时间：2023-08-11 17:17:59
导语：在现代乡村社会治理体制的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词：民生 农村社区 管理机制
党的十报告指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重”，强调要求“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”。将“社区管理”的概念引入农村，实行农村社区管理是加快推进城乡基本公共服务均等化、统筹城乡协调发展的积极有益探索。因此，完善和创新农村社区管理机制，是贯彻落实党的十八精神，加强社会建设，改善民生的重点课题。
推进农村社区建设的现实依据和理论基础
随着我国城市化进程的加快和“三农”格局的快速变革，农村居民对文化教育、医疗卫生、居住环境、社会保障等公共产品和服务提出了更高的质量要求。同时，农村居民的主体意识、民利意识也日益增强，日益要求多渠道畅通的利益表达机制。大家不仅追求经济利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，越加要求选举权、被选举权的实现和参与农村社会管理。阶层分化、诉求多元、社会流动和信息流通加速，权利意识觉醒，使得农村维稳形势日趋复杂，农村治理面临诸多挑战。同时，由于我国在社会建设方面长期受城乡二元化的影响，公共服务资源偏向集中于城市，导致农村基础设施落后，公共服务缺乏，社会建设滞后。在这种背景下，农村社区作为推动农村社会改革的新型农村管理和服务形式由此顺应而生。农村社区建设，是农村社会的现代化建设;是深化村民自治、完善社区管理服务功能的重要载体;是促进政府转变职能，强化农村公共服务的重要手段;是统筹城乡发展，改善农村生产生活条件，提高农民生活水平和生活质量的重要措施。党的十明确要求，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”，要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。可见，要贯彻落实党的十精神，就必须积极推进农村社区建设，完善和创新新型农村社区管理和服务机制。
农村社区是相对于传统行政村和城市社区而言，指聚居在一定地域范围内，以从事农业生产为主要谋生手段的农村居民所组成的社会生活共同体。农村社区是一个比自然村更具有弹性的制度平台，它围绕如何形成新型社会共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量、凝聚力和认同感。农村社区的理论基础主要来源于新公共管理理论。新公共管理理论采用企业管理方法，引入市场机制，强调顾客导向以及注重提高公共服务质量。其特点包括：管理主体多元化。即在公共管理事务中不仅包括政府，还应包括非盈利性组织、非政府组织、社区组织、私人机构和个人等。其中，政府是多元化主体的核心，是组织者和协调者。政府职能是“掌舵”而不是“划桨”;服务及顾客导向的价值理念。即政府公共行政不再是传统模式下的管治行政，而是以人为本的服务行政;公共行政体系内市场机制及竞争功能的引介。即政府可采用合同外包、竞争性招标、凭单制等方式，鼓励私营部门参与公共产品和服务的提供，以降低成本及提高服务品质;采用授权或分权的管理方式，打破公共部门的本位主义，建构网络型组织;采纳企业中常用的管理方法，包括全面质量管理、成本-效益分析等，强调绩效目标管理，提高工作效率;注重人力资源管理。
其实，党的十报告中也蕴含着新公共管理理论的精髓，并为发展农村社区建设提供了方向和思路。例如，在完善基层民主制度部分提出的，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民利的重要方式”，在加强社会建设部分提出的，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，以及“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。可见，从党的十报告精神、新公共管理理论的特点和农村社区的内涵可以看出，农村社区是新公共管理理论和乡村民主建设实践的创造性结合，是推进社会管理体制创新的重要环节，是建设社会主义新农村的有效途径。
我国农村社区建设实践的模式
由于我国目前仍处于农村社区管理的探索阶段，在政治经济文化和区域发展上各地的农村社区管理实践差距较大。从管辖的区域范围上划分，目前我国的农村社区建设实践可初步分为“一村一社区”、“一村多社区”、“多村一社区”模式。其中，“一村一社区”是指将村委会与农村社区合二为一，即一个村委会就是农村社区;“一村多社区”是指在一个村委会内设置多个社区;“多村一社区”指在面积较小、人口较少、地域临近的村中，选出一个中心村，建立社区服务中心，涵盖附近几个村，非中心村的村民到中心村接受服务。从国家、市场、社会在农村社区管理和服务体制形成中所扮演的角色来划分，可以将农村社区建设实践分为“政府主导型”、“企业主导型”、“民间组织型”、“政府、社区互助型”、“政府、社区、社会互助型”五种模式。其中，“政府主导型”是指政府通过服务下乡使其在农村社区管理事务中居于主导地位。山东诸城和胶南即是采用“政府主导型”农村社区管理模式的典型代表;“企业主导型”是指以实力雄厚的企业作为农村社区管理产品和服务的提供者。山东胶南北高家庄即是以珠光科技集团为依托，发展“企业主导型”农村社区管理模式的典型代表;“民间组织型”是指以民间力量自主管理为主的农村社区管理模式。湖北秭归杨林桥村即是这种模式的典型代表;“政府、社区互助型”是指政府、社区组织、社区居民共同推动农村社区管理和服务的一种模式。江苏太仓市即是这种模式的典型代表;“政府、社区、社会互助型”是指在政府、社区组织、社区居民互助合作的基础上，同时充分发挥出社会的协作力量，形成无缝隙管理和服务的农村社区模式。重庆市永川区即是推行这种模式的典型代表。
农村社区有效管理实现机制探索
（一）健全农村社区管理组织体系
我国农村地域相对广大，对于农村社区的管理组织体系构建，应根据当地的政府、市场和社会三者在农村社区管理中所扮演的角色及三者在农村社区管理的作用机制不同，选择不同路径的农村社区管理方式，更好的完善农村社区管理组织体系。具体而言，如果农村当地地域较小、人口比较密集、农村经济比较落后、区域内自我管理能力比较差的地方，应采用“政府主导”路径。在采用“政府主导”路径的模式下，必须强调各级党委、政府将农村社区建设纳入新农村建设的规划中，统一协调政府各部门（包括：农业、教育、公安、文化、卫生等），集中各自资源主动将服务延伸到农村，大幅度提高农村社区的服务水平。另外，可以借助共青团、妇联、媒体等社会公共组织，宣传农村社区建设的重大成果，引导农村社区管理走向党政组织牵头、村民广泛参与的合作机制。如果农村当地经济比较发达，存在一些国家、省、市级的龙头企业，并且企业自身已经具有相当的自我管理水平，可以采取企业、政府、村委共建农村社区的路径。在采用“共建”路径的模式下，政府应对企业给予“政策扶持”和“正确引导”，通过各种税收减免和项目支持鼓励企业大力对各种公共服务进行投入，大幅提升企业所在地公共服务能力，通过各种“以企带村 、村企合一”的管理思想，引导企业与社区融为一体，社区居民即企业员工、社区文化即企业文化，让企业清楚的认识社区的明天就是企业的明天，社区居民的未来就是企业的未来，以此调动企业更多的关注和投入公共服务。
（二）建设农村社区服务体系
要大力推进农村社区服务体系建设，应该根据农村居民最核心、最现实的需求出发，以实际资源为基础，将农村社区建设分为轻重缓急事项，把直接改善农村社区居民的生活环境作为目前工作的重心。具体而言，也就是通过各种途径，将服务项目推向农村。以建设“社区综合服务中心”为重点，完善各种便民的服务站、卫生站、文体中心、超市等配套设施，同时设置各种环境治理与生态保护的基础设施，使得农村社区居民居住环境大幅改善，彻底解决长期困扰农村社区居民看病、购物、文体休闲困难的现状。
（三）建立农村社区多元化投入机制
对于农村社区的建设，必须结合中国农村实际情况，建立以公共财政为基础，多元化投入的农村社区建设机制。一方面，明确公共财政作为农村社区建设的主力军，通过专项支出和转移支付的方式，明确国家、省、市、县各级财政对于农村社区公共服务建设的保障范围，为农村社区建设提供基本的资金保障。另一方面，通过各种政策手段，积极调动农村社区居民参与农村社区建设的积极性，营造全民参与农村社区建设的良好氛围，在此基础上，挖掘和综合利用社会各界资源，开展村企结对、村校结对，采用合同外包、凭单制等方式，将市场竞争引入农村社区管理与服务中，以此获得更多的资金资源和人力资源来建设和发展农村社区的公共服务。
（四）完善农村社区治理监督机制
任何一种良好的管理体系，必须依附于完善的治理监督机制，治理监督机制的实质就在于体系中各主体的权、责、利的分配和平衡，在此基础上形成相互配合、相互监督、各司其职、各尽所能，最终实现机制的正常、高效运行。结合当前农村社区治理监督问题，首先就是尽快完善农村社区内各种规章制度，如社区居民大会制度、各类工作专项制度、社区居民公约等，将农村社区建设提升到制度建设层面，约束和规范农村社区各部门及社区居民的行为，保证农村社区建设有序进行。其次，实现信息公开，设立专门的农村社区信息公开栏或网站，将农村社区建设的各类信息（包括：项目、资金、管理人员等）迅速公开，这样一方面可以有效减少暗箱操作、提高资源使用效率，另一方面可以大幅减少由于信息不对称而出现的内部耗损。要建立起农村社区各管理主体广泛参与为基础的规范化的绩效评估机制。
（五）推动农村社区管理人才引进和培养
