时间：2023-08-20 14:59:03
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[论文摘要]金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的法律规定提出六个金融监管法的基本原则，以指导金融监管法的实施。
[论文关键词]金融监管；金融监管法；基本原则
金融是现代经济的核心，金融业担负着货币供应、资金融通、资本形成、风险管理、支付服务等一系列特殊职能，是国民经济的支柱产业。但是利益产生的同时风险也相伴而生，另外金融市场的多变性、自发性等特点也决定了金融市场必须要有法律和制度的监管，才能确保金融活动的稳定进行。因此，金融监管法在整个金融法体系中占有基础的重要地位。
一、金融监管法
金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。
二、金融监管法基本原则
金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。
我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则：
（一）依法监管原则
依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。
（二）监管主体独立性原则
国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。
（三）合理适度监管原则
适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。
（四）公开、公正原则
公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。
（五）安全与效率并重原则
安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。
（六）协调监管原则
一、西方发达国家的金融监管改革实践
2008年金融危机直接发端于美国，并且波及到全世界。面对在金融危机面前不堪一击的金融体系，西方国家对自身的金融监管体系进行了重新反思，并推出了一系列的金融监管改革方案，力求重构金融监管体系，强化对金融机构和金融市场的监管，维护整个金融体系的稳定。这里选取美国、欧盟和英国三个经济体作为代表，简单介绍其金融监管改革实践。
（一）美国的金融监管改革实践以《格拉斯-斯蒂格尔法》为代表，美国自20世纪30年代起构建起严格的分业监管体系。随着金融混业经营趋势的不断加剧，美国的金融监管体系逐渐发展成为介于分业监管和混业监管之间的“双线多头”监管模式。在该模式下，联邦一级和州一级的金融监管机构按照银行、证券、保险分别对所辖的金融机构进行监管，目标是“将最有经验的监管者置于其最熟悉的金融业务监管领域”。美国这种多重监管体制的形成，与其文化中崇尚自由、信奉“分权与制衡”以及鼓励自由竞争的理念密不可分。2008年金融危机爆发后，美国金融监管体系的种种弊端，诸如监管漏洞、监管重叠等问题纷纷暴露出来，进行金融监管改革的呼声越来越高。美国财政部于2009年6月公布了《金融监管改革———新基础：重建金融监管》方案，经国会参众两院审议并修改后，最终在2010年7月形成了《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。该法案被视为自1933年《格拉斯-斯蒂格尔法》以来又一个新的里程碑，也标志着美国金融体系“去监管化”的终结，其内容主要包括以下三方面：一是提高对系统性风险的防范能力，强化对系统重要性金融机构的监管。专门设立金融稳定监督委员会（FinancialServicesOversightCouncil，FSOC）负责识别、监测和化解系统性风险，促进金融监管机构之间的协调与合作。同时强调了对系统重要性金融机构的监管，一方面对系统重要性金融机构提高监管标准，抑制其扩张冲动，增强自身的抗风险能力；另一方面要求大型金融机构制定“生前遗嘱”（FuneralPlans），建立起有序破产清算机制，以便在丧失偿付能力后迅速实施破产清算，降低对整个金融体系的影响。此外，对可能带来系统性风险的超大型金融机构，美联储有权利予以强制拆分。二是扩大监管范围，提高监管标准。从监管范围看，该法案明确要求资产规模超过1亿美元的基金必须进行注册，同时提供必要的交易和投资信息，以便对其系统性风险进行评估，填补了对影子银行的监管空白。在监管要求方面，法案要求对系统重要性金融机构实行更高的资本充足性、流动性、杠杆率等监管标准，建立起逆周期的资本监管体系，同时严格遵循沃克尔规则，限制金融机构从事与自身业务无关的高风险交易。此外，法案还限制了场外衍生品交易，要求引入中央交易对手制度和保证金制度，以有效控制系统性风险。三是注重金融监管机构的协调与制衡，强调国际金融监管合作的重要性。法案规定金融稳定监督委员会具有协调各金融监管机构的职能，同时为了避免美联储的监管权力过于集中，还赋予金融稳定监督委员会监管美联储的权力，形成了金融监管机构之间的相互制衡。在国际金融监管合作方面，该法案表达了美国在统一全球监管标准方面的意愿，体现了与国际统一监管标准的一致性，同时也表达了参与国际危机救援和金融监管合作的积极态度。总体来看，《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》具有很大的积极意义，一方面在强化监管、维护金融稳定方面做了努力，另一方面还兼顾了金融效率的目标，对原有的金融监管体系作出了适应性调整，增强了对系统性风险的抵抗能力。但也正因为如此，该法案并未触及美国金融监管体系的根本，以分业监管为主的“双线多头”模式与混业经营的矛盾依然存在，原有监管体系存在的监管重叠和监管漏洞等问题也未得到根本性解决，使该法案的改革力度和最终效果受到了很大的质疑。
