时间：2023-08-17 17:51:26
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但是在实际执行的过程中往往因为时效性不强而影响到经济责任审计的效果，不利于对领导干部在任期间的表现进行审核与评估。
文章对于经济责任审计工作的现状进行了分析，进而提出了改善的途径，对于提高经济会计审计责任的时效性具有重要的意义。
经济责任审计主要是针对领导干部在任期间的工作状态以及所做出的业绩进行考核与监管，完善领导干部的监管机制，确保国家经济运行的安全性。而开展经济责任审计工作最为重要的就是时效性，一定要针对在任期间领导干部开展经济责任审计，否则经济责任审计的结果将失去应有的价值，不仅浪费人力、物力和财力，同时也威胁到国家经济运行的安全性，不利于党风廉政建设的开展。所以在开展经济责任审计工作的过程中需要注重时效性，切实发挥经济责任审计的作用。
经济责任审计时效性现状
时点指标的真实性无法得到保证。对领导干部进行经济责任审计工作的主要目标就是对其在任期间的业绩以及能力进行考核与评估，而经营目标运行的最终结果是进行判断的最好依据。主要对资产运行状况、财务效益以及偿债能力等指标进行分析与研究，以此来衡量其工作业绩和工作能力。但是所有这些指标的衡量都需基于一个时间点，以其在任期间为评判的依据，由此反映出各种经济事项的真实性。但是在实际执行的过程中，在时间点上却无法有效的掌控，先离任后审计的现象比较常见。
虽然在某一固定的时间点所发生的经济事项都是真实存在的，但是也仅是反应在其离任以前所发生的事项，审计所得出的结果已经失去了意义，因为事情发生过了但已经无法阻止了，所以失去了经济责任审计的价值，增加了审计风险。
资产追回难度系数较大。基于上一部分的阐述，经济责任审计工作在时间点上存在滞后性，往往都是事后才得出审计结果，而此时对应审计事项的领导干部已经在新的岗位任职并且可能已经升迁，所以此时得到审计结果的意义已经背离原有的意图，对于国家所造成的经济损失难以追回。出现这一问题的原由都是因为经济责任审计工作的滞后性所导致的，所以经济责任审计的时效性至关重要。
整改建议和措施难以落实。由于经济责任审计的时效性无法保证，在领导干部离任后才得出审计结果，通过审计结果所发现的问题都是离任的干部在任期间存在的状况，而要对存在的问题进行整改，还需要现任领导干部来实施。这在执行力方面就存在一定的难度。
所以经济责任审计的滞后严重影响到企事业单位的健康稳定发展，长期下去在责任界限上会逐渐模糊。此外，这种现象也助长了部分领导干部的侥幸心理，认为离任后才会进行经济责任审计，所以在廉洁奉公方面缺乏自律性，不利于单位的整体改革与发展，失去了经济责任审计的真正意义。
提高经济责任审计时效性的途径
从制度上保证审计独立性。审计独立性是审计工作客观、有效开展的前提。经济责任审计涵盖了领导干部任期内的所有经济活动行为的各个方面，具有审计内容广泛、时间跨度长、涉及事项多、需关注的层面多等特点。由于领导干部经济责任审计在评价、监督领导干部任期履职情况方面所发挥的重要作用，应从制度上为审计独立性提供有力保证，以确保开展相应审计工作时不受外界因素干扰。
开展定期和不定期任职期中审计。为了提高经济责任审计的时效性，应该对领导干部在任期间开展定期和不定期的审计工作。根据领导干部的任职期限划分为若干个阶段，每个阶段都定期开展经济责任审计，对于有重大事项或者有需要的情况下可以开展不定期审计，这样可以对领导干部在任期间的工作状态进行准确而客观的评价，及时发现在任期间存在的问题并且及时改进，有利于单位的长久发展。此外，还可以开展离任审计，将其作为任中审计的延续，二者相互结合，可以更加有效的防范安全隐患的发生，对领导干部形成一种威慑力，可提高自身的自律性，从而促使其廉洁奉公，保证国家资产安全，真正体现经济责任审计的目的。
开展必要的后续审计。对于经济责任审计可以借鉴常规审计开展必要的后续审计工作，并将后续审计作为制度确定下来。在领导干部任职期间对其开展经济责任审计，对于审计中发现的问题和不足，可提出整改建议和意见，并通过后续审计的方式来监督和评价所采取的改进措施的适当性和有效性，从而避免经济责任审计流于形式，审计结果得不到应有的重视和利用。
适当利用其他审计结果。在对审计工作质量进行评估的前提下，经济责任审计可以适当利用其他审计的工作成果。可以尝试通过评价社会审计的工作质量来适当利用其工作成果，依据其所指出的薄弱环节和发现的问题线索，确定审计重点区域，进行调查、核实，以提高审计效率;通过利用社会审计工作成果和审计工作底稿的信息资料，帮助审计人员进行判断。
可以适当利用被审计领导干部所在单位的常规内部审计的结果，来了解其经营管理状况及内、外部相关因素，了解任期内相关经济指标的变化和发展趋势。此外，离任审计作为任中审计的延续，可以利用任中审计的审计成果，在其基础上开展工作，以更加全面、有效、及时地评价和界定任期经济责任，并起到提高审计工作效率，节约审计资源的作用。
加强经济责任审计的时效性，是加强党风廉政建设的重要手段，对于在任的领导干部进行经济责任审计，能够确保各种经济事项运行的安全性与合法性，为资金的安全运行提供基础的保障。由于经济责任审计的滞后性，已经严重影响到国有资产的安全性以及社会的稳定发展，所以需要提高经济责任审计时效性，必须保证对现任领导干部在任期间得出审计结果，从而推进党风廉政建设，切实保证国家资产的安全性，真正发挥经济责任审计的意义。
近年来，在县委、政府的正确领导和各级各部门的大力支持下，全县经济责任审计工作渐次推开，不断深入，取得了明显成效。
一、经济责任审计工作深入开展
**县于1998年首次开展领导干部经济责任审计；2001年成立经济责任审计工作领导小组并建立联席会议制度；2002年成立**县审计局经济责任审计分局；2003年制发了《**县经济责任审计任务确定和执行程序》、《**县经济责任审计工作联席会议制度》、《**县经济责任审计工作联席会议部门职责》、《**县经济责任审计工作联席会议办公室规则》四项制度，对经审项目计划安排、联席会议成员单位工作职责、重大违法违纪案件的移送管理、审计成果运用等作了明确规定；2005年制发了《**县2006年至2010年经济责任审计工作规划》，明确了我县一段时期经责审计的指导思想、工作目标、审计重点等内容。
2007年至2009年，全县共审计26名科级领导干部，查出各类违规金额2056万元，管理不规范资金2946万元，审计决定收缴财政47万元。提出审计建议72条，被审计单位采纳审计建议72条。经责审计在保障经济社会健康有序发展、促进党风廉政建设深入开展、强化干部管理等方面发挥了重要作用。
在开展领导干部经济责任审计工作中，**县审计局始终坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的工作方针和做“优”经责审计的工作思路。一是形成整体合力。在县经责审计工作领导小组的统一领导下，充分发挥组织人事、纪检监察等经责联席成员单位协作联动作用，积极整合审计执法资源，确保审计工作有力有序进行。二是立足整顿提高。结合新时期干部监督管理需要，在财务收支审计的基础上，加强对领导干部经济决策、职务廉洁性要求、工作计划完成情况等方面的延伸审计，客观评价领导干部履职情况，促其提高自我约束能力，全力推动执政能力建设。三是提高服务水平。从违法违纪违规案件的查处、审计问题的整改、规范管理几个方面加大力度，对领导干部履职中查出的问题，注重从体制、机制、制度层面提出审计建议，把审计监督、干部管理和党纪政纪监督有机结合起来，为宏观决策服务。
同时，我们也清醒的认识到，我县经责审计工作面临着不少困难和问题，主要是：科学审计理念还没有完全贯彻落实到位；经责审计缺乏科学统一的评价标准体系；审计理论研究水平偏低；现代审计技术的推广运用进度迟缓；审计结果运用不够够充分，需要在今后工作中认真研究解决。
二、努力推动经济责任审计全面转型
做好今后一段时期的经责审计工作，要更加注重创新审计理念、规范审计评价、推进绩效审计、强化结果运用，积极构建全县审计工作大格局。
㈠探索科学评价办法。全省已确定楚雄州审计局、大理州永平县审计局和省经济责任审计局作为经责审计评价办法试点单位。今后一段时期的经责审计工作，要在探索评价办法上大胆尝试，逐步完善。力求做到“三突破三到位”。一是要突破既有的定性评价为主，辅之以简单统计指标量化分析的评价方法，确保定量方法为主、定性方法为辅的评价模式逐步到位。大力推行AO（现场审计实施系统）辅助审计，将项目的数字化水平纳入工作考评。二是要突破评价内容难统一，评价指标难选择，评价方法难确定的瓶颈问题，确保评价指标的科学性、系统性、可操作性逐步到位。三是要突破实践的盲区，积极借鉴组织、人事、财政等部门的评价标准和办法，确保能够满足对干部考核、监管的需要逐步到位。
㈡切实加强审计结果运用。近三年离任审计占到经审项目总数的65%，形成了“秋后算总账”的现象，审计监督作用不明显。强化审计结果的运用，一是要加大任中审计比例。坚持“先审计后离任”的原则，让审计结果成为干部考核任免奖惩的重要参考依据，避免干部“带病上岗”、“带病提拔”。二是要强化审计结果的“人格化”。将所有审计查出问题的责任落实到人。结合效能政府四项制度的贯彻落实，建立健全审计问责体系，抓紧出台配套的管理办法，使之成为审计结果运用的最直接形式。三是要加大督查通报力度。将审计结果运用落实情况列入政府工作督查范围，督促被审计单位切实整改。在每年底前形成审计结果综合报告，向经责审计联席会议报送。联席会议对审计结果运用情况进行督促检查，在“审、帮、促”三个环节上形成完整的体系，使经责审计有始、有终、有用。
一、内部审计的目标及地位的确定