农村社区管理，必须有一批业务能力和专业素质高的农村社区管理队伍，农村社区管理人员的综合素质会直接影响到农村社区管理的效果，也会影响到居民对社区构建的信任感和满意度。所以，必须将农村社区管理人才队伍建设列为推动农村社区管理的重点工作来实施。首先，必须出台各种优惠政策，吸引大中专毕业生到社区岗位来工作，并保障其工作的自主性，使其充分发挥自身的主观能动性。其次，完善农村社区管理人员绩效评价体系，选拔出一些优秀的农村社区管理人员，通过升迁和奖励渠道激励他们更好地为农村社区服务。最后，各级党校可针对农村社区的管理工作中的技能需求，结合农村社区发展的需要，定期对农村社区管理人员进行培训，传授一些管理中实用性的技能。
参考文献：
1.姜力.中国将构建新型农村社区管理和服务体制[J].村委主任，2010（12）
2.胡维维，吴晓燕.农村社会管理与新型农村社区管理体制建设[J].新疆财经，2011（1）
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4.曲颂.农村社区管理模式的分析与评价[D].中国农业科学院硕士论文，2012
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【关键词】城乡统筹发展；乡村规划；新方向
1 政府规划与主旨的新转变
首先乡村社会作为比较独特的群体，拥有较大封闭性，稳定性以及传统的承继性，因此乡村规划的理念应该基于城乡统筹发展，也有别于现代城市的规划，充分尊重村庄的“主导”性作用。
1.1 规划主旨的改变
现在各个学科对乡村问题的研究正在不断推进与升华，同时伴随着乡村问题的不断凸显，研究方法逐渐由单一向多元化发展，同时乡村土地承包责任制也引发了一系列农村金融体制的改革以及产业结构的升级。基于乡村规划与乡村研究，乡村规划的主旨也随之发生了巨大的改变，植入式的工程技术已经远远不能适应乡村规划的发展要求以及发展方向。新时期的“生产发展、管理民主”的乡村建设表明“工业反哺农业”已经不再是单纯的空口号，而是利用更多的第一产业的发展来促进更多的农民就业。另外为了农村的可持续发展，应该转变用地理念，保持持之以恒的发展来增强农业支撑能力。另外在生态环境上，要高度关注气候的变化对农村发展的影响，从被动的污染治理变为注重资源节约以及采取新能源的主动保护；从历史传承上，保留乡村特色的独有发展，从而逐渐落实村庄的民宅空间结构设计、空间布局，从而促进了空间心态以及建筑风格与环境的协调共生。
1.2 转向规划态度
坚持从实际出发，尊重农民意愿，严禁任何形式的强迫主义与形式主义，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把扩大农村需求作为拉动内需的根本举措。另外，必须借鉴国外的经验，紧跟国内的形势，乡村的规划与发展必须实现态度上的根本转变。第一要务是规划人员的人文转向，在充分理解乡村文化传统，环境与资源等的基础上，通过对话与协商的方式以协助者的身份参与乡村规划的发展。注重乡村公共空间的营造，通过“驻村体验”式的深度调查，削减技术交流壁垒，培养对乡村的深厚情感，从无灵魂的村庄材料中认识有灵魂的、生动的村庄肌体，为乡村规划注入人文气息。村头的水口林荫树下、村内的场院与晒谷场、寺庙与祠堂、小集市等承载着乡村自治管理、文化景观、、商业休闲等特殊功能，彰显着乡村精神与特色风貌，表达着乡村最易识别和记忆的篇章，是乡村“气质”之所在，是维系村民认同感与归宿感的精神领地之所在。
2 基于城乡统筹发展，乡村规划新模式的实现路径
2.1 合理布局，突出特色
乡村综合体的建设与可持续发展，首先基于合理的规划。就是在城乡一体化的基础上，根据工农业发展的特点以及产业发展的水平，合理确定新乡村综合体的数量与规模，在布局的选择上，既要考虑辐射范围与能力，同时又要兼顾已经建立的基础。而且在建设模式上，由于区域经济发展的不平衡性与形貌的差异，新乡村综合体的建设模式必须因地制宜，同时重点在于对中心各项功能设施进行配套与完善。在经济欠发达地区尽量满足周边农民的各项生产与综合服务需求；在建设模式上，应该做到能整体协调而且功能合理，除了体现乡村特色外还要对农村住宅的特色予以保护。
2.2 多举措筹资，从而保证资金充足
新乡村综合体的建设经常面临着资金短缺等问题，需要动员全社会的力量，以创新的思路筹集专项资金，发挥集体经济组织与龙头企业的作用，并且通过财政贴息与信贷支持等杠杆促进新乡村综合体建设；并且通过加强龙头企业与农村集体经济的俄合作、新技术与新农产品的引入等。多渠道的引入都可以实现统筹安排，提高资金的利用率与资金的整合效率。
2.3 创新体制，提升新农村的综合管理服务能力
1）根据乡镇的规模和经济发展水平等实际情况，科学合理地确定其机构及人员编制，改革、精简现有的乡镇政府机构。按照公共财政的要求框定政府职责，实行政企分开、政社分开。转变政府职能，提高行政效率，强化乡镇政府的社会管理和公共服务功能，努力提高农村行政管理效率和服务水平。
2）深化县镇财政体制改革，探索建立覆盖农村的公共型财政新体制合理划分县、镇（街）政府支出责任，调整财政支出结构，逐步把农村公益事业发展和公共设施建设纳入各级财政支持范围。科学界定镇、村社会管理事权，把农村社会管理支出纳入财政预算安排。建立和完善农村基层政权运转的财力保障制度，逐步实施农村公共服务建设由财政供给。积极筹集财政资金，继续抓好农村社会保障和社会救助体系建设，构建农村社会稳定的安全网。建立激励型财政制度，促进县域经济加快发展，实现财政收入有效增长。
3）深化农村教育体制改革，建立以提高农民及其子女综合素质为核心的教育新体制重点巩固提高普及九年义务教育，扩大高中阶段教育，合理调整学校布局，改善农村办学条件，优化教师队伍，提高办学质量。
4）进一步明晰集体资产产权，积极发展以土地入股为主要形式的股份合作社。积极探索农村集体资产的营运和管理方式，促进农村集体经济管理走上制度化、规范化、法制化轨道，避免集体资产的流失。依法界定农村集体经济组织的集体资产所有权归属，理顺农村集体经济组织和村委会的关系，逐步实行“村企分开”、“村社分账”，健全财务公开、民主管理、审计监督等各项制度。进一步完善农村股份合作制，通过量化资产、固化股权、出资购股、合理流转的办法，切实维护农民的财产权利。
2.4 建立生态型农业社区
建设农村生态文明，应结合本村的实际，调整和优化农业生产结构，通过全面科学的规划，选择适当的标准和模式发展生态农业。发展生态农业是一个长期和综合的工作，由于市场对生态农业的认知有一个过程，其经济效益往往需要一定的时间方能显现出来。
3 结语
基于城乡统筹发展，乡村规划中需要有一个全新的发展方向才能有助于我国社会主义新农业的发展并不断壮大。
参考文献
[1]健雄,冰峰,陈土;致富思源 富而思进——乡村发展世纪论坛特别报道[J];小城镇建设;2000年05期
[2]葛丹东;华晨;;城乡统筹发展中的乡村规划新方向[J];浙江大学学报(人文社会科学版);2010年03期
[3]葛丹东;华晨；城乡统筹发展中的乡村规划新方向[J];浙江大学学报(人文社会科学版)预印本;2010年03期
关键词:城中村;改造;转变;问题
“城中村”亦称“都市里的村庄”,它是城市化发展过程中,由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后的矛盾所造成的,是我国大中城市中新生的特有现象。如其名称所示,它仍然实行农村管理体制,在国家治理范畴上属于农村地域,但是与一般农村地域不同的是,它被城市形态及地域包围着,成为城市中的乡村孤岛。
城中村改造是指对城市中仍实行农村管理体制的村庄进行城市化改造,建立起城市基层管理体制,即在原城中村农民居住的地域建立起城市社区居民委员会,替代原来的村民委员会,对本地域实行城市管理体制。当然,城中村改造不仅仅是一个管理体制改革的问题,主要还涉及到经济组织从集体经济向股份制经济转变,村庄集体所有土地向国有土地转变,居民从农民身份向市民身份和股民身份转变等方面。当然,这些改变并不意味着城中村改造的完成,只能说,这些改造预示着城中村改造的开端,许多问题还需要进一步探讨和解决;而且,后续问题的解决与否以及解决得如何,可能直接制约着城中村改造的进程及彻底性,直接决定着城中村改造的成功与否。
一、管理机构:从村委会到居委会
城乡二元社会体制自建国后已经经历了50多年的历史变迁,至今仍然没有发生结构性的变革。今天的城中村虽然已经高度城市化了,但在管理体制上实行的依然是农村社会管理体制,即村民自治,通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。它包括三个与管理体制和治理相关的内容:(1)自治的主体是农村居民,更确切地说应该是户籍在本村的农民。这对普遍意义上的村庄而言是一种常态,但对城中村来说则有点片面了。城中村因其地域区位和经济实力优势,一般都以二三产业为主,吸引了超过村庄户籍人口数倍甚至十倍于村庄户籍人口数的流动农民工,他们虽然“工作于斯生活于斯”,但他们的融入主要是“资本雇佣劳动”意义上的,他们仍然没有参与本地域公共生活的权利。(2)自治的地域范围是农村社区。不过对城中村而言,这一农村社区则有新的含义。国家城市建设征用了农村社区的集体土地,城中村也就形象地演变为地域上的“插花地带”,集体所有地域与国有地域“犬牙交错”,因而城中村的自治就不是强地域原则意义上的,也不能实现一般意义上的本地域村民的自治,充其量是户口在本村的村民自治。(3)自治的内容是本村的公共事务和公益事业,即村务。这对城中村而言则更为片面了。城中村自治组织所进行的公共事业仅与其地域上的一小部分人密切相关,其从事公共事务的内容也只与这一小部分人紧密相关。本地域上绝大多数从业人口不享有参与公共事务的权利,不直接从村域公共机构那里获得免费的公共福利和服务。