（二）欧盟的金融监管改革实践自1993年成立以来，为切实推进一体化进程，欧盟通过颁布一系列政策法规不断推动联盟层面的金融监管协调与合作。以1999年的《欧盟委员会金融服务行动计划》为标志，欧盟建立了莱姆法路西监管框架（LamfalussyFramework），改善欧盟金融监管决策程序，使金融监管当局能够更迅速地应对市场变化，提高了监管协调的效率。受2008年金融危机的强烈冲击，欧盟委员会开始反思自身金融监管体系的漏洞，于2010年9月7日通过了《欧盟金融监管改革法案》，对原有的莱姆法路西框架进行了较大的调整，建立起新的欧盟金融监管框架。其改革的核心是在原有莱姆法路西框架的基础上加入了两大支柱———欧洲系统性风险理事会（EuropeanSys-temicRiskBoard，ESRB）和欧洲金融监管体系（EuropeanSystemofFinancialSupervisors，ESFS），从宏观和微观层面同时加强了欧盟的统一监管。新的欧盟金融监管框架全力凸显了宏观审慎监管的重要性，将其提升到与微观审慎监管同等重要、甚至更为重要的地位，主要包括三方面的内容：一是成立独立的宏观审慎监管部门，防范系统性风险。专门成立了欧洲系统性风险理事会，负责监测、预警系统性风险，并提出应对措施。其具体职责包括负责欧盟层面的宏观审慎监管，识别、监测、评估各种可能威胁到金融稳定的系统性风险，在可能出现重大风险时及时发出预警，并向政策制定者提供必要的防范和化解潜在系统性危机的措施。二是提高金融监管要求。一方面强化了对金融机构的资本约束，要求其增加不同时期在险价值的额外资本缓冲；另一方面要求金融机构加强流动性风险管理，建立内部流动性管理方案，定期进行压力测试，增强抗风险能力，确保流动性保持正常，或者是在出现流动性紧张的情况下具有充足的流动性。此外，欧洲议会还于2010年11月正式通过了《欧盟对冲基金监管法案》，将对冲基金纳入监管之中，并引入信用评级机构注册制，集中由欧盟统一监管。三是更加注重金融监管协调与合作。将原有的银行、证券、保险监督委员会升级为欧洲监管局（EuropeanSupervisoryAuthori-ties，ESA），同时成立了指导委员会（SteeringCommittee）以加强各个监管当局的协调与合作。同时，先后出台了跨国金融危机九项原则、跨国稳定小组、欧洲金融稳定基金（EuropeanFinancialStabilityFacility，EFSF）等实施方案，旨在加强各成员国的金融监管合作，共同防范系统性危机，并对陷入危机的国家实施救助。相对而言，欧盟的金融监管改革最为彻底，这与其长期倡导的强化监管、重视金融稳定理念密切相关。通过确立宏微观一体化的金融监管体系，欧盟初步搭建起金融稳定合作机制，对于防范系统性风险，实现宏微观之间、成员国之间的信息共享与监管合作具有十分重要的意义。但必须意识到，欧盟新监管方案的实施以及监管费用需要依赖各个成员国，要在各个成员国之间达成任何一致的意见是很困难的，所以很多人认为欧盟的金融监管将是“没有牙齿”的监管。因此，欧盟新金融监管体系的实施效果仍存在较大的不确定性，欧盟各国关于实施细则的最终共识才能意味着改革方案的真正落实。
（三）英国的金融监管改革实践作为老牌资本主义国家，英国早在20世纪90年代就针对混业经营建立起统一的金融监管体系。这一体系以《金融市场与服务法案》为基础，由三个管理当局，即英格兰银行、金融服务管理局和英国财政部对金融稳定共同负责。2008年金融危机使英国政府意识到，这种“三方（tripartite）”的监管体系存在很大的漏洞，没有哪个单独的机构有责任、职权或权力对整个金融体系进行监督，识别潜在的不稳定因素，并采取协同行动来对此做出反应。鉴于此，英国政府着手对原有的金融监管体系进行改革。针对危机中暴露出来的监管漏洞问题，英国政府陆续推出了《对冲基金标准管理委员会标准》、《银行特别条款法案》、《2009银行法案》、《特纳报告：通过监管改革应对全球性金融危机》、《2010年金融服务法》等一系列方案，力求对金融监管体系进行全面改革。2010年大选后，联合政府宣称将撤销金融服务管理局，将其功能并入英格兰银行，并陆续推出了《金融监管的新举措：判断、焦点及稳定》和《金融改革新方案：构建更强的监管体系》等方案，旨在构建更稳定的金融体系。尽管前后两任政府对金融监管体系架构的改革存在不同意见，但在防范系统性风险、维护金融稳定方面却表现出高度的一致，均作出了较大的努力：一是成立专门的部门负责宏观审慎监管，强化英格兰银行维护金融稳定的职能。《2009年银行法》明确规定了英格兰银行在金融稳定中的法定职责及其核心地位；2010年6月的金融监管改革方案则提出在英格兰银行下设立金融政策委员会（FinancialPolicyCommittee，FPC），以承担宏观审慎监管职能。该委员会为金融稳定的最高决策部门，负责制定维护金融稳定的各种政策，而新设的审慎监管局（PrudentialRegula-toryAuthority）则为金融监管政策的执行部门。二是加强对系统性风险的监管。《2009年银行法案》明确规定英格兰银行可以实施各种政策工具来保障金融稳定，同时赋予其更大的灵活性。同时要求系统重要性金融机构制定“生前遗嘱”，使问题机构迅速并有效地实施破产，降低其倒闭所产生的影响。此外，ICB（IndependentCommissiononBanking）的报告还提出要彻底分离零售业务和批发、投资业务，尽可能地降低系统性风险的传染效应。三是强化金融监管合作。《改革金融市场》白皮书认为强化国际金融监管合作至关重要，并提出了具体措施：一是通过实施统一的监管标准提高各国金融监管水平，避免监管套利所带来的系统性风险；二是以金融稳定理事会（FSB）为核心，加强国际金融监管框架建设；三是特别注重欧洲范围内的金融监管合作；四是加强跨境金融监管合作，逐步建立起国际金融危机预警系统；五是增强对跨国金融机构的跨境处置能力。从总体看，英国政府的金融监管改革方案都是为了增强整个金融体系的稳定性，从长远的角度讲对于维护伦敦国际金融中心的地位具有非常重要的意义。但是，从短期看，过于严格的金融监管改革方案可能会带来一些负面影响。首先，零售业务与批发业务的相互隔离要求部分商业银行对原有业务进行精简和调整，可能带来部分金融业务的萎缩和人才的流失。其次，ICB提出的10%一级资本充足率、维持债务缓冲资金等要求远远高于国际金融监管标准，一方面伦敦本地的金融机构需要大量补充资本金，有可能导致当地资金成本的大幅提升；另一方面由于存在明显的监管套利，金融资源可能会向其他国家和地区外流，反而不利于维护其国际金融中心的地位。