内部审计是相对于国家审计、社会审计而言的，在企业或组织内部为加强企业内部控制制度和自我约束、不断完善企业管理、贯彻企业经营决策、实现经营目标、提高经济效益等方面而进行的一系列监督管理活动。它对于保障投资人的合法权益，保证企业的健康良性运行，起到纠正和督导的作用。内部审计具有以下目标：（1）促进实现发展战略（战略目标），它要求单位将近期利益与长远利益结合起来，在单位经营管理中努力作出符合战略要求、有利于提升可持续发展能力和创造长久价值的策略选择。（2）促进提高经营管理效率（经营目标），它要求单位结合自身所处的特定经营、行业和经济环境，不断提高营运活动和管理效率。（3）促进提高信息报告质量（报告目标），可靠的信息报告为管理层提供适合其即定目的的准确而完整信息，支持管理层的决策和对营运活动及业绩的监控；同时，保证对外披露的信息报告的真实完整，有利于提升企业的诚信度和公信力，保障广大投资人的合法权益。（4）促进维护资产的安全完整（资产保全目标），资产的安全完整是投资者、债权人和其他利益相关者普遍关注的重大问题，是企业可持续发展的物质基础。（5）促进企业遵守国家法规（合规目标），守法和诚信是企业健康发展的基石，逾越法律的短期发展终将付出沉重的代价。合规性目标要求单位必须将发展置于法律允许的基本框架之下。
内部审计的地位可从审计机构的设置中得到体现，只有恰当地设置了内审机构，合理地确定内审地位，内部审计才可能有效的履行其职能，发挥其作用。内部审计机构设置从目前来看，有隶属于纪委、隶属于总经理、隶属于董事会、隶属于监事会这四种模式。从建立现代企业制度的要求，将内审机构设在董事会，将有利于保持内部审计较强的独立性和较高地位，同时也使内部审计具有一定灵活性：既便于为其委托人服务，又便于与其经营管理层联系；既便于对管理层进行独立的评价和监督，又便于为其管理层加强管理、提高经济效益服务。总之，将内审机构设在董事会，保证了投资者的目标与审计目标保持一致，有利于内部审计职能的全面发挥。
二、内部审计职能的定位
内部审计的职能，历史有不同的认识，如查账、监督、评价、控制、管理、服务等。应该说，这些都是内部审计的功能，但随着中国改革开放和现代企业制度的不断深入，一种或者两种职能已不足以反映内部审计的作用。国际内部审计师协会早在1990年修订并颁布的《关于内部审计职能的声明》中就指出：“内部审计是一个组织内部为检查和评价其活动和为本组织服务而建立的一种独立评价功能，它要提供所检查的有关活动分析、评价、建议、咨询意见和信息，以协助本组织成员有效地履行其职责”。评价已上升为内部审计的一项基本职能。内部审计在履行评价职能的同时，可以起到监督作用，但并不仅仅是为了监督，它还具有协助本组织人员加强控制、改善管理、提高效率等作用，而且后一种作用日益显著。
三、内部审计的范围和主要内容
从以上内部审计职能可以看出，内部审计不是某一事项、某一类业务的单一审计，也不仅仅是离任审计，或是涉腐审计，而是全面审计，其审计的范围十分宽泛。概括起来，主要有以下几类：
1、财务日常核算及收支审计：一般指财务报表审计，主要内容包括通过企业财务报表对企业一定时期的财务收支状况、生产经营成果、借货和自有资金的流向以及企业的资产负债情况，进行全面的审计，同时还要针对企业财产物资、成本费用、债权债务、经营损益等项内容进行审计。其主要目的就是评价和监督企业收入核算是否准确、支出是否合规、成本是否合理、存货是否真实、实物资产是否完整、长短期投资是否按规定核算、利息股利是否如期收回、债权债务是否清晰。财务日常核算及收支审计是企业内部审计最原始、最基本的内容。通过这一基本审计，可以对一定时期经济业务、生产经营状况及成果进行最基本的评价。
2、经济效益审计：一般是指对企业一定时期或重要事项的经济性、效率性、效果性进行的审计。通过经济效益审计，可以核实企业提供的经济效益数据是否真实有效、是否核算准确。通过这一审计，可以发现差距，看到不足，同时还可以针对生产经营中各个核算环节进行分析，找到增收节支的改进措施，进一步挖掘出深层次的经济效益潜力，从而促使企业不断提高经济效益和管理水平。
3、内控制度审计：内部控制制度是既立足于会计，又不限于会计而实施的一系列控制方法、措施和程序及其动态改进过程。内部控制审计主要包括以下内容：（1）货币资金控制审计；（2）采购与付款审计；（3）销售与收款审计；（4）工程项目控制审计；（5）对外投资控制审计；（6）成本费用控制审计；（7）担保控制审计；（8）预算控制审计；（9）固定资产控制审计；（10）存货控制审计。在进行具体内控审计时，要把握以预防为主，查处为辅，并注重选择关键控制点进行审计。
进行内控制度审计要始终把握两条最重要的原则，一是各项业务的内控制度是否符合不相容岗位相互分离，二是授权批准。不相容岗位相互分离，是指那些如果一个人担任既可能发生错误和舞弊，又可能掩盖其错误和舞弊的行为应分离。不相容岗位主要包括：授权批准与业务经办、业务经办与会计记录、会计记录与财产保管、业务经办与稽核检查、授权批准与监督检查。授权批准是指在办理各项经济业务时，必须经过规定程序的授权批准。授权批准的形式通常有一般授权和特别授权两种，一般授权是对外办理常规性的经济业务的权力、条件和有关责任；特别授权是对外办理例外的、非常规交易事件的权力、条件和责任。如重大的筹资行为、投资行为、担保行为等。建立授权批准体系，要在以下四方面进行明确：（1）授权批准的范围；（2）授权批准的层次；（3）授权批准的程序；（4）授权批准的责任。
4、离任经济责任审计：离任经济责任审计通常对企业的主要领导（一般指总经理）在确定离任的同时，由董事会安排对其任职期间内从事的经济活动进行审计和评价。其主要内容包括：对董事会章程和董事会决议的执行、完成情况；对财政、财务法规的遵循情况；对任职期间完成考核指标情况；资产安全完整及保值增值情况；重大投资运行及收益情况；是否有与公司未结清债务等。离任审计在原有财务审计的基础上进行了延伸，使企业领导者依法治企的责任更加明确。
5、或有事项审计：或有事项是指过去的交易或事项形成的潜在义务，其存在须通过未来不确定事项的发生或不发生予以证实；或过去的交易或事项形成的现时义务，履行该义务不是很可能导致经济利益流出企业或该义务的金额不能可靠计量。
随着企业经营风险的日益加剧，或有事项已成为企业不得不时常面对的问题。进行或有事项的审计，也显得尤为重要。或有事项审计的主要内容包括：（1）已贴现商业承兑汇票形成的或有负债；（2）未决讼诉、未决仲裁形成的或有负债；（3）为其他单位提供债务担保形成的或有负债；（4）产品质量保证。或有事项审计的程序：（1）向管理当局询问：询问或有事项的存在及其会计处理情况。尽管询问不能发现被审计单位的有意舞弊，但可以发现其忽略的或有事项；（2）查阅会议记录。通过查阅会议记录，可以了解为他人债务担保，未决诉讼和未决索赔等情况；（3）获取声明书。向被审计单位管理当局获取书面声明，保证其已按会计准则对或有事项进行了正确处理，以了解已经存在的或有事项；（4）向银行函证。向被审计单位有业务往来的银行函证，了解贷款担保、应收票据贴现等或有事项情况；（5）查阅会计资料。如可根据被审计单位的应收账款验证其坏账准备，了解其预计的坏账损失是否合理；根据销售收入验证保修费用的计提是否充分等。
四、内部审计评价报告
通过上述一系列过程的审计活动，将审计过程中发现的问题以书面形式发表的意见、建议，即内部审计评价报告。内部审计评价应遵遁如下原则：（1）坚持依法评价、客观公正的原则。审计评价必须符合国家的有关法律、法规和各种财经制度的规定，符合审计界、会计界公认的标准。审计评价一定要坚持客观公正的原则，不能带有丝毫的主观、感彩。对审计事项的真实性、合法性和效益性进行客观的分析、判断，使审计评价结果符合客观实际和经得起历史的检验。（2）审计评价必须坚持实事求是、谨慎性原则。审计评价必须坚持实事求是，不能夸大或缩小被审计单位的成绩与问题，对成绩要充分肯定，对存在的问题要如实反映、适当确定并直报董事会。要尊重客观事实，不偏不倚，公允公正。审计评价要坚持“审到哪，评到哪”的原则，只有已经审计的事项才能做出评价，未经审计的事项不能评价。对证据不充分的审计事项不做出评价，政策法规不明确的和评价标准不明确的也不作评价。审计人员应保持应有的职业谨慎态度，尽可能多地采用“中性词”。（3）审计评价应坚持抓重点、求实效的原则。企业经济活动涉及人、财、物各方面及产、供、销各环节，审计机构不可能、也无必要对每个方面、每个环节的经济事项作出评价。在具体审计时应突出重点，抓住主要因素进行深入分析，尤其是主观方面的因素进行深入分析、评价，力求揭示问题的深层次原因。（4）审计评价要与审计建议紧密配合。内部审计评价的目的在于督促、帮助企业认真执行会计制度和国家有关的财经制度、加强管理、提高经济效益。因此通过开展审计评价，并在此基础上有针对性地提出具体的、便于操作的审计建议，也是审计工作的重点内容。
【关键词】经济责任审计 风险
经济责任审计是加强干部监督管理，从源头和机制上治理腐败，促进领导干部廉政勤政的一项重要举措。如何保证审计质量，防范审计风险，成为理论界和实务界关注的问题。
一、经济责任审计风险产生的原因
（一）审计内部的原因造成的审计风险
1.审计手段的局限性所形成的审计风险。审计主要是通过会计资料及相关资料来发现和查证问题，而有些违法违纪问题不一定就在会计资料中明显反映，或者是用审计手段难以深入查证，必须由有关执法执纪部门运用特殊手段进行审计才能查清，如受贿索贿、收受回扣等问题。
2.审计人员综合素质不够高所形成的内在审计风险。一是审计队伍知识机构不合理。复合型人才的缺乏难以适应新形势的要求。二是审计人员专业能力有限。审计人员采用何种审计方法，收集多少审计证据，做出哪种审计评价，提出怎样的意见，很大程度上依赖于审计人员的专业判断，取决于审计人员的经验和能力。
3.审计项目多、任务重，审计人员少，难以满足审计工作的需求。目前审计力量普遍偏少，而审计任务较重，审计人员普遍感到压力很大，不堪重负，对审计工作质量也有影响。
4.经济责任的界定问题难度较大形成审计风险。一方面，虽然行政主要领导主持行政方面的工作，只要其本人无违规违纪行为，即使任期内单位财务管理方面存在严重问题，也无从界定其应承担的责任。另一方面，被审计单位违反财经纪律，在某些环节上既有离任者的个人行为，又有领导班子的集体行为时，往往相互推卸责任，很难界定个人所起的作用大小，致使责任难以区分。另外，由于决策失误、管理不当造成重大的经济损失，应追究何种行政责任也无明确金额标准界定。
5.评价失真产生审计风险。一是对非评价审计事项不应评价而评价。二是对审计过程中未涉及的具体事项不应评价而评价。三是对审计证据不足的审计事项不应评价而评价。四是用词不妥的审计评价。假如存在违法的事实在后来被查处，就会影响审计部门的形象，产生审计评价风险。