因此,从城中村的管理体制来看,公共治理和服务组织已经能适应其自身的发展和需要了,必须对城中村进行改造,在城中村地域建立属地意义上的城市管理组织——街道办事处下属的社区居民委员会,就近划归城市街道办事处,或根据管理需要设立城市街道办事处,对城中村地域进行城市化管理。相应地,这也主要表现在三个方面:(1)建立城市社区居民委员会,替代原地域上的村民委员会,由其对本地域进行按地域分区管理。这是城中村改造过程中最大的不同点。社区居民委员会的建立标志着,城中村区域已经改造成为城市管理区域,开始接受城市化的治理体制和规则,在街道办事处的领导下,对本地域的居民实行城市化管理,使城市社区管理开始走上良性循环的轨道。作为社区居委会的上级政府也赢得了管理社会的主动权,为城市社区的统一规划管理降低了管理成本。(2)按地域范围重新划分和确立治理区域和范围,增容城市管理的相关内容。在这一过程中,可能会出现原属同一个村庄的村民由于城中村改造而划归不同的居民委员会管理的情况;并且,社区居民委员会的职责相较于村民委员会的职责而言也有很大的不同,如实施新城发展规划、加强计划生育管理、强化社会治安综合治理、增强道路和公共设施等基础建设,等等。(3)改革户籍制度,将农村居民户口改为城市居民户口,并统一进入社区自治的主体范围。它不仅使原属农民的劳动群众正式成为城市的居民,而且还直接参与本地域的公共生活,与城里人一同选举自己的当家人和管理者。他们成为社区自治的主人。
在城中村改造过程中,虽然建立居民委员会简单易行,但村改居任务的完成难度则相当大。主要原因是,仅仅通过一个自上而下设立的组织机构用来取代与资源及体制结合在一起的农村地域管理形态很难;且从现实情况来看,城市社区居民委员会建制的地域基础仍然沿袭着农村管理体制时期的地域。虽然建立了城市社区居民委员会,虽然农民身份已经变成了市民或居民,但他们的生活区域仍然是农村时代的,他们的交往对象也主要局限于原来的熟人社会。这是历史原因使然,同时也是村改居过程中不得不重视的一个方面。如果改造不彻底的话,改造之后的区域仍然会在城市社会中形成一个自我封闭的小社会,仍然成为城市社会管理的死角,并由此形成一种新型的贫民社会形态。要解决地域因素在改造过程中的消极影响,方法也是简单易行的,那就是,真正按照地域管理的原则,在城市规划的基础上,重新划分居民区范围,尽可能地分割原来的村庄地域范围,将一个村庄分解为几个居民区域,从地域上破解城中村改造过程中的地域或历史因素。
另外一个问题是,城中村改造为城市社区后,是否应当将外来人口纳入到管理内容之中?答案是肯定的。在原村民委员会管理体制下,外来人口一般都是被排除在村庄治理、公共参与、资源分配的范围之外。而在城市社区管理体制下,外来人口管理就成为一个必不可少的组成部分。这不仅可以反映出社区特征从农村封闭性向城市开放性转变,而且还反映出区域的城市形态。
二、经济组织:从集体经济到股份制经济
城中村在未改造之前的经济组织主要有三种形式:第一种形式是尚未进行股份制改造的集团公司形式,仍然隶属于村民委员会管理,对村民委员会和农民群众负责。第二种形式是进行了改造但只有一个集合式股东的股份制公司。其特点是,在村庄组织框架之外建立股份制公司,集体财产的所有权与占有权发生了分离。第三种形式在第二种形式上更向现代股份制公司迈进了一步,即曾经进行过股份分割或是增量扩股过程的股份制公司。其特点有三个:一是在公司股东结构中存在着小股东,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事会中一般设有独立董事,代表中小股东的利益,监督公司的资产运营、规范运作和红利分配;三是利益分配在集体式股东与小股东之间进行区分,小股东依据其所有股票直接获得体现其生存和社会保障权利的收益,集体式股东获得的红利主要用于村庄公共管理和公共产品提供。这三种集体经济组织形式依据市场开放程度和地域差异呈现出一种阶梯式分布的格局:第三种形式主要集中于南部和东部沿海经济发达地区,第二种形式主要集中于中部城市边缘地带,而第一种形式则相应地推延到中西部刚刚开始城市化的城郊村庄。
虽然集体经济组织形式在不同的地区表现出不同的现代化程度,但都有一个共同的特点,那就是,其形成的根源和演进的路径都是集体土地所有制,也就是我们常言的集体土地产权制度。我们知道,我国的集体土地产权制度不仅仅是法律意义上的,更是政治和社会结构意义上的。集体土地作为一项财产,其不仅承担了经营和保值增值的经济功能,还承担了社会保障功能。
虽然城中村的经济组织有不同的表现形式,但其财产权利结构都沿袭同一的结构性制度规定。城中村经过几十年的变迁,虽然已经失去了地域强制性意义上的社区属性,但政治结构、社会结构和法律制度规定仍然使得这一财产权利结构得以延续下来。现在进行城中村改造,按地域重新划分管理性社区,就是使地域上的分离成为一种事实;并且,由于现在城中村改造后的社区居民委员会设置不再仅仅源于原来的农村地域划分,而是一般遵循“规划先行”和“便于管理”的原则,这会导致农民集体的分散,并通过一种全新的城市化管理体制将农民个体与其原先归属的农民集体割裂开来。
关键词：基层；自治；治理
村民自治是我国社会主义新农建设过程一项重大变革，是农村基层治理结构的重大转变。
一、农村政治体制改革：村民自治的出现
在体制终结以后，因为基层政治组织的衰败、地方官员的腐败、中央对地方干部官员的失控以及各种传统权威形式的再度崛起，已对国家统治农村地区的合法性有所动摇，为了重振基层政治和组织、保持农村的政治稳定，并遏阻国家的地方者的专断权力，必须恢复在农村地区的统治能力和合法性。因此选择村民自治作为国家对农村社会组织、结构的制度性安排是中央政府为顺应农村生产关系及经济体制变革后形势的发展。
这种新的形势直接表现在社会结构的分化、农民地位提高、干部权力弱化以及新兴势力的崛起，使得既有的管理体制和方式，已无法适应新形势的变化局面，因而必须产生新的管理机制、组织以应付新的形势发展。农村社会和国家权力结构之间的关系，可以说与农村社会、经济结构有着密不可分的联系。农村经济体制的改革，使得农村生产关系和产业结构产生极大的变化，而其最直接的影响就是农民和国家的关系重新界定。农民在村落的角色，由过去农村剩余的分配者，转换成资源供给者的角色，这种转变使得国家干部的管理方式，已不能再用过去强制性的手段去管理人民，否则将会遇到更大的阻力。
新的生产关系下的农村社会，国家已由以往资源的绝对控制者，转换成资源相对控制者，这使得原有的政社合一的集体化管理制度，已失去其存在的基础和环境，同时农村干部以往依靠行政命令的管理方式，在新的环境下也逐渐无法适应，这些变化在农村中形成管理组织的空隙，因而不得不将政治制度朝民主管理的方式重新调整，以便强化村级管理组织、稳定农业社会、发展经济。
二、村民自治制度的效用评析
（一）促进农村发展
时期，平均主义的分配格局大大挫伤了农民的生产积极性，的推行，激发了广大农民生产经营的热情，提高了农业生产效率，促进了农村经济发展，而以村民自治为核心的新型农村治理结构更为农民这种生产热情注入了活力。村民自治的内涵就是农民本身在法律许可的范围内，行使自治权，管理与自身息息相关的各项公共事务，这样农民从以前的小农生产关系中解放出来，变为管理主体，最大限度得调动了农民生产经营的积极性和创造性，进而从根本上保证了农村发展。同时，村民自治制度将竞争机制引入农村基层治理，使更多的基层精英参与到农村相关公共事务的管理中，更加激发了农村发展的源动力，直接促进了农村发展。
（二）保障农村基层的民主管理
村民自治是我国基层政治体制改革的重要内容，也是社会主义新型农村建设的重要保证。村民自治的实质是农民实现“民主选举、民主决定、民主管理、民主监督”，这充分体现了扩大农民参与的理念，通过民主选举产生的村民委员会代表农民本身的利益诉求；通过民主决定、民主管理使农民成为管理主体，决定与自身密切相关的各项公共事务；通过民主监督是农村基层的各项事务更加透明。因此，加强村民自治，通过民主选举，村务公开，把干部推向群众，使权利置于人民群众的监督之下，能够有效地规范村干部的行为，减少干群之间的猜疑，化解矛盾，在农村建立起相互信任、相互支持的新型干群关系，有效的维护农村社会的稳定①，保证了农村的民主管理。村民自治制度为农村基层民主政治建设注入了有效动力，推动了基层农村的政治民主化进程，在制度创新、加强民主政治基础、增强了基层农民的民主意识等方面发挥着重要作用。
（三）推动农村公共事业顺利进行
在我国占人口大多数的依然是农民，因此解决好农村问题依然是建成小康社会的重中之重，提高农民收入，改善农村生活环境，促进农村长期稳定繁荣这些都是必须要解决的问题，村民自治制度为解决这一问题提供了有效的工具。村民自治制度提高了农民参政议政的积极性，培养了农民的自主意识和参与能力，使农民作为管理主体参与到农村各项公共事务的管理中，这就从根本上保证了农村公共事业顺利有效推进。同时村民自治制度提高了农民参政议政的参与程度，村务公开、民主监督，使乡村干部行政权力的运行更加透明，加强了乡村干部对农村公共事务管理的监督。最后，民村自治增强了农民遵纪守法的意识，有效缓解农村基层的矛盾。因此，村民自治作为一种重要的制度安排，有效保证了建设社会主义新农村目标的实现，保障了农村各项公共事业的顺利推进。
三、村民自治制度运行的现状反思
（一）基层选举过程监督不到位
村民自治制度最重要的一项内容就是民主选择，直接影响着村民自治的成效，但在实际的基层选举过程中由于大多村民缺乏自主意识，导致没有参与选举的热情，致使民主选举流于形式。且由于村民参与选举的程度普遍不高，导致了基层选举过程中问题频出。村民自治制度施行以来，村干部不再由乡镇行政机关直接任命，而由村民选举推出，缺乏自主意识的村民没有选举的积极性，就给了别有用心之人可趁之机，贿选、胁迫选举以及地方宗亲势力的干预，导致了民主选举的失灵，这与村民自治的原意背道而驰，此种情况选举产生的村民委员会也无法真正代表村民的利益诉求。民主选举不到位，民主监督也形同虚设，村民民主评议的参与率极低，这就难以对村干部的行为进行约束。