二、新兴市场国家的金融监管改革实践———以金砖四国为例
相对于西方发达国家而言，2008年的金融危机并未对新兴市场国家的金融体系造成非常严重的影响，使之成为全球经济复苏的先行者。借危机后国际金融体系改革之机，新兴市场国家积极参与各种全球金融合作，着力提升自己在全球金融体系中的话语权，同时吸取西方发达国家的经验教训，对本国内的金融监管体系进行适应性调整。
（一）巴西的金融监管改革实践巴西的金融体系主要实施混业经营，由国家货币委员会（CMN，下辖巴西央行和证券交易委员会）、个人保险委员会（CNSP）以及补充养老金委员会（CNPC）共同对金融体系实施混业监管。在该体系下，巴西中央银行拥有除保险、养老金及证券市场以外的所有监管权，其他监管机构基本处于从属的地位。这种相对集中的监管模式与巴西混业经营的金融体系相匹配，而且能够有效减少监管部门之间的沟通与信息共享障碍，有利于中央银行对绝大多数的金融机构实施有效监管。2008年金融危机并未对巴西本土的金融机构造成太多的伤害，反而是由于外部资金的大举撤离导致了证券市场的大跌和汇率的急剧提升。为此，巴西中央银行通过各种渠道向市场释放了大量流动性资金，包括购买陷入困境金融机构的贷款等。同时，政府也要求其下辖的三家银行，巴西银行、国家储蓄银行和国家开发银行实施扩张的信贷政策，以弥补私人银行部门和本地证券市场的信贷供给萎缩。经过多方努力，巴西金融市场于2009年中即恢复了稳定。危机后，巴西开始对现有的金融监管体系进行了微调，以期强化整个金融体系的稳定性。具体政策主要包括以下五方面：一是提高对金融机构的信息披露要求，增强其透明度；二是强化对系统性风险的监测，要求监管部门定期对金融机构的日常经营行为进行风险监测与评估，特别是对投资与交易等高风险业务以及流动性状况进行监测；三是提高准入要求，规定监管部门在金融机构成立之前，应对其商业计划书、公司治理结构、资本充足性、流动性等进行严格的论证，必要时应要求金融机构进行压力测试，提高准入标准；四是加强与监管部门与审计部门的协调与合作，在监管过程中鼓励审计部门的参与，提高信息来源的真实性与可靠性，以对监管对象作出合理判断，增强监管的有效性；五是强调与其他国家的金融监管合作，特别是与新兴市场国家的相互合作，以共同应对金融危机。在近十多年间，通过中央银行的大幅改革，巴西的金融监管逐渐朝着最优实践、国际化的方向发展，而且从合规监管逐渐转向审慎监管，从被动监管转向主动监管。在此过程中，巴西金融监管体系更加注重风险和控制，关注监管过程的连续性，强调监管计划与监管手段。作为资本自由流动的新兴市场国家，未来巴西更应关注资本跨境流动带来的系统性风险的传递，以及汇率的大幅波动可能引起的金融体系动荡，同时在稳定货币方面还应继续努力，藉此维护整个金融体系的稳定运行。
（二）俄罗斯的金融监管改革实践俄罗斯的金融体系以银行业为主，证券业和保险业均在20世纪90年代才刚刚起步，规模相对较小。俄罗斯的金融体系既有分业经营，又有混业经营，相应其金融监管体系也采取分业监管与混业监管相结合的模式，以分业监管为主。俄罗斯的商业银行可以经营证券业务，因此商业银行的证券业务是由俄罗斯银行（中央银行）和证监会实行共同监管，其余皆实行分业经营和分业监管。面对2008年全球金融危机的冲击，俄罗斯的金融业也表现出较大的动荡，具体表现为金融稳定性指标的迅速恶化、流动性风险加大、银行盈利水平下降以及信贷资产质量下滑等。主要原因在于俄罗斯银行体系高度依赖于境外融资，大量外资的快速流出使俄罗斯金融体系的稳定性受到了极大冲击，股市出现暴跌、货币急剧贬值，市场流动性迅速枯竭，直接诱发了银行体系的信用危机和债务危机。由此也导致俄罗斯长期经济增长过程中的结构失调、高度依赖能源出口、金融市场不发达等问题和矛盾进一步凸显。危机过后，俄罗斯银行对金融监管体系进行了一系列改革，旨在强化监管，增强金融体系的稳定性，主要包括以下五方面：一是强化监管当局对金融机构的风险监测能力，通过立法强化央行对金融机构信息的获取权力，确保各类信息数据的真实性，定期对各类风险进行压力测试和情景模拟，并建立危机早期预警系统。二是强化金融稳定，逐步减少国有金融机构的不良资产比率，规定国有资本的输出不能有损于金融稳定，金融机构不能以危害金融稳定来获取利润。三是完善问题机构的退出机制，重点强调提高问题机构早期的资产保全能力，充分保护存款者和债权人的利益，同时还规定对跨国问题机构的紧急破产清算可采取建立国家间的协定来共同执行。四是限制外资金融机构的经营行为，确保对国有银行的控制权，外资金融机构参股比例不得超过12%。五是加强与其他国际的金融监管合作，与多个国家签署了监管合作备忘录，同时加快俄罗斯金融体系与国际金融体系一体化的进程。俄罗斯金融监管改革是与其经济转轨过程相一致的。1998年亚洲金融危机后，俄政府着力构建符合市场经济体制的金融体系和与之相配套的监管体系，俄罗斯银行作为中央银行的作用逐步凸显，独立性大大增强。但受转轨过程中经济自由主义思想的影响，为了在短期内快速发展金融体系，俄政府更多强调的是弱化管制，这导致其监管体系对金融机构和金融市场的控制力和监管力相对较弱，而且激进的改革措施也导致其整个金融体系的脆弱性很强。在外部融资依赖度很高的情况下，俄罗斯金融体系很容易受到外部冲击。可以说，危机后俄罗斯在强化金融监管方面做出了一些努力，但其整体方向仍不是特别明确，相关的改革措施也缺乏系统性和连续性。