（二）审计外部的原因造成的风险
1.先任命后审计，增加了审计工作的难度，造成高风险。“先离后审”、“先任后审”现象普遍存在，这与“充分发挥审计监督在加强干部考核和管理中的重要作用”的要求相违背，给审计工作带来影响。如果离任不审，形成的损失就会职责不清，无法追究；如果先离后审，就会对离任领导缺乏约束力，使审计流于形式。
2.被审计单位经营管理复杂化，加大了审计难度，增加了审计风险。在市场经济环境中，被审计单位所处的经营管理环境十分复杂，多样化经营在日趋激烈的市场竞争中不确定性增加，引起审计人员失察和出现错误的可能性增加。
3.经济责任审计内容的广泛性和复杂性，加大了审计难度，增加了审计风险。经济责任审计的内容与一般财政收支或财务收支审计相比，具有广泛性和复杂性的特征。另外，经济责任审计的期限跨度长，至少为三年，长的达五年以上。这些单位形成的会计资料繁多，再确认财务收支或资产负债及损益的真实合法性方面的工作量大，从而加大了审计风险。
4.相关法律法规不够健全，增加了审计评价难度，形成审计风险。法制建设仍相对滞后，致使审计过程中遇到的一些新情况、新问题难以用现行法律来评价认定。另外，一些地方性或行业性的规定又有与国家法律法规不相一致的地方。经济责任审计一般期限跨度较长，这期间相关法律法规变化也较大，也为选择适当的法律法规进行审计评价增加了难度。
二、如何防范经济责任审计风险
（一）经济责任审计政策性强，时间紧、任务重，存在着一定的风险，我们在实践中摸索到一些有效方法，可防范审计风险
1.坚持“不经审计，不能任命”的原则。经济责任审计的主要目的是为党政领导提拔使用干部提供依据，所以“不经审计，不能任命”应成为经济责任审计的一个重要原则。在实践中，可按“先审计、后离任”或者“离任——审计——任命”三步走程序实施，只用这样，才能保证审计结果能否很好地利用定位在“不经审计，不能任命”的关口，这也是经济责任审计成果转化的一个重要标志。
2.重视和加强审前调查，制定切实可行的审计方案。经济责任审计前的调查必须对与责任人相关范围内所负责的财政财务收支情况重点审查。要全面展开审前调查，广罗信息，精心筛选。如不进行审前调查，往往会造成审计方案与实际情况脱节。
3.加强财政财务收支真实性的审计。首先，从思想上高度重视，时刻注重发现大案要案线索。其次，从检查会计信息和会计账目的真实性和完整性入手，在会计信息和会计账目真实完整的基础上分析财政财务收支活动的合规性、效益性，从而审透审彻底，极大程度的减少审计风险，搞好与之相关的经济责任审计工作。
此外，还应将“单位年度审计”与“经济责任审计”、“同级审计”与“上审下”有机结合起来，并充分利用经济责任审计应有的附加程序，防范审计风险。
（二）为防范经济责任审计风险，在实施经济责任审计过程中，除严格执行审计规范对审计内容、方法、步骤等有关规定外，还应注意采取以下几项措施规避审计风险
1.建立承诺制度，明确法律责任。要求被审计单位负责人做出书面承诺，保证所提供的资料真实、完整、安全、可靠。尤其是所提供的呆坏账，资产盘亏或盘盈，报废损失，账外费用或收益等资料必须真实合法。审计组长应提供书面保证，保证按审计方案规定内容和操作规程实施审计，谁违反承诺，由谁承担责任。
2.努力提高审计人员的审计风险意识和自身素质。审计风险随时存在，要在思想上高度重视，这样才能在实际中采取措施去发现风险，预防风险，降低风险。审计人员素质高低是防范审计风险的关键。因此，审计机关要加强审计人员的后续教育，不断更新知识，培养一专多能的复合型人才，以适应日益发展的经济责任审计的需要。
今年是加快*老工业基地振兴的关键一年，也是全面实现“十五”计划、衔接“十一五”规划的重要一年。围绕*老工业基地振兴这一中心工作，全市审计战线的广大干部职工要按照科学发展观的要求，努力找准审计监督与改革发展的最佳结合点和切入点，开拓审计新领域，探索审计新方法，不断开创审计工作的新局面。
一是要着眼发展，找准位置。审计工作必须紧跟时代步伐，符合发展节拍，才能充分发挥审计监督在维护经济秩序、打击经济犯罪、惩治腐败和对权力加强制约等方面的重要作用。因此，必须紧紧围绕经济建设这个中心，高度关注经济体制、政策、制度以及经济运行结构和质量等方面的变化，注重研究政府宏观决策和经济发展态势，做到不仅仅埋头于具体项目，更善于从宏观的角度去研究分析问题，努力提高审计成果的层次和水平，从而在监督中体现服务，寓服务于监督之中，在更高层次上为社会和经济发展服务。
二是要围绕中心，服务大局。要牢固树立紧紧围绕市委、市政府的中心工作和维护改革发展稳定的大局来开展审计工作的理念，坚持以促进经济社会全面协调可持续发展为目标，把市委、市政府和人民群众关心的问题作为审计监督的重中之重。在加大审计监督力度的同时，密切关注经济发展各项措施的实施情况，关注财政资金的使用效益，关注涉及群众利益问题的落实情况，以切实维护最广大人民群众的根本利益，努力促进我市经济社会的持续快速健康发展。
三是要全面审计，突出重点。审计工作每年的任务都十分繁重，这就有一个突出重点、抓住要害的问题。要把事关全局的突出问题和经济运行的重点环节作为工作重点，突出加强对重点领域、重点行业、重点部门、重点专项资金的审计监督。现阶段，审计工作要围绕优化经济发展环境，加强对“三乱”治理、工程采购和项目的招投标、国有土地审批等方面的审计监督；要围绕经济领域存在的突出问题，对重大违法违纪案件进行审计监督，维护正常的经济秩序；要围绕重点城市建设项目，如采煤沉陷区治理和棚户区改造等重大项目进行审计监督；要围绕财政体制改革，加强开展部门预算、国库集中支付、政府采购和“收支两条线”等方面的审计监督，以及对财政资金尤其是财政支出的监督，为建立“透明财政”、“阳光财政”服务；要围绕国有企业转制工作，加强对资产运营处置权的监督，确保国有资产保值增值；要围绕解决“三农”问题，突出加强对农业资金，特别是农业专项资金的审计监督；要围绕建设和谐社会，加强对社会保障各项资金，以及扶贫资金、救灾资金、粮食补助资金等涉及到人民群众切身利益的资金的审计。通过卓有成效的审计监督，进一步深化财政体制改革，建立健全公共财政框架体系、国有资产监督管理体系、科学决策程序和机制，推进党风廉政建设和反腐败斗争，逐步形成一整套完善的监管制度和工作机制，为优化经济发展环境、促进全市经济社会健康发展提供强有力保障。
二、进一步深化经济责任审计工作，加强对权力的制约和监督
经济责任审计是推进依法行政、加强领导干部廉政建设的重要手段，也是审计
机关的重要任务。20*年以来，我市共对80名市管领导干部进行了任期经济责任审计，成果是显著的，得到了各级党委、政府及社会各界的广泛认可。今年，审计机关要本着“积极稳妥，量力而行，提高质量，防范风险”的原则，继续不断探索经济责任审计的新方法、新路子，开展好领导干部任期经济责任审计工作。
一是要加强组织领导。一方面，各级党委、政府的主要领导要认识到审计机关开展经济责任审计工作的重要意义，对此给予高度重视，做到经常主动过问，定期听取情况，对开展经济责任审计工作给予大力支持，帮助审计部门解决工作遇到的实际问题。另一方面，审计部门要在各级党委、政府的领导下开展经济责任审计工作，要认真听取各级党委、政府的意见，主动请示汇报，不能单打独斗，我行我素。
二是要搞好协调配合。经济责任审计涉及审计、纪检、组织等几个部门，为此市里成立了经济责任审计联席会议办公室，具体负责经济责任审计的组织和协调工作。该办公室要充分发挥组织协调作用，定期召集相关部门研究工作，合理确定审计项目，与审计部门一起搞好经济责任审计工作。
三是要保证审计质量。首先要做到严谨细致。目前在经济领域违规的问题比较普遍，有的甚至还很严重，截留、挪用、坐支的问题屡禁不止。个别单位和部门的领导胆子很大，什么钱都敢花。而政府采购、集中支付等推行起来阻力却很大。因此，审计部门在开展经济责任审计工作时，要认真细致地进行调查，每一项审计都做到事实清楚、证据确凿。一经发现问题坚决予以纠正，及时进行处理。其次要做到实事求是。经济责任审计涉及对干部的评价和处理，因此一定要依法审计，规范操作，实事求是，慎重处理，为正确评价和使用干部提供重要依据。
四是要利用好审计成果。经济责任审计是加强干部管理和监督的重要环节和有效措施，有利于组织人事部门多角度、多方面、全方位地考核了解干部的德能勤绩。各单位、各部门要把经济责任审计的结果作为促进本单位、本部门加强内部管理、提高工作效率、推进依法行政的重要手段和途径，坚持任中和离任审计相结合，逢离任必审计、先审计后离任。同时，各级组织人事部门要利用好经济责任审计成果，做到用科学发展观和正确政绩观来全面考核评价干部、任用干部，使经济责任审计成为真正意义上的组织人事等部门加强领导干部监督、管理和使用的重要手段，成为全面考核领导干部履行经济责任的重要依据，成为从源头上预防和遏制职务腐败的重要措施。
三、进一步加强审计法制建设和队伍建设，切实提高依法审计能力和水平
贯彻党的十六届四中全会精神，加强党的执政能力建设，要求我们各级政府必须按照《行政许可法》的要求实施依法行政、加快建设法治政府步伐。对审计机关而言，依法行政就是依法审计。因此，全体审计人员必须牢固树立依法审计观念，不断提高依法审计能力和水平，以充分发挥审计监督的职能作用，推动审计事业健康发展。
第一，要加强审计法制建设。目前，审计署重新修订的《审计法》即将出台，国务院重新制定颁布了《财政违法行为处罚处分条例》，省政府出台了《*省严格执行审计和财政监督检查结论追究财经违法行为责任的暂行规定》，我市的《审计监督条例》也正在积极进行调研和论证。为贯彻执行国家和省相关法律法规，促进被审计和财政监督检查的单位认真纠正违法违规行为，维护依法审计的严肃性，我市于20*年成立了治理违反财经法纪问题联席会，这些都为我们实施依法审计提供了有力保障。全市审计部门一定要抓住审计法律法规不断健全完善的有利契机，加快推进审计机关法制建设步伐，为审计工作创造更为有利的法制环境。