（二）基层农民文化素质偏低
在我国基层农村，农民参政议政的积极性普遍不高，究其原因是大多数村民的自主意识不足，而影响村民自主意识最重要的一个因素就是村民自身的文化素质偏低。长期以来封闭的小农意识的影响，使民主意识在农村没有根基，且长期以来国家对《村委会组织法》的宣传提留在党的层面，广大农民对村民自治的内涵并不理解。这些因素的影响，使广大农民躲都缺乏民主意识和自主意识，致使真正的民主难以落到实处。在实际生产生活过程中，大多数村民觉得村庄各项公共事务的管理与自己无关，致使村民自治的各项内容大多流于形式。
（三）自治权与行政权冲突
在我国宪法中明确规定，乡、镇政府与村委会只有指导的关系，而无领导关系。②但是长期以来，乡镇政府对村委会仍构成实际上的领导，不仅将自身的工作下发给村委会完成，而且对村委会的工作造成干预。在村民自治制度的架构下，村委会是一个自治组织，而乡镇政府对村委的干预致使村委在实际中变成乡镇下属的行政主体。而这种干预从法理上来看就是因为没有明确的法律条文对乡镇政府的行政权与村民自治权的界限进行划分和说明。乡镇政府对村委会的行政干预与村民自治制度的理念背道而驰，致使村民自治制度的各项内容难以实施，长此以往民主观念难以深入基层农民的内心，就难以实现真正的基层民主。
（四）宗族势力干预
我国是一个拥有悠久封建历史的国家，长期以来形成君主、家长、族长的封建等级观念，虽然现在封建等级关系已经瓦解，但基层农村仍然是一个“熟人社会”，以家族血缘关系为纽带的宗族势力仍然影响着农村的各项生活。在村民自治的制度框架下，宗族势力作为一股不可忽视的力量影响着村民自治各项内容的实施。宗族势力利用其宗亲关系网络影响农村民主选举，控制选举局面，影响选举结果，使得家族成员在选举中占尽优势，进而在村庄管理中获取利于自身的利益。因而，宗族势力的种种干预民主选举的行径，与村民自治的理念背道而驰，使党的各项方针政策无法真正贯彻实施，无法实现真正的基层民主。
四、村民自治制度的优化路径
（一）完善法律法规体系，明确权限划分
目前，我国村民自治的制度的法律依据仅有《村委会组织法》，该法对农村群众在“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”活动方面进行了思想和行为上的指导，但《村委会组织法》属于政策性法律，在具体的实施上有些规定过于原则化，无法对村民自治制度实际运行进行有效的规范和约束，这就需要围绕围绕村民自治制度建立完善的法律体系，保证村民自治制度落到实处。首先，要将《村委会组织法》各项规定依据实际需要进行细化，保证村民自治的每项内容都有具体的实施路径；其次，要制定专门条文对干预民主选举的种种行为作出规定，认定哪些是影响民主选举的违法行为，并对相应的惩罚措施作出明确规定；最后，应从法律层面上划定乡镇行政权与村民自治权的界限，出台相应细则，对村民自治事项进行列举，从根本上杜绝乡镇行政权对迅敏自治权的干预。同时应加大执法力度，坚决打击一切干扰影响村民自治制度运行的不法行为。
（二）培育农民自主意识
村民自治制度的贯彻和落实应关注和重视作为主体的农民的素质和能力，针对当前我国农民受教育程度相对较低、法律意识较薄弱、民主参与和自我管理能力不足等问题，国家应加大农村教育支出，扩大对农村基础教育、法制教育、继续教育和职业教育的财政支持力度，多渠道筹措教育经费，为科教事业发展提供强大的动力，充分发挥政府的优势作用和社会管理功能。③同时针对村民自治过程中宗族势力的干预，应从法律层面规范其行为，加大打击其违法干预基层农村民主选举的力度。在宣传层面，基层组织应该拓宽宣传渠道和宣传手段，让广大农民群众真真正正的理解和领会民主自治的理念与内涵。
（三）转变乡镇政府对村委会的管理方式
《村民委员会组织法》规定：“乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作。”由此可见，乡镇政府和村委会之间是“指导、支持和帮助”的关系，并无行政干预的法律依据，过多的行政干预必然导致村民自治无法有效实施。乡镇政府必须转变之前工作方式，在思想上、观念上、行动上，把之前对村委会的干预行为转变为“指导、支持和帮助”，使村委会在村民自治事项范围内真正作为主体发挥作用。因此，在村米自治制度实施过程中要通过合理划分职责权限及转变管理方式实现“乡政”与“村治”格局的规范化运作，避免乡镇政府、党委对村民自治的侵扰和不适当干预④。
注解：：
①尹毅：《村民自治与农村社会稳定》，云南行政学院学报，2002（5）
②金太军：《“乡政村治”格局下的村民自治――乡镇政府与村委会之间的制约关系分析》，《社会主义研究》2000（4）
【关键词】城镇化 空心化 农村社区 治理
【中图分类号】F323 【文献标识码】A 【文章编号】1004-6623（2013）04-0022-04
一些地方目前出现的“农村空心化”现象，生成背景复杂，涉及领域广泛，负面影响明显，采取科学举措加以攻克显得异常迫切与重要。
一、农村空心化的成因与影响
通常意义上理解的农村空心化是指在工业化、城镇化的背景下，农村的剩余劳动力大量甚至是过分转移到城市中务工，而导致农村人口在年龄结构上空缺和村庄空间形态上荒芜的现象。作为一种“去中心化”的发展态势，农村空心化究其本质是复杂的社会、经济变革在乡村地域的现实反映。一方面，人口非农化转移成为常态，大量农民进城务工，对城市公共服务能力提出了严峻的挑战。户籍、教育、住房等公共资源供给的缺失和分配上的不均，导致农民难以获得完善的政策和生活保障。无法真正享受与市民同等的待遇。为此，对其而言，一个理性的选择便是自己“单枪匹马”到城市闯荡，老人和孩子则成为老屋中留守的主要人群，导致农村“年龄空心化”的现象凸显。另一方面，农村建设用地“外扩内空”现象日益突出，农户更多地将新房的建筑选址确定在村庄或城乡交界处，以获取城市的公共资源与享受便利的交通出行等，这又往往造成村内人走宅空，老宅长期闲置，农村“住宅空心化”的现象普遍。
农村空心化给我国经济、社会的良性发展带来了诸多负面影响。其一。农村空心化造成了我国农村发展格局的失衡和资源的浪费。留守老人和妇女在知识素质、技术水平、学习能力等方面弱化，亦使得科技知识和新技术推广难度增加，进而造成撂荒耕地逐年增加，“一户多宅”情况，数量庞大和布局混乱的新、老住宅又向耕地保护提出了挑战。其二，农村空心化引发了诸多严重的社会问题。人口非农转移使得新农村建设主力日益流失，社会管理革新的难度加大。老人养老、医疗和小孩的教育等问题日渐凸显。其三，农村空心化的“外扩内空”，使得农村整体的面貌和人居环境受到破坏。农村村庄内部的空心性及其外部的广延性，直接引起宅基地更大程度的分散，给公用基础设施建设带来了困难。同时，由于村内住宅长期无人居住、年久失修，在遭遇各类自然灾害时往往存在着重大的安全隐患，并现实地影响着农村建设的整体风貌和布局。此外，住宅空心化的无序发展，还使得长期以来形成的亲缘临近和邻里互助的朴实民风和人际关系淡化，村民的集体意识受到削弱。争夺宅基地行为的增多，又导致干群关系和村民关系日益紧张。很大程度上影响着村内社会治安和公共秩序的稳定。
二、农村社区与社会管理创新
“社区”是1887年由德国社会学家滕尼斯首先提出的，它是包含地理因素、心理因素和社会因素的内涵丰富的概念。农村社区相对于传统行政村和现代城市社区而言，系指聚居在一定地域内的村民在农业生产方式的基础上所形成的社会生活共同体。它在我国的产生，系新时期乡村社会转型的必然要求，对我国基层民主和村民自治制度推进和完善具有积极作用。在工业化、城镇化的快速推进中，推进农村社区建设不失为解决农村空心化问题的重要举措。近年来，党和政府高度重视农村社区的功能并积极引导社区建设，自十六届六中全会中央首次提出农村社区建设的主张后，短短几年间，各地的社区建设便经历了探索实验、全覆盖发展、和谐社区提升、社区规范化建设四个发展阶段，其社会管理和公共服务的重要功能日益彰显。
首先，农村社区的建立改变了城乡传统的生活思维方式，整合了社会资源。当前各地对农村社区建设模式的探索，主要包括新兴农村住宅社区、中心村规划社区以及旧村改造社区_一类。其中最常见的形式为村庄合并，原先散居的村落变为集中化的社区，汇集了更多的异地人口，建立在传统亲缘、地缘关系上的乡土人际网络更多地加入了业绩因素，熟人社会的乡土性慢慢减弱，开放化生活方式和兼收并蓄的思维模式逐步形成，从而促进了农村生活与城市生活的科学对接。同样，农村社区建设亦推动了社会资源的节约和公共问题的解决。通过对村落住宅加以科学规划，整合并优化配置了闲散的土地资源，在为村民提供更优质的居住条件和配套设施，改善其生活环境和质量的同时，更为城镇化提供了广阔的空间。此外，针对留守群体的养老、教育、医疗等公共产品供给不足的状况，社区建设还为村民搭建了组织化利益和诉求表达的平台，从而为其争取了更多的公共政策、资源，提供了制度和机制保障。
其次，作为一种新体制，农村社区还在促进基层民主、村民自治方面发挥着重要的功能。农村社区的成立，适应了乡村社会日益开放和人员融合的变迁趋势，一改传统封闭和排外的管理体制，赋予所有在乡村生产和生活的人们以公共事务的参与权和管理权，最大限度地保护农民和居民的民利。并且，针对农村青壮年人口离乡进城所带来的基层民主空心化的发展障碍，农村社区以更加务实的方式，将辖区基于共同生活需要的群体予以整合。打破了传统村籍的限制，将外来人员纳入社区民主治理之主体范畴，从而打造了一个多元利益主体平等协商、协调的平台，激发着社区自我管理和服务的内生动力，进而有效促进农村发展中各类矛盾的化解和乡村社会秩序的稳定。
三、加强农村社区建设的对策选择
针对农村空心化的现象，农村社区建设应遵循科学规划、综合协调原则，充分调动各社会治理主体的力量，系统整合各类社会公共资源，切实形成建设合力。
（一）转变观念，加强对农村社区建设的组织和引领