（三）印度的金融监管改革实践自1991年印度的拉奥政府推行经济改革以来，印度的经济、金融得到了快速发展，成为新兴市场国家中一支非常重要的力量。印度主要实行分业经营和分业监管，印度储备银行作为中央银行主要负责制定和实施货币政策、管理外汇市场，同时对银行业实施监管。此外，证券交易委员会（SEBI）、保险监管和发展局（IR-DA）分别负责对证券业和保险业实施监管。印度的金融监管改革始于20世纪90年代初，按照侧重点不同大致可以分为两个阶段：第一阶段是1997年之前的放松管制阶段。在该时期主要推进金融自由化改革，相应的金融监管也为放松管制，包括利率市场化、放松准入限制、全面引入市场竞争等；第二阶段是1997年之后的加强监管阶段。亚洲金融危机使印度政府意识到过快、过度自由化的危害，因此加大了对金融业的监管力度，采取了一系列措施，如改革存款保险制度、强化对金融机构资本充足率和投资行为的监管、制定紧急纠错法案等，旨在维护金融体系的稳定。这些改革措施极大的促进了印度金融体系的平稳健康发展，也使其在2008年金融危机中几乎未遭受大的影响。2008年金融危机后，印度政府也意识到监管改革的重要性，推行了多项改革措施以应对系统性风险：一是加强对系统性风险的监测和预警，建立宏观审慎分析框架，对经济和金融体系的系统性风险进行分析和监测，并适时发出风险预警信号。二是强调金融监管协调，加大对系统重要性金融机构的监管力度。拟成立“金融稳定与发展局”凌驾于印度储备银行、证券交易委员会和保险监管和发展局之上，以加强监管部门的协调与合作以及对系统重要性金融机构的监管。三是扩大监管范围，提高监管标准。将没有存款项目的金融机构纳入金融监管范畴，同时提高监管要求，加强对资本充足率中资本数量和质量的监管。四是加强对跨国银行的金融监管，注重与东道国的监管合作。印度一直以来都实施非常严格的金融监管，早在2007年初就全面实行了巴塞尔协议II，并将最低资本充足率要求由8%提高至9%；同时建立起相对健全的存款保险制度，覆盖了所有的商业银行，极大地保证了银行体系在危机中保持相对稳定。但是，严格的金融监管也限制了金融体系的效率，其法定存款准备金和流动性比例要求都很高，极大地削弱了金融机构的盈利能力。此外，政府还要求金融机构要优先考虑农业、中小企业的贷款，加大了金融机构的经营成本，降低了其盈利水平，导致整个金融体系的效率较低。未来，印度监管当局应在稳定与效率之间适当向效率的角度倾斜，在维持金融稳定的同时，提升整个金融体系的运行效率。
（四）中国的金融监管改革实践20世纪90年代以后，中国逐步建立起多层次的资本市场，保险、信托等非银行金融机构得到迅速发展，金融监管也逐步发展成为由银监会、证监会和保监会“三足鼎立”的分业监管模式，对提高监管机构的专业化管理水平、防范金融风险发挥了非常重要的作用。尽管2008年的金融危机并未对中国的金融体系带来太大的冲击，但现行的“一行三会”的金融监管体系业已暴露出一些固有的问题和缺陷。一是中国人民银行未能有效承担起维护金融稳定的职责，尽管《中国人民银行法》中明确规定其具有维护国家金融稳定的职责，但在实际中中国人民银行更专注于维护货币稳定，维护金融稳定的职能被弱化。二是缺乏有效的金融监管协调机制。尽管“三会”已建立起定期信息交流制度和联席会议机制，但从实施情况来看，该制度并没有得到很好的落实。三是存在多头监管与交叉监管下的监管漏洞。随着混业经营规模的不断扩大，分业监管下的真空和漏洞问题越来越明显，对金融控股集团的监管存在着较大的漏洞，容易加剧整个金融体系的系统性风险。中国政府已明确提出要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”，总体来看，危机后中国金融监管当局的改革实践主要包括以下五方面：一是加大对金融稳定性的评估力度。中国于2009年8月正式启动IMF的金融部门评估规划（FSAP），并于2011年11月首次了《中国金融体系稳定性评估》，认为“中国的金融体系总体强健，但脆弱性在逐渐增加”。二是加强对系统性风险的监测力度。中国人民银行自2010年起定期对系统性风险进行测度，同时加大了金融统计标准化建设和信息共享力度，并开始着手建立系统性风险监测预警体系。三是参与国际监管规则的制定，提高监管标准。银监会在金融危机后积极参与到国际金融监管规则的制定中，同时结合巴塞尔协议III和中国实际情况，出台了更为严格的“中国版”巴塞尔III。四是更加重视金融监管协调。国务院《关于2008年深化经济体制改革工作的意见》明确提出，要求中国人民银行、银监会、证监会和保监会建立起金融监管协调机制，加强货币政策与监管政策之间的协调，防范、化解系统性风险，维护金融稳定。五是积极参与国际金融监管合作。积极拓展跨境金融监管合作关系，举办跨境监管磋商，目前已与44个国家和地区的金融监管当局签署了双边监管合作谅解备忘录或合作协议。
三、主要国家金融监管改革的共性与趋势
总结西方发达国家和新兴市场国家的金融监管改革实践可以看出，尽管各个国家金融监管的改革内容、力度都有很大差异，体现了各个国家在各自经济、金融背景下的选择与侧重，但更多的是共通之处，而这些共同点也从一个侧面凸显出实施金融监管改革的重要意义。
（一）防范系统性风险，实施宏观审慎监管现代经济、金融的快速发展使金融机构的关联性越来越密切、金融产品的复杂程度也越来越高，与之相伴而生的潜在系统性风险也就越来越大，成为一个国家和地区乃至全球金融稳定的重要威胁。2008年金融危机从美国的次贷危机最终演变为一场全球性的金融危机充分证明了系统性危机高度的传染性和巨大的破坏性。因此，针对于本次危机的金融监管改革重点都放在了防范系统性风险，提高金融稳定性方面，实施宏观审慎监管也成为危机后主要国家的共识。相对而言，西方发达国家实施宏观审慎监管的态度要比新兴市场国家更为鲜明，改革力度也更大，实施方案的细化程度等都要远高于新兴市场国家。美国、欧盟和英国的金融监管改革方案都明确提出要建立负责实施宏观审慎监管的专业部门，并且都被明确赋予了宏观审慎监管职能，拥有对系统性风险进行识别、监测、评估和预警的权力。而对以金砖四国为主的新兴市场国家来说，尽管都提出要加强对系统性风险的监测、建立系统性风险预警体系，但均未提出设立专门的部门来实施宏观审慎监管，也没有明确具体由哪个监管主体来承担宏观审慎监管职能。值得一提的是，虽然西方主要发达国家都设立了宏观审慎监管的实施机构，但究其功能而言，大多仍局限于对系统性风险的监测和预警上，仅负责提供相关的政策建议，具体的决策和执行仍主要依赖于微观审慎监管机构。这就产生了宏观审慎监管机构的想法和建议无法顺利实现的可能，而且由于监测预警和决策执行职能的相互分离，还会产生信息和政策传导过程中的时滞及失真问题，很大程度上会影响宏观审慎监管的有效性。尽管还存在各种不足，但总体而言，在新的金融监管改革中，宏观审慎监管已经提高到一个前所未有的高度，无论由哪个机构来承担起该职能，它都已成为未来金融监管体系非常重要的一个组成部分。