第二，要坚持依法审计和处理。一是要把审计问题搞准，事实搞清楚，这是依法审计的前提。尤其是对处理处罚事项，必须做到证据确凿，依据充分，处理恰当，让被审对象心服口服。二是处理要坚决。在事实清楚的前提下，依照法律法规，该纠正的纠正，该通报的通报，该罚款的罚款，该没收的没收；对问题重大、情节严重的，要追究有关人员的责任；违纪政纪的，要移送纪检、监察机关处理；有犯罪嫌疑的，要移送司法机关依法惩处，绝不姑息迁就。只有这样才能震慑违法违纪行为，防止和杜绝屡查屡犯的问题。
第三，要切实抓好审计队伍建设。审计队伍建设是审计工作的基础和保证。各级政府要重视审计干部队伍建设，帮助审计部门严把进人关，把审计业务能力强、想干事、会干事、能干成事的同志充实到审计队伍中来，并通过交流、选拔等方式，把优秀的
审计干部选调到合适的工作岗位上锻炼，充分调动审计机关的积极性。同时，各级审计机关要加强自身的政治建设、法制建设和专业知识培训，更新知识，提高水平，多培养一些多层次、创新型的审计人才，为审计事业的全面发展提供人才支持和智力保障。
四、加强领导、密切配合，切实推进审计事业实现新发展
随着市场经济的深入发展，审计监督工作越来越重要。各级党委、政府要高度重视审计工作，切实加强对审计工作的领导；各部门、各单位要积极支持配合审计工作，认真研究审计部门在审计中提出的意见和建议，采取切实有效的措施加以解决和改进，确保审计工作取得实效，确保审计成果得到充分应用。
第一，要强化领导，为审计工作提供组织保障。各级党委、政府要高度重视审计工作，切实加强对审计工作的领导，从维护法律尊严、推进依法治市的高度，一如既往地重视、关心、支持审计工作，充分尊重和配合审计监督，态度鲜明地全力支持审计机关依法独立履行监督职责，关键时候特别是审计执法遇到阻力时，要站出来为他们讲话，给他们撑腰。主要领导要亲自过问审计工作，经常听取审计工作汇报，研究和帮助审计机关及时解决工作中遇到的实际困难和问题，排除来自各方面的阻力和干扰，坚决顶住说情风。
第二，要密切配合，为审计工作创造良好环境。各有关部门要自觉接受审计监督，积极主动地配合审计部门开展工作，认真办理审计机关移送的事项，严格落实审计结论。被审计单位要认真执行审计决定，对于审计发现的问题要给予高度重视，对审计报告提出的问题、意见和建议要逐条落实，限期整改，决不能麻木不仁、应付了事。对于搞上有政策、下有对策、屡查屡犯的单位，审计机关要坚持跟踪审计，紧紧盯住不放。各级政府要对审计决定落实情况进行定期检查，并保证已经发现、查处的问题不再发生。要督促有关单位和部门落实意见和建议，在条件允许的条件下将审计意见和审计决定落实情况纳入工作考核中。
【关键词】 村级会计制；村级审计；关系
一、我国村级会计制与村级审计的制度现状：以浙江省为例
（一）我国村级会计制的制度现状分析
20世纪80年代中期以来，浙江省部分县（市）结合实际，改革以往村账村管的模式，在村账方面开始了一些创新尝试。至2002年，村级会计委托制在浙江省得到全面实施。该模式对治理村账混乱问题效果显著，此后迅速在全国范围内得到推广，经过20多年的探索与实践，目前已成为我国农村基层财务管理的有效模式。2010年2月，国家“四部委”联合了《关于进一步加强村级会计委托服务工作指导意见的通知》，提出需强化并完善村级会计委托制度。这进一步肯定了村级会计制是一项值得推广的制度模式，而它也存在一些现实问题，有待于进一步的完善。
1.村级会计制的现实做法。村级会计制以抓村级财务规范化建设为重点。在各级镇（乡）政府内设立村级会计中心，负责镇（乡）辖区各行政村的会计记账工作。浙江省范围目前已经达到100%的村财务自愿纳入中心，实行电算化管理。纳入中心的村财务严格实行收支两条线管理：即村级平时收到的款项必须全额缴入中心结算专户代为管理；支出实行村经济合作社社长“一支笔”限额审批，凡属支出的凭证，必须写明用途，并有经手人签名、证明人作证、审批人审批，三项手续齐全后方可在中心报销。中心据此填写凭证，登记账簿，并产生各行政村财务报表。实施会计制后，各村不再设村会计，由报账员负责与会计中心、银行等部门联络。中心的经费全部由政府财政支出。
2.村级会计的制度效果及满意度调查。笔者通过对浙江省的杭州、湖州、宁波、绍兴、嘉兴、台州和丽水等地区的15个市县区，29个乡镇，53个行政村（或社区）进行问卷调查（详细调查结果将另文发表）及部分走访，受访对象包括镇中心工作人员、村干部、村民及农经部门管理人员等。受访者对村级会计制的总体满意度为68.3%，即有近七成的受访者对村级会计表示“比较满意”及以上，有半数的人员表示“很满意”或“完全满意”。这充分说明，村级会计制已经得到农村基层社会的普遍认可。对于“村级会计制的好处”一项，受访者普遍认为：村级会计制规范了村级会计核算，提高了会计信息质量；有利于实现村级财务透明与公开；减少了收入不及时入账、坐收坐支现金、私设小金库等问题；减少甚至避免村干部贪污挪用等问题；有利于减少群众的比率；有利于提升村级的理财能力等。但值得注意的是，在我们的选择性访谈中①，绝大多数农村资深经管人员则对会计制可能引发村民自治方面的矛盾较为担忧，也明确表示会计制虽然在规范村财务核算方面效果明显，但对引导或调动村干部理财方面的积极性作用有限。另外，调查中发现，村民对制可能导致的监督不到位、民主理财和财务公开流于形式、农村审计工作因此流于形式等问题比较担心，而中心工作人员和村干部则对中心的经费来源更为担忧。尽管如此，但89.8%的受访者相信，村级会计制会在不断完善和改进中体现它的生命力。
（二）我国村级审计的制度现状分析
1.村级审计的现实做法。我国目前普遍开展的村级审计形式是村干部任期和离任经济责任审计②。2005年7月，农业部、监察部、国务院纠风办颁发《关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知》。自此，村干部任期和离任经济责任审计作为村级审计的一项重要内容，实际是政府部门对村干部履行受托公共和经济责任情况的审计。村干部任期和离任经济责任审计在全国各地还有其他的一些叫法（叫法不同，做法大同小异），如称之为财务届末审计、“三年一轮审”等。浙江省自2002年以来推行的全省“万户审计”项目，是较有成效的以村级财务审计为主导的村级审计项目。另外，各级地方政府强调的群众必审也是较为典型的村级专项审计项目。
村级审计在实际执行过程中，视各项目的目标而定，参与的部门有所不同。主要由镇政府和农村经管部门负责，也有的地方由县（市）审计机关发起，联动其他相关部门等进行联审。审计的重点包括农村经济责任目标完成情况、财经法纪执行情况、农民群众关注的热点问题如土地发、承包、集体资产处置、财务公开等。几年下来，村干部任期和离任经济责任审计工作已经逐渐形成制度化、规范化和法制化，有利于农村经济的发展和社会稳定。以下是笔者在互联网上摘录的两则村级审计的新闻，有助于理解村级审计所涉及的部门、具体目标及工作重点等方面的现实情况。如某市为进一步加强和规范村级财务管理，确保2010年村“两委”换届选举工作顺利实施，市委组织部牵头，联合市审计局、市农村经营管理服务中心，对市属的各乡镇以抽查的方式对村级财务工作进行了双重审计。③某区坚持以科学发展观为指导，创新村级财务审计模式，成立“村级财务审计中心”。中心经费单独列入财政预算，聘用专业人员，配备必要办公设备，使审计工作常态化，专门负责对全区所有行政村的各项审计任务，确保行政村每届至少审计一次，重点村每年全面审计一次，干部离任、年终分配、建设投资以及重大经济活动都要进行专项审计，并将审计结果公开，接受群众监督。④可以看出，现行的村级审计目标实际上都是对村级履行公共受托经济责任的情况进行监督。这类审计更注重监督，建设性、管理、咨询的职能往往不是很受强调。
2.村级审计的制度效果及满意度调查。关于村级审计的作用，我们的调查分别从“就财务合规性进行监督”、“就村管理与内部控制方面存在的问题提出改进意见”、“就如何加强村民理财和创收方面提出合理化建议”等三个方面请受访者针对认知和现状两项打分⑤，以选择“很同意”和“完全同意”的百分比看，现状和认知的差距分别是14.6%、16%、 19.6%，说明受访者认为村级审计实际发挥的作用和它应该发挥的作用还存在较大的差距。但总体而言，依然有近七成的受访者对当前我国村级审计工作表示比较满意甚至完全满意。
二、村级会计制与村级审计的关系困境分析
（一）两种制度间形成了联合治理效应还是造成了重复监督？
会计制与村级审计均为镇政府层面管理村经济组织的制度安排，制度设计的机理决定了两种制度间具备相辅相成、相互作用所产生的协同治理效应。具体而言，会计制规范了村级财务制度与财务核算，为村级审计营造了良好的审计环境；而村级审计则可以由此从简单的票据复核等工作中脱离出来，将更多的精力用于对村集体经济组织财政财务活动的效率性和效果性提出建设性的意见，甚至进一步对会计制的绩效作出评价，从而形成制度间的良性互动，产生协同治理效应。但现实的情况是，当前村级审计将目标定位为监督村级财务的合规性，使之还仅仅停留在财务的真实性审计这一水平上，加之临时抽调的农村审计员专业水平有限，也只能从财务核算的角度复核会计账务问题，确保财务核算的规范性，这与会计中心的设立目标并无区别，于是不可避免地造成很大程度的重复监督，导致村级审计流于形式。
一些理论研究者（王振，2004；刘知林，2007）曾表明会计制、村民监督委员会等制度安排是制度变迁中交易费用降低的结果，但其论证都只是在单一制度分析的角度，未考虑机会成本、重置成本等因素，对交易费用的考察所基于的主体（政府？村？）也未作明确说明。显然，会计制不需要村里出一分钱，自然是降低了村的交易成本。但如何考察政府因介入村级会计后所造成的交易成本变动情况，这是一个多维的经济学问题。比如，因为会计制的实施，由此节省村级审计的人力物力，从而促进村级审计发挥更大的价值增值功能（如充分发挥审计的保证和咨询功能），期间所产生的制度间的联动效应而影响的交易成本变动是否更应得到充分考虑？如此，会计制与村级审计的制度关系及其相互影响即成了考量其制度效益的一个重要因素。深入分析可能还会发现一些新的问题：如会计（村账镇管）的制度设计能走多远？村级审计应重在监督还是咨询？
（二）两种制度在工作人员上应是共享性配置还是独立分离？
