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一、黑龙江省农村金融存在的主要问题
（一）现代化大农业发展资金总需求与金融机构资金总供给矛盾突出，涉农金融机构较少且高度集中，农村信用社“一农支三农”格局仍占主导。
据保守测算，黑龙江省2亿亩耕地，每亩生产投入500元，按60%贷款需要600亿元；发展5000万头生猪和1000万吨奶，按50%贷款需要450亿元；农村1800万人、600万农户，按20%的农户每户建房贷款10万元，需要120专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临dylw.net0亿元；全省1200亿斤商品粮，加上包装贷款可达1500亿元以上。上述四方面信贷总需求就达4000亿元。截至2012年9月末，全省金融机构涉农贷款余额为3821.9亿元，满足不了上述四方面测算的需求。
目前，金融支持农业发展面临四大突出矛盾，即农业弱质性与信贷资金趋利性的矛盾，农业金融服务需求结构多样性与金融功能单一性的矛盾，农业资金需求量大与资金吸纳能力差的矛盾，农业地区闲置资金“充裕”与金融机构使用效率低的矛盾。
农村金融发展受到四大突出矛盾的影响。截至2011年末，黑龙江省拥有省级银行类金融机构65户，其中发放涉农贷款年末平均余额超过10亿元的只有8家。“三农”所需贷款主要依赖农村信用社等县域银行类金融机构。2009至2011年，省农信社累计投放农业贷款2472亿元，农业贷款增量份额占全省金融机构的85%以上，支农主力军作用凸显。
（二）大农机、大合作和城镇化的推进，悄然催生信贷主体和资金需求量发生质的变化，银行类金融机构涉农产品创新及信贷投放能力，尚不能适应农民专业合作社发展的现实需要。
据统计，截至2011年末，黑龙江省农民专业合作社已达2.1万个，其中农机专业合作社1774个。农民社员发展到20.6万人，带动农户近100万户，约占全省农户总数的1/4。合作社服务内容由初期的以生产技术服务为主，逐步向销售、运输、贮藏、加工等环节延伸，许多合作社经营活动已扩展到农业产前、产中、产后等生产经营全过程。农村经济组织以及经营结构的变化，使得信贷主体和资金需求量均产生了质变。仅以黑龙江省558个千万元规模的大型农机合作社为例，每个合作社承包流转1万亩土地需支付300万元左右承包费，加上购买种子、化肥、柴油和农药等生产资料需300多万元，每年筹集正常生产资金600多万元，558个合作社每年需要33.5亿元。但因合作社缺少有效抵押物等原因，省内银行类金融机构发放贷款较少，造成合作社融资难，融资贵。近三年来，省内银行类金融机构累计发放农民专业合作社贷款仅为84.26亿元，与千万元规模大型农机合作社每年生产资金需求相差近一半。
（三）农村信用社现有体制已不适应现代化农业发展的需要，与肩负的支农责任、主力军作用不相匹配，急需逐步分类推进产权制度改革。
目前，黑龙江省农村信用社实行省、市、县三级法人体制，全省设立了7个市地级联社（法人管理机构）、6个办事处（省联社派出机构，非法人管理机构）、81家县级机构（法人经营机构）。绝大多数农村信用社股东小、股权分散，真正意义上的法人治理结构尚未形成，原有高度分散、小额多户式的传统信贷经营模式已经不能满足现代化大农业发展的需要。
（四）国有银行占有存款资源数量巨大，综合存贷比率较低，支农贡献度极低。存款资源大部分上存，较大程度上造成县域存款资源严重外流。
据统计，截专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临dylw.net至2012年9月，工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、邮储银行等6大国有银行省内分支机构存款余额合计为10197.3亿元，占全省金融机构存款余额总数的66.8%；贷款余额合计为4084.7亿元，占全省金融机构贷款余额总数的40.49%，存贷差6112.6亿元。其中，涉农贷款投放746.7亿元，占其贷款余额的18.28%，占其存款余额的7.3%。存款资金的大量外流，使本来十分短缺的农村资金更显捉襟见肘。同时，还带来“挤出”效应，农村信用社等金融机构可贷资金难以满足日益增长的农业信贷资金需求，于是采取高息拆借资金方法，间接加重农业信贷成本。
目前，金融机构正在逐步转变“三农”弱质产业观念，一系列针对专业合作社及农业产业链条的金融创新模式应运而生，集约化、批发式“大农金”的概念正在形成。但省内金融机构多限于本系统内实施推广，银行间相互借鉴较少，农业融资难、融资贵的问题仍然没有得到根本解决。
二、财政促进金融支持农业发展的政策建议
财政金融政策一端连着财政，一端连着金融，是引导金融资源合理流动的有效杠杆。要充分运用财政金融政策，积极引导金融资源支持方向。
（一）采取政府引导、社会参与、市场化运作的方式，积极扶持地方金融机构发展，发挥地方金融机构了解省情、贴近“三农”的优势。
1.在贯彻实施国家对村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等新型农村金融机构定向费用补助政策的基础上，省政府注入村镇银行资本金。建议通过有资质的省属企业，每年有重点地选择10户拟组建的村镇银行注入资本金，每户不超过500万元，省财政股权5年内不参与分红。按照黑龙江省目前村镇银行每户资本金平均3200万元测算，每年大体需要省级财政资金3200-5000万元。
2.积极引导民间资本参与农村金融，给予村镇银行民营资本初始投入额5%的财政奖励政策。按照每年15户村镇银行每户有3户非银行类民营企业（每户占总股本5%以上的大股东）参与占总股本30%测算，每年大体需要财政奖励资金720-2250万元。
3.在深入贯彻实施县域金融机构涉农贷款增量奖励政策的基础上，扩大政策实施范围，给予小额贷款公司涉农贷款增量奖励政策。对小额贷款公司年末贷款平均余额同比增长超过15%的部分，给予2%奖励，促进小额贷 款公司加大支农力度，实现持续发展。按照2012年全省381家小额贷款公司涉农贷款年末余额超过15%部分约25亿元测算，需要财政奖励资金约5000万元。
（二）建立以市场为导向，以财政扶持政策为支撑，依托农村产权制度改革，围绕解决农村“信用不足”问题，发挥政府“增信”和“调控”功能，促进金融机构支持农民专业合作社等新兴贷款主体发展。
1.重点选择和支持部分县（市）建立县域融资性农业担保机构。借鉴美国等国家为农场贷款担保成功经验，选择粮食主产区、地方政府有意愿的县（市），建立县域融资性农业担保机构，主要为区域内农民专业合作社等新兴贷款主体提供贷款担保，有效解决农民专业合作社、农业龙头企业等贷款有效抵（质）押不足造成的融资难、融资贵问题。
2.研究制定农民、合作组织等农业贷款主体既有的直补资金、农业保险受益权等预期财政补助资金作为银行贷款担保的措施，引导和撬动信贷资金投向农村。例如：银行根据农民未来应得到的财政直补资金情况，为农民设计直补资金担保信贷产品，解决农民资金需求，同时降低银行贷款风险，提高涉农金融机构发放农户贷款积极性。
3.试行县级财政资金存放与银行类金融机构支持农业发展贡献度挂钩，发挥财政“调控”作用，有效引导和激励商业银行加大涉农贷款投放力度，有效遏制县域存款资源严重外流问题，实现不花钱也能办成事。县专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临dylw.net域金融机构处于“金融支农”的最前沿，县（市）财政部门可结合县域农业发展实际情况，以银行类金融机构涉农贷款贡献度为主要考核指标，按照“统筹安排，奖贷挂钩；存量（暂时）不变，增量调剂；动态管理，考评兑现”的原则，研究制定“县级财政资金存放银行类金融机构考核激励办法”，加快实现县域内金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款的目的，有效解决存贷比过高的县域银行类金融机构信贷资金短缺问题，促进和拉动县域金融机构涉农贷款增长。
4.发挥小额担保贷款财政贴息政策，促进农民工就业和创业，支持农民专业合作社发展。将经工商注册的农民专业合作社视同劳动密集型小企业，纳入小额担保贷款财政贴息政策实施范围，以缓解合作社贷款难、银行难贷款问题。
5.研究探索扩大政策性农业保险规模和险种，开展银行与保险合作，充分利用农业保险“增信”作用，促进参保农户容易获得贷款。目前，黑龙江省农业保险分为种植业（水稻、玉米、小麦、大豆）和养殖业（奶牛、能繁母猪）两大类、6个险种。建议结合实际，开办森林、甜菜、马铃薯等方面的农业保险，在稳步扩大原有保险基础上，积极研究开办新险种，为农业生产“保驾护航”。
6.建立和完善金融机构涉农贷款风险分担和担保机构风险补偿机制，有效降低和分散银行、担保机构涉农业务风险。借鉴国内部分省市的做法和经验，研究制定银行类金融机构新增涉农贷款风险补偿办法，对其年度新增涉农贷款，按照一定比例（5‰）给予风险补偿。研究制定担保机构涉农贷款担保代偿风险财政补助办法，对担保机构为涉农贷款担保新发生的代偿，按照日均担保责任额的一定比例（10‰）给予风险补偿。
7.积极支持农村物权改革，促进农村产权市场发展，扩大农村有效担保物范围。财政部门应积极配合和支持有专业提供论文写作和写作论文的服务，欢迎光临dylw.net关部门推进农村物权改革，加快农村土地流转，深化林权及流转制度改革，推进农村宅基地和房屋流转管理制度改革，激活农村静态资产，扩大农村有效担保物范围，使农村房屋、宅基地使用权、林权、土地经营权、土地收益权等均能够作为银行贷款担保和抵押物。促进农村产权市场发展，加快农村各类可流转资产权益的确权、颁证进度，完善市场化流转的制度安排，培育交易流转平台和机构，建立有农村特点的物权、产权价格形成机制，促进农村资产和权益合法、有序地转化为可交易金融资产。
（三）探索建立财政资金市场化、金融化运作模式，充分利用金融机构专业优势、市场优势，形成政府资源与市场资源有机结合，支持农业重要领域的发展。