（二）扩大监管范围，提高监管标准2008年金融危机暴露出原有金融监管体系几个非常重要的问题，一是对金融衍生工具的监管明显不足，二是对流动性风险监测不足，三是金融机构吸收损失的能力不够。因此危机后各国在金融监管改革中不约而同的扩大了监管范围，并且提高了监管标准，旨在弥补监管漏洞，提高整个金融系统的损失吸收能力。从维护整体金融稳定的角度看，将影子银行纳入到金融监管体系具有很重要的意义，是弥补监管缺失和监管漏洞的重要手段。但是从国别差异的角度来看，西方国家和新兴市场国家对待金融衍生工具的监管态度应有所差别。西方发达国家的金融衍生市场已经非常成熟，且表现出脱离原生金融产品、过度创新的特征，因此应将其纳入监管范围并实施严格监管。新兴市场国家的衍生品市场大多还停留在初级阶段，创新力和服务范围尚不足以满足经济、金融发展的需求，因此新兴市场国家在强调对影子银行和衍生品市场加强监管时，更重要的是鼓励其在合理的范围内加大创新力度，以满足金融发展的需求。与此同时，必须引导、促进衍生产品和市场实现有序、健康发展，保障金融体系的稳健、正常运行。除了扩大监管范围外，各国在金融监管改革中还十分强调提高监管标准，加大对金融机构在资本充足性、流动性、杠杆比率等方面的要求，旨在通过事先的防范提高金融机构的损失吸收能力。提高监管标准确实有助于提高金融机构自身的抗风险能力，但不可避免会带来盈利能力和水平的下降，这也是各国在制定监管标准时需要重点考虑的。无论采取何种标准，对各国来说，更重要的是应尽量保持监管标准的统一，这样可以在全球范围内避免监管套利，从而保证全球金融稳定的最终实现。
[论文摘要] 本文从西方金融监管有效性的经典理论出发，结合国内金融监管工作实践，对我国金融监管有效性存在的问题、原因及其对策进行深入的探讨。
金融监管作为对金融运行过程进行控制管理的一种行政行为，在金融业发展各阶段发挥了强有力的监督保证作用。美国次贷危机对全球的金融监管体系有效性提出了严重的质疑，为此，党的十七大对金融监管工作提出了新的要求，其关键在于要提高金融监管的有效性，以有效防范与化解金融风险。本文拟结合国内外对此问题的研究现状和监管工作实践，就此问题作一探讨。
一、西方金融监管有效性的理论评析
1.从金融监管的必要性角度论述监管的有效性，关注的焦点在于金融监管能否有效化解银行破产倒闭引致的外部性。代表性的学说包括金融脆弱说、公众利益说。金融脆弱说认为由于资产和负债的流动性难以匹配、信息不对称的存在、个体理性和集体理性的冲突，银行业具有内在的不稳定性，因而需要对银行的经营行为进行监管。公众利益说认为银行业是一个特殊的高风险行业,银行破产的社会成本明显地高于银行自身的成本,可能有损于整个社会的利益,所以需要政府监管来防止这种负外部性进一步向社会溢出。
2.金融监管无效的深层次原因分析。代表性的观点有监管俘获说、监管寻租说、监管供求说、监管成本说、监管辩证法等。监管辩证法从博弈论的角度揭示了金融监管与金融创新的互动关系。Kane的监管辩证法告诉我们，金融监管不是静态行为，而是一个动态的过程;金融监管度的设计必须根据不断变化的社会经济环境而相应改变，否则，要么以延迟金融机构和金融体系的发展为代价，要么以牺牲金融稳定为代价。
3.从制度安排论及监管看金融监管有效性的实施手段与评价体系。理论分析方面，代表性的方法包括：引入成本一收益分析方法、运用委托理论分析提高监管有效性的途径，以及建立各项银行监管政策工具有效性模型。也就是说，有效的金融监管就是要通过合理的制度安排使金融监管中各利益主体的风险控制的目标和努力方向达成一致，实现监管机构与金融机构之间的激励相容，即社会公众、国家、监管机构、金融机构的目标及其努力方向都是将金融风险降到最低，提高金融配置效率，以此保持金融体系稳定，实现社会福利最大化。
二、西方经典理论的评述及制约我国监管有效性的机理分析
1.西方经典理论的评述。上述研究最根本的缺陷就是并没有清晰的界定监管的有效性，监管有效性所包含的要素及评价标准。监管俘获理论、监管寻租理论、监管供求理论等否认金融监管的理论，对金融监管存在的各种弊端提出了尖锐的批评，金融监管的确存在缺陷，但由于根本上否定金融监管制度，已被金融监管的实践所否定。无论是在发达国家，还是在发展中国家，金融业都是受政府监管最严的经济部门之一。金融脆弱说和公共利益说从反面论证了实行金融监管的目的，不实行金融监管有可能导致一国经济金融的巨大损失甚至是灾难性的后果，不论其成本多高都必须实施金融监管。但是金融脆弱说和公共利益说并没有证明，实行金融监管就一定能达成监管的目的，一定能避免灾难性后果，不实行监管就一定导致灾难后果。
2.制约我国金融监管有效性的原因探讨。首先，从外部环境方面来看，宏观经济运行和经济结构存在一定的脆弱性；法律体系存在缺陷；信用环境需要改善；市场约束机制不强；金融监管体制及监管机制不协调等。其次，从内部原因来看，我国金融监管法规的科学性和操作性需要进一步加强；监管手段之间结合不够；以产权制度、财政救济及最后贷款人等为主要内容的金融安全网和信息不对称的存在，使金融机构并不完全承担因投机失败所造成的损失，却可以独享投机成功带来的丰厚回报，造成风险制造者与风险承担者的不对应，这种不对应在信息不对称条件下造成了金融机构的道德风险行为，产生了整个金融体系的风险转嫁激励和不稳定。
三、提升我国金融监管有效性的策略分析
1.建立监管有效性的评价标准。监管有效性是监管当局通过监管措施实现监管目标的效果，只有建立监管有效性评价标准，才能科学考量监管效果，研究提高监管有效性措施才有针对性和可比性。在设计监管有效性标准时要考虑三个因素，一是要贯彻科学发展观的要求，全面、科学评价监管效果；二是紧紧围绕法律授权监管机构需要达到的监管目标；三是尽量从定量的角度确立检验监管有效性的要素。