各地方普遍推行的“三年一轮审”、财务届末审计等村干部任期和离任审计，其组织审计力量的方法大同小异。通常在镇政府和农经部门双重领导下，成立“村级审计领导小组”，具体执行则由各乡镇农经人员和会计中心的会计人员组成若干审计小组，力量不足的情况下，从各村抽调农村审计员（往往是中心成立前的各村会计人员）。所以，村级审计的主要力量其实是会计中心一套人马，两块牌子。虽说经费由政府财政全额支持，但中心及村级审计人力不足的情况是很普遍的现象，这就不可避免地出现中心人员与村级审计人员共享性配置的格局。村级审计项目小组中，组长是中心主任，中心工作人员是审计成员。会计中心自己来审计由自己所的会计账簿资料，不符合审计独立性要求。而让从各村抽调的会计人员去审计镇中心的财务，更是缺乏权威性。在独立性和权威性双重缺失的审计制度下，审计工作很容易流于形式。这样的审计组织方式也使会计制陷入一个僵局：即谁来对会计制的有效性作出评价？笔者认为，在对村级财会制绩效评价中，单纯的财务指标（如财务成本降低率、村民降低率等）是不够的，还应该从村民满意度、会计流程、中心工作人员学习与成长等方面构建综合评价指标。从目前的村级审计机制看，其人力及专业水平角度都不可能对会计制的有效性作出评价，也无从对完善会计制提出建设性的意见。由此可见，会计制与当前所运行的村级部门审计机制不仅不存在制度上的推动作用，相反，还存在一定的制约性。
（三）两种制度的职能怎样在监督性和建设性上各有侧重？
会计制名为村级财务核算，实际则具有鲜明的监督性。中心为政府机构，保证了监督的权威性，其运行方式也确保了监督的日常性和持续性。通过监督，会计制有效地解决了会计核算的规范化问题，杜绝村干部乱开支、坐收坐支现金、私设小金库等财务违法行为。而对于促进村干部积极理财，为村级内部控制与财务管理等内容提供专业的改进建议，中心却很难深入地进行。笔者在赴各地中心的调查中发现，一个中心几十个行政村的财务核算，工作量非常大，中心人员的工作任务繁重，普遍表示无暇再顾及会计核算以外的工作。应该说，从制度设计的初衷、制度运行及人员素质等多方面因素看，会计制以监督性为主、建设性为辅的目标定位是切合实际的。
村级审计由政府职能部门主管，实际是政府职能部门的内部审计，所以兼具政府审计和内部审计的职能和目标。现代组织的内部审计职能是保证和咨询，并且其职能强调应从监督和保证向咨询与建设性转变（IIA，2003）。经管部门和镇政府开展的村级内部审计，也应从传统的监督型向咨询建设性转变。由于审计人员具备专业方面的优势，加之通过会计后的会计核算资料相对规范，审计重点完全可以从传统的重在账簿审核等的财务合规性审计向为各村提供内部控制、先进的管理方法与技术等转移。这样一来，村级会计制与村级审计在监督性和建设性职能上既各有侧重，又互为补充，达到有效的制度衔接和制度平衡。
三、理顺村级会计制与村级审计关系的对策
（一）引入社会中介村级财务
会计制（村账镇管）虽然已经得到广泛推广并证明是现阶段行之有效的村级会计管理体制，但因其在正式规则和实施机制上还不够完善，它仍是一种过渡性的制度安排（王振，2004）。而对村民自治制度的威胁，决定了它在政治上不可能走得太远（李守铎，2005）。笔者认为，适时引入社会中介村级财务是一种可行选择。会计师事务所会计和财务管理人才高度集中，并且有内部控制、管理咨询等方面的专业优势，有助于村级财务管理及控制的健全和完善，有助于注入先进的专业思想，从而提高村级财务管理水平，降低治理风险。同时，村民自愿委托会计师事务所进行财务会计管理，会计师事务所则合理获取报偿，这样的委托关系合法有序，真正体现村民自治。
由会计师事务所村财务工作，不仅可以避免社会各界对会计制与村民自治存在矛盾的质疑，亦可避免“村财乡管”模式中乡（镇）政府越俎代庖的行为，避免“村财乡用”以及权力寻租导致腐败的问题。而对于现有的会计中心，我们可以找到更好的改制办法，令其发挥更有效的作用。
（二）改制现有的会计中心，形成独立的村级审计服务中心
村财务记账改由社会中介后，原镇会计中心可改制重新挂牌成为独立的“村级审计服务中心”。原有的人员，会计电算化系统等硬件和软件设施可作正常转换，并得到更好的利用。原会计人员既熟悉村级财务业务，又具有审计专业基础，现有的硬件继续得到使用。应该说，改制的交易成本几乎为零。同时，原有的中心在财务监督职能基础上，进一步拓展审计的管理咨询职能。村级审计服务中心可分为两大部类，一是财务审计部，主要履行改制前经管部门内部审计的传统业务；一是管理咨询部，为各乡镇提供非盈利或有偿低价管理咨询服务。这样，既可以达到村级会计的合法、专业、经济与合理性，又实现村级审计的权威性、专业性、实效性。
（三）现阶段理顺村级会计制与村级审计关系的具体对策
本文上述提出的引入社会中介村级财务以及将现有的会计中心改制为“村级审计服务中心”的设想，能有效地化解会计制与村级审计之间重复监督、独立性和权威性缺失等问题，有效提高制度间的协同治理效应。但一项政策制度的改良需要成熟的时机。笔者认为，上述设想更适用于当农村社区化发展到一定阶段，政府财力难以全面支持会计制以及村级审计机制的情况下渐进施行。现阶段则应从以下方面理顺村级会计制与村级审计的关系，以确保两项制度有效地发挥协同作用，实现最佳协同效应。
1.明确会计制和村级审计的职能定位，避免职能混淆而导致制度效率降低。会计制以监督性为主，以建设性为辅；村级审计则应以管理咨询为主，监督为辅。进一步，应在工作观念的转变及专业技术的提升等方面对村级工作人员和村级审计人员进行后续培训，提高从业人员的素质。
2.会计中心人员与村级审计人员应有严格的分离，不搞会计制与村级审计一套人马、两套班子的情况，以避免村级审计流于形式。同时，对村级会计制的绩效评价应予以制度化、常态化。村级会计制的评价主体可考虑利用村级审计的力量。
【参考文献】
［1］ 傅黎瑛.企业内部审计与外部审计趋同研究［M］.东北财经大学出版社，2007.
［2］ 刘知林.村级财务治理新机制：村务（财务）监督委员会及其制度的学理解析［J］.审计与经济研究，2007（5）.
［3］ 王振.村级财务管理制度的变迁［D］.浙江大学硕士学位论文，2004.
［4］ 李守铎.农村集体经济组织会计集中核算制［D］.东北财经大学硕士学位论文，2005.
［5］ 审计署.2008―2012年审计工作发展规划［EB/OL］. audit.省略.
一、向“行政问责”拓展
行政问责制是指社会公众对政府的行政行为进行质疑，对不履行法定行政义务或未承担相应行政责任的行政机关及其工作人员进行责任追究的一种制度。行政问责制其本质是对责任履行情况的监督和对不履行或不恰当履行责任的行为进行责任追究。经济责任审计是行政问责的一种重要形式。《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)明确了经济责任审计的法律地位和工作定位。经济责任审计在对被审计单位财政、财务收支真实、合法、效益作出评价的同时，主要对党政领导干部的个人履职行为进行评价，界定经济责任人任职期间直接导致或间接影响经济后果等行为应负有的责任。这一规定与行政问责的本质要求相吻合，为经济责任审计向行政问责拓展提供了依据。那么，在对市县长进行经济责任审计时，如何实施“行政问责”?笔者认为，第一明确问责主体。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)明确提出：“对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定的有关职责”。从以上规定中可知，行政问责主要是由纪检、监察机关和组织人事部门负责。那么作为审计机关，既要问责又不能完全担当问责角色，怎样摆正自己的位置呢?一要严格审计执法，依法依规处理审计查出的违纪违规问题；二要加强审计工作中的透明度，对违纪违规问题在维护国家安全的前提下公开审计结果和整改结果；三要不越权处理，应按规定及时移送处理至纪检监察、组织人事等问责的相关部门。第二明确问责内容。除正确运用《审计法》和《财政违法行为处罚处分条例》中有关问责规定外，还要关注《暂行规定》，《暂行规定》第五条规定了六种应当对领导干部问责的情形。六种情形中与经济责任审计工作有关的有三种，一是决策严重失误，造成重大损失的。二是因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大案件，造成重大损失的。三是政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大案件，造成重大损失的。第三完善问责机制。完善问责机制必须实现三大转型。一是从行政问责向法律问责转型。相对于法律问责，行政问责具有弹性和不确定性的特点。法律追究坚持的是谁违了法谁就承担责任的原则，具有直接性的目标性，其惩罚力度是明显要强于行政问责的。二是从组织问责向个人问责转型。有些违规行为虽然在形式上看并不是个人性质的，看似有组织性、系统性，但实施者却是具体的人。实施全面问责的必要条件就是“法无例外”，坚持权力与责任相对应的原则，确保所有责任人都受到惩处，避免责任追究“追下不追上”现象。三是从行为问责向后果问责转型。有些违规行为从行为上看并不很严重，但是后果已经危害到国民经济的良性发展、政府运作的有效性。行为问责是追究责任的一种快速反应方式，而后果问责则为纪律追究和法律追究进一步扫清了障碍。
二、向“同步审计”拓展
市县党委是一个区域社会发展的最高决策层和核心，理应对其所在的市县区域社会经济的发展负有首要责任。“只审市县长不审书记”的审计做法，不利于责任的完全落实。通过开展市县长(书记)同步审计，将避免“只审市县长不审书记”所带来的经济责任审计评价不全面、不客观，甚至有失公平的弊端。笔者认为，实行市县长(书记)同步审计；应从以下三方面人手：一是完善规章制度。市县党委书记经济责任审计应和市县长经济责任审计同步进行，出台市县委书记经济责任审计的政策性规定，使其规范化、制度化，并根据市县党委书记的职责特点，制定用于指导审计实践的工作规范和操作指南，进一步明确审计内容、审计重点和审计方法。二是确定重点内容。由于职务分工不同，在对市县党委书记和市县长进行经济责任审计时，审计的具体重点和内容肯定不同。对市县党委书记经济责任审计，以党委重大经济事项决策的制定和执行为主线，以经济决策权为重点，侧重于检查出台的政策措施是否符合法律法规及国家方针政策；本地区经济社会事业发展情况；区域经济社会发展战略的制定情况；重大经济事项决策和效果；个人遵守廉政规定情况等。对市县长经济责任审计，以全部政府性资金为主线，以经济政策执行权为重点，侧重于检查贯彻执行国家经济法律法规、党和国家关于经济工作的重大方针政策及决策部署和地方党委制定的政策措施情况；重要经济指标完成情况；政府债务管理情况；个人遵守廉政规定情况等。三是明晰权责分工。在对市县长(书记)进行经济责任审计时，必须采取“谁决策谁负责”、“谁分管谁负责”的原则来明确责任界定问题，要充分认识到权力在哪里，责任就在哪里，确定以责任为导向，在“问效”的基础上“问责”。市县长(书记)共同决策的，则由市县长(书记)共同负直接责任；党委书记应履行职责而未认真履行的，应负直接责任；党委书记监督管理不力的，应负管理责任，市县长应履行职责而未认真履行的，应负直接责任；市县长在执行中管理不力的，则应负管理责任。