1.设立农业产业投资基金，吸引各类社会资本投资农业产业化、重点农业项目，推动形成直接融资和间接融资相结合，多层次、多样化的农村投融资体系。借鉴财政部“农业产业投资基金”运作模式，建议从目前省财政支农资金中拿出5亿元资金，积极吸引各类社会资本（包括地方财政资金）参与，设立10亿元农业产业投资基金。省财政厅负责制定基金管理办法并实施监督管理。投资基金委托省属有资质的企业负责运营管理。投资基金受托方充分发挥专业优势，采取市场化运作方式，将财政资金投入到政府重点支持的农业生产领域和产业项目，实现政府资金市场化运作。
关键词：河北省；农业发展方式；财税政策
近年来，河北省委省政府在转变农业发展方式上做了大量工作，但影响河北现代农业发展的一些深层次矛盾依然存在，急需政府增加投入，发挥财政的调控和引导作用，促进河北现代农业发展。
一、河北省转变农业发展方式的财税政策取得的成效
2009年河北省财政支出继续向农业倾斜，在促进河北转变农业发展方式方面取得了很大的成效。2009年全省农林水事务支出264.8亿元，增长74.3%。
（一）支持农业基础设施建设。全省财政整合资金7.3亿元，集中用于80个县农业节水设施改造建设；落实资金4.4亿元，支持农村水电、测土配方施肥、农技推广和动植物疫病防控体系建设。
（二）认真落实惠农政策。组织发放粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴68.1亿元，比上年增长13.3%。省级投入4.54亿元开展农业保险保费补贴试点，全省种植业保险保费补贴比例达到80%。
（三）推进农业综合开发和现代农业发展。全省投入25.6亿元，建设高标准节水农田156.6万亩，完成生态综合治理12.4万亩，扶持农业产业化经营项目199个，着力打造粮食生产核心区。落实资金2.3亿元，支持发展设施农业和现代果业，促进奶业产业升级。
（四）扩大支农资金整合试点。支农资金整合试点的省级试点县达到34个，自主试点县达到40个，落实补助资金1.2亿，拉动社会投入11.7亿元，促进了农业产业升级、农民增收和县域经济发展。
二、河北省转变农业发展方式的财税政策在实施中存在的问题
（一）财税政策的引导性未充分发挥。目前，河北对农民的四大补贴，只有农机具购置补贴在转变农业发展方式上起到了一定的引导和促进作用。对于粮食直补和农资综合直补等补贴，虽然政府动用了大量的财力，但是发放到农户手中的补贴还是比较少，无法对农户的生产和生活方式产生根本性的影响。
对于促进现代农业发展的其他补贴项目，补贴的力度和覆盖范围还不够大。例如：测土配方施肥补贴项目在农村还未普及；温室大棚地基、墙体等的设施农业的土建部分还未列入补贴范围；农民专业合作社补贴覆盖面窄、手续比较繁琐，等等。
财政补贴对于生态循环农业考虑不多。目前，还缺乏专门针对于有机生态循环农业的补贴。另外，财税对农膜、化肥和农药在税费上的减免，会鼓励越来越多的化肥、农药的使用，造成土壤腐殖质和自然肥力越来越差，从而导致农作物农药残留的种类与残留量越来越多，对居民健康的损害越来越大；而农膜的大量使用则会造成严重的白色污染。
（二）财政支农资金仍然存在管理部门多、投向零星分散问题。以承德县为例，2008～2010年上级累计下达到县的财政支农资金总额达到28，570万元（不含国家设立的各项涉农补贴），年均9，500多万元，但项目管理涉及到农牧、林业、水务、农开、扶贫、财政六个部门，项目的类别在30个以上。由于财政支农资金参与管理多、设立的项目类别多、各有各的使用范围，有些专项资金政策目标、扶持内容出现交叉重复，制约了现代农业的发展进程。
（三）财政资金对农业科研投入不足。农业科技人员的工资待遇水平很低，尤其是一部分乡镇等基层农技人员的工资收入要靠自己去创收，限制了农技人员的积极性，致使基层专业农业技术人员缺乏。从农业推广支出结构看，人员经费所占比重在不断上升，业务经费所占比重呈下降趋势。据调查显示，农业推广机构人员经费和业务经费的比例，县级平均为8∶2，乡级平均为9∶1，业务经费不足限制了农业推广活动的有效开展。
对农业科研人员的教育投入也不足，导致基层科技人员的整体素质、服务水平与现代农业发展的要求不相适应。同时，河北还缺乏有机生态循环农业的专门人才，国内的大专院校尚没有“有机生态循环农业”这方面的专业。
关键词：农业产业化，农业规模化、集约化经营，分包，投包，农业政策。
农业产业化是推进农业现代化的重要途径，是农业体制的创新和生产经营方式的变革，是在巩固的基础上，把小生产变为大生产，实现农业规模化、集约化、企业化经营的有效途径，也是农村稳定，农业增效，农民增收的有力措施；扶持、引导扩大农民加快传统农业向现代农业转型，走农业产化之路，是当前农村工作重中之重。
一、关于农业产业化经营
农业产业化经营是以国内外市场为导向，以经济效益为中心，以资源开发为基础，对农业和农村经济的主导产业、主导产品，按照产、供、销，种、养、加，贸、工、农，农、科、教一体化经营的原则，把农业的产前、产中、产后服务各个环节结成统一的利益共同体。在实现形式上表现为生产的专业化，布局的区域化，服务的社会化，管理的企业化。农业产业化经营的本质特征是：以市场机制组织农产品的生产、加工和销售，使三者之间由原来的单纯买卖关系变为以利益为纽带，以契约的方式结成利益共同体，形成促进农业发展的新机制，实现利益一体化。
从制订战略性政策的角度来认识"农业产业化经营"的基本内涵包括三个方面：一是推进农业运行的全过程，其中除农业产品市场化外，特别重要的是作为农业生产资料的土地和技术的市场化；二是推进农业运行的高度化。一方面是将传统的低级产业一一粮食种植业降低比重，通过发展其它种植业，用农业结构调整的方式, 促进农业高度化发展; 另一方面是发展农产品加工业, 使农业向第二产业延伸提高其附加值, 再则是提高农业生产的技术含量和水平, 使大工业技术和"实验室"技术能普遍而有效地运用于农业生产的全过程.三是实现农业运行的有序化, 不但使农业生产各部门要有组织性地进行局部的分工与协作, 而且还要实现全社会范围内农业资源的有序和有效配置。
二十多年的改革开放, 农业从传统的产品生产演进到商品生产，农业商品化、市场化经营明显区别于计划经济时期的产品农业。基于这一认识上的转变，将为政府制定和实施农业政策注入新的内容。如何实现农业增产只是问题的一方面, 实现农民增收才是我们工作的中心。这是因为在市场经济环境下, 农产品市场已经实现了"卖方市场"向"买方市场"的转变, 农产品短缺的历史将一去不复返。过去一提到农业往往意味着农业生产以产出为首要目标, 现在所说的农业产业化经营首先必须认识"经营"农业的真实含义，即搞农业生产要与赚钱挂钩；农业不再是过去的"从田头到地头"只求产出不求收益的统购统销的模式，而是要使农业的产前、产中、产后诸环节一直延伸到"餐桌"，让农业经营者利用市场机制获得和投资其它产业－样的平均利润。农业不仅包括传统的种植业，也涵盖畜牧和水产养殖业的向产前和产后的延伸。在产业化经营农业的观念下，过去单个的某一种农产品都形成了一个产业链或产业体系，整个农业将呈现为众多的各具特色的"链条型经济"格局。积极探索种、养、加相结合，农、工、商综合经营，贸、工、农一体化，产、加、销一条龙的产业化经营方式，增加农产品的附加值，提高农产品的科技含量，从根本上提升农业的经济效益和市场竟争力，实现农业的深度和广度发展，是制订和实施农业产业政策基本点。
"经营"农业还体现人们对农业的需求结构发生了深刻的变化，人们在对农业产品的质量和多样化提出新要求的同时，也要求农业功能的多元化，出现了"生态环保农业"，"旅游观光和休闲农业"等新的内容，这就要求农业生产者要实现质的飞跃，不仅要懂得农业生产的"田间管理"而且还要懂得农业的经营管理，要树立竞争意识和品牌经营意识，讲究市场营销策略，努力开拓国内外市场，要借用工商企业管理的理念，用工商企业的经营之道去经营农业生产，推进农业的企业化建设。
农业产业化经营的另一种含义是对农业再生产过程的整合，它包括相关各经济利益主体的明确分工和利益的合理分享，这是"利益共同体"的内在要求，最终能使各相关的利益主体都得到保障的同时实现降低农业产业化经营的市场成本。目前，农业产业经营实现形式是龙头企业带动农户，实行基地化，集约化生产，这种模式是由具体的农产品生产引发和拓展而成的。我国农业产业化经营基本上属于这个层次，虽然已取得了初步的成绩，但仍属于起步阶段。"公司十农户"，"订单农业"多受制于市场开发不力，流通渠道不畅及信用关系脆弱等因素的影响，农民时有增产不增收的现象，靠"田头摆卖"，小商小贩式地"惨淡经营"。因此，寻找农户小规模经营与社会化大市场对接的有效途径，通过生产要素的合理流转和配置及在产业链上的分工与合作，将各经济主体的利益有机地结合起来，转化市场风险，提高农户的组织化程度，应成为我国政府农业工作的基本出发点。
农业产业化经营呼唤政府职能的转变，因而对政府指导和管理农业提出了新的要求，政府在农业产业化经营条件下主要是通过相关政府和法律为各参与主体创造公平竞争的环境。从制订政策的角度来把握，一是要发挥农民主体精神和首创精神，遵重农民意志，不搞硬性搭配，不搞一刀切，实行自愿、自觉的原则，以典型示范引路，发挥市场机制作用引导农民调整生产要素结构和产品结构，提高农业效益。二是要加大各级政府农业管理机构的设置和职能定位的改革力度，从创造"产业化"农业和"经营"农业的良好环境出发，切实转变工作思路，为农业产业化发展保驾护航。三是要重视农业产业化经营人才培养。长期计划经济的影响，农业生产产品化的观念使农业商业化经营未能获得全社会认同，农业经营管理人才奇缺。因此，要十分注重发现、培养农业经营人才，创造良好的政策环境，积极引导具有市场开拓能力人才投身农业产业化经营。
关键词：农业保险；近期模式；远期模式
农业是基础产业，又是弱势产业。发展农业保险是市场经济国家扶持农业发展、稳定农民收入的通行做法。但我国农业保险业务自1982年恢复以来，一直发展缓慢。2006年农业保险费收入8.5亿元，仅占全国财产险保费收
