业和对国民经济的发展起着至关重要的行业，在设置采购门槛时应该区别对待，有所偏差。同样地在采购过程中，高价值、高风险的采购项目由采购部门专业化、技术精湛的采购人员进行操作会更加经济有效;低价值、低风险的常规采购，通常可以由采购单位自行操作，这样既保证了高价值、高风险商品的质量，又能够保证其他商品的采购速度和灵活性。其实，“采购门槛”的设定，在本质上是对政府采购权力的划分。不同采购门槛的设定，在一定程度上体现着各级采购部门之间的权力界限，因此，从这个角度上来说，绝对的集中采购和绝对的分散采购都是不合适的。所以，恰当的采购门槛的设定，对于预防政府采购过程中的腐败和实现各级采购部门权力的划分，从而调动各个采购部门的积极性，实现公共财政的最大效益都有积极意义。
三、集中采购与分散采购相结合模式的优点一般情况下，集中和分散相结合的采购模式，通常可以获得集中采购和分散采购的双重效益，集中采购有利于制定和实施统一的采购政策，培养更多技能精湛、知识全面的采购人员;分散采购则灵活性更高，采购速度更快。以战略管理的思维分析这两种相结合的采购模式，其意义更为长远，具体表现如下:1.相结合采购模式的建立，有利于完善当前的财政政策，有效地节约财政资金，提高了财政资金的使用效益。在我国现行的财政制度中，对建设性支出和对资金消费使用的监督管理尚无明确规定，而政府采购制度的实施正好弥补了这一缺陷。采购门槛的科学设定，对财政中建设性支出和消费性支出能够在不同模式下进行操作，使之各自得益。通过实施政府采购制度，财政部门从资金的分配到消费，实行全方位的监督，增加了政府采购的透明度，保证质量，降低了行政成本，提高了财政资金的使用效益。2.建立恰当的政府采购制度是国家加强宏观调控的政策工具，能够调节社会供求总量，实现社会总供给的平衡，并且能够调整产业结构和产品结构，促进经济的协调、均衡发展，保护民族工业，支持国有经济的发展。政府采购制度实质上是一种行之有效的国家调控经济的政策工具，不仅作用于微观的经济领域，调节部分商品和劳务的供给和需求，而且作用于整个社会的经济生活领域，进而实现政府的宏观调控目标。同时，针对近年来许多单位部门分散采购时的短期行为造成我国许多商品盲目进口，从而对我国的民族工业造成很大冲击的现实问题，以集中为主的结合采购模式，能够有效地改变这一局面，促进国家民族经济的发展。3.建立相结合的采购模式，有利于我国经济走向世界，进一步适应国际市场的需求，实现与国际接轨。我们和国际接轨的目的不是单纯地为了保护国内市场，更重要的是能够利用国际市场。我国已经加入了世界贸易组织，加快健全政府采购制度是我国经济融入世界贸易的迫切需要。政府在以集中采购为主的模式下，在采购的过程中能够协调统一，在以买方为主的对外经济中拥有较大的自主权，同时还能够激发国内企业和国外企业之间的竞争，从而促进国内企业的发展壮大，提高其竞争力，使之更好地融入世界经济之中。
[参考文献]
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[3]周敬伟.战略管理学前沿研究[J].合作经济与科技，2005(12):12-13.
[4]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2001.