三、向“绩效审计”拓展
近年来，随着我国社会主义市场经济体制的完善和科学发展观的落实，审计工作的重心从真实性、合法性审计逐步转移到绩效审计上来了。当前，在市县长经济责任审计中拓展绩效审计，很有必要。因为经济责任审计是通过对干部任职期间所负责的财政、财务收支及相关活动的真实性、合法性和效益性进行审计，进而评价和鉴定领导干部履行经济责任情况的。这里的效益性与绩效审计的三要素经济性、效率性和效果性一致。笔者认为，市县长经济责任审计向绩效审计拓展，应该抓好以下工作：一要建立评价体系。要衡量领导干-部履行经济职责、驾驭市场经济的能力和水平。就必须依据一个科学的评价体系，所以，能准确反映市场经济活动效果、领导干部经济业绩，能体现科学发展观要求的综合评价体系的建立势在必行。二要完善法律制度。从目前的情况看，绩效审计在我国尚在起步阶段，在经济责任审计中开展绩效审计的不多。《审计法》提到了对领导干部所在单位的财政财务收支的真实、合法、效益性进行审计，但没有明确地提到在经济责任审计中开展绩效审计，也没有提到绩效审计的内容，这给在经济责任审计中进行绩效审计带来了一定难度。笔者建议在今后出台《经济责任审计条例》中将绩效审计明确写入，使在经济责任审计中开展绩效审计有法可依。三要衡量工作业绩。衡量市县长工作业绩不仅要看经济指标，还要看经济指标变化对社会指标和环境指标变
化的影响和经济活动结果对社会事业发展及可持续发展的影响。在进行市县长经济责任审计项目的绩效审计时应以促进市县长提高财政资金的管理水平和使用效益为重要目标，并确定以关注重要财政性资金使用方向和使用效益、查处问题和促进改革发展、完善制度结合起来的审计重点来衡量工作业绩。
四、向“职务消费”拓展
职务消费，顾名思义就是国家公职人员履行公共职务而引起的各种公务消费开支的总称，主要表现在公务用车、接待、出差、会务、办公等费用支出。职务消费本身是跟公务有关且不可缺少的消费；虽然职务消费有其合理合法性，但是职务消费具有隐蔽性、难于界定和发现的特点，所以容易形成监督“死角”。由于有效监督不到位，致使职务消费中存在的问题难以得到及时查处和解决，职务消费的腐化问．题越来越突出，越来越严重。因此，在市县长经济费任审计中拓展职务消费内容，已经刻不容缓。笔者认为，在市县长经济责任审计中加强职务消费审计，应从以下四方面人手：一是加强制度审查。比如：在公务接待方面：应在饭店接待地点、接待金额标准、接待陪客人数有明确的规定。在公务用车方面，实行车辆编制管理、定点保险、定点维修定点燃油。二是加强执行监督。要加强对经费、票据以及财务制度执行等情况的监督检查，严格报批制度，堵住财务管理上的漏洞，及时纠正各种不规范行为。三是建立公示制度。要定期对领导干部职务消费进行公示，听取有关部门和群众的意见和建议。定期公示市县长消费情况，尤其是老百姓比较关注的政府部门公车使用、办公设施、公务接待、出国考察培训等支出情况，使职务消费透明化、公开化。四是严格责任追究。对领导干部借职务消费之名，行之实或大吃大喝、铺张浪费造成严重不良影响的，除追究责任外，还要按法纪、党纪、政纪条规予以严肃处理。
五、向“成果利用”拓展
随着中国的入世，这些企业的国际化运作正以一种难以置信的速度在中国登陆，引起中国同业高度的危机感。中国的企业开始在更大范围和更深程度上参与国际经济合作与竞争，武钢正是在这一国力间的较量中，提出了“把武钢建设成为国际一流的现代化钢铁企业和精品名牌生产基地”国际化战略……
一流的企业需要一流的内部审计。我们正是在这一背景下，担负起大型企业集团勇于实践，应对挑战的责任和义务。我们以高度的责任感，投入对这些国际化运作的研究与实践，提出富有成效的总体见解，以应对这一领域出现的每一个变化。我们近年来致力于这一课题攻关的大量成果在国内外得到推广和交流，推进了我们在实务技术上与国外同业合作与竞争的进程……同时，武钢决策层注重内控、致力于控制环境建设的决心和力度，以及内部审计队伍的实力储备使我们有能力完成这一选题和实践。
我们力求通过这一课题的实施，探索建立国际化运作的中国内部审计模式，实行审计业务流程再造，兼容并存国内外各种先进管理理念与方法，构筑现代内审实用控制技术体系，将审计成果迅速转化为生产力，促进企业效率更大提高，为企业打造核心竞争力实现“增值”审计。
一个宗旨
2001年，武钢钢铁（集团）公司在完成了“非钢企业全面推向市场，主体实施债转股”的体制改革后，迅速致力于国企监管机制的建设，以适应加入世界政治经济发展主题，提高企业核心竞争力的需要。公司提出了“进一步加强国有企业监管力度”的宗旨，总经理刘本仁在机构改革之际做出了“进一步扩大审计队伍，增加审计力量”的批示。公司把内审工作当作在适应组织结构变化和管理任务变化中，实现组织增值、提高组织运作效率的一种机制。公司调整了审计委员会，重新认识审计在新形势下的使命，按照国际内部审计理念进行定位。内部审计工作正是在这一环境下得以健康发展，使国家对大型企业建立既充满活力又有约束机制，在赶超世界科技水平进程中提升核心竞争力的要求，成为企业内在的需要。
两条主线
公司法人治理结构被视为微观的民主与法制框架，提升资本效率和防范经营风险已成为管理当局、职能部门及企业员工上下关注的焦点。新组建的审计部，集内部审计和向全资子公司派驻监事会两大职能于一体。形成武钢监管的两条主线。其优势体现在审计与监事会之间的监督对象相同、监管目标一致，有利于专业沟通和协调。
监事会的常驻式监管方式体现在全方位，全范围的监督，这种在时间上的经常化、连续化的全过程的监督，将信息不对称风险降到最低限度。而内部审计的之也优势又使两条主线在实施联合审计时做到资源共享，优势互补。
三大建设
为了开拓内审工作新局面，提高审计成果质量，扩大审计效益，我们大力实施“人、法、技”建设。同时，关注日益复杂的外部环境及内部整合，在变化中不断调整定位、分配审计资源，流程再造，推进信息化建设。致力于团队素质建设及与外部专家的战略性合作，学习行业最好的实践，构筑应对变化的实务技术基础。
1、以人为本，打造学习型群体。
21世纪，随着现代内部审计的全新定位。它将本职业的生存与发展同企业的命运连在了一起。今天的竞争已经变成了学习能力的竞争。培育学习型组织和学习型员工成为企业发展战略的重要组成部份。
近年来，我们的职工不间断地接受着当代国际竞争战略、管理理念、现代管理实务技术的学习。包括国际最前沿的学术理论的探讨及公司产销资讯系统的知识培训。我们领导者在人才战略上，为每一个职工设计发展目标和平台，我们的“善待职工”数据库记录着每一个人成长的历程，在我们这个群体中，它营造着一种鼓励员工互相交流、学习创新、迎接困难的良好环境。我们针对企业发展中的难点，立项的《国有企业增值审计》、《与时俱进的监事会运作》、《实现协同效应的“阳光采购”》等15个企业现代化管理成果课题已经进入成果报告阶段，较深层次上的《武钢防范和减少不良资产产生的对策》、《战略重组中如何构建新型运行机制》、《武钢可利用资源调研》等12个调研项目计划……已经进入实施阶段。
2002年，我们人人有成果，个个立功受奖，我们围绕管理难点攻关的10项课题获得大面积丰收。理论研讨蔚然成风，来自我们中间的四部专著，95篇论文在国际、国内刊物上发表，成功地将来自实务界的理论推向国内外。职工在赢得企业激励的过程中，回报企业的是团队素质的迅速提高，管理创新迅速见效，企业效益迅速提升。审计部《创学习型群体，促管理创新》经验已由全国总工会向全国推广。武钢审计部在行业中展示出强大的素质实力及阵容。这些都为我们今天探索国际化内部审计模式实践提供了实力的储备。
2.实行业务流程再造
现代内部审计的迅速发展，使其向企业机制运行的所有领域渗透，在企业这个规模庞大、结构复杂、因素众多、功能综合、信息量大的复杂系统中，内部审计正在逐步演化成一个全面、多元、多层次、多阶段的复杂系统。
我们从完善制度入手，用制度约束人、规范人、促进各项管理的加强和深入。对外：我们全面清理了从计划下达、实施审计、落实审计决定有关制度。对内：建立了包括管理制度系统、职责条例系统、工作流程系统、岗位业务程序系统在内的标准系统；包括文件办理系统、会议反馈系统、联系单制、例会制在内的指令办理系统；包括统计系统、计算机系统、审计档案系统在内的文档系统；包括善待职工数据库、人员去向牌制、工作日写实、部务公开制、绩效考核制在内的人本管理系统。
这一措施使本部的专业管理行为和职工行为都处于精化管理的有序、上进状态，并与企业目标始终一致，确保目标实施的准则和规范。
3.以信息化建设提升审计质量
“谁在信息化道路上取得了领先地位，谁就在市场上占有了相对的优势”。武钢投资两亿元组建的整体产销资讯系统已经投入运行。传统的内部审计获取信息取决于财务应用系统的时代已经结束。单独的财务信息系统已经不复存在，它将依赖于按供应链进行生产经营管理的ERP信息系统的“就源取值”。内部审计从被动地“就地审计”取证成为主动的送达审计。审计作为一支特别的稽核力量，在特别授权下对整个系统进行全覆盖的主动控制。我们目前一是实现了审计办公自动化的OA系统运行；二是基于武钢ERP信息系统投入运行的现实，实施用计算机进行数据采集、抽样、分析和汇总；三是逐步建立系统、完整、丰富的审计数据库，重点以审计对象和法规检索数据库为主；四是在部内基本实现计算机联网。
四位一体