入的0.56%。导致我国农业保险发展缓慢的原因是多方面的，选择什么样的经营模式却是一个重要因素。
一、农业保险经营的客观困境及其障碍
由于农业保险标的――农作物及家禽家畜在生长发育过程中面临自然力和人力的作用，其风险远远高于其他产业。农业保险具有高风险损失率和高管理费用率的特点，由此导致农业保险市场的有效需求很难形成。世界各国对农业这一特殊领域如何更好地开展保险进行了长时期的探索，目前基本上形成了两种不同的发展路径：
（一）商业性保险经营模式
这种是保险人选择农业中不需要补贴或只需少量补贴的项目，按商业性原则经营农业保险。商业性农业保险多为私人公司经营，西欧国家是典型代表。他们按照真正意义上的保险经营要求，针对农业中经济价值高的标的，选择损失机会发生少但强度大的风险为承保对象。在西欧，由于地理和气候的原因，农业的雹灾损失十分严重，农作物雹灾保险成为商业性农业保险的主要险种。另外还有火灾、风灾等，这些灾害发生机会虽然不多，却具有毁灭性。毛里求斯承保甘蔗等糖类作物、牙买加承保香蕉。这些都属于高价值的经济作物。对于高价值的农作物，选择适当的风险承保，采用商业性经营原则，完全可以获得经营的成功。经营模式下，保险人与被保险人的权利与义务对等，农民要支付足额的保险费。因而该模式在农业中的可承保面较狭窄。
（二）政策性保险经营模式
这种模式完全是在政府的推动下，把农业保险作为一项保护农业和农民的政策来开展的。主要特点是中央或地方政府对农业保险的经营管理费用及纯保费给予大量补贴，投保农民只需交部分保险费用。一般讲，农民从农业保险中所得到的赔款收入大于他们所交付的费用支出，即从农险中得到了政府的净收入转移。因此，这种经营模式实质上是灾害救济与保险机制的结合，又可称为灾害救济性农业保险。该模式作为政府保护农民收入的一项重要政策，多为政府机构或政府指定的公司经营。
在该经营模式下，农民对保险的有效需求迅速扩张，农业保险得以在广大地区普遍开展。北美国家和日本是这种模式的典型代表。他们承保了大多数主要作物的所有主要自然灾害及病虫害，即主要开展农作物一切险。美国政府早在20世纪80年代初就全额补贴联邦农作物保险公司农险业务的活动管理费用，同时，为了弥补农险基金的不足，还提供了1亿美元的资本捐助。日本既直接补贴管理费用又直接补贴净保险费。在1947～1977年间日本农险业务总支出为4953.83亿日元，而政府提供了其中的3265.59亿日元，占65%。农业保险早已成为他们提高农业生产投资和稳定农民收入的重要政策。政策性农业保险模式不是完全意义上的保险，但却能使保险在农业领域广泛推行。
对于我国，灾害救济性的政策性保险模式无疑是一种最佳选择，但它是建立在政府大量补贴的基础上的。选择该模式的国家，大多是工业化发展比较成熟的国家。所谓工业化，实质是资源在农业和工业之间的动态再配置过程，是工业生产的资本化不断扩张并在经济总体和社会生活中不断取得支配地位的过程。在这个过程中，生产资源不断由农业向工业和服务业转移，工业份额上升，农业份额下降。当工业自身的剩余除了可以支持工业化进一步完善外，还可以用于支持其他产业发展时，工业支援农业，农业受到保护，政府对农业保险进行大量补贴才有了可靠的物质基础。也只有在此时，农业只是作为人类社会生存基础的地位会显得特别突出和光荣，农业将受到整个社会的关怀，农业成为关系到整个社会生存的大问题、小行业。大问题应当受到关怀，小行业能够得到关怀。工业化的成长过程一般划分为三个阶段，即农业支援工业阶段、农业与工业平等发展阶段以及工业支援农业阶段，不同阶段的工农关系是不相同的。
据资料显示，2005年我国农业与工业的净产值比例为14：86，城市人口率为40%，人均GDP为1300美元左右。据此，大部分经济学家认为我国经济发展开始进入工业化第二阶段，但由于区域发展的不平衡性，部分地区还处在工业化的第一阶段。第一阶段是农业补助工业，也就是说，目前我国部分地区的工业发展仍然需依靠农业提供的剩余积累推动。这一阶段的政府政策取向是农业挤压，通过不平等的税收、价格、资金投入等手段挤压农业以支持工业。第二阶段是平等发展，这时农工贸易条件得到改善，农业与工业各自独立发展，农业发展依靠自身积累。总体上看，我国经济发展离以工补农即农业保护阶段还存在一定距离，因而还不可能依靠工业收入来全面补贴农业。而且一些欠发达地区仍然需要通过挤压农业来发展工业。
那种认为目前我国应全面推行农业保护政策的观点，显然是一种超前意识。它只认识到了农业发展和农民需要保护的必要性，却没有认识到工业化阶段的可能性。美国、日本及加拿大等发达国家，工业化阶段早已完成。农业保险实际上是他们以工补农的大政策之中的一项具体政策。把我国的农业保险放在国民经济的大背景下来考察，现阶段农险要得到国家财政的大量普遍补贴，在当前是很不现实的。我国20世纪80、90年代的众多农业保险经营模式没有可持续性，就是由于受到了工业化发展阶段以及相应的政府政策取向的客观制约。
二、发展我国农业保险的现实选择及构想
在20世纪80年代末、90年代初，我国农业保险曾经一度繁荣，当时形成了四种重要的农业保险经营模式：一是中国人民保险公司等商业保险公司自营，单独核算模式；二是保险公司与地方政府共办或代办模式；三是保险公司组织农民之间的互助保险合作社的模式；四是民政部门办农险的模式。这些改革，一方面通过险种间互补、政府财政资助或民政补贴等方式部分解决了农业保险基金不足的问题；另一方面，保险公司通过与政府合作、组织保险合作社等方式减少了自身所承担的经营农业保险的风险，一度在90年代初使农险迅速发展。特别是1991年全国农险保费收入达到5.17亿元，比1990年增长1.5倍。
然而，这些保险发展模式都只是权宜之计，其制度设计本身存在致命的弱点，因而后来大都没能长久。主要原因就在于，有些事实上是采用商业性保险模式来经营农险，却没有按商业性经营原则来选择和设计险种，有些在主观上是想按照政策性保险模式以扩大农业保险的经营面，事实上却不可能得到财政补贴资金来源的有力保障。正视我国经济发展阶段的客观制约，同时考虑到保险公司商业性质的经营体制，对我国农业保险的发展应分近期模式和远期模式进行分阶段设计：
（一）商业性保险为主、政策性保险为辅的近期模式
“商业性保险为主”，是指保险公司选择一定的农业险种，完全按商业性原则进行经营。目前的财产保险公司大都是股份制企业，必须为股东利益考虑，不可能容忍农险的长期大量亏损。在保险企业得不到充足的外部补贴来源时，农险要作为一项独立事业继续存在和发展，就必须恢复保险的本性，按照商业性保险的原则来严格选择和设计险种。选择经济价值高的标的、事故发生少但损失强度大的风险作为承保对象。如小麦在田间生长，价值分散，但收割后堆放晒场，价值集中，这时万一发生火灾，干万斤小麦便毁于一旦。因此，众多麦农必然对麦场火灾损失风险的转嫁产生强烈需求。有些经济作物如烤烟、蔬菜、花卉、果类等，商品价值较高，对已形成规模经营的农户来说，他们也存在对生长期风险的忧虑和损失转嫁的需求，并且他们有足够的保险费支付能力。随着我国“三高”农业、外向型农业的进一步发展，商业性农业保险的发展前景是广阔的。
“政策性保险为辅”，是指除了商业性农业保险项目外，允许少数经济发达地区通过保险公司内部的其它险种盈余补贴、地方财政补贴等手段对主要农作物或牲畜实行统保。其目的是为将来实行远期模式广泛开展的农业保险探索规律和总结经验。政策性保险的组织形式以商业保险公司承办、地方政府支持模式为最好，也可采用合办或代办模式。补贴应是固定的和事先确定的，补贴金额与农民所交保险费之和应与预期赔付额与管理费用之和相平衡。政策性农业保险要作为独立的地方经营险种单独立账、单独核算，免缴营业税、所得税，并且结余留存，作为农业保险专项基金专户存储积累。政策性保险应由保监会统一规划和安排，选择有条件的发达地区试办。
（二）政策性保险为主、商业性保险为辅的远期模式
近期模式不能使农民普遍受惠。随着经济的加速发展，工业化进程进入农业保护阶段，政策性保险即可广泛发展，并在农业保险体系中占居主导地位。远期模式要改变以商业保险公司为主体的农业保险经营体系，这时的商业性农险只是政策性农业保险的补充，为农民承保那些政策性农险以外的险种，或者为农民提供更高的保障。政策性保险体系的设想是建立事业性质的中国农业保险专业公司经营农险及其再保险；通过国家农业保险立法建立农业保险专项基金，并实行法定保险的经营方针；国家给予政策性农业保险和再保险以必要的优惠政策。远期模式的具体设计为：
1、中央设立中国农业保险专业公司，各省、地、县设立其分支机构。由该公司经营全国政策性农业保险和再保险。此外，允许农村合作组织经营某些政策性农业保险，但必须按一定比例向专业公司分保。
2、通过农业保险立法，建立农业政策性保险专项基金。由中国农业保险专业公司负责筹集、分配和管理专项基金。政府和有关部门应提供该专项基金的一定份额。政策性农业保险和再保险独立核算，免征一切税赋，经营结余全部留作总准备金积累，以备巨灾风险。
3、确定政策性农业保险的险种。对有关国计民生的主要粮食作物、经济作物和牲畜商品的生产全部实行法定保险，政府对法定保险项目给予保费补贴。法定保险由中国农业保险专业公司及其指定的农村合作组织垄断经营。除法定政策性农业保险外的商业性农险项目，全部实行自愿投保。各商业保险企业及农村合作组织对商业性农险项目可竞争经营，国家农业保险专业公司为之提供再保险。
远期模式是发展农业保险的一种理想化目标。虽然现阶段它不可能在全国同时实现，但是少数发达地区可以通过地方立法提前实行。另外，远期模式必须在省范围内统一实施，并要进行农业风险区划和费率分区，承保范围太小了，风险难以有效分散。
参考文献：
1、李军,Francis Tuan.农业风险管理和政府的作用――中美农业保险交流与考察[M].中国金融出版社,2004.
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3、庹国柱,王国军.中国农业保险与农村社会保障制度研究[M].首都经济贸易大学出版社,2002.