我国的农村社区具有很强的政治建构特性，政府的动员和制度安排显得异常重要。政府部门要更新理念，改变行政权力包揽和过度干预的传统，在社区建设中始终以农村所需和农民所思为出发点，切实授权、还权于社区，保障农民的社会参与权、表达权。其一，通过宣传教育、政治动员和经济诱导等手段，引导村民形成组织化的协调、互助意识，并在此基础上选择符合各地农业发展现状和区域特点的社区建设和发展模式，整合农村由于“外扩内空”而分散和浪费的各类资源、实现组织化的综合利用，最终形成规模发展和集约效应。其二，结合我国经济、社会发展的现实特点，明确对农村社区的法律定位。作为农村基层社会生活共同体和乡镇政权的组织基础，应当赋予其正当的法律地位和充足的管理权限。其三，有效利用农村社区利益表达和诉求输送的平台效用，有针对性加以政策设计和民主推进。农村社区为村民利益聚合和民主自治搭建了组织架构，应积极鼓励农民的参与、协商和讨论。同时，政府应当常态化、制度化地收集和分析社区整理和输送的各种建议与诉求，及时修正相关政策措施，将资源和经费的投入加以最优化配置，有的放矢地化解空心化的各类难题。
（二）在攻克农村空心化问题上应当大胆探索，有所作为
第一，明确职能、准确定位，有效弥补政府管理缺失。目前村庄合并构建社区的模式，主要着眼于农村区域的社会化或就地城镇化，结果是尽管产生了新兴社区，但往往停留在村民居住集中或行政机构简单合并等浅层次上。看似打破了原有村庄的行政界限和社会边界，但实际上还没有完全融合成为一个真正意义的社区。其内部村治的痕迹依然明显，管理资源并未得到优化整合，社区的组织和制度建设都相对滞后，社区管理委员会的职能并未切实转变，公共服务的提供能力低下，难以协助政府解决土地城镇化快于村民市民化的矛盾。基于此，我们需要重塑社区的治理地位，要将其职能切实定位在资源整合、社会管理和公共服务上。充分考虑我国目前空心村“内控外扩”、“小聚居、大分散”的特点，按照资源共享、贴近基层、节约成本、服务村民的原则，以空心村整治——中心村社区建设为切入点，对原先村内外的整体空间结构、家庭模式进行重构。即在政府的支持下积极开展对农村用地的整理活动，对农村用地进行科学规划，把地域相邻的几个村庄公共资源加以整合，选择一个发展潜力较大的村庄设置为中心村，配套建成农村社区服务中心，具体承接政府对村民的社会管理和公共服务职能。对留守人员居住环境进行调查，依据社区布局特点对现有农村居民点迁村并点、退宅还田，遏制土地资源浪费。
第二，加强“内功”修炼，持续完善农业生产服务。针对目前农村空心化所引发的人员流失、土地荒芜、科技推广困难、种植结构失衡等现实问题，农村社区应在各级政府部门的指导下，持续健全农村生产体系来协调加以解决。社区农村生产体系应当是一个集农资、技术、服务、信息提供的大平台，它可对以往分散在各空心村内的农业生产需求加以整合，并在此基础上统筹支持农村合作组织和各类行业组织的发展，集中消除空心村内农业科技推广的障碍，推动传统生产模式向规模化、集约化方向转型。鉴于目前空心村内所导致的人才短缺，农业创新难以为继的困境，农村社区应当在对策的选择上内外并举。一方面，依靠管理部门的支持和区域内相关企业、组织的力量，加大对现有劳动者的技术宣传、教育和培训的力度。包括对农民定期进行技术指导和培训；帮助其掌握先进的技术并在实践中强化其应用的熟练度；设立专门化组织长效地对农业生产的产前、产中、产后等问题加以咨询、解答；组织农民学习各种农业科技、文化、经济、环保和法律等相关知识等等。另一方面，农村社区要大力引进各类农业专门人才。特别要引进在农业组织化和产业化发展中能对农业技术应用、农产品加工营销、种植养殖、农村文化建设活动做出贡献的应用型人才。大力探索大学生农村服务的长效机制，引导和鼓励大学毕业生到农村就业，并为其争取完善的待遇保障和晋升渠道。农村社区还应借助专家的智慧，引导农民合理调整现有农业种植结构。要强化农民的种粮意识，发展效益农业、特色农业、品牌农业，大力推广农业高新技术成果的应用，发展网上农业、智能农业、数字农业等多元化全新的农业形态。在种植结构上，实现农林牧副渔各产业竞相发展的格局，切实提高现有土地生产的利用潜力。
农村改革以来，我们党始终坚持群众路线，坚持市场导向，充分尊重农民的首创精神，充分保障农民的自，把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点，制定出台了一系列“放活”农民和农村经济的政策措施，极大地解放和发展了农村生产力，带来了农村的历史性巨变。
第一个“放活”是放活土地。改革的主要内容是建立家庭联产承包制，实行“统分结合、双层经营”的农村经济制度，给予农民组织农业生产的自和农产品的收益权。这一改革，打破了一潭死水、培养懒汉的“大锅饭”制度，充分调动了农民的生产积极性，农村生产力空前解放，劳动生产率得到极大提高。
第二个“放活”是放活经营。改革的主要内容是废除统购统销制度，给农民以生产经营农副产品的自由，发育农村市场体系，逐步建立宏观调控下以市场为主的农产品自由流通体制。这一改革，本质上是把农民从产品经济、指令经济中解放出来，鼓励农民面向市场发展商品生产，给农民以自由的市场交易权。有力促进了农业增产、农民增收。
第三个“放活”是放活领域。改革的主要内容是建立“产供销、种养加、贸工农”一体化的农村综合发展经济制度。其核心内容是准许农民“离土不离乡”，在本乡本土务工经商、发展多种经营、大办乡镇企业。这一改革，顺应和保护了农民在乡村创业的积极性，乡镇企业异军突起，很快成为国民经济的半壁河山，不仅第一次结束了商品短缺的历史，而且使我国整个工业化的道路发生了历史性的转折。
第四个“放活”是放活空间。改革的主要内容是打破城乡户籍藩篱，促进城乡社会流动，建立“市场配置农村劳动力、资本、自然资源为主的”城乡一体化发展的经济制度。其核心内容是准许农民“离土又离乡”，本质是把农民和农村各种资源从本土、从乡村解放出来，给农民以更大的发展空间。这一改革，极大地调动了农民在城乡异地创业就业的积极性，各地工业化、城镇化步伐不断加快，为国民经济持续快速发展提供了重要动力。
深化农村改革亟需发掘亿万农民的群体能量，实施第五个放活：放活组织
放活土地、放活经营、放活领域、放活空间，仅仅完成了农村改革的阶段性任务，其深度和广度还远远不够。进一步放活农民，必须从经济领域向社会领域延伸，从放活农民个体向放活农民组织拓展，从充分发挥农民个体的力量向充分发挥农民群体的力量深入。
放活组织，是应对经济全球化的挑战，增强农业国际竞争力的需要。数量庞大同时又是分散化、个体化生产和经营的中国农民，如何进入市场、参与国际竞争，已成为中国加入世贸组织之后面临的一个最大问题。在国际贸易争端中，代表农民进行谈判的，不是政府，而是农民自己的组织。特别是世贸组织规则规定，反倾销诉讼的实施必须得到占国内同类产品总产量的25%以上的生产者的支持。中国农民由于缺少自己的组织，在国际竞争中处于劣势地位，近年来屡屡发生的针对我国农产品的国际贸易纠纷已说明了这个问题。
放活组织，是立足于中国国情，发展现代农业的需要。土地的家庭承包经营是符合我国国情，需要长期稳定的基本政策，要普遍实行土地的规模化经营不是一条现实的路子。那么，我们走现代农业之路惟一可选择的就是要提高农民的组织化程度，从而解决“小规模、分散化”的家庭经营带来的农户与市场、生产与技术、政府与农民之间缺乏有效联系的矛盾，避免市场化经营的风险，从而能够比较顺利地走上农业生产和经营的产业化、专业化和规模化的现代农业之路。
放活组织，是适应社会结构转型，构建新型农村组织管理体制的需要。当前，我国农村组织结构及其功能面临着难以解决的内在矛盾和问题：结构上的矛盾主要表现为缺乏维护农民权益的组织；在功能方面主要表现为农村基层组织在承担政府管理职能和维护农民利益方面的矛盾困境。农村组织结构与功能的缺失，是产生农村诸多问题与矛盾的重要原因。放活农村组织，不仅能够提高综合生产能力和市场竞争能力，而且有助于优化农村组织结构和功能，提高乡村社会治理的效率，加速推动乡村民主政治的进程，有效增进农民理性维权的能力。
“存而不活”、“生而不长”的农村合作组织
改革开放迄今，我国农村组织体系在调整中转型、在重构中发展，表面上变化很大，但实质上没有取得多少实质性突破。农村组织的总体状况是：“官办组织”僵化不活，自治组织异化存活，民间组织存而不活，自发组织难以存活。
体制强势挤压了农村合作组织的成长空间。计划体制下形成的“全能政府”模式虽然已被打破，但旧体制的惯性将长期存在。民间组织缺乏充分发育的环境和条件。从体制内来看，我国“三农”的管理体制是多头管理、部门分割，从上到下缺少一个综合、统一、集中管理的权威部门。与农业管理体制分割类似，现有农村新型合作经济组织分别挂靠在农业、畜牧、水产、农机、水利、林业、粮食、供销、科委、科协、工商联等10多个系统，各自为政，矛盾重重，难以实现跨地域、跨系统、跨所有制发展。
立法滞后弱化了农村合作组织的制度支撑。我国目前只对农村基层自治组织有专门的法律规定，其他类型的农民组织都尚无相关法律规定，从而也就无法以法律形式对农民组织的属性、功能、组织形式、活动方式加以规定，也无法确定其法人资格、法律地位。这种状况导致农村新型合作经济组织处于非常尴尬的境地。
行政过度干预束缚了农村合作组织的活动手脚。农村新型合作经济组织内生于原有体制，走的是政府主导型发展道路，绝大多数是在政府的直接或间接推动下组建的，从一开始就与政府及其相关部门有着千丝万缕的联系。行政介入对农民合作组织的影响突出反映在对“民办、民营、民受益”的合作原则的扭曲上，许多用行政手段“捏合”起来的农民合作经济组织，人心涣散，绩效很差，运转困难，最终导致自行解体消亡。
放活组织必须进一步简政放权、创新制度