2001年，伴随着母子公司体制的建立，武钢逐步建立起四位一体的国企监管体系。一是加强纪委监察工作的力量；二是提升内部审计层次；三是向全资子公司派驻监事会；四是全范围实行会计委派制。这四大支柱所辐射的监管范围覆盖了所有国有资产投入的领域。
为了使监管机构精干高效，避免各自为政而造成的监管重叠、错位、脱节及盲区，我们组织了大范围的调研和论证，以取得共识。纪委监察是以执行党的政策、法律法规及党政干部遵纪守法为主的监督；监事会是代表投资者以国有资产保值增值、财务决策、资金使用、利润分配及子公司负责人经营行为为主的监督；内部审计是围绕企业重点工作及内控制度执行为主的监督；财务部门是以真实的会计核算为主的监督。尤其是我们论证的《监事会、内部审计、会计委派三者之关系》优化了监管资源，为解决控制过渡和控制脱节提出了全套思路。明晰的职责划分促进了武钢建立现代企业制度和法人治理结构的进程，而配套的人事政策和实务则提升了监管部门的地位：
五项重点
一、从传统的财务收支审计转向为公司识别、防范风险服务。
内部审计关注风险问题，标志着内审工作性质的转折。为了找准管理的重点和难点，2002年，我们在全公司范围内开展审计风险问卷调查。调查涉及公司产、供、销、人、财、物等32类168项问题，调查面覆盖了公司领导、管理者及职工代表各个层面。近千份问卷的统计分析，将企业的风险直指投资领域、采购领域、建设工程领域以及易被忽视的专项费用、福利费用的使用。形成了我们应对风险的审计总体规划，公司每年均以开年的1号文件下发各单位审计计划。为规范审计行为提供了依据。
二、法人治理结构中的经济责任审计从事后评价向事中制约延伸。
提升资本效率和防范经营风险已成为管理当局、职能部门及企业员工上下关注的焦点。法人治理结构被视为微观的民主与法制框架，领导者经济责任制度成为这一治理结构的核心。
武钢的内部审计与时俱进适应了这一转折。早在2001年对全公司领导干部离任审计率就已经达到100%，监事会对子公司经营者现职评价率亦达到100%.（国家五部委要求离任审计的比例是30%）。我们着力加大对现职领导干部的审计力度，提高了广大领导干部增加全面履行职责、确保国有资产保值增值的自觉性。一大批勇于创新、廉洁勤政、积极清理前任遗留问题、带领职工艰苦创业、实现企业效益持续增长的领导者不断涌现。
三、拓展职业空间的专项审计渗透到深层领域。
我们遇到问题找方法，致力于发挥内部审计“经济良医”和“管理顾问”的服务作用。
“审计公示”是我们探索与被审计对象之间进行有效的互动性管理、以最简捷的方法收到最大面积成效的一种尝试。这种在被审单位的中层以上干部及职工代表中公布审计报告的做法，被基层领导誉为“难得的机会、难得的教育、难得的交流。”
“培训被审计者”使我们相互得到提升，我们在为厂矿长、高级管理人员的培训中，也给我们自身的管理带来利益，减少了冲突，在共同目标下形成合力。
“审计奖励制度”是我们对被审单位由硬约束转为正面激励的又一创新，也是内部审计在总经理授权下独特具备的职权。我们对工程项目的重大奖励使审计决定产生了亲和力，而我们的非物质性奖励也被基层认可为更深层次上的激励。
“审计服务”使我们经常性考虑降低基层监管成本的问题。我们认真论证公司内部审计、监事会、会计委派三者之关系，明确各自的职责和范围，减少了基层接受监管的负担，在实践中，我们与财务的沟通与配合成为双方的共同需要。
四、内部审计在内控框架构建中的联动效应。
流程再造是创新型企业的灵魂。但是，创新又不可避免地会与现行法规制度形成碰撞，与现行的利益格局形成冲突。在这种整合之中，唯有内部审计能够凭借比其他部门聚集信息更多、管理范围更大、内容更丰富的优势，迅速形成一支创新型、反应快速的学习型团队，对开放的、动态的复杂管理系统发表更具权威性的评价。
我们汇集了来自集团各管理岗位的力量，针对各类主题联手攻关。这种无边界的组织效应和新型的“借脑”运作，产生了很大的合力效应。改变了我们审计力量投入的重点不再是各个管理环节的本身，而是管理的接口部位这一权利与责任的传递点。它带动了相关部门各自敲响警钟，主动承担责任的联手管理。使每一条审计线索的突破，化为一条切断流向不明渠道的财路，每一项审计建议的实施，成为一笔实实在在的管理创效的源泉。
我们在投资环节实施的“信息真实性审计”，增强了大多数投资者对国有资产保全的责任感；在物资采购环节联手实施“四大循环审计”，完善了“阳光采购”的内涵；我们在资产重组、资源利用的管理接口部位联合实施“审计穿行试验技术”，促进了国有资产的保值增值……
两年来，我们通过评价内控制度，促进规范管理；评价营销制度，促进开拓市场；评价采购制度，促进增收节支，评价市场风险，促进优化决策，评价部门职责，促进闭环运行。通过对已报告的审计发现进行后续审计，求根溯源逼出部门联手管理，筑起控制企业利益流失的防线。
五、创新审计方法的精细化管理
内部审计在现代管理中与各个环节的专业管理协调日益紧密。审计的工具和技术、管理方法与这些部门的管理手段和措施也日益兼容并存，不少控制难点的突破往往是双方管理技术共同借鉴和弥补的结晶。
近年来，我们逐步建立起自身的方法体系：致力于审计战略研究，移植来自国际的控制理念及实务技术；在内部审计资源管理中，我们建立了标准系统；在企业横向管理中，我们创建了跨部门的“多元循环法”；评价业务流程的“接口部位突破法”，“网络比价法”、“民主监督法”、“同级审计制”；同时，“双向承诺制”、“审计备案法”、“穿行试验”、“内部控制矩阵图”、“多维分析表”等近百种审计的工具和技术都使我们在付出审计措施时旗开得胜。
内部审计的精细化管理，促进了企业管理水平的同步提高。
六大变化
一、内审出效益有为才有位
两年来，我们全面完成审计任务，注重将审计成果迅速转化为生产力，实现“增值”审计，由于我们创新思路，率先在行业实践国际内部审计师协会颁布的《内部审计实务标准》，审计运作迅速与国际接轨，使审计工作向纵深进展，审计质量不断提高。由于专业管理中的成就，我们不但荣获了国家、省、市内部审计先进单位称号，而且跨入公司红旗部处室行列。最近，湖北省内审协会已经发出通知，在全省范围内学习武钢内部审计的经验。
二、内审出成果思路变生路
内审就是投资，是投入少、见效快、回报率高的投资，是“加值”审计。
以氧气公司为代表的一批子公司将审计成果化为转换机制、提高市场竞争力、向管理要利润的巨大回报；以一号高炉大修改造工程为代表的一大批项目将审计成果转化为生产力，实现了“工期、质量、效益”三大目标。我们在内部审计按国际化运作中提出的审计定位、审计战略、审计资源利用、审计循环、工具及技术运用、工作方式、沟通渠道、激励政策、内控环境、团队建设、审计影响等40个方面的理念及实践，大大提升了武钢内部审计实力，推进了我们在实务技术上与国外同业合作竞争的进程……
三、监管出威力管理得人心
2001年，我们以内控制度评审为重点，在粉末冶金公司实施了该公司有史以来第一次最为彻底的存货盘点，开创了以穿行试验为手段的内控制度评审先河，为下步对子公司的监管提供了思路；我们在工程市场实施的全过程跟踪审计，审出了立项、投资、施工、造价确认全方位的管理思路；我们对离任经营者的后续审计及配合财务对27家经营实体的清理，清出了切实防范国有资产流失的举措。
我们在公司双文明评比指标确认、子公司承包兑现确认、经营者年薪兑现中的一票否决权，严肃了利益分配的规则，维系了激励政策的公平与效力；我们实施内控制度评审的取证所到之处，得到各级领导的理解和支持，对违纪的查处，使职工拍手称快。审计的威慑力是管理得人心的基础所致。
四、内审出凝聚，联手结合力
审计成果质量的提高，推动了管理向深层次的延伸，审计在部门之间架起闭环运行的链条。公司各级领导把审计的监管视为本部门管理创新的一部分，依靠审计比其他部门聚集信息更多、管理范围更大、内容更丰富、审计意见更具权威性的特点，将其纳入公司财务、工程、合同预算、物资、纪委监察、工会、经济责任制考核…等各部门日常管理范围内必不可少的成员单位，使富有建设性的建议和措施尽快被采纳，成为鞭策人们励精图治的咨询师。
内部审计在基层已经建立起有26个成员单位、89名专兼职审计人员在内的审计网络；八个监事会分布在25个全资子公司并配合督办内审结论的落实、实施子公司在职审计；以审计意见为主实施的联手管理项目日益增多。审计充当了管理人员自我控制的“热心顾问”，做到了彼此目标一致，利益与共，使内部监管工作的开展得到各方面的支持。部门的期望也鞭策着审计部门自身开拓创新，在这种良性的循环中，最终受益的是管理者自己。
五、内审出真知，创新出动力
适应当代审计对管理会计技能、内控技能、计算机信息技能、协调技能等复合技能，及审计领域最前沿、最新的技术手段的要求。我们立足进一步改进审计方法，兼容并存先进的管理手段，在技术与经济相结合的部位，以我们的实践创造先进的实务技术。
“十五”期间，武钢将投入260亿元，在赶超世界科技水平的进程中继续提速……面对这样一个建设高峰，从2001年起，我们联手工程建设项目各个程序环节的管理部门，开始了全方位的建设项目审计模式探索与实践。工程审计以“参与合作式”的工作方式，与各环节的专业管理密切协调，实现了互动效应。我们在实践中总结出的近百种卓有成效的实务技术在投资控制中迅速转化为管理成果，创造了立竿见影的社会效益与经济效益。凝聚我们集体智慧结晶的四十万字专著——《固定资产投资控制与内部审计》，被中国内部审计协会授予“特别贡献奖”。2003年，我们再次承接了国家级课题《投资审计操作指南》的攻关，它标志着武钢的内部审计在全国同行业拥有了示范发言权。
六、内审出素质，压力出机制
关键词：人民银行；内部审计
内部审计作为央行治理结构中的组成部分，是促进各级行加强内控建设，防范管理风险，提高履职绩效的重要手段。地市人民银行处于“下管一级，上对三级”的中间环节，做好地市人民银行的内审转型工作，对实现全系统的内审转型目标具有非常重要的意义。本文从金昌市中心支行的内审实践，探讨地市中心支行的内审转型工作，以期有借鉴作用。
一、地市人民银行内审转型实践