关键词：农业经济；解决对策；财政支持；NN
农业是一个国家的基础，是国家经济建设的坚强后盾，同时农业的发展进步也离不开国家雄厚的财政资金支持。解决发展农业资金的关键问题就是需要国家的财政支持，它是农业发展的支撑和力量源泉。
1.我国财政支持农业经济发展的必要性分析
第一，农业经济的发展离不开国家财政的有效支持。首先，确保粮食的安全，自1949年以来，国家和政府一直将粮食生产安全作为工作中的头等大事来抓，通过不断增加在农业方面的有效投入，增加农业补贴、免去农民的公粮等方式来提高农民在农业生产中的积极性。但随着改革的不断深入，城镇化建设的不断推进大量农村人口转进城市，务农人口数量骤减，加上自然灾害的频繁发生，国家的生态环境的日渐恶化，这些因素都对农业造成了很大的冲击，也制约了国家的粮食产量。因此，只有国家财政的鼎力保护才能保证农业经济的健康发展。
第二，农业经济发展离不开财政的鼎力相助，也是协调经济发展的要求所在。当前我国农业环境复杂多变，意外风险因素增多，农村的大量资源不断流向城市，农业和工业出现了发展不平衡的局面。为实现农业和工业的协调发展，在积极运用市场机制的调控下，必要时加大扶持农业的力度，防止出现两端分化的城乡发展的现象。
第三，做好国家财政对农业经济发展的全面支持，为有效应对国内外各种挑战提供有力支撑。在中国成功加入世界贸易组织之后，很好解决了我国农产品的出口问题，可以自由、公平参与国际市场竞争，为我国农业在现代化的进程中迈出了至关重要的第一步。同时我们也面临着国外产品的冲击，因此我们在机遇和挑战面前，要着眼实际、冷静思考、立足国情，有效制定相关政策，让农民得实惠。
第四，弱质性的农业。农业作为国家经济建设的一项基础性的产业，为整个国家经济建设做出了难以估计的贡献，由于自然条件和气候环境等风险因素的影响，农业生产过程中面临着市场中的价格波动风险，它的自身发展需要资金的支持，所以说就需要国家的财政资金帮助和支撑。我们感觉弱质性的农业主要体现在：一是自然风险。由于小规模的家庭经济形式和农作物较长的生产风险周期，让农户无法准确判断市场，正确运用降低风险的策略。二是弱质性的农业。自然灾害是影响农业的最大潜在杀手，在抵御自然灾害方面农户缺乏足够应对常识和能力，一旦发生自然灾害时农民一定是束手无策，受灾最惨重。
2.现阶段，我国在财政支持农业经济发展中存在的主要问题。
第一，财政资金投入与农业生产现阶段的需求还存在一定的差距。虽然我国在农业方面的财政投入陆续增大，但财政支出对农业投入所占的比重呈现逐步下滑的趋势，完全满足不了现阶段的农业发展需求。例如许多国有企业由于生产过剩或生产经营管理不好给国家财政造成很大的负担，政府为解决国有企业的生存和发展问题，不得不压缩农业财政支出，致使财政投入农业发展方面的资金出现短缺的现象。
第二，不合理的财政支持农业发展形势，没有制定科学合理的稳步增长机制。全国各个省份、地区在财政支农结构方面出现了农业教育、农业科技等所占比重较低，而流动储备、粮食生产等所占比重普遍高的不合理模式，这种模式由于对农业装备水平、农业教育、农业基础设施及农业科技等方面投入较低，不能解决根本性的问题，不能有效解决农业的恶性循环。不少省份和地区的农业生产都真正实现稳态增长，在有些时候甚至出现了低于规定标准的现实情况，从而使得农民在农业生产中缺乏资金的投入而严重影响和制约扩大再生产的有利时机。
第三，负担较重的农业税收。虽然国家和一些地区在农业方面制定了一些相关的减免税政策，但是在落实政策期间，存在着许多这样或那样的问题，实际上获益的是一些经销商或生产厂家，并不是农民。减轻农民的负担并没有得到真正的改观，因此，严重影响农民从事农业的积极性，政府制定的相关政策如同一张白纸，没有真正形成激励机制。
第四，其他问题。第一，刚刚处于起步阶段的农业保险。开展农业保险不但为各地区农业安全及粮食生产提供了坚强后盾，而且在很大程度上保障了农民的利益，各级政府已经将农业保险作为支持农业发展的一项重要工作内容。但是农业保险在我国还是起步阶段，我国缺乏相应的机构和评估经济损失等方面的工作经验，需要进一步完善。第二，政府部门的公共服务在农业领域内的职能发挥欠缺。政府职能缺失在农业科技援助、农业技术培训和农业生产等方面的有效服务，人才培养机构稀缺，农民不能及时学习和掌握先进的农业知识，从而制约了农业经济的前进步伐。
4.有效制定我国财政在支持农业经济发展方面的相关对策
第一，部分省份的成功经验。从各省在农业经济发展中陆续出台的各种措施和政策来看，黑龙江、辽宁、贵州等省份走在了其它省份的前面。比如黑龙江省：财政对中药材、蔬菜种植、核桃、烤烟、茶叶、水果等特色农业和经济作物的支持加大力度、扩大农业保险的政策性覆盖、加大资金对农业科研的投入及培训农民的职业技能。辽宁省：扩大扶持农业的资金数量、加大支持农产品加工业的建设、机制运营和项目创新。贵州省：在农业经济发展过程中，通过出台相关限制生产资料差价的措施和政策、增加对农业投入的相关机制、加强监督和约束财政对农业投入的管理。
第二，各省份和地区在解决农业经济发展中的对策。（1）明确地方和中央划分区别，地方和中央的税收进行比例调整，使地方政府有宽松、灵活的资金，特别是那些贫困地区，根据情况可以给c更多的倾斜。（2）优化财政在支持农业发展中的结构，限制事业费的开支，精简涉农行政人员，尽量减少资金的浪费。（3）通过不断改进税收政策，从根本上减轻农业生产者的负担。（4）全面推广农业保险制度，为农民提供农险费用和保费补贴，提高各种抵抗灾害的能力。
关键词：日本；农业政策金融；农林公库资金；农业近代化资金
中图分类号：F833.13 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）02-0005-010
政策金融一般指政府金融机构按照国家的政策意图，在民间金融机构不愿介入和无法介入领域提供的信贷服务。我国农业政策金融形成于1994年，由农业发展银行承担国家规定的政策性金融业务，主要对粮、棉、油等主要农副食品的购销、流通和加工业务提供贷款。作为我国唯一一家农业政策性银行，农发行弥补了民间金融供给的不足，有效推动了我国农业基础设施建设和现代农业发展。但是，随着农业经济的发展与调整，农发行也受到诸多挑战。
日本的农业发展条件与我国相似，人多地少，以小规模农户经营为主，农业经济表现出很强的弱质性。二战之后，为了实现农业政策目标，协助农民和农业从业者获得必要的资金，日本建立了由农协（合作）金融、政策金融和商业金融为主导的农业金融体系。本文旨在梳理日本农业金融框架的基础上，聚焦政策金融的发展变化，尤其是其中两项支柱性资金――农林公库资金和农业近代化资金1963―2013年的利用情况、利用效果与发展动向，并探讨日本经验对我国农业政策金融改革的有益启示。（1）
一、日本农业金融体系的框架结构
日本的农业金融体系主要包括合作金融、政策金融和商业金融三部分。其中商业金融由银行等金融机构提供，鉴于农业贷款的高风险、低收益等特性，商业贷款所占比重极小。一般认为，日本的农业金融体系建立于两大支柱之上，一是以农协系统为代表的合作金融，二是由财政资金推动的政策金融。以2010年3月末日本农业贷款余额为例，政策金融占比56%，农协（合作）金融占比43%，商业金融占比不足1%，从中足以看出政策金融和合作金融的重要性。
日本农协合作金融体系由农民渔民，以及农民渔民团体出资入股形成，包含三级机构。下级机构是遍布各市、町、村的基层农业协同组合，简称农协，主要面向会员办理存款和贷款业务；中级机构是以各都、道、府、县为单位设立的信用农业协同组合联合会，简称信农联，主要为县内企业提供融资，并指导基层农协；高级机构是全国层级的农林中央金库，简称农林中金，发挥合作金融系统的总行职责。长期以来，农协利用深入农村地区的地缘和人缘关系，大量吸收农村剩余资金及小额零星储蓄来充实贷款资金，同时接受政策金融公库的委托，办理部分政策性贷款业务。客户涵盖全体农业经营者，以提供中短期农业经营运转资金为主。
政策金融指以政策性农业贷款为核心的融资体系，包括农林渔业金融公库资金、天灾资金、农业改良资金、农业近代化资金等。主要目的是配合政府出台的农业政策，为那些公共利益需要却难以获得民间融资的项目提供贷款。战后初期，政策金融主要服务于农业基础设施建设和和农业现代化建设，如土地改良、农业新技术引进、农业设施和农机具普及等。随着日本经济发展阶段的变化和农业政策目标的调整，资金流向逐渐扩大到改善农民生活质量，促进农产品流通和加工，提高农产品国际竞争力等。与其他国家一样，政策金融是日本农业长期低息贷款的主要供给者。资金来源包括政府提供的长期低息和无息贷款，以及政府贴息的民间资本。融资对象为达到一定农业经营规模或一定农业收入水平的农业经营者。
此外，鉴于农林渔业生产的特殊性和从业人员信用不足问题，日本还建立了农业信用保证制度。由各有关业者出资设立信用基金协会，对贷款者的债务给予保证，一旦借款人因某种原因无法还款时，基金协会将代为偿还。同时，各基金协会还可以加入信用基金保险或请求保证中心再保证，以降低自己承担的风险。
二、农业政策金融的主要构成
日本的农业政策金融形成于20世纪50―60年代。从1953年开始，农林渔业金融公库资金（1953年，下称农林公库资金）、天灾资金（2）（1955年）、农业改良资金（3）（1956年）和农业近代化资金（1961年）相继设立，标志着战后日本农业政策金融体系基本确立。[1]在为数众多的资金种类中，农林公库资金和农业近代化资金在贷款规模与贷款笔数方面都远超其他类别。表1显示，1963―2013年，两项资金一直占据着主导地位，在利用高峰期的1980年，公库资金约占农业政策贷款总额的65%，近代化资金约占30%，两者合计超过九成。因此，通过对这两项资金的考查，基本能反映出战后日本农业政策金融的利用情况。
（一）农林公库资金概况
农林公库资金设立于1953年，是日本政策性最强、规模最大的农业政策金融资金，主要对农林渔业基础设施建设提供长期低息贷款，如土地整治、乡村交通、水利电力项目等。农林公库作为日本唯一的农业政策性金融机构，其目标定位和经营业务受到《农业基本法》、《农林渔业金融公库法》等法律的严格约束和支配，与国家政策动向有着非常紧密的联系。（5）其贷款业务大部分通过公库支店直接向客户办理，同时也委托农协、银行等民间金融机构受理。资金主要来源于邮政储蓄等财政投融资，面向满足一定条件的农业经营者和涉农中小企业提供贷款，期限从10年至25年不等，利率因贷款用途而异。日本进入低利率时代以后，公库贷款利率基本维持在0.5%～1%。
r林公库资金同时面向日本的农业、林业、渔业、食品产业等提供信贷支持，累计设立过近百种资金种类。鉴于篇幅限制，本文只选取其中的农业贷款（下文称公库农业资金）为代表进行分析。在公库农业资金下面，又分设了种类繁多的类别，通常划分为四大类：土地改良资金、自作农维持资金、个别经营者资金和共同利用设施资金。其中土地改良资金设立最早，主要用于土地开垦和改良事业（6），帮助解决战后粮食短缺问题。过去占公库农业贷款总额的比例曾高达七成，广泛应用于农田改造、水利排灌工程建造、农村道路建设等项目。1961年日本颁布了《农业基本法》，提出促进农业结构调整，实现农业近代化的目标，与之相配套，农林公库又出台了自作农维持资金（7）、个别经营者资金和共同利用设施资金。其中，自作农维持资金于1963年设立，主要对因自然灾害或债务原因陷入困境的农业经营者提供金融支持。个别经营者资金则面向符合特定政策条件的个体农业经营者提供贷款，根据贷款对象和贷款目的不同，又细分为诸多种类。共同利用设施资金的融资对象是共同利用农业设施的农协成员。2008年，农林公库与日本中小企业公库、国民生活金融公库、冲绳振兴开发金融公库等合并，成立了一个新的政策性金融机构――日本政策金融公库。农林公库成为其下设的农林水产事业部，但承担的业务与以前相比并没有实质性变化，只是通过与其他政策性金融机构合并，降低了整体经营成本。