放活组织，本质上就是要破除陈旧落后的思想观念，改革过去管得太宽、统得太死的社会管理体制和组织控制机制，最大限度地激发社会各群体、各组织的创造活力，让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，使农村经济社会发展成为一潭活水。
放活的前提是解放思想、转变观念。相信农民而不是防范农民，尊重农民而不是代表农民。这是各级党委和政府需要转变的观念。要改变计划体制下形成的“管理者”的惯性思维和“求稳怕乱”思想，牢固树立“以人为本”的观念，尊重农民的主体地位，尊重农民的首创精神，尊重农民群众的选择和探索，坚持用市场的办法、民主的办法、法治的办法，多做服务引导和示范带动的工作，做到“有所为、有所不为”，既要放开、放手，又要善于因势利导，加强引导和规范管理，保障农民合作组织健康发展。
今年以来，我区按照全市农村工作会议总体部署和“一创四化”工作要求，科学把握农业农村工作发展趋势，对全年度农业农村工作实施项目化管理，助推农业农村发展。
创新农业农村经营管理体制。以稳定党在农村基本经营制度为前提，扎实推进我区农村产权制度改革试点工作，目前全区农村土地承包经营权确权登记颁证第一批试点工作已基本完成，第二批试点已全面展开，确定＊＊、＊＊、山头、城东、城西五个镇（街道）整建制开展第二轮试点，其他镇（街道、开发区）分别确定5个试点村居开展试点，共96个试点村，涉及39230户、耕地60361亩。积极培育农业龙头企业、农民专业合作社等农业新型经营主体，农业新型经营体系建设取得明显成效。今年新增农民专业合作社45个，省级农业龙头企业1家，市级农业龙头企业2家。目前，全区共有省级农业龙头企业2家、市级11家、区级32家。
乡村产业园区化。继续抓好农业产业结构调整和农业基础设施建设，转变农业发展方式，提高农业综合生产能力，坚持农业“接二连三”的发展理念，促进都市园区农业发展。新申报市级都市农业示范园区3个，县级以上现代农业园区23个，新增食用菌基地面积1万平方米。今年前三季度新建优质果品基地5000亩，有机富硒食品生产基地达到20万亩，带动农村劳动力转移700人。申请市级以上（含市级）畜禽标准化示范场3家，新建再生资源回收站点2处，烟花爆竹常年零售网点2处，新建或改造农家店25个。
城乡公共服务一体化。着力落实各项惠农政策，城乡公共服务一体化步伐大大加快，城乡供水一体化率达92%，26个村完成农村中低压电网改造，建设农村放心粮油示范点3个，农村新房建设3000户，农村危房改造150户。全面实施农村环境“五化”工程，城乡环境和村容村貌得到了综合整治，179个村庄达到“五化”标准，4个社区达到“八有”标准，44个村庄完成环境综合整治，村庄规模化畜禽养殖场废弃物集中处理率100%，玉米秸秆转化利用率为95%，农业综合开发土地治理项目1万亩，荒山绿化造林2万亩，路域水系绿化0.15万亩。新农合参保率达到100%，新农保参保率达到98%，新农保基础养老金标准60元/月，新建镇村公共电子阅览室15个，布放各类农村银行卡受理终端7906个，新增省级扶贫开发扶助村5个，市级扶贫开发扶助村7个，区级扶贫开发扶助村10个，新建农业机械化示范园2个。
关键词:城中村;改造;转变;问题
“城中村”亦称“都市里的村庄”,它是城市化发展过程中,由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后的矛盾所造成的,是我国大中城市中新生的特有现象。如其名称所示,它仍然实行农村管理体制,在国家治理范畴上属于农村地域,但是与一般农村地域不同的是,它被城市形态及地域包围着,成为城市中的乡村孤岛。
城中村改造是指对城市中仍实行农村管理体制的村庄进行城市化改造,建立起城市基层管理体制,即在原城中村农民居住的地域建立起城市社区居民委员会,替代原来的村民委员会,对本地域实行城市管理体制。当然,城中村改造不仅仅是一个管理体制改革的问题,主要还涉及到经济组织从集体经济向股份制经济转变,村庄集体所有土地向国有土地转变,居民从农民身份向市民身份和股民身份转变等方面。当然,这些改变并不意味着城中村改造的完成,只能说,这些改造预示着城中村改造的开端,许多问题还需要进一步探讨和解决;而且,后续问题的解决与否以及解决得如何,可能直接制约着城中村改造的进程及彻底性,直接决定着城中村改造的成功与否。
一、管理机构:从村委会到居委会
城乡二元社会体制自建国后已经经历了50多年的历史变迁,至今仍然没有发生结构性的变革。今天的城中村虽然已经高度城市化了,但在管理体制上实行的依然是农村社会管理体制,即村民自治,通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务,实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。它包括三个与管理体制和治理相关的内容:(1)自治的主体是农村居民,更确切地说应该是户籍在本村的农民。这对普遍意义上的村庄而言是一种常态,但对城中村来说则有点片面了。城中村因其地域区位和经济实力优势,一般都以二三产业为主,吸引了超过村庄户籍人口数倍甚至十倍于村庄户籍人口数的流动农民工,他们虽然“工作于斯生活于斯”,但他们的融入主要是“资本雇佣劳动”意义上的,他们仍然没有参与本地域公共生活的权利。(2)自治的地域范围是农村社区。不过对城中村而言,这一农村社区则有新的含义。国家城市建设征用了农村社区的集体土地,城中村也就形象地演变为地域上的“插花地带”,集体所有地域与国有地域“犬牙交错”,因而城中村的自治就不是强地域原则意义上的,也不能实现一般意义上的本地域村民的自治,充其量是户口在本村的村民自治。(3)自治的内容是本村的公共事务和公益事业,即村务。这对城中村而言则更为片面了。城中村自治组织所进行的公共事业仅与其地域上的一小部分人密切相关,其从事公共事务的内容也只与这一小部分人紧密相关。本地域上绝大多数从业人口不享有参与公共事务的权利,不直接从村域公共机构那里获得免费的公共福利和服务。
因此,从城中村的管理体制来看,公共治理和服务组织已经能适应其自身的发展和需要了,必须对城中村进行改造,在城中村地域建立属地意义上的城市管理组织——街道办事处下属的社区居民委员会,就近划归城市街道办事处,或根据管理需要设立城市街道办事处,对城中村地域进行城市化管理。相应地,这也主要表现在三个方面:(1)建立城市社区居民委员会,替代原地域上的村民委员会,由其对本地域进行按地域分区管理。这是城中村改造过程中最大的不同点。社区居民委员会的建立标志着,城中村区域已经改造成为城市管理区域,开始接受城市化的治理体制和规则,在街道办事处的领导下,对本地域的居民实行城市化管理,使城市社区管理开始走上良性循环的轨道。作为社区居委会的上级政府也赢得了管理社会的主动权,为城市社区的统一规划管理降低了管理成本。(2)按地域范围重新划分和确立治理区域和范围,增容城市管理的相关内容。在这一过程中,可能会出现原属同一个村庄的村民由于城中村改造而划归不同的居民委员会管理的情况;并且,社区居民委员会的职责相较于村民委员会的职责而言也有很大的不同,如实施新城发展规划、加强计划生育管理、强化社会治安综合治理、增强道路和公共设施等基础建设,等等。(3)改革户籍制度,将农村居民户口改为城市居民户口,并统一进入社区自治的主体范围。它不仅使原属农民的劳动群众正式成为城市的居民,而且还直接参与本地域的公共生活,与城里人一同选举自己的当家人和管理者。他们成为社区自治的主人。
在城中村改造过程中,虽然建立居民委员会简单易行,但村改居任务的完成难度则相当大。主要原因是,仅仅通过一个自上而下设立的组织机构用来取代与资源及体制结合在一起的农村地域管理形态很难;且从现实情况来看,城市社区居民委员会建制的地域基础仍然沿袭着农村管理体制时期的地域。虽然建立了城市社区居民委员会,虽然农民身份已经变成了市民或居民,但他们的生活区域仍然是农村时代的,他们的交往对象也主要局限于原来的熟人社会。这是历史原因使然,同时也是村改居过程中不得不重视的一个方面。如果改造不彻底的话,改造之后的区域仍然会在城市社会中形成一个自我封闭的小社会,仍然成为城市社会管理的死角,并由此形成一种新型的贫民社会形态。要解决地域因素在改造过程中的消极影响,方法也是简单易行的,那就是,真正按照地域管理的原则,在城市规划的基础上,重新划分居民区范围,尽可能地分割原来的村庄地域范围,将一个村庄分解为几个居民区域,从地域上破解城中村改造过程中的地域或历史因素。
另外一个问题是,城中村改造为城市社区后,是否应当将外来人口纳入到管理内容之中?答案是肯定的。在原村民委员会管理体制下,外来人口一般都是被排除在村庄治理、公共参与、资源分配的范围之外。而在城市社区管理体制下,外来人口管理就成为一个必不可少的组成部分。这不仅可以反映出社区特征从农村封闭性向城市开放性转变,而且还反映出区域的城市形态。
二、经济组织:从集体经济到股份制经济
城中村在未改造之前的经济组织主要有三种形式:第一种形式是尚未进行股份制改造的集团公司形式,仍然隶属于村民委员会管理,对村民委员会和农民群众负责。第二种形式是进行了改造但只有一个集合式股东的股份制公司。其特点是,在村庄组织框架之外建立股份制公司,集体财产的所有权与占有权发生了分离。第三种形式在第二种形式上更向现代股份制公司迈进了一步,即曾经进行过股份分割或是增量扩股过程的股份制公司。其特点有三个:一是在公司股东结构中存在着小股东,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事会中一般设有独立董事,代表中小股东的利益,监督公司的资产运营、规范运作和红利分配;三是利益分配在集体式股东与小股东之间进行区分,小股东依据其所有股票直接获得体现其生存和社会保障权利的收益,集体式股东获得的红利主要用于村庄公共管理和公共产品提供。这三种集体经济组织形式依据市场开放程度和地域差异呈现出一种阶梯式分布的格局:第三种形式主要集中于南部和东部沿海经济发达地区,第二种形式主要集中于中部城市边缘地带,而第一种形式则相应地推延到中西部刚刚开始城市化的城郊村庄。