2.进一步明确监管部门的职能。如何科学合理界定监管机构的职能是研究提高监管有效性中的重大问题，“越位”、“缺位”和“错位”会严重影响监管的有效性。金融监管部门的职能定位主要是行使市场监管职能，因此应将主要职能放在维护公平的市场竞争秩序、保护消费者利益、维护金融系统的稳定上，以此作为检验监管效果的主要标准。
3.进一步树立法治监管理念。法治监管是提高监管效果的根本举措，这与法治的基本要求和法的功能分不开的。法治包括法律的至上权威，法律的公正性、普遍性、公开性等基本要求；良好的立法有指引、规范、强制作用，能保持政策的一致性，减少监管的随机性和行政指令，确保市场各方形成比较稳定的预期。
4、进一步提高监管人员的监管能力。监管机构的专业性决定了监管人员的专业性，这是确保监管当局能有效履行监管职责的关键。建立监管人员资格认证制度明确监管人员任职条件，确保从源头上提高监管人员素质。只有具备一定的资格才能从事金融监管工作。
参考文献：
[1]张强汪东山:提高金融监管效率的成本收益分析.金融理论与实践,2004年第4期
关键词：西方发达国家金融监管金融监管改革金融监管体系
一、西方主要发达国家金融监管的发展与现状
西方发达国家的金融监管是伴随着金融监管实务和理论一起相互促进的，金融监管在各个不同的历史时期会有不同的表现。另外，面对经济一体化、金融全球化的发展趋势，对跨国金融活动的风险防范和跨国协调监管已成为当前金融监管理论的研究重点。
（一）美国的金融监管
1999年11月12日，美国总统克林顿签署了《金融服务现代化法案》，美国正式宣告实行金融业的混业经营制度。这不仅意味着分业经营在美国的终结，而且标志着“伞式监管+功能监管”的体制模式的形成，且金融监管从“规范金融活动”向“管理和防范金融风险”过渡，并推动金融市场主体向竞争和效率方向发展。在此体制下，美联储为金融持股公司的“伞式监管人”，其监管理念已经从过去的重视由监管机构全面测量金融机构的风险程度转为重视监督其建立于执行自身完善的风险监测机制，并强调借助市场与公众的约束。
2008年的金融危机，随着雷曼兄弟公司的进入破产保护，及美国政府宣布相续接管两大住房抵押贷款融资机构“房利美”和“房地美”，美国主要的投资银行、大的保险公司和众多金融机构纷纷破产、重组和倒闭，在美国引发了一场新的金融改革浪潮。布什政府2008年3月，出台了金融监管改革的“蓝图”。2009年6月17日，奥巴马政府在强大的压力下对外正式公布了金融监管改革白皮书《金融监管改革：一个全新的基础》。2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署经过一年多修正的金融监管改革法案——《华尔街改革和消费者保护法》。
该法案主要包括以下七个方面：一是成立专门的金融稳定监督委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险，做到宏观与微观并重的审慎监管的有机结合。二是在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局，其将关注普通消费者的权益，明确保护消费者的权利。三是将之前缺乏监管的场外衍生品市场如资产证券化产品、期货、期权、掉期业务等纳入监管视野。同时法案规定大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易，接受监管。四是限制银行自营业务及高风险的衍生品交易，对表外业务进行控制，控制银行风险，提高银行拨备。五是设立新的破产清算机制，由联邦储蓄保险公司负责，打破“大而不能倒”的怪象，同时在责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备，提高资本充足率。六是美联储被赋予更大的权力，成为一个全面的监管人。美联储成为了集“货币政策制定与金融市场监管权限”于一身的超级监管机构，这在一定程度上减少了因为政策的滞后造成危机爆发和深化的可能性。美国国会下属政府问责局将对美联储的各项市场监管行为进行审计和监督，避免美联储权利过大。七是美联储将对金融机构不合理的高管薪酬进行监督，确保高管薪酬不会助长金融机构风险的冒进。
《华尔街改革和消费者保护法》的出台，堪称是自大萧条以来最严厉的金融法案，但该法案并没有完全否定之前已有的金融监管模式，而是在原有的基础上进一步加修订和完善了金融监管职能。其主要的改变在于监管理念的转变——即从功能型监管理念转向目标型监管理念，这种监管理念的改变弥补了由于功能型监管可能造成监管漏洞的不足。目标型金融监管总体来说具有长期的稳定性，“因为无论金融产品的功能如何复杂，其监管目标都是不变的，即以降低系统性风险为目标的审慎性监管和以降低非系统风险为目标的合规性监管”，这将大大提高金融监管的有效性。
（二）英国的金融监管
1997年5月20日，英国工党政府宣布对金融监管体制进行重大改革，将金融监管职责移交给新成立的金融服务监管局(Financial Services Authority)，取代若干个独立的监管机构。《2000年金融服务和市场法》赋予金管局监管金融业所需的全部法律权限。这是英国金融及其监管史上的一项重大变革。英国金融服务监管局的成立，取代了原来由9 家主要的监管机构和若干法律构成的多头金融监管体系， 统一行使对银行业、保险业、证券业的监管职能， 从而成为英国整个金融行业唯一的监管局，完成了金融混业监管向统一监管体系的过渡。英国成为世界上实行“一元化”金融监管体系的典型的国家。
08年金融危机的爆发也使世界金融业遭受重创，包括英国在内的欧洲各国都开始反思各自的金融监管模式。作为全球金融中心之一的英国，其将08年金融危机的爆发归咎于银行机构不负责任的经营活动而非政府监管不利。在此旨意主导下，政府在监管改革中，坚持统一监管模式，全面维护现有“三驾马车”的体系即英格兰银行、财政部和FSA，着重扩大FSA权限，并设立专门机构，强化金融稳定目标，通过新设机构或者扩大现有机构监管职能来推进改革。在此次改革中，英国非常重视对系统性风险的监管，这也是是英国当前金融监管模式的新发展、新趋势。