（二）农业近代化资金概况
农业近代化资金设立于1961年，目的是配合同年出台的《农业基本法》，为经营农业、林业、渔业及食品产业的农户提供中期信贷，支持他们进行设备投资并改善经营条件。资金来源于以农协储蓄为主的民间资金，从这点上看，农业近代化资金的政策性比农林公库资金弱，受实体经济的影响也更大。其贷款业务大部分由农协承担，中央和地方政府提供一定比例的利息补贴（8），贷款利率通常低于民间金融机构。与公库农业资金相比，单笔贷款的额度较小，期限较短，对贷款者的要求也更宽松，大部分农业经营者都具备申请资格。[2]农业近代化资金设立之初，除了资助农户进行农业机械、农用建筑等小额农业固定资产投资外，另一目的是将农协吸纳的存款尽可能留在农村，避免农村资金大量向城市集中。经济高速增长期间，日本农业机械化水平快速提高，与近代化资金的广泛利用是密不可分的。但是，随着农业产出和农业人口的下降，至20世纪80―90年代，贷款规模已经大幅跌落。2005年，伴随着政策性金融改革的大潮，近代化资金的管理权被移交给各都道府县，国家不再提供利息补贴，意味着该项资金的政策基本消失。[3]
对农业近代化资金的分类，文中采用了日本农林中央金库《农林渔业金融统计》中的分类标准，分为个人利用设施资金和共同利用设施资金。其中，共同利用设施资金的贷款对象包括农协、农协联合会、规定范围内的团体及法人。如前所述，农业近代化资金主要用于支持农户建造房舍和仓库，购买农机具、果树、家畜，进行小规模土地改良等，因此，本文还将进一步讨论个体农户和团体成员利用近代化资金建造房屋和仓库、购买农机具及进行其他投资的情况。
三、日本农业政策金融整体利用情况
为了系统梳理日本两项最重要的农业政策金融资金的利用情况，本文选取了贷款总额、贷款笔数和平均贷款金额三项指标，分析时段为1963至2013年。之所以选取1963年作为分析起点，是因为农业近代化资金在1962年之后才开始正常运转。农林公库资金虽早在1953年就已设立，但1961年《农业基本法》颁布之后，才开始向个体农业经营者开放。（9）鉴于此，本文选取1963―2013间共计50年进行分析。
在这50年间，日本先后经历了经济发展的高速增长期、稳定增长期和泡沫破灭期，与之相对应，农业政策目标也多次调整和修改，历经了从农业结构调整、农业综合开发到农业现代化建设的变迁。为了配合各个时期农业政策的有效实施，政策金融机构几乎同步创设配套的融资品种，扶持新的重点产业和行业，同时不断淘汰过时的产品。[4]正是有了农业政策金融的保驾护航，日本农村基础设施建设才得以快速完善，城乡收入差距也未在经济高速增长过程中被拉大，保证了社会经济和政治的稳定状态。[5]
由于农林公库资金包含的类别非常广泛，如上所述，本文只分析其中的公库农业资金，不涉及公库林业资金、渔业资金和食品产业资金等。（10）
（一）不同经济发展时期农业政策金融展开的历史背景
1.经济高速增长期（1963―1973年）
从1953年农林公库资金设立起至60年代初期，日本农业处于战后最艰难的起步期，政策金融的主要目标是促进农业增产。信贷资金主要投向农地开垦、改良和灌溉设施建设。在国家支农政策和信贷资金的双重支持下，到1963年，农业经济已经得到长足发展，初步完成了农田基本建设，并构建起较为完善的粮食食品安全体系。
进入经济高速增长期后，日本的工业迅速发展，但农业仍以小农经济和个体经营为主，工农之间收入差距甚大。当时，国民对蔬菜、水果、畜产等农产品的需求量大幅增加，但是除大米外，其他农产品几乎全部依赖进口，供求矛盾凸显。在此背景下，1961年日本政府制定了《农业基本法》，提出改革农业生产结构，加速实现农业现代化之目标。随后又出台了《农业近代化资金助成法》、《改善农林渔业经营结构融资制度》等辅助法规，为金融资金投向农业提供指南。这一时期，虽然农业产值占GDP的比重不断下降，但政府对农业的投入却始终保持在较高水平，并通过完整的农产品价格支持体系和收入补贴体系，平衡工农之间的收入水平。[6]
在@期间，体现日本农业特点的小型农业机械作业发展很快，因此，主要为购买农机具提供信贷支持的农业近代化资金一直保持着上升态势，将通胀因素考虑在内，10年之间贷款规模增长了4倍之巨。而农林公库资金除了在土地改良贷款方面继续保持较大规模外，又找到了新的贷款增长点。为了打破小农经济对日本农业发展的阻碍，1961年出台的《农业基本法》中提出通过促进土地集中，扶植一批具有一定经营规模的自立农户。[7]与之相配套，1968年，农林公库在个别经营者资金下设立了综合设施资金，支持农户通过改良土地、栽培果树、购买农用设施等，带动蔬菜、水果、畜产等产业的发展，促进农业结构转变。由于公库农业资金和近代化资金都对农业机械投资提供贷款，而前者贷款期限更长，条件更加优惠。（11）受此影响，1968年起近代化资金的业务规模有所缩减。但是在经济高速增长期内，农业信贷需求非常旺盛，两项资金之间的竞争并未带来太多问题。如表2所示，两者的贷款规模都实现了快速扩张，对日本农业固定资产的形成、农业机械化的普及，以及农业生产率的提高起到了非常关键的作用。[8]
2.经济稳定增长期（1974―1990年）
20世纪70年代中期，受世界石油危机影响，日本经济进入稳定增长期，经济增速开始放缓。伴随着全球化的到来以及日美之间贸易不平衡的出现，日本迫于货币升值压力，开始着手经济结构调整，降低对出口的依赖，农业也难免于此。从70年代开始，日本政府相继进行了一系列的农业改革，并于1986年提出《面向21世纪农业政策的基本方向》，摒弃了1961年《农业基本法》中对农业的保护政策，转而实施国际化战略。除少数农产品（主要是大米）被保留为非自由化品目外，其余农产品均面向国际市场开放。由于日本政府过去长期实行价格支持政策，导致国内农产品价格明显高于国际市场。放宽贸易保护后，从中国、韩国、泰国等国进口农产品的数量激增，对日本的农业经营形成了巨大打击。此外，随着国民饮食结构发生改变，大米消费大大减少，加之工业中更多采用便宜的进口大米作为原料，大米过剩的问题也开始出现。这些打击让日本农业经历了经济高速增长以来的最大转折，农户数量大幅减少，农业经营也陷入萎缩和衰退之中。在上述背景下，日本农业政策金融整体出现收缩。首先受到影响的是政策性较弱的农业近代化资金。1978―1982年间，贷款总额降幅超过20%。
公库农业资金的规模是从1981年开始下降的。1980年日本遭受了战后最严重的低温霜冻灾害，农业大幅减产，此后贷款规模便开始波动下跌。萎缩最严重的资金项目是上文提到的旨在援助自立经营农户扩大经营规模，改善农业结构的综合设施资金。70年代之后，因日本农地价格一路走高，通过土地流转来扩大经营规模的目标并未实现，综合设施资金的贷款规模也一直在缩小。
经济稳定增长期中，两项资金出现萎缩的原因，一是受农产品进口的冲击，导致国内农业产值下降，二是没有及时调整过度保护的农业政策，培育具有竞争优势的农业经营主体。而日本这两类最重要的农业政策金融资金的萎缩，也意味着农业政策金融的功能开始弱化。
3.泡沫破灭后（1991―2013年）
日本经济泡沫破灭后，经济增速下降到极低水平，农业投资也进入低迷期。一方面，乌拉圭回合谈判以后，农业全球一体化程度不断提高，日本粮食自给率从60年代的80%左右下降到90年代的约30%，成为全球最大的农产品进口国。另一方面，越来越多的务农者尤其是年轻务农者离开农村，农业人口老龄化日趋严重。从表4可以看出，这一时期两项资金都收缩得非常厉害。日本政府也认识到，在财政收入下降的情况下，高额补贴政策已经难以为继，唯有放松过度保护，提高农产品竞争力才能立足于国际市场。1992年，农林水产省提出了“新粮食、农业、农村政策方向”，着手制定新的农业基本法。1999年新《农业基本法》正式颁布，提出了稳定食品供给，发挥农业多功能性（12），促进农户经营法人化，鼓励农户以外的法人进入农业，提高农业经营水平等目标。
同时，为了应对农业从业者减少（13）和高龄化问题，1993年日本制定了《认定农业者制度》，旨在培育和确保一批高效、稳定的农业骨干，承担起未来日本农业发展和食品安全的重任。[9]1994年，农林公库在个别经营者资金下创设了长期、低息、大额的农业经营基础强化资金（也称超级市场L资金），为认定农业者提供低息贷款，帮助他们购置农业设施、扩大农业经营规模、提高农产品附加值。这在一定程度上遏制了公库农业资金规模的急速下降，并为日本农业培育出一批新的经营主体。至2010年，日本的认定农业者数量从1994年底的1.9万增加到25万，成为农业生产的核心担当者。但是，与前两个时期相比，公库农业资金的贷款规模仍有所降低。
政策性较弱的农业近代化资金在经济下行期则遭受重创，实际发放额度已不足预算的五成。由于日本国内对农机具、农用建筑的投资近乎停滞，加之近代化资金单笔贷款额度有限，对农户的吸引力已经非常小。尤其是1994年公库农业资金推出更优惠的超级市场L资金后，吸引了大量客户，对近代化资金形成很大冲击。
（二） 农林公库农业资金整体利用情况
图4显示了公库农业资金1963―2013年的贷款金额、贷款笔数及单笔贷款金额。从图中可以看出，1963年贷款总额为603亿日元，1980年达到高峰，贷款总额为4679亿日元，2006年又跌至1110亿日元。2007年以后，公库农业资金的规模出现回升，主要原因是占据较大份额的超级市场L资金开始实行零利率政策。到2013年贷款总额重回2303亿日元。如果选择1963年为基期，则1980年贷款总额为1963年的7.8倍，2006年为1.8倍，2013年为3.8倍。当然，图中的数值都是以名义值统计的，按照日本农林水产省《农业与食料产业经济计算》中农业固定资本形成总值的平减指数进行调整后，1980年的贷款总额为1963年的2.6倍，2006年为0.5倍，2013年为0.9倍。这意味着，从1963年到2006年，公库农业资金的贷款总额降低了一半左右，但是到2013年，基本又恢复到了1963年的水平。
公库农业资金的贷款笔数在50年中也大幅下降。1963年发放了13.5万笔贷款，70年代期间每年约发放5到6万笔，80年代之后持续减少，到2006年仅6600笔，为1963年的5%左右。2007年之后，受超级市场L资金J款利率下调影响，贷款笔数又有小幅回调，近年来大约保持在1万笔。从图4可以看出，1963―2013年间贷款笔数曾发生数次波动，这与自作农维持资金等主要对受灾农户进行金融救助的资金类别有关。比如1976年和1980年日本遭遇严重的台风灾害，贷款笔数就明显高于上一年。
从单笔贷款的平均额度来看，1963年为45万日元，1989年达到1000万日元，2010年达到2000万日元，50年间上涨了45倍之多。如果剔除通胀因素，平均贷款额度提高了11倍左右。