虽然集体经济组织形式在不同的地区表现出不同的现代化程度,但都有一个共同的特点,那就是,其形成的根源和演进的路径都是集体土地所有制,也就是我们常言的集体土地产权制度。我们知道,我国的集体土地产权制度不仅仅是法律意义上的,更是政治和社会结构意义上的。集体土地作为一项财产,其不仅承担了经营和保值增值的经济功能,还承担了社会保障功能。
虽然城中村的经济组织有不同的表现形式,但其财产权利结构都沿袭同一的结构性制度规定。城中村经过几十年的变迁,虽然已经失去了地域强制性意义上的社区属性,但政治结构、社会结构和法律制度规定仍然使得这一财产权利结构得以延续下来。现在进行城中村改造,按地域重新划分管理性社区,就是使地域上的分离成为一种事实;并且,由于现在城中村改造后的社区居民委员会设置不再仅仅源于原来的农村地域划分,而是一般遵循“规划先行”和“便于管理”的原则,这会导致农民集体的分散,并通过一种全新的城市化管理体制将农民个体与其原先归属的农民集体割裂开来。
与其相伴随的是两个彼此相依的分裂过程:一是村民个体与农民集体的分裂过程。农民个体就不再天然归属于农民集体,农民集体也就不再呈现出变动性的特征,而是必须固定下来,即在城中村改造过程中必须对村民“一刀切”,实行“生不增、死不减、进不增、出不减”。以现存的村民数为财产分割意义上的农民集体,其目的是固化村民并实现公司股份的固化。二是农民集体资产的分割过程。由于村民个体与农民集体的天然归属关系被割裂开来,就必须重新确定原子式村民个体在村庄集体资产中的份额。这就是乡村企业股份制改造中的资产量化和个人化分配过程。它使村民都成了村集体经济的股东,过去看得见但摸不着的集体资产这回可实实在在地落到了村民的手中。在这一过程中,农民个体与原属农民集体财产的关系发生了显着的变化。在集体产权结构下,虽然农民自身是农民集体中的原子式个体,然而由于集体财产权利的不可分割性和不可转让性,每个农民个体还是无法说出他拥有多少资产,他可以对多少份额的资产进行个人经济理性上的处置。经过资产量化和股份化分配过程,每个劳动者不仅能够明白说出他拥有多少资产的份额——股票,而且还知道他所拥有的股票在整个资产中占多少比例;并且,如果他觉得资产经营效益不理想的话,他还可以在市场上抛出他所拥有的公司股票,公司改造后的经营和管理者不得干涉。这就是村民作为市场经济人的“用脚投票”的权利。
当然,股票作为公司资产出资者的原始凭证,只能交易而不能够抽回投资,且规模经济效应也不容许公司的整体性资产被分割。如是,能够将如此多的股东和如此细小的股份统筹起来的组织就是现代经济和法律意义上的股份制公司了。虽然城中村在改造前的集体经济组织有三种形式,但是在城中村改造过程中,另外两种形式没有生命力,只能被一种更符合社会发展和市场需要的形式所替代,这就是股份合作制公司。与城中村改造前的股份制公司不同的是,它有一个资产量化和再分配的过程,除保留必要的公共管理和基础建设、维持公众福利的股票外(主要用于为未就业的原村民办理社会保险和其他集体福利事业),它将集体资产量化的大部分股票都分配给村民,作为其基本生存和生活的保障。这时,公司的产权才真正明晰化了,公司股本结构也发生了变化,劳动群众参与公司的投票和的利益紧密相关。
不过,仍然有三个问题值得我们进一步去关注:第一,经历了股份制改造之后,是否仍然还有集体经济存在?如果没有集体经济或资金注入的话,过渡阶段的公共管理和公共服务如何进行?如何进行村庄改造的后续问题特别是旧村湾改造问题?在实际改造和管理过程中,不论是上级政府、村级组织还是普通村民,都对新时期集体经济时代的好处记忆犹新。在改造后,他们念念不忘的一件事情就是,股份制公司是否还能代表他们整体的利益?集体经济是否还继续存在?如果说,股改之前的股份制公司仍然能够代表股民集体利益的话,那么,股份制改造后的公司就是纯粹的企业,它不可能代表股份集体的利益,股民的利益只能以个体的形式表现出现。正因如此,在资产量化和再分配过程中,保留必要的公共管理和基础建设、维持公众福利的股票就显得尤其重要。这也为下一步的社区管理、旧村湾改造、过渡管理等提供了先决条件。第二,股份制改造带来了集体资产流失的危险。按规定,股权转让和交易应有两个以上有资质的中介机构进行评估。而对村庄改造而言,股权转让一般不会经过专业机构的评估,溢价幅度是双方谈判的结果。如是,改造的资产究竟价值几何?是否得到了真正体现?是否需要引入专业性的评估机构?如果引入专业性的评估机构,评估过程透明公开的话,是否又会打消外来公司或企业的积极性和主动性?也就是说,在城中村经济改造过程中,仍然存在着一个公平与效益的问题,最终的结果就是要在这两者之间寻找一个均衡点,既能够让改造过程有序顺利进行,同时又能够起到发展经济和促进社会进步的双重作用。这是一个两难的选择问题,仍然值得政府和研究机构对此探讨出一条可行之路。第三,股份制改造也给社会治理带来了不稳定因素。这主要表现在三个方面:一是在股份制改造过程中,出于稳定因素的考虑,原来的公司管理层特别是董事会一般都是由原村干部担任或是由上级政府指定。经历了一定时期之后,董事会届满,将重新举行选举。如果新董事会组成人员变化太大,原来的改制方案、成果可能被推倒重来,出现新的不稳定因素。二是未改造之前的村庄公司行使着村民委员会、社区和经济组织的三重管理职责,在股份制改造后一般都下降为职能部门,不再承担对老百姓的责任,原有各级组织也因集体经济不存在而缺少抓手,削弱了基层组织和基层政权,而这些职责的履行则依赖于改造后的公司能否按协议和良心办事,影响到人心稳定和社会安定。三是股份制改造过程同时也是一个集体资产分解为个体资产的过程,在这一过程中,享受权利的村民迅速致富,其他邻近的村庄纷纷打算仿效,逼迫村委、街道办等表态,态势十分不稳定,可能会影响人心稳定和社会安定。此外,有些村庄改造后迅速兑现股权,原股民迅速转向市场,在就业、投资等方面缺乏经验,很可能产生新的社会矛盾。这些问题都需要上级政府在城中村综合改造之前进行细致的规划和预测,尽可能地把预防和疏通工作做在前面。
三、村庄土地:从集体所有到国家所有
从城中村地域的土地归属和性质来看,可以划分为两类:一类是办理了国有土地使用证的土地,一类是尚未办理国有土地使用证仍归集体所有的土地。办理了国有土地使用证的土地在城中村的改造中不存在着土地性质上的变更,因而,城中村改造过程中的土地性质的变更主要是指归城中村集体所有但尚未办理国有土地使用证的土地。这又可分为三类:第一类是宅基地,即村民居住地;第二类是进入社会化大生产和流通领域但尚未办理国有土地使用证的土地,即主要用于第
二、三产业的用地;第三类是村庄公共用地,如学校、道路和公共基础设施等占用的集体土地。毫无疑问,这三种类型的集体土地在城中村改造的过程中都会转变其所属性质,归国家所有。然而,这三种类型的集体土地不会“一刀切”地转归国家所有。这里的关键问题是,在城中村的改造过程中,这三种类型的集体所有的土地如何转变其性质。迄今为止,集体土地转变其归属和性质的合法途径只有一条,即集体土地经过土地征用转变为国家所有。我国的土地征用制度是在20世纪50年代为了适应大规模的国家建设需要而建立起来的,它显然不适用于城中村改造过程中土地性质的改变,但城中村改造的步伐不会因此而停止。现在的问题是,在没有法律制度规定的前提下,如何对城中村的土地进行改造?
在城中村集体土地改造的过程中,广东省广州市无疑走在了全国的前列。他们对城中村集体所有土地实施的改造政策是,在农民建制转为城市居民后,村集体所有的土地按《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定一次性转为国有土地,其合法土地使用权人和用地功能性质不改变,对转制后的土地使用权人核发国有土地使用证。按其规定来理解城中村土地改造的过程:(1)宅基地由政府核实合法使用权人后,直接发给国有土地使用证给个人。(2)进入社会化大生产和流通领域但尚未办理国有土地使用证的土地按历史用地办理建设用地手续和土地登记手续,由政府核实合法使用权人后,直接发给国有土地使用证给改造后的股份制合作组织。如该土地进入市场或改变用途,发生扩、加、改建,则按规定补交国有土地使用权出让金及有关税费。(3)村庄公共用地一分为二。其中,原由村委会管理的学校转由区教育主管部门管理,教育用地及校舍和教学设施设备,依照有关规定,不得挪作他用;公共道路、基础设施等管理纳入市政统一管理范围,其规划编制、实施管理的各项标准和控制指标按城市规划标准执行。村庄已经开发和投资的公共用地如办公设施等所占原集体用地转归国家所有,由政府核实合法使用权人后,直接发给国有土地使用证给改造后的股份合作制组织。
从已有的情况来看,土地性质变更是城中村改造中的最基础内容,并且也是城中村改造能够完成的关键。但是,它是建立在国家主动放弃土地权利的基础上。并且,在这一改造过程中,它也蕴含着集体资产或国有资产流失的危险。对应着以上三种性质的土地,主要表现在三个方面:一是村民宅基地作为改制的零资产,其价值并不为零,在改造过程中将会变成有价资产,其增值只有改造建设完后才能体现出来。问题是,由于绝大多数股民已经不拥有股份,他们只能得到拆迁还建或货币补偿的利益,整理出来的土地增值他们无法再享有,也无法主张他们的利益,他们还能享受将来溢价部分的价值吗?二是没有办完国有建设用地手续的经营性集体用地,以后其利益代表方是谁?土地补偿费、劳动力安置费付给谁?三是非经营性资产中的公用设施用地,是直接划拨到相应的职能机构,还是要通过政府征用土地程序?如果是后者的话,其征地费用由谁来承担?如果增值,其增值部分应该由谁享有?并且,谁享有分配的权利?享受多少?等等。另外,进入评估程序的土地资产价值与集体资产一样,一般不会经过专业机构的评估,其最终定价仍然是双方谈判的结果。这公平或是合理或是科学吗?