（一）加强县支行的审计监督，促进规范安全高效运行。内部审计的特殊地位，客观上决定了其具有监督、鉴证、评价和参谋的作用。县支行是地市人民银行内审监督的唯一下级单位，对县支行实施内部审计是地市中心支行管理层全面掌握其执行制度、风险管理和履职绩效的重要手段。2003年以来，金昌市中心支行对其管理的县支行先后开展了12次内部审计，平均每年1次以上，其中，全面审计2次，行长离任审计2次，领导班子履职审计2次，内控审计1次，业务专项审计5次，发现并纠正县支行管理中的各类问题和隐患64个，提出审计建议40条。内部审计全面反映了县支行各个时期在贯彻落实上级行的工作部署、执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务方面的履职绩效和内控管理状况；对县支行工作进行了阶段性的总结和评价。在监督县支行安全合规运行的同时，对其经营业绩起到了鉴证作用，对中心支行决策层加强对县支行的管理提供最直接的参考依据。
（二）开展部门负责人履职和离任审计，提高部门的履职绩效。职能部门是机关履行职责的执行机构，部门履职的质量和效率直接关系到机关运行的质量和效率，通过对部门负责人履职和离任审计，可以使决策层和主要领导全面掌握部门工作开展的成效，督促职能部门增强工作的主动性，提高工作绩效。从2007年开始，中支结合下查单位少的特点，尝试在内审同级监督中开展部门负责人履职审计，先后对中心支行机关货币金银科、科技科、会计财务科、营业室、保卫科、外汇管理科等部门的负责人开展履职审计8次，平均每年1次以上。通过履职审计，对职能部门传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和总行规章制度及上级行决定情况、内部控制建设情况和履行业务管理职责情况进行了客观全面的评价；发现纠改内控制度执行不到位、执法现场检查程序不规范、制度不够健全等问题56个，督促被审计部门提高内部管理水平，加强制度建立健全，健全各项登记簿，加强对领导干部的审计监督，促进部门负责人依法、公正、高效地履行职责。
（三）开展重点业务的专项审计，防范业务经营风险。管理人、财、物、资金和枪枝弹药的部门是地市人民银行和县支行出现管理风险的高发区域，这些区域出现风险和事故诱因往往是制度执行不到位和违规操作。通过业务管理合规性审计，督促各业务岗位严格执行制度，规范操作，防业务风险于未然是内审监督的基础业务。2003年以来，中支根据一定时期业务风险发生的区域特点，及时开展了会计决算、养老保险统筹基金管理、再贷款管理、安全保卫枪弹管理、进出口收付汇核销、电子化设备、征信管理、集中采购管理、后勤服务管理、国库业务风险管理等重要业务管理专项审计20项，平均每年审计2项业务。通过专项审计发现并纠改业务管理中存在的低值易耗品管理不规范、再贷款短贷长占、统筹基金检查监督不到位、制度执行不到位等问题94个，督促相关部门建立健全制度、完善操作程序、改进工作方法、严格制度执行，保证了各项重点业务操作的合规性，有效防范了业务风险。
（四）注重重要业务系统审计，防范计算机操作风险。随着计算机和信息网络的发展，人民银行的各项重要业务都发展为电子系统，通过计算机和通讯网络运行和操作，业务系统的现代化为内控管理提出了新的挑战，内部审计的监督领域、监督重点和监督方法也要适应科技发展的要求做出相应调整。从2003年开始，中支紧跟各重要业务系统的上线步伐，及时开展了各项重要业务系统运行和操作的专项审计。先后开展了业务应用系统及个人办公计算机联网运行管理、外汇业务信息系统运行管理、信息系统应急预案管理等重要业务系统专项审计，及时解决了各业务系统在运行载体发生变化后，各操作环节制度执行中的问题，督促业务部门规范业务系统口令设置管理，加强业务系统从看得见的纸上操作到看不到的电子操作过程中监督制约制度的落实，确保了各业务系统的合规、安全、有效运行。
（五）开展内控制度建设审计，增强内控制度的有效性。科学的制度体系是地市人民银行规范高效运行的重要保证。实现用制度管人、管事、严格按制度操作各项业务是体现单位科学化管理的重要标志。近年来，人民银行从上到下，从建立科学的内部管理体系、严密的业务操作系统为出发点，切实加强了各项制度建设。为了保证制度建立和执行的有效性，中支先后开展对县支行内部制度建设、国库业务内控制度执行、货币信贷内部控制执行和中支全系统内控体系建设和执行的专项审计，对中支内控环境、风险识别、评估、应对等进行了客观评价，对存在的制度不够健全、执行不够严格等20个问题提出了加强和改进的意见，在全行开展了以落实制度为主题的标准化、规范化管理活动，使全辖基础业务更加规范，业务运行更加安全，防止了各类业务风险和案件的发生。
（六）探索开展绩效审计，适应内审转型的要求。地市人民银行的工作安全尤为重要，但从事任何业务工作的最终目标不是为了安全，而是为了促进经济社会和金融业的健康发展，内部审计不能仅仅强调安全，而是要强调在保证安全前提下的履职绩效最大化。因此内部审计不仅要审业务的合规性，还要审履职的绩效。中支按照“内审工作要由传统的财务、业务合规性审计向内部控制审计、风险管理审计和绩效审计转变”的要求，积极探索开展绩效审计。2011年开展了征信管理绩效审计，对中支和县支行推进征信体系建设进行了全面评价，鉴证了征信管理工作取得的实效，同时客观反映了影响高效履职的9个方面的不足和问题，为提高征信管理及履职绩效发挥了积极作用，也为内审转型积累了经验。
二、地市人民银行内审转型的制约因素
（一）风险管理工作和绩效审计的评价标准建立滞后影响审计结论的科学性和严肃性。对被审计对象的监督在执行审计内容上评价或鉴证的标准应该是“以事实为依据，以制度为准绳”，在传统的合规性审计中，审计人员依据已执行的制度作为度量标准，用制度来衡量工作，做到了就是做到了，没做到就是没做到，拿事实对标准一目了然，说服力很强。而在风险管理审计和绩效审计中，审计评价的内容从做没做延升到了做的程度的判定。目前，人民银行对分支机构还没有风险管理和绩效的判定标准，对风险大小、履职好坏要凭审计人员的主观判断来评价，为了让被审计单位认可审计结论，容易使审计人员做出“风险判断就低不就高，履职绩效就好不就坏”的审计结论，使审计报告变成掩盖风险、歌颂成绩的“喜报”，向主要领导和决策层传达错误信息，可能造成决策的科学性和准确性的缺失。
（二）对内部审计促进管理作用的认识不足影响转型工作的开展。内审转型中，审计领域不断拓宽和延伸，凡是存在风险隐患的领域，凡是可能影响组织目标实现的领域都要纳入审计关注的视野，使审计的项目和被审计部门增加，对其它职能部门的“打扰”相应增多。许多部门负责人对审计的目的认识不足，没有建立起审计是为了查找工作中的不足，帮助自己提高管理和履职水平的认识，错误地认为审计就是挑毛病、找问题、添麻烦，是既分散管理精力，又向领导暴露管理中问题和不足的事，对内部审计虽不敢抵触，但也表现出了不欢迎的态度，提供资料不及时、配合工作找理由推拖的现象时有发生。使同在一个单位工作的审计人员对开展同级监督有畏难情绪，认为是出力不讨好的事，工作的主动性和积极性不高，影响了内审转型工作的推进和审计绩效的提高。
（三）内部审计还没有造就素质权威的队伍影响内审转型的步伐。当前内审部门的人员大部分是在以“财务、业务合规性”为主的传统内审职能下配备的，以长期从事财务会计工作的老同志为主，虽然他们有丰富的会计实践经验，但在信息化的时代，央行业务日新月异，业务操作电子化程度不断提高的背景下，审计人员对新业务、新知识的学习速度远远赶不上业务发展步伐，缺乏必要的审计专业知识及业务风险和履职绩效的判断能力。地市人民银行具有CIA资格证书的审计人员的比例更低，使内部审计队伍综合素质很难适应内审转型的需求。
（四）事后审计的内部审计方式影响了内审防风险的实效。长期以来，单一的事后监督使得审计成果价值下降进而影响了审计的权威。尤其是在风险审计上，由于内审人员不直接参与管理层的决策，对一些与被审计对象相关的、甚至起决定性作用的重要信息的知晓范围非常有限，内审人员不能全方位掌握被审计对象的全面情况，在事后审计中发现问题时，风险已成实事，限制了内部审计在防风险中作用的充分发挥。
三、加快地市人民银行内审转型的思考
（一）在管理体制上体现内部审计的相对独立性。内部审计机构设置方式，直接影响到内部审计工作的独立性，关系到审计监督的权威性。尤其是以同级监督为主的地市人民银行的内审部门，应考虑内部审计与组织的整体利益相分离，使其无论是地位上还是利益上都处于独立的第三方，保持内部审计独立性、权威性和高层次地位。可以考虑在当前内审为行长负责的体制下，提高内审部门的行政级别，由副行级领导担任内审部门负责人或者改由上级行下派制，将内审人员的考核奖励等独立于其他人员，为内审人员建立相对独立的履职地位，在工作中减少干扰，排除后顾之忧，敢于坚持原则、敢于碰硬，营造良好的内审监督体制机制。
（二）建立科学完善的审计评价标准。科学完善的评价标准是内审对风险控制和绩效进行监督评价的基础，将地市中心支行和县支行的业务流程进行细分，确定各环节上的风险点，对每个风险点进行量化考核，从而确定风险等级；对重要工作的落实质量进行绩效量化细分，根据执行到位的程度评价工作绩效。内审进点前要根据审计业务的特点制定详细的审计方案，进一步明确审计评价标准，增强审计评价的刚性，使审计结果更加科学严谨，客观反映被审计对象的实际风险等级和履职绩效。
（三）培育适应内审转型的内部审计队伍。加大内审人员培训力度，有计划、有重点地采用资格证书培训、现场培训、远程培训等多种培训方式做好集中培训；收集汇编各领域的审计实务、优秀内审项目及央行内审案例，供内审人员日常学习和参考；从信贷、外管等部门选调人员进入内审部门，优化审计队伍的知识结构，培养复合型人才，使之适应内部审计的发展需要。把好审计人员“入口”关，建立审计人员资格准入制度，明确审计人员的学历要求，努力提升内审队伍学历层次。通过培训和补充，形成多元化的内部审计人员结构，培养具有综合素质的新型内审人才，使内审队伍素质逐步适应转型的要求。
参考文献
[1]穆西安.推进人民银行内部审计全面转型与发展的思考[J].南方金融，2009，（1）：5-8。
[2]施林.推进中央银行内审工作科学转型的思考[J].海南金融，2012，（4）：83-85。
[3]陶华.提高巡视与内审监督效率探析[J].青海金融，2012，（1）：57-59。
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