（三） 农业近代化资金整体利用情况
农业近代化资金在1963―2013年间的利用情况与公库农业资金类似，呈现先上升后下降的趋势，只是高峰期持续时间更长一些。图5显示，1963年贷款总额为486亿日元，之后开始激增，1974―1993年间一直维持在2500亿日元左右。转折点发生在1994年，当年农林公库推出超级市场L资金，其业务范围与近代化资金非常接近，但贷款条件更加优惠。此后近代化资金的总规模开始下降，2006年降至444亿日元，只有顶峰时期的13.1%，若考虑通胀因素，这一数值还将降至8.9%。作为日本农业政策金融最重要的资金类别之一，近代化资金的支柱性地位已经岌岌可危。如前所述，如果考虑近代化资金的业务范围，这种变化趋势便不难理解。由于贷款主要用于建造农用房舍、购买农机具等小额投资，在投资旺盛期，贷款规模和笔数自然也大。进入经济稳定增长期后，农户在农用建筑和农机具方面的投资逐年减少，即使有需求，也可以通过自有储蓄解决。加之这一时期农业从业者和农业经营体数量大幅下降，进一步加剧了近代化资金的萎缩。
较之贷款总额，贷款笔数的变动更加剧烈。1963―1974年间，每年贷款数量从19.8万笔增加至26.8万笔，增幅达35%，但之后便持续跌落，2006年仅发放了4700笔。无论是贷款总额还是贷款笔数，都表明在经济高速增长期结束之后，近代化资金的作用明显降低，政府利用该资金来推进农业政策的效果显然不如过去好。当然，受贷款笔数减少的影响，单笔贷款规模从1963年的25万日元增加到2006年的952万日元，剔除通胀因素后，增加了近10倍。2006年之后，单笔贷款金额又有所下降，但仍然维持在800～900万日元之间。
四、农业政策金融分类利用情况
（一）农林公库农业资金分类利用情况
农林公库农业资金中包含土地改良资金、自作农维持资金、个别经营者资金和共同利用设施资金四类。1963―2013年间，四类资金的发放总额和占比都发生了很大变化。
首先分析土地改良资金的利用情况。该资金最初是为支持土地开垦和改良事业而设计的，因此，与日本土地改良事业进程有着紧密联系。在整个经济高速增长期以及稳定增长期的前期，为培育自立经营农户，提高农业产出，日本政府大力推动农地的流转、扩充和改良工作，土地改良资金呈现出快速扩张的态势。图6显示，1963年贷款总额为264亿日元，1972年突破1000亿日元，1979年达到2426亿日元。之后，随着土地改良工作的逐步完成，贷款规模开始下降，1986年降至不足2000亿日元，1996年降至不足1000亿日元，到2013年仅有72亿日元，占公库农业资金总额的3.1%。近年来土地改良资金的作用已经微乎其微，但是在90年代中期以前，一直保持五成左右份额，是公库农业资金中最重要的组成部分。
自作农维持资金主要向受灾农户提供金融支持，其规模自然无法与土地改良资金相比，大部分年份贷款总额维持在100～200亿日元之间。由于日本是一个自然灾害频发的国家，贷款规模也有很大的波动性（图6）。如1976年和1980年，受台风灾害影响，贷款规模分别达到了467亿日元和873亿日元。2011年东日本大地震后贷款规模也有所增加。
个别经营者资金的客户群为符合特定条件的个体农业经营者。上世纪60年代为了实现《农业基本法》中提出的“扶植自立经营农户，推动蔬菜、水果、畜牧业发展，加快农业综合设施建设”等目标，农林公库在个别经营者资金之下，设立了种类繁多的资金类别，如畜产经营扩大资金（1963年）、未垦地取得资金（1963年）、果树经营改善资金（1963年）、果树植栽资金（1963年）、北海道・南九州佃作营农改善资金（1968年）、综合设施资金（1968年）等。从1963年到80年代中期，个别经营者资金实现了第一次快速增长，贷款总额从200亿日元增至1500亿日元左右，有效推动了果蔬、畜牧等产业的发展，以及农业基础设施的健全。80年代中期以后，上述项目投资速度放缓，贷款规模也开始下降。进入90年代以后，针对农业发展中出现的新的资金需求，农林公库在个别经营者资金下面又设立了一些新的资金种类，如1990年设立土地利用型经营体质强化资金，1994年设立超级市场L资金。在这些新的资金种类的带动下，个别经营者资金在90年代以后甚至还出现小额增长，贷款规模基本维持800～1100亿日元。2007年超级市场L资金降为零利率，带来了贷款总额的又一次激增，2013年达到1631亿日元，占到公库农业资金总额的84.6%。
与其他类别的资金相比，共同利用设施资金面向共同使用农业设施的农协成员提供贷款。1963―1985年间增速一直很缓慢，贷款规模徘徊在100亿日元左右，是四类公库农业资金中规模最小的一项。1985年，为了解决农村地区公共基础设施建设资金不足的问题，农林公库专门设立了地域农业综合整备资金制度，在这以后，共同利用设施资金的规模开始大幅增长，1991年达到771亿日元。2001年后贷款总额又开始减小，但仍高于土地改良资金。
（二）农业近代化资金分类利用情况
按照日本农林中央金库《农林渔业金融统计》中的分类标准，农业近代化资金分为个人利用农业设施资金和共同利用农业设施资金两类。过去50年间，个体农户利用贷款的情况占了相当高比例，在60―70年代所占份额超过三分之二，但整体还是表现出下降趋势。这种变化主要是因为农协成员共同利用农业机械情况的增加带来的。此外，随着农业法人、农村有限公司和合股公司等多种经营形式的出现，共同利用农业机械设施的情况在日本也变得越来越普遍。
接着分析农业近代化资金的具体用途。参照《农林渔业金融统计》的分类标准，贷款用途分为修建房舍与仓库、购买农机具以及其他投资三类。其中，其他投资包括小规模土地改良、农村医疗设施和废弃物处理设施建设、农村给排水设施改良和重建、水产动物养殖设施改造和重建等。首先来看个人利用设施资金的情况。70年代中期以前，正是农户建造农舍、仓库、大棚以及购买农机具和加工设施的高峰期，因此前两类资金的规模上升很快，从百亿日元水平增至千亿日元以上。但高峰期结束之后双双进入下降通道，至2013年几乎又回到了1963年的水平。从图7可以看出，1963―1971年间，用于房舍与仓库建设的资金一直占据最大份额，1972―2001年间被购置农机具的资金规模超越。用于其他投资的贷款金额，在50年间变化并不明显，90年代之前也一直无法与另两类资金相提并论。但是，随着房舍、仓库和农机具投资的减少，2005年起三类投资的规模已经相当接近。
共同利用设施资金中的绝大部分也被用于建造房舍和仓库，并在1977―1983年和1987―1993年间形成了两次小高峰，每年贷款规模达到500～600亿日元。1994年后贷款总额明显减少，到2013年已降至22亿日元。用于购买农机具和进行其他投资的资金规模一直不大，1963年农业近代化资金设立之初，两者合计所占份额还不足两成，到90年代后半期增至四成左右。
五、结论与启示
（一）结论
日本农业政策金融形成于上世纪50―60年代，作为农业金融体系的重要组成部分，对二战后日本农业的复苏和发展起到了重要作用。从1953年起，根据农业发展的需要，日本相继设立了种类繁多的农业政策金融资金，在改良土地、购买家畜、建造农业生产设施、促进农产品流通等方面，给予生产经营者全方位、高密度的融资支持，弥补了民间金融供给的不足，最大限度发挥了政策金融对农业的支持和保护作用。作为日本农业政策金融支柱的两项资金，农林公库资金和农业近代化资金承担了近一半的信贷任务，在经济发展的不同时期都扮演着支农惠农的重要角色，有效促进了土地改良、机械化、信息化，以及r业结构的合理调整。
农林公库资金和农业近代化资金的贷款规模在20世纪80年代左右迎来高峰，之后受农业产出下降、农业从业者数量减少、农户金融资产提高，以及农业投资停滞等因素影响，贷款总额和贷款笔数都明显收缩。截至2013年，农业近代化资金规模已经降到了高峰期的一成左右。公库农业资金同样下降得非常明显，但是与农协不同，农林公库一直适时根据农业发展的需求，推出各种新的资金种类，尤其是1994年针对认定农业者设立了超级市场L资金，避免了融资规模的大幅跌落，2013年贷款金额仍有高峰时期的50%，若将通胀因素考虑在内，约为1980年的四成左右。泉田洋一（2013）认为，长期以来，政策金融一直肩负着支持日本农业经营主体成长的重任，历经半个世纪之后，随着经营主体从众多分散的小农转变为包含法人经营在内的多种经营主体，政策金融体系已经到了必须改革的时候。[10]
（二）启示
中国农业发展银行作为中国唯一一家农业政策性银行，自1994年设立以来，主要针对粮、棉、油等收购企业发放贷款。近年来，农发行不断拓展业务范围，推进内部改革，扩大贷款规模，对中国现代农业的发展起到了重要推动作用。但是，无论从国家支持力度、业务产品设计、目标客户范围还是支农效果上看，都还存在提升的空间。通过总结日本经验，有以下四点值得借鉴：
第一，扩大农业政策金融的覆盖范围，逐步将规模农户纳入支持范畴。目前，农发行已经开始对农业产业化龙头企业开放政策性贷款，但广大农户仍被排斥在外。从日本农业发展的经验来看，政策金融的重要性不仅仅体现在推动农业基础设施完善、提高农业生产率等方面，更重要的是，在经济高速增长的同时，将城乡收入差距保持在较低水平，为宏观经济发展提供一个相对稳定的环境。中国目前正处于公共财政收入和GDP双双增长，城乡收入差距却十分明显的发展阶段，可借鉴日本经验逐步开放对农户的直接融资，比如首先针对专业合作社提供政策性贷款，再逐步过渡到种粮大户和普通农户，从而为促进中国农业产业化发展及缩小城乡收入差距起到推动作用。
第二，应根据农业发展目标的变化适时调整信贷产品，保证政策金融贷款的精准性和有效性。历史上日本政府曾多次制定、调整和修改农业发展目标，与此同时，几乎同步创设与之配套的农业政策资金产品，并淘汰过时的产品，确保新的产业和行业能得到最有效扶植。本文提及的两项政策性金融资金，都曾为战后日本政府推动农业产业结构调整、培育自立经营农户、支援认定农业者等政策目标提供过强有力的支撑。近年来，农发行虽然一直在扩大业务范围，但是与国家农业发展目标的匹配度仍有待提高。面对“十三五”规划建议中提出的转变农业发展方式、提高农业质量效益和竞争力、推进农业现代化等诸多目标，农发行可先行选择一些领域寻求尝试和突破，比如向发展程度较好的家庭农场开放类似超级市场L资金的低息融资，培养其成为农业骨干，从而减轻务农人数萎缩和老龄化问题可能带来的压力。
第三，完善与农业政策金融相配套的制度建设，为政策金融机构提供行动指南。战后日本政府一直注重与农业政策金融相关的立法，先后出台过《农林渔业金融公库法》、《农业基本法》、《新农业基本法》等诸多法律，以立法形式明确农业政策金融与相关农业政策的关联性，并指明政策金融对农业的支持重点、支持范围和支持力度。农发行发展迄今，与之配套的金融立法一直缺失，导致农发行在职责定位、政策目标、政策方向等方面缺乏行动指南。因此，要提高农发行信贷资金的使用效率，完善与农业政策金融配套的制度建设是非常必要的。
第四，推动农发行与商业性金融机构的合作，增加政策性业务的代办点。农林公库作为日本唯一一家农业政策性金融机构，每年发放的政策贷款规模位居首位。面对庞大的业务量，农林公库除了通过自己的支店机构办理外，同时也委托农协等民间金融机构代办。目前，农发行具有贷款功能的网点数量非常少，在开展金融业务时面临很多困难。如果能与农村信用社、农村商业银行等机构合作，通过利息补贴的方式，委托其开展贷款业务，可大大降低贷款业务的交易成本。