【关键词】幼儿教育；义务教育；义务教育化；制度建设；制度分析技术
【中图分类号】G610 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2009）01/02-0001-03
过去30年，我国幼儿教育受到体制改革等各种因素的影响，与其他各级各类教育相比，发展相对缓慢。但民众对优质幼儿教育的需求越来越强烈。从示范幼儿园招生报名时长长的家长队伍可以看出，优质幼儿教育的短缺已经开始引发诸多问题。〔1〕于是，幼儿教育的发展越来越受到社会各界重视。
如何有效推动幼儿教育发展？鉴于我国在短短20年内实现了在人口大国普及义务教育的伟大成就，许多人自然想到可以用推动义务教育事业发展的方法推动幼儿教育事业的发展。于是，提议将义务教育年限向下延伸，将幼儿教育义务化，成为许多人推崇的幼儿教育事业发展的最佳战略选择。那么，幼儿教育能否义务化？义务化会给幼儿教育带来哪些影响？本文试图通过对义务教育制度特征的分析，并对照幼儿教育的特点，对以上问题作出回答。
一、义务教育制度的根本特征与幼儿教育不相符
义务教育制度的实施是一场追求平等权利的伟大政治实践。义务教育制度的根本特征是强迫性、免费性和平等性。其中，强迫性、免费性特征对幼儿教育并不适用。
1．义务教育的强迫性特征不适用于幼儿教育
强迫性是义务教育的核心特征。在英文中，义务教育（compulsory education）的本意就是“强迫教育”。2006年中华人民共和国颁布的《义务教育法》第五条明确规定，“义务”既是指政府必须为所有学龄儿童提供受教育机会，也指家长必须送学龄儿童接受教育。义务教育制度之所以以强迫性作为基本特征，是因为儿童是国家的公民，需要具备基本的读写能力、继续学习能力和基本的理想信念。因此，学龄儿童必须接受义务教育，这一强迫性特点不受家长偏好、政治主张等影响。
各国政府均通过立法形式彰显义务教育的强迫性特征。家长如果拒不履行送学龄儿童接受教育的义务，就有可能受到法律的惩罚。虽然父母因未送学龄儿童接受义务教育而受到处罚的案例在我国还不多见，但在美国却经常发生。比如美国联邦最高法院的著名判例――门诺教徒违反义务教育法案（Wisconsin v. Jonas Yoder，美国联邦最高法院，1972）就描写了美国宾夕法尼亚州在实施义务教育法的过程中义务教育所蕴含的理念与阿米绪人的价值观念产生了种种冲突。〔2〕这些相关案例说明，随着义务教育的不断普及，在惠及大众的同时，义务教育制度的强迫性、标准化特征与社会大众个性化、特殊性的教育需要之间的矛盾越来越突出。
在幼儿教育阶段，社会大众育儿需要的个性化特征更加明显，因此即使是幼儿教育非常发达的国家，也很难将幼儿的教育和养育作为强迫教育来实施。相反，在幼儿教育越来越普及的今天，越来越多的学者和政治家开始质疑政府在幼儿教育和养育中的过多参与是否有价值，他们认为家庭才应该是幼儿教育责任的主要承担者。〔3〕因此，对幼儿教育的功能界定历来强调方便女性就业、促进儿童早期发展、为贫困家庭提供援助等，社会对在幼儿教育阶段实施强迫教育还远未达成共识。
2．义务教育的免费性特征不适用于幼儿教育
目前优质幼儿园大多收费较高，因此许多人希望借助义务教育的免费政策推动幼儿教育公平。然而，收费的水平与形式是和幼儿教育的供给方式及其质量联系在一起的。如果政府能提供统一、标准的幼儿教育服务，那么实施免费幼儿教育具有一定的可行性。但是，在当前幼儿教育机构类型多样的现状下，如果只是彰显幼儿教育的免费性，将会给非公立的幼儿教育服务提供者带来毁灭性的打击。
对家长和儿童来说，免费教育也未必是一件好事。在社会服务领域，节省家庭经费开支并不是政策追求的首要目标。对一项涉及民众的制度设计来说，首要的目的是它所提供的服务能够满足更多人的需要。这里的民众不仅是指社会处境不利群体，也包括富裕阶层。幼儿教育制度应该也必须满足富裕阶层的个性化服务需要。为富裕阶层提供服务的幼儿教育供给者确实有存在的必要。但免费的义务教育会从根本上消除满足个性化教育需求的机制，会将幼儿教育变成用同一个菜单应对所有口味的供给体系，不利于推动幼儿教育事业的发展。
在考虑政策时将对社会秩序的考虑和对社会补偿的考虑混淆在一起，这是社会政策分析中经常出现的错误。〔4〕不管我们是否承认，今天的中国社会事实上已经是分层的社会，尽管公共政策力图符合所有人的利益，但是利益冲突仍然是社会政策制定中需要面对的基本问题。过分强调市场功能往往会导致弱势群体得不到相应的补偿，然而对平等的过度强调也会妨碍社会效用的改善，〔5〕过犹不及。
二、幼儿教育义务教育化的制度风险