在2008年2月和在2009年2月，英国先后出台和通过了《2008银行（特别条款）法》和《2009银行法》，，这两个法案分别提供了临时权力让政府处理倒闭的银行，以避免危机的扩大和蔓延，同时加强了对银行业的监管，维护银行业的稳定。从英国政府的一系列举措可以看出，金融监管改革是在目前统一的监管模式下强化金融稳定，提高监管效率，提升英国的国际金融中心地位和树立全球领先的金融监管改革典范。
而在统一监管模式逐渐成为全世界监管改革发展趋势的今天，作为统一监管模式领先者的英国的最新发展动向，对中国的金融业监管改革有着一定的借鉴作用。英国金融改革发展的趋势概括来说就是完善监管体系，扩大央行权力，强化金融稳定和安全；加强机构之间合作，处理好各监管机构之间关系；强调审慎性监管，控制系统性风险；完善金融市场，保护消费者利益。
（三）德国的金融监管
德国作为欧洲最大的经济强国，金融中心地位突出。自2000年以来，德国冲破重重阻力，坚决推进金融监管体制改革。2002年4月22日通过《德国统一金融服务监管法》，在合并原来银行监督局、保险监督局、证券监督局三家机构基础上，于2002年5月1日正式组建成为德国金融监管局，负责统一监管2700家银行、800家金融服务机构和超过700家的保险企业。
德国实行的是全能银行制度，银行不仅可以从事包括银行、证券、基金、保险等在内的所有金融业务，还可以向产业、商业大量投资，成为企业的大股东，其具有业务多样化和“一站式”服务的特点。德国虽然实行全能银行制度，但仍实行分业监管。德国的联邦金融监管司下有银行、证券、保险三个监管局，独立运作，分业监管。但各专业监管机构由于监管范围的约束和限制，在对跨行业金融产品进行监管时协调性差，引发了不同程度的监管真空和重复监管，分业监管模式越来越无法适应金融创新发展的趋势，不能有效地防范混业经营条件下金融风险在不同行业间的传递。
08年金融危机对欧洲国家造成巨大影响，欧洲的许多大型跨国银行集团对美国次投资级别企业的贷款比重很高， 因此欧洲在此次危机中蒙受巨大损失，但德国由于所购买的金融衍生产品很少，金融体系本身所受到的冲击并不大。德国政府在为了救助欧盟于水生火热之中，在2008 年10 月先后颁布了一揽子稳定金融市场的救助计划，同时德国也在欧盟内部开始反思金融监管漏洞，修正有关监管要求，加强监管的力度。
德国主要在以下方面加强金融监管：首先是修改风险管理的最低要求，提高金融机构自身抵御风险的能力。在风险管理的最低要求的修改中，德国更加重视对于金融资产集中性风险的关注，特别强调对于金融机构流动性风险管理的重要性，对于巴塞尔委员会关于流动性风险的各项建议，以及欧盟关于《资本金要求指令》修改内容都将纳入考虑其中。此外，还要求将良好的支付体系以及信誉评级等内容也考虑纳入风险管理中去。其次是，明确地表明要赋予监管当局更多的监管权力，德国财政部在2008 年4 月提出了加强金融监管的草案，修改《银行法》和《保险法》，改革金融市场监管工具，提高金融监管的有效性。其三是，加强金融市场监管力度，强调对投资者和存款者的保护。2009 年初，德国内阁提出修改《存款担保和投资人补偿法案》，该法案主要是关于提高存款保护标准以及缩短偿还期限的规定。对于存款担保上限由过去的最高为2 万欧元提高到5 万欧元，到2010 年12 月31 日开始，存款担保上限还将提高到10 万欧元。此外，此次修改还试图加强有关补偿资金的早期风险识别和预防损失的监管措施，补偿资金将要接受机构更严格的审计，审计的频率和强度将取决机构所承受的违约风险。其四是，反思现行会计制度缺陷，探索前沿金融工具定价模型。最后是，加强国际间金融监管合作，促进国际金融监管与国内金融监管改革的结合和协调。
二、西方主要发达国家金融监管对我国的启示
西方主要发达国家的金融监管是一个不断发展和进步的过程，在不同的历史时期，由于特殊的环境和要求，金融监管也随之进行调整，而对于中国来说，这些国家的经验是宝贵的，但由于特定的环境、条件，我们不能一味模仿西方国家的做法，而应该在不断总结的基础上吸收经验和得到启示。
一是对我国金融监管目标的启示。安全优先、兼顾效率的稳健监管风格作为西方发达国家金融监管目标的基本原则，对我国来说也是非常适用的。目前，我国金融监管体系在发展的过程中虽然不断在完善，也一直保持着审慎的监管原则，但是我国的监管理念还是停留在职能监管上，目标监管不到位，还是会经常发生很多金融事件，例如银行挪用资金，违规放贷、民间金融监管的真空等等，在未来较长一段时间来说，我国的金融监管目标仍然应该以维护金融体系的安全和稳定为首要目标。
二是对我国金融监管主体的启示。目前，我国金融监管采用分业监管的模式。从全球看，虽然西方发达国家具有混业经营和统一监管的模式，但我国不应该随波逐流，而应加强现有监管部门的协调性和独立性，为促进经济与社会协调发展做出贡献。我国目前金融业明显的混业经营程度相对较低，但是随着我国金融控股公司的出现，银保合作、银证合作等交叉业务出现频繁，混业经营的问题在我国也不断在出现，这对我国金融分业监管提出了新的要求。在全球混业经营的浪潮下，有文献说可以考虑在“一行三会”的基础上强化联席监管会议机制，使之上升为国家金融监管局，但在本人的观点中我认为强化中央银行的监管职能更加切合实际些，联席会议机制在我国目前的金融监管中发挥的作用本身就不大，甚至成为“踢皮球的场所”，再说也无实权。中央银行就不一样的了，常年的金融监管和监控使其对各项业务的监控效率高，而且由于其在中国特殊的监管地位（银监会、保监会、证监会的职能都是从中央银行中逐步分离出来的），其代替联席会议机制话语权更大，效果更好。