注释：
（1）部分数据和资料得到了日本东京农业大学泉田洋一教授和日本农林中央金库综合研究所王雷轩研究员的帮助。
（2）天灾资金带有救济性质，主要为遭遇暴风雨、地震、干旱、厚雪、冰雹等自然灾害而蒙受损失的农户提供贷款，确保他们生产的稳定性和连续性（参见[11]）。贷款利息依据受灾程度而定。
（3）农业改良资金主要面向引进新作物、新技术，或从事农产品加工、销售等具有一定挑战性业务的农业经营者提供无息贷款，包括技术导入资金和设施资金两类产品。贷款期限不超过10年，资金主要来源于都道府县的财政预算，由中央财政金融承担贴息。
（4）日本农业政策金融体系庞大，包括农业贷款、林业贷款、渔业贷款、食品产业贷款等。本文仅仅讨论其中的农业贷款，而不涉及其他种类的贷款。
（5）20世纪60年代以前，农林公库资金主要用于促进粮食增产，60―70年代扩大到支持果蔬、畜牧、渔业等产业发展；80年代后，政策目标转向培育竞争性农业，重点支持以核心农户为主体的农业结构调整；1999年日本重新制定了《农业基本法》，开始强调农业和农村的多功能性。
（6）土地改良事业包含的内容非常广泛，大至国家层面进行的大面积农田开垦改造、水利排灌工程建造、农用道路建设、农田规划、土壤改良和防灾保全等，小至农户对土地的修整和改造（参见[12]）。
【关键词】云南财政支出 格兰杰因果检验 对策研究
发展经济学理论的一个基本共识是：农业经济增长对工业化和一般经济增长是至关重要的。我国20世纪80年代到现在的经济持续性增长，也得益于农业的发展。那么农业的发展靠什么？实践告诉我们，农业的发展一靠政策，二靠科技，三靠投入，而事实上政策和科技的背后同样是资金的投入。而且由于农业的弱质性，所以国家财政对农业的支出至关重要。关于财政支出和经济增长的关系，西方经济学家自19世纪末就开始了研究(Wagner，1890；Bird，1971；Peacock and Wiseman，1961；Musgrave，1969；Rostow)，但近十几年以来，学术界越来越重视财政支出结构对经济增长的影响并展开大量争论性研究。这主要是20世纪80年代末，大多数国家经历了几十年的政府规模不断扩张之后，面对着自由主义经济思潮的复兴，政府开始控制财政支出规模，调整财政各项支出结构。但是各国政府在制定财政调整计划时，面临着一个艰难的选择：财政支出中哪一类支出应当削减，哪一类应当增加，在做出决策之前，决策者必须知道各类支出对本国经济增长的影响方向和程度。对我们国家政府的决策者而言，也面临着同样的问题。尤其是对于弱质的农业，云南的财政支持有限，如何调整和优化财政支出结构，使有限的财政拨款给农业经济增长带来最大的推动力，就是我们现在需要迫切解决的问题。
有关财政支出规模和结构的著作很多，但国内专门探讨财政支出结构对经济增长的影响的研究成果还很少，尤其是关于农业方面的研究几乎是空白。有些研究成果旨在构建财政支出结构对经济增长影响的理论模型，但没有进行经验分析；有些经济学家虽然做的是经验分析，但旨在分析各种财政投资对农村的增长、解困、缩小地区差距的影响而不是分析财政支出结构对农业总体经济增长的影响。
本文利用云南统计数据中1978-2000年对云南农业的财政支出和农业增加值的有关数据，用计量经济方法构建模型并做出实证分析，并联系新经济增长理论对模型的最后结果做出了解释，在此基础上为我国政府决策者提供参考性政策建议。
一、数据的选取和模型的构建
本文选取的数据来源于《云南50年财政统计》，结合得到1978-2000年云南农业各项财政支出和农业增加值的详细数据(见表1)，所有数据均是名义变量，未进行价格调整。
为了便于建模，我们把各项指标用数学符号代替。其中农业增加值用变量Y代替，支援农业生产支出和农村水利气象等部门的事业费用的财政支出用X1代替，农业基本建设财政支出用X2代替，农业科技三项费用的财政支出用X3代替，农村救济费用的财政支出用X4代替。我们如果直接对Y和X1、X2、X3、X4建立线性回归模型，得出的结果不合适，也通不过统计检验。因为各类财政支出对经济所起的作用不是当期就实现的，都存在一定的滞后期，有的滞后期可能还比较长，如农业基本建设支出。为准确判断各项支出对经济所起的作用时间，我们采用格兰杰因果检验(Granger，1969)的方法来确定滞后期。我们采用Eviews统计软件对各项财政支出序列与农业增加值用的因果关系进行了考察(见表2)，并从中得出滞后期。
表2 云南各项财政支出变量滞后期与农业增加值的因果关系
从表2我们可以看到，各项财政支出都至少在96%的置信水平下引致农业增加值增长。在下面我们要建立的模型中，各自变量滞后期的选取分别由上述检验结果确定。需要注意的是，云南各项财政支出的经济作用存在滞后期并不说明财政支出仅在滞后的那一期内发生作用，只是说明在滞后的那一期与因变量的关系最明显。也就是说，支援农业生产支出和农村水利气象等部门的事业支出、农业科技三项费用支出、农村救济费用支出都在一年之后对农业经济发展发挥最大效用，而农业基本建设支出对农业经济增长的效用则在四年之后显现。
通过以上分析，我们对1978-2000年云南农业各项财政支出和农业增加值的关系构建多元线性统计模型如下：
Yt=c+b1X1t-1+b2X2t-4+b3X3t-1+b4X4t-1+εt
其中：Yt表示第t年的农业增加值；X1t-1表示滞后一年关于X1的财政支出；X2t-4表示滞后四年关于X2的财政支出；X3t-1表示滞后一年关于X3财政支出；X4t-1表示滞后一年关于X4的财政支出；c表示常数项；b1、b2、b3、b4分别表示X1、X2、X3、X4的回归系数；εt是随机扰动项。根据表1的数据,我们用Eviews统计软件得出回归分析结果如下。
表3关于Y和X1、X2、X3、X4的回归结果
从表3我们可以看出，模型的R2很大，F检验通过，说明模型的总体拟合效果还比较好；但所有系数的估计值不能通过t检验，这说明该模型存在严重的多重共线性，这会导致参数的估计值没有意义，所以模型失效。为了克服多重共线性，我们用逐步回归法对模型进行修正。最后得出的最优回归模型如下：
Yt=b2X2t-4+b3X3t-1+εt
常数项因为不能通过t检验，已去掉，所以得到的模型比以前更好。模型的估计和检验结果如下：
表4关于Y和X2、X3的回归结果
从表4我们可以看出，在显著水平为0.1的情况下，X2和X3的系数估计值都通过了t检验。样本决定系数R2为0.89，修正的R2为0.85，都超过0.8，说明整个模型拟合优度比较高，X2、X3对Y的解释能力比较强。模型的D-W值为1.87，我们可以查出在0.01显著水平下对应的du值为1.36，D-W值处于(du，4-du)内。通过D-W检验，说明模型不存在一阶自相关。这说明我们得出的模型回归拟合效果相当好，X2、X3能对云南农业增加值做出很好的解释。根据表4，把X2、X3的系数代入上式，得出最优估计模型为:
Yt=67X2t-4+801X3t-1
二、新经济增长理论和实证结果
自亚当・斯密以来，整个经济学界围绕着驱动经济增长的因素进行了长达200多年的争论，最终达成比较一致的意见――在一个相当长的时期里，经济增长主要取决于下列三个要素：(1)随着时间的推移，生产性资源的积累；(2)在一国的技术知识既定的情况下，现有资源存量的使用效率；(3)技术进步。而90年代初期形成的“新经济增长理论”即内生经济增长理论对此则更深入了一步，认为促进经济增长的“技术进步”是内生因素。而经济的长期增长是由内生因素解释的，也就是说，在劳动投入的过程中包含着由正规教育、培训、在职学习等形成的人力资本，在物质资本积累过程中包含着由研究与开发、发明、创新等活动形成的技术进步，从而把技术进步等要素内生化，得出了因技术进步的存在要素收益会递增而使得长期经济增长率为正的结论。根据内生经济增长理论的政策含义，我们可以将促进云南经济增长的财政政策归纳为三点：（1）政府和企业增加对人力资本投资，并不断提供人力资本投资的质量；(2)通过财政政策和优惠的税收政策，政府和企业应增加对基础设施的投资；(3)政府通过税收刺激或财政补贴增加对研究与开发的投入。从我们得出的模型Yt=67X2t-4+801X3t-1可以看出农业经济增长的80%可以归因为农业基本建设的财政支出和农业科技三项费用的财政支出。当农业基本建设的支出每增加一个单位，农业增加值就会增加67个单位；而在农业科技三项费用的财政支出每增加一个单位，对农业增加值增长的作用更大，达到了801个单位，说明财政用于科学研究和科技发展的经济效应最为显著，所带来的经济增长远远高于物质资本投资。这也说明政府应大力加强对农业基础建设的投资，尤其是对农业科技的投入。
三、云南财政支持农业县域经济发展的对策研究
从新经济增长理论和本文的实证分析结果来看，我们建议省政府今后应在以下几方面对农业财政支出结构进行优化和调整。
1、坚持科教兴农，运用财政政策促进云南农业科技进步与创新
省政府应对农业新产品的试制费用，乡镇企业的技术推广，尤其是关于农业的科学研究应在财政上进行大力支持，并建立完善的农业技术推广网络和农业技术市场，推动农业科技向现实生产力的转化。省政府在一定程度上还可以财政拨款直接购买先进的农业生产技术。而我们从表1可以看出云南农业科技三项费用上的支出太少，所以应首先作为云南农业财政支出结构调整的重点。
2、提高农村教育的财政支出，提高农业劳动者的素质
教育可以提高农民对新知识的获得和接受能力，从而在农业技术进步中获利，在生产实践中的学习会进一步促进农业技术的创新。因此，省政府应加大对云南农村基础教育、农村职业教育以及农村成人教育的财政支出，而我省现在做得还很不够。
3、促进云南物质资本形成的财政政策研究
从上述模型和实证分析可以看出，云南农业的财政基本建设支出对经济增长的拉动作用很明显。因此，在强调对农业科技和农村人力资本的投资的同时，也不能忽视财政的物质资本投资，尤其是农村的基本建设投资。
4、大力压缩云南农业的消费性支出
对云南农林水利气象等部门的事业费用，尤其是资源调查、干部训练费用和农业的事业管理费用应尽量削减。因为这些都不是直接用于农业的生产性支出，对农业的经济发展作用不明显。
【参考文献】
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[关键词]新型农业经营主体；服务型政府；现状；困境；对策
[中图分类号]F3
[文献标识码]A
[文章编号]1671-5918（2015）05-0089-02
doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.05-044
[本刊网址]http：//
随着经济飞速发展，工业化和城市扩大的脚步加快，我省的农业和农村已经呈现出诸如农村务农人员老龄化，农民兼业化，农民转业化，农业副业化，土地荒废、污染等现代性问题，原先以单户家庭为基本单位的联产承包制度已经不能应对当前社会和生产力的发展趋势，跟不上时代的节拍，传统的农业经营主体在面临外界环境的复杂变化性上有着天然的劣势，不能够有力面对经济生态以及人员构成形势的急剧变化，而以农民合作社，种植大户和农业龙头企业为代表的现代新型农业经营主体则可以形成一个强有力的集体力量，通过更多可能的渠道来进行扩大化生产及再生产。