主张按照义务教育的实施方式推动幼儿教育发展的人，大多并不是真正对义务教育制度本身情有独钟，而是希望借助义务教育法的威力，强制政府尤其是地方政府拿出钱来发展幼儿教育，以解决当前政府在发展公立幼儿教育方面不作为的问题。从本质上说，持这种观点的人是把义务教育实施方式看成了推动幼儿教育事业发展的功利主义工具。
然而，按照义务教育的实施方式发展幼儿教育，在短期内也许能够促进幼儿教育事业的快速发展，但是从长远来看，却可能毁坏系统化制度建设的严肃性，引发诸多制度问题。义务教育不仅仅是一种实施方式，它更意味着关于教育供给的整套制度安排。将它当作一个功利性的工具，既不利于义务教育事业的发展，也不利于幼儿教育事业的长期健康发展。
1.幼儿教育义务化会延迟相关公共服务制度的建设
公共服务不仅包括义务教育等义务服务，还包括种类繁多的普通公共服务，比如需要公立机构发挥基础作用的幼儿教育服务。由于涉及面广，影响大，幼儿教育制度建设对于丰富我国的公共服务体系和制度建设具有重要意义。
目前我国的体制建设基本上还是处于实践倒逼制度建设的阶段。民众和研究者对幼儿教育的呼吁和研究越多，越会推动政策制定者考虑以下几个关键的制度问题。
（1）市场和政府应该怎样分工和合作？
（2）在机会普及、负担得起、类型多样但不强迫的公共服务中，政府财政资金和私人投资应该怎样划分？
（3）身份就业、从属关系的人事政策和签约关系的人事政策如何在管理制度上实现对接？
（4）除行政命令手段外，政府如何学会使用管制、税收、许可、报告、民众参与等方式实现对公共服务事业的监督和管理？
以上问题都是以普及、可负担、差异化需要满足为主要目标的公共服务体系建设的核心问题。〔6〕民众对幼儿教育的强烈需求会倒逼政府有关部门协同制定相关制度，促进公共服务体系建设。
即使同在教育领域，幼儿教育与小学、初中、高中和高等教育在功能、管理等方面也存在根本差异。如果按照管理小学、初中教育的义务教育方式来推动幼儿教育事业的发展，就等于简化了制度建设的内容，延迟了相关公共服务制度建设的时间。从短期看，它也许会推动公立幼儿教育事业的发展，但是由于使用了一个不太恰当的制度作为基础，将来有可能会付出相应的制度代价，即到时又需要重新进行制度调整和体系调整了。
2.幼儿教育义务化会扩大已有的制度缺陷
在普及义务教育的初期，我国采取了功利化的发展方式，用“人民教育人民办”的方式动员了大量社会资金用来发展教育。虽然义务教育事业发展了，但是，由于缺乏相应的公共财政管理理念，公共财政的投资方向一直没有得到及时调整，使得公共财政在客观上强化了各类学校之间的差异，直接影响了当前教育事业发展中一些根本矛盾的解决，如私立教育没有得到充分发展、择校矛盾难以调和等。
在我国，按照义务教育的方式推动教育事业的发展，还意味着把义务教育的发展看作考核官员的一项政绩指标，这使得地方政府官员不得不动用一切资源满足考核的需要。这一现象破坏了政府行为与财政预算、监测报告、基准化公共服务标准设计之间的关系，强化了地方政府责任与财政资源间的不对等。〔7〕这种通过官员政绩推动事业发展的方式不利于建设负责任的地方政府，也不利于公共服务事业的基准化发展，客观上扩大了地区之间的差距。
倘若幼儿教育义务化，必然会扩大已有的制度缺陷，不利于幼儿教育事业的发展，也会对整个国家的发展造成不利影响。
三、结论
经过30年的发展，我国教育事业的发展进入了关键时期，问题―对策式的制度设计和调整方式在解决问题的同时也制造出了许多更深层次的制度问题。中国教育向内涵式发展道路转型，已经到了从零散的制度借鉴向系统化制度建设迈进的阶段。政策之间、部门之间联系不畅、相互冲突，已经成为制约中国教育内涵式发展的瓶颈。幼儿教育事业发展不力，有政府投入不足的原因，也有幼儿教育事业的功能和支持体系需要进行结构性调整的需要。在这个时候讨论幼儿教育能否义务化问题，需要理清义务教育政策的价值体系基础和相应的制度性工具基础，看其是否符合幼儿教育事业发展的需要。毕竟，制度分析技术是推动当前系统化制度建设的根本。
参考文献：
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Can Early Childhood Education Be Compulsory
Zeng Xiaodong, Zhou Hui
(College ofEducation, Beijing Normal University, Beijing, 100875)
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