由此延伸出来的一个问题是,村民是否享有土地增值带来的收益?从《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《民法通则》的内容及内在逻辑来看,无论是农民集体还是农民个体都不享有土地使用性质变更初始时的增值部分,而这一部分通过征地费用等形式转移到了代表国家利益的政府身上。从改造过程援用的法律法规来看,资产量化和分配到个人整个过程虽然合乎法律程序,但从财产来源的角度看,这仅是过程的合法性,并没有从来源上确定农民个体享有分配集体资产特别是土地资产的权利。如是,在城中村改造过程中,那些尚未办理国有土地使用证的土地和宅基地在城市开发和土地资本运作过程中增值的部分,究竟由谁来享受就成为一个不得不关注的问题。从实际改造情况来看,农民个体已经无权享受,他们已经被排除在可能的增值收益之外,而土地增值部分就极有可能由代表国家利益的政府和未来的房地产开发商共享了。在此,我们担心的是,如果地产开发和预期的收益极其丰厚的话,就可能形成政府与开发商之间的共谋,这将会对私人财产权利造成潜在的威胁。
四、劳动群众:从农民、村民到股民和市民
在城中村改造的过程中,农民群众的身份必然要发生两次根本性的变化:
其一,村民向股民转变。由于村民职业的转变,伴随着城中村集体经济组织的股份合作制改造,村民必然成为享有股份并参与公司决策的股东。由于村庄的城市化进程,村庄经济结构由主要从事第一产业转变为一般都从事第
二、三产业,村民也一般都在村属公司和企业中任职,成为村庄企业的主人,参与村庄企业公司的生产,并直接从村属公司那里获得经济收益作为其生存和发展的主要经济来源。城中村改造后,村属意义上的企业或公司实体由于地域的分割和原农民集体的解体,必然分化为由单个村民作为公司股东直接参与公司决策的股份合作制企业。村民作为农民集体的政治身份失去了村庄意义,异化为市场经济大潮中的经济人。作为公司的天然投资者,村民的称谓是股民。由于村庄意义上的农民集体的解体,作为股民的村民的社会行为仅仅与其个人密切相关,它不再是公司的原子式个体,不必再受集体公共利益和结构性委托的约束。
其二,农民向市民转变。由于户籍制度的改革,村民由农业性质户口转变为城市居民户口。户籍制度不仅是一个农民居住地域的证明,更是其社会身份的证明。只要农村户口的群众,不论其走到哪里都脱不了农民身份的痕迹。在城乡二元社会结构下,农民因其农业户口不仅常常自我感觉低人一等,更主要的是,国家提供给城市市民诸多福利待遇和优惠政策无法惠及他们。即使他们“洗脚上岸”并在城市有一份令人羡慕的工作或收入,但他们的身份依然是农民,他们是“农民工”或者是“高级打工者”。他们不仅享受不到国家给予城市居民的公共福利和优惠政策,也不能够参与本社区的公共事务和公益活动。他们仍然是城市生活的边缘人。城中村的改造彻底改变这了一切,它不仅使原属农民的劳动群众正式成为城市的居民,与城里人一同选举自己的当家人和管理者,他们成为社区自治的主人;而且,村民的思想观念不断更新,逐渐由过去的小农经济思想向市场经济意识转变,村民的行为方式也开始由过去的封闭式、家庭式、地缘式向开放式、多样化、现代性(法制化和制度化)等方向转变。并且,随着居民的城市化和城市文明社区的现代化建设,城中村在物质形态、社会形态、经济形态和人的城市化等方面都将得到提升。城中村的农民群众也开始迈上现代文明和生活的道路。
然而,问题仍然存在。在农民向股民转变的过程中,股份制改造虽然打破了平均主义,但并没有打破大锅饭思想。原村民成为股东,但思想观念没有发生根本改变;对自己手上的股权并不珍惜,只关心每年分红多少,而不关心公司的长远发展;没有工作岗位的股民对于有工作岗位的股民意见很大;对于公司管理层来说,压力也很大,因为在股民头脑中,手中的股份价值只能升不能降,否则就会来闹事。这些问题制约着脱胎于乡村企业的股份制公司的现代性转型,还阻碍着股份制公司的资本运作和投资发展、经营层次和管理体制等。
五、四大改造的协调问题:政府主动和主导
城中村改造是一个综合性的改革过程,以上四个转变均是其中的一个方面。当然,这四个方面相互之间也不是绝然分离的,而是相互依存、相互制约的,任何一个方面的滞后或是不配套都将直接影响着城中村综合改造的进程或成败。这就要求我们在进行城中村改造的时候,应该在统筹兼顾、规划先行原则的前提下,进行综合性的、整体性的改革规划,搞好管理体制、经济和社会等方面改革方案和进程之间的协调工作。
在实际的改造过程中,也出现了
诸多问题,如上文提到的各种问题。应该说,这些问题的产生都有其根源,但是,现在已经不是追究原因的时候,而是到了解决具体实际问题的时候。这就要求我们,要从现实社会中找到解决这些问题的办法或思路,或是寻找到一种可选择的行为动力,运用实际力量来解决这些问题。综观这些问题的产生及发展,虽然有这样的表现或那样的态势,但任何问题的解决最终都依赖于政府的力量和干预。这就给政府留下了很大的行为空间。这也是本文所要突出的主题。
我们的观点是,在城中村改造过程中,各级政府应该把改造的主动权时刻抓在手里。这是因为,从现在城中村改造的进程来看,改造过程一般说来是分步推进,有序进行,但它存在着两个难以克服的障碍:
一是把改造进程特别是经济改造的主动权交给了村民集体。这是由村民自治的特性决定的。从现行的法律法规来看,赋予村民集体和村委会过多的自主决策权,他们不仅可以参与决定改造方案的制定、实施,还要参与到具体的改造过程之中。特别是经济改造方案中,他们享有独立自主的决策权。在这一点上,他们自行其是的结果往往是,将集体资产一分了之。虽然城中村改造的任务或目标可以完成,但留下的绝对是一个千疮百孔的烂摊子,留给城市规划和社区管理的绝对是一个一穷二白的沼泽地。如是,已经制定好的社区重建和城市规划也就失去了经济基础,不得不退回到原始的出发点,不得不重新进行社区规划和城市建设。这就要求我们在进行城中村改造时,既要深刻认识不同城中村的特点和问题,针对不同地区、不同类型城中村的具体情况,制定不同的改造目标和改造策略,分别采取全面改造或综合整治等不同的改造方式,但是在任何时候,政府都不应该把城中村改造的规划权和管理权放之任之,而是应该牢牢地抓在手里,以政府主导的改造方案或规划为指导,对城中村进行改造。在这一方面,广东省深圳特区的旧城改造工作做得非常好,而湖北省武汉市的改造进程则遭遇到了险滩,主要原因就在于区级政府失去了改造方案制定和规划的主动权,到问题出现采取补救措施时已经悔之晚矣。
2O世纪8O年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助，绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。
一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析
根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：
一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而转嫁乡镇行政权应承担的责任和费用于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：
第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的间接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。
第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。
第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。
第四，乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。
二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。
按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
三、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路
通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。
(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间
首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。
其次，合理划分二者权限，界定村务和政务。所谓政务是政府管理的事务，它具有国家意志性，是需要以国家强制力保障实施的事务。村务，是在一村范围内的公共事务，它涉及的是一村范围内村民的共同利益，是由一村之内的村民共同管理的事务，具有群众自治性，体现的是一村范围内村民的公共意志，由村民共同决策、共同遵守。所以，乡镇政府要区别二者的范围，凡是政府的职权，必须有法律法规的明确规定，法律法规没有明确规定的，原则上不属于政府的职权。因此，凡法律法规没有规定属于政府办理的事情，如果是村的共同事务，就属于村民自治范围的事项；如果不是村的共同事务，就属于村民个人事务。对自治领域的事务要给于指导和支持，要尊重农民群众的选择，不加干预；对非自治领域的事务要通过引导和监督的方式进行管理，以保证国家任务的完成和农村社会的稳定。
其三，转变乡镇政府工作人员观念，改进工作方法。首先，乡镇政府工作人员要提高认识，明确乡村关系实质，将上下级隶属、指令性执行观念转变为平等互助、民主协商观念。其次，乡镇政府布置任务，要根据村民委员会职权和各村实际情况，与村委会协商，再由村委会组织村民或村民代表讨论决定，改变过去指令性工作模式。再次，乡镇政府改进工作方法，学会指导村委会依法换届选举，尊重村民民主意愿，不委派干部，广泛开展村民自治的宣传、教育，积极引导形成健康、有序的村民自治氛围，帮助贫困地区农村进行村民自治。
其四，西部大开发以来，国家对西部贫困地区公共产品供给越来越多、扶贫力度越来越大，国家政权越来越多地需要向村级渗透。鉴于此，对于西部特别贫困的地区国家可适当加大基层管理成本的投入，增设乡镇政府对村的派出机构和工作人员。以减轻困扰在村民自治组织头上的现实行政压力，从而使村民自治组织轻装上阵，投入主要精力搞好村务。真正实现给村民自治组织“减负”。
(二)落实村民自治各个环节，努力提高村民自治能力
《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会”是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在四个以民主为主要内容的治活动中，民主选举是基础、民主决策是关键、民主管理是方式、民主监督是保障，四者相辅相成，缺一不可。所以针对西部贫困地区村民自治的偏斜运行方式，应该落实村民自治各个环节，构建科学合理的村民自治结构，平衡和规范自治权力内部关系，努力提高村民自治能力：
一是从权力制衡的角度，科学构建村民自治结构，成立村民会议或村民代表会议的常设机构，进行会议的有效召集，并代表村民会议或村民代表会议监督村民委员会，切实发挥村民议事权、决策权和监督权。一般情况下，西部贫困地区村民比较分散，经村民会议或村民代表会议授权，常设机构一方面开展调查研究，收集村民意见并向村民委员会提出村经济发展计划和项目的建议；另一方面，对村委会提出的村经济社会发展的重大项目，进行咨询论证，取得一致意见后再交村民会议或村民代表会议决策。这样既有利于村民的利益诉求和意愿得到有效充分表达，也对村经济建设项目起着科学参谋和严格把关作用。
二是定期组织进行村干部述职和民主评议，加强监督考核，提高村务公开透明度。可根据不同村的不同情况，村委会一季度或半年向村民会议或村民代表会议报告工作，报告村民会议决定事项的完成情况、报告村经济发展和财务收支情况，村民会议或村民代表会议对其进行民主评议，村委会听取意见后积极答复。由此可形成对村委会较强的约束和激励，促使村干部积极工作，管好村务，避免出现过分关注选举阶段而选上后无所作为的现象。
三是对外积极寻求人才和智力支持。西部贫困地区村民自治严重的人才匮乏和知识供给不足，成为制约村民自治能力提高的关键因素，所以，村民自治“知识引援”迫在眉睫。目前可实现的途径有：联系志愿服务西部组织，求助大学生志愿服务西部计戈0，持续引进热爱农村的知识青年深入基层，安排他们进入村民自治组织挂职锻炼。同时积极与周边高等院校合作，邀请大学生来村实践活动，以各种形式参与村民自治活动。
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