这些新型农业经营主体面临着前所未有的机遇的同时，也面临着巨大的挑战。一方面他们把分散的农户结成了利益共同体，这样既增加了应对市场和灾害的抵抗力，又能促进农民持续增收，农业持续发展，而另一方面新的组织结构的形成必将带来更多社会、法律法规等等方面的逐步磨合，关注新型农业经营主体的发展不仅仅可以促进农业产业化的健康有序发展，而且为我国和谐发展奠定了稳固的基础，我们应该在培育、培养、创新发展这些新型农业经营主体的过程中，积极应对并且牢牢把握每一次难得的机遇与每一个问题的解决方案。
一、河南省新型农业经营主体发展现状
党的十报告中提出现阶段我国应该坚持走中国社会主义特色新型工业化、新型城镇化以及农业现代化的道路，推进信息化、工业化、农业化和城镇化的高度融合，并保持相互之间的协调同步发展。河南省作为传统农业大省，在推进农业现代化的进程中，应当也必须起到积极的作用。
在数量上，河南省在过去的十一五、十二五规划期间大力发展和培育新型农业经营主体，截至2013年7月底，在工商部门登记注册的合作社多达63474家，名列全国第四，还有包括入社农户，也有多达348万户，占全省农户的20.8%。在质量上，河南省也做到了合作形式多样化，开创了信用互助合作社、土地股份合作社等多种形式的非传统农业领域合作方式。总体来说，做到了质量与数量皆优。
河南省的农业产业化也在不断壮大，各地各级农业龙头企业截止2013年6月，已共有6400多家，其中省级的多达635家，国家级龙头企业60家，更有15家涉农企业在国内外上市，43家企业被列入上市后备企业，31家企业的产品商标被认定为“中国驰名商标”。
与此同时，河南的种植大户也在快速发展，截止2013年3月底，种植大户多达11513户，经营耕地面积432万亩。这些种植大户大部分由种田能手组成，对农业新科技接受程度高，并且还可以影响其他的农业生产主体，成为了提高河南省粮食产量的主要贡献力量与河南农业生产的支柱型力量。
二、新型农业经营主体的优势和所要面临的问题
相比于传统家庭责任联产承包制的单个生产主体，这些新型的农业经营主体具有明显优势，他们可以获取更多销售、经营以及市场信息的资源和渠道，具体表现在市场导向、资金来源、销售渠道、盈利能力、经营规模、产品推广、品牌建设等方面。新型农业经营主体已经不单单是为解决温饱而劳作，而是认识到了产业化、品牌化的市场价值，逐步扩展进入现代农业行列，走农业商业化、农业集群化、农业金融化之路。
通过实际调查，新型农业经营主体的经营者在实际中还存在着很多问题，他们在融资、服务体系、后继人才和土地获得等方面仍然面临着种种困难和意想不到的挑战。
农村土地流转加快，从根本上改变了农村农业生产者的土地经营规模结构，土地经营规模已经不是新型农业生产大户的衡量标杆，他们在组织结构和利益机制上进行了卓有成效的创新，通过技术产业化和市场引导逐步实现了小规模基础上的经营规模化。以市场、科技、人才等带动产量，将是中国乃至全球农业发展的重要方向。
解决了土地经营规模问题，新型的农业经营主体资金来源的渠道相比于传统的农业生产主体也更加的多元化，其盈利能力较强。资产的增长不仅有利于新型农业经营主体自身的收入水平提升，而且更加增加了其对于农业的投入能力，由此形成一个良性循环。经调查，大部分的农业生产大户和农民合作社，都是依靠自有资金对其农业进行投资，相对而言，对于农业企业来说，由于其涉及的农产品产后加工、销售渠道等环节较多，则只有小部分依靠自身资金来进行投入。
由于大部分的新型农业经营主体投入都是依靠自身资金，带动了整个新型农业生产的市场导向明显，并且其经营主体也更加自动的寻求多元化的渠道进行销售。例如，近些年以来，越来越多的农业产品开始在网络平台上进行销售，通过物流渠道，基本实现了市场全国化，更有甚者，部分实现了市场全球化。
与传统农业经营主体不同的是，新型的农业经营主体开始越来越多的注重其品牌的建设，他们开始认识到了品牌效应，由于品牌建设需要大量资金的投入，专业的农业大户往往通过加入大的农业合作社或者参与订单的方式来分享品牌效应，以期实现品牌的最大效益，做到投入与产出之间最佳的比值。
虽然新型的农业生产主体具有种种优势，但是在现阶段，其发展依然面临着许多发展瓶颈和各种难题。
目前来看，关于新型农业经营主体的扶植政策还不够完善，有些新型农业经营主体依然有贷款难，担保难，融资渠道狭窄，缺乏高科技指导等情况发生，在税收方面，针对经营主体所得税、营业税并没有相关的优惠政策，在土地的获取上，新型农业经营主体，特别是农业企业也面临着用地难的问题。
其次，涉及到新型农业经营主体的相关法律和规章制度还需要完善。农村的保险服务体系有待完善，保险公司对新型农业经营主体提供保险业务的积极性不高。农业的社会服务化不到位，致使农业的发展受到非常大的阻碍。
目前有关政府部门、党委对于新型农业经营主体的作用没有引起重视，在思想上还存在有某些偏差，没有进行相应的指导、宣传以及服务，在组织体系中，没有形成相关部门的配合机制，从而制约了新型农业经营主体的健康发展。使其在规模上无法更进一步的发展、壮大，造成了超大型、名牌产业化龙头企业数量少的情况。而且由于缺乏制度和政策上的保障，使大部分的农业农民合作社运行不够规范，经营主体的产权也不够明确，没有形成完整的利益分配，生产机制，从根本上制约了其向大规模方向发展。
在新型农业经营主体的发展中，人才的匮乏也成为制约其发展的重要问题，由于其经营人员高龄化比较严重，对新技术、新产品、新品种、新市场的接受程度较低，造成经营效率低下的问题。
三、服务型政府培育新型农业经营主体的几点建议
保持农业稳步健康发展，是我国的头等大事，政府在现阶段更应重视培育和发展新型农业经营主体，发挥政府这只有形的手的充分作用，解决其实际的问题，并且在组织结构和制度构架上给予其保护，全力培育和扶植河南省新型农业经营主体的发展。
首先，对于服务型政府来说，首要的工作是改变生产要素和资源的配置方式，尤其是需要加快土地、资本等生产要素的配置，使其更加的转向市场导向的配置模式，适应市场需求，掌握供需比例，按照市场的实际调查来进行调整。政府还应转变对河南省农业以及农业产业的扶植方式，在体质和制度上给予农业主体创业和就业的良好条件，并在新型农业经营主体的退出与进入机制上更加的给予保障，使其能够放心大胆的发展。在新型农业经营主体的发展初期，以及过程中，能够满足其发展需求，加快其产出效率，加大扶植力度，在发展机制上寻求突破。
【关键词】农业政策；农村经济发展；机制；路径
一、农业政策影响农村经济发展的机制分析
1.农村政策引导农村产业结构的变动。受到“以粮为纲”政策的影响，我国农村产业结构在一段时期里只有种植业。建国之初，我国农村产业部门主要是农业，当时的工商业还没有得到发展，基本上只有一些小规模的手工业和小商贩等。我国农业一直是以种植业为主，所以粮食是我国的主要农产品。当时林业和畜牧业等还没有得到重视和开发，提供生活所需的工业、副业规模不大。在建国后的20年里，我国农业仍然占据了重要地位，第二、第三产业没有太大的变化。国家虽然为了提高粮食产量投入大量的人力、物力和财力，却因为没有采取合理有效的措施，发挥不出资源配置的效果，因此导致了大量的资源浪费。
在实施农业政策改革后，重新制定以家庭承包经营为基础的多种形式的责任制，才打破了原来种植业的单一模式，同时也改变了农村经济的微观运行模式。农民的生产积极性得到显著提升，从此开启了农村商品化、社会化和专业化的发展，促进了农村产业结构的有效调整。在城乡消费结构以及农村产业结构的发展过程中，我国所生产的农产品和工业消费品的质量日益提高。有关统计数据显示，在1997年我国农村第二、第三产业共同创造的产值占据了农村总产值的百分之七十左右，与以往相比有了明显进步。在我党确定建立社会主义新农村的总目标后，农村产业结构也发生了相应的变化。比如说：第二产业已经变成农村发展中的主要产业，第一产业所占据的劳动力和产值都有所降低，第三产业占据了较多的劳动力等等。
2.农业政策的产权激励作用。自从我党废除了制度，确定家庭联产承包制以后，逐渐发挥出农民在农业生产中的主体作用。通过这一系列的农业政策，农民可以自由制定生产经营规划，在确定农民拥有30年甚至50年的稳定不变的土地经营权以后，再次强调了农民在农业生产中的独立经营权。为了能获得更多的利益，农民就会像市场经济活动中的各个参与者一样积极主动地投入到生产活动中，以不断提高生产效率，获得更多的经济收益为目标，从而采取有效的措施来改进自己的生产技术、合理配置生产要素，这一切都是农民自主自愿的活动。由此可以看出，科学有效的农业机制使整个农业经济发展充满了生机和活力。
二、农业政策影响农村经济发展的路径分析
1.取消农业税对土地利用率产生的影响。仅从区域层面的变化来看，农业减税制度可以促进耕种面积的增加。农民不用在担负税费的情况下进行耕种，大大提高了农民耕种的积极性和主动性，起到了保护耕地资源以及提高耕地使用率的积极作用。如果国家所征收的农业税费较高，农民必须采取各种措施对有限的土地资源进行合理开发，从而获得更高的经济收益。这种方式只能在短时间内取得明显的效果，随着农民负担的增大，农民的生产积极性反而会下降，反而会降低耕地的使用率。
站在农民的角度来看，要从两个方面来解释。一方面，农业税费制度改革是通过耕种者来实现土地资源的开发和利用。农业税费会对农民的生产行为产生直接影响，农业税费体制的变化关系到农民的基本经济收益。随着土地自主经营政策的实施，农民的生产情况就决定了其经济收益，同时农业税费制度改革给农民的土地使用情况带来更大的影响；另一方面会是对土地资源的利用产生影响。在农业税费减免后，农民的生产积极性得到提高，为了能获得最佳的经营收益，他们会相应地调整自己的生产方法。所以说，农业税费制度的变化会带来土地资源使用情况的变化，比如：土地利用率、土地利用规模以及生产要素投入、生产要素搭配等土地使用情况的变化。
2.取消农业税对农村居民收入的影响。在农业税取消以后，财政转移会成为各地区乡镇行政单位的公共财政收入的主要来源。很明显，这笔资金完全无法支付农村各地区的公共支出，所以会让农村财政开支出现较大的缺口。本来各级县乡行政单位就经常遇到资金不足的状况，他们甚至没有多余的资金来支付村级干部的工资以及村级行政单位的公共花费。在资金如此短缺的情况下，一部分农村地区还出现了无人愿意出任村干部的情况。由于缺乏基本的经济保障，大部分村级干部的工作热情明显不高，因此也没有很好的履行自己的工作职责。我国在2006年全面取消了农业税，当时并没有考虑到农村经济发展太过落后的情况，政府在单方面取消了农业税后，导致当地财政和村集体失去了主要的经济来源，村集体的公共开支缺乏必要的经济支持。
三、结束语
针对农村政策影响农村经济发展的机制和路径做简要分析，并结合我国农村经济发展的实际情况进行详细研究，希望为进一步完善农业政策促进农村经济发展发挥一定的作用。我党在制定农业政策的过程中，要在鼓励和提高农民生产积极性的基础上，指导群众将各种生产要素进行合理搭配，要注意到各项政策的协调性和灵活性，从而实现农村经济的稳定持续发展。
参考文献：
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