三是对我国金融监管对象的启示。由于随着金融市场参与主体的多样性，除银行外，对冲基金、私募、财务公司、投行、养老金等非银行的金融机构在现代金融领域中扮演的角色日趋重要，忽视对这些金融机构的监管，或对它们监管不当，容易诱发和传导金融风险，导致金融体系的不稳定。因此，必须重视对这些金融机构的监管。一是加强这些金融机构的社会责任。金融机构的贪婪是导致金融风险发生的直接动因，在贪婪欲望的驱使下金融机构盲目追求自身利益最大化，所以应考虑让金融机构承担“特殊社会责任”，对其所从事的特别是金融衍生产品做严格的信息披露，从源头上堵住或减少风险隐患。二是加快合格投资者队伍的建设速度，同时打破国有控股银行的垄断，引入适当的竞争。三是引入破产机制，像美国一样打破金融机构“大而不能倒”的怪象，可有效引导金融机构的自我监管和约束。
四是对监管方式和手段的启示。我国金融监管的方式大致有三种，即金融部门的行政监管，例如窗口指导、“红头”文件等，还有就是金融机构的自我监督以及社会监督。其中我国目前已逐渐改变了以行政监管为主的现象，改之以金融机构的自我监督约束以及行业自律行为来加强监管，例如《巴塞尔协议》的引入等，但这还是远远不能满足监管要求，我国社会监督主体的作用还比较弱化和没有充分发挥，我们应该像西方学习引入一个消费者保护局之类的部门，加强社会监督的职能。
内容摘要：本文研究了金融监管与金融中心建设的相互影响、相互促进关系，提出了金融中心建设的“金融系统运行成本盆地”学说，并结合我国现状探讨如何进行金融监管以更好地促进金融中心建设和促进经济增长。
关键词：金融监管 金融中心
经济的全球化和国际化带动了金融的全球化和国际化，国际金融中心愈发显现出其在全球金融发展中的突出地位。现代国际金融中心不仅在外汇买卖、资金借贷、债券发行、证券交易等方面对地区性的金融市场产生联动作用，而且还是国民经济的中枢神经。目前关于国际金融中心研究，多数是从国际金融中心发展的充分和必要条件这个角度出发来研究，研究流派主要有规模经济学派、区位经济学派、金融产品流动性理论学派。郭保强从政治中心、商业贸易量、区域经济实力和制度创新四个方面探讨了历史上为何美国的金融中心从费城转移到纽约,杨再斌则从模式选择和约束条件角度分析了上海建设国际金融中心的情况。
金融监管的目标是维护金融业的安全与稳定、保护公众利益、维持金融业的公平竞争和规范化运作。但是对于金融监管如何促进金融中心建设，促进经济发展的研究相对较少。在论及金融监管与金融中心建设的关系时，仅仅是将有效的金融监管作为金融中心良性发展的一个因素来看待，张幼文认为，金融中心发展政策起着直接作用，其中包括符合国际管理的监管制度、较低的监管成本等。
本文研究了金融监管与金融中心建设的相互影响、相互促进关系，提出了金融中心建设的“金融系统运行成本盆地”学说，并结合我国现状探讨如何进行金融监管以更好地促进金融中心建设和促进经济增长。
金融监管与金融中心建设的关系研究
传统理论中，对于金融监管主要从防范金融风险和化解金融危机的角度来进行研究。金融监管是金融监管主体为了实现监管目标而利用各种监管手段对监管对象所采取的一种有意识的和主动的干预和控制活动。
但是，有效的金融监管对于金融中心建设有着重要的意义，两者之间存在着如图1所示的相互影响、相互促进关系。有效的金融监管可以创造良好的金融系统运行环境，提高金融效率，同时降低整个金融系统的风险。这会引起金融资源的聚集，包括金融机构、金融产品以及资金的聚集等，特别是在计算机技术和通信技术日益发达的今天，区位因素对国际金融中心的影响逐渐减弱。由于金融的规模经济效应，金融资源的聚集必然会进一步提高金融效率，产生对其他金融机构的吸引力，形成进一步的金融资源的聚集。当金融资源聚集到一定的程度，金融中心初步形成。金融中心通过其金融服务对中心所在地区的经济产生重要的影响，同时金融系统得到快速发展。这促进了该地区金融体制的完善，金融制度的健全，以及金融就业人员素质的提高等。由于金融监管与金融发展的相互依存关系，金融的发展会带动金融监管水平的提高，进而促进了更加有效的金融监管。总之，金融监管与金融中心建设之间存在着正反馈的关系。有效的金融监管会促进金融中心的建设，良好的金融中心建设反过来也会促进金融监管的更加科学有效；反之亦然。
同时，有效的金融监管也会赋予金融业发展的自由和促进金融创新。自由是金融中心生存和持续发展的基本前提，安全、便捷和高效率是金融中心的基本特征。只有维护了金融市场的充分自由的特点，金融中心才能有生命力。香港的自由、灵活和政府的积极不干预是香港金融中心形成和保持活力的源泉。金融中心同时也是金融创新中心，为了规避金融交易的风险，衍生品应运而生；为了提高监管效率，各种新的管理技术和手段不断涌现；为了扩大交易规模，各种新的交易方式和交易方法不断出现。20世纪50年代末和70年代初，通过欧洲美元这一金融工具创新，伦敦创立和发展欧洲美元市场，稳固了其作为金融中心的地位。
相反，如果金融监管过严，利率、汇率等杠杆缺乏灵活性，则会妨碍金融业的自由化发展，抑制金融中心的形成。台湾早在上世纪70年代初即提出构建“远东金融中心”的设想，并以实施“金融自由化、国际化”作为建设金融中心的指导方针。但事实上，台湾的金融财政当局对商业银行的过度管制已淹没了金融自由化的目标，直到今天中央银行仍习惯于用行政直接干预的做法调整银行利率，新台币对美元的汇价也受到明显的干预。这是台湾建造西太平洋金融中心的构想至今未能如愿的重要原因。
从成本收益上分析，相对于无效或低效的金融监管，有效金融监管虽然增加了金融监管的成本，但有效的金融监管提高了金融系统的安全性和有效性，通过金融资源的聚集，产生了金融的规模经济，增加了整个金融系统的效用。从另一个角度来看，有效的金融监管降低了金融系统的无效或低效运行，降低了产生金融危机的可能性，进而降低了某一地区金融系统的运行成本，产生了相对于其他地区的“金融系统运行成本盆地”。这必然会引起其他地区金融资源向该地区的流动，从而形成金融中心。
金融监管改革的政策与建议
金融中心客观上要求中心内部资金流动畅通，金融监管有效。但在我国目前，按有关法规实行银行、证券、保险和信托业分业经营与分业监管的体制。严格的分业经营、分业监管是以牺牲金融业的长期稳定发展为代价来换取短期内金融业的稳定。同样分业经营分业监管也不利于我国金融中心的建设。在金融中心竞争激烈的今天，过于严格的金融监管可能使自己在竞争中处于劣势。所以从监管制度上，目前我国金融发展在监管体制上处于两难的尴尬境地。一方面金融中心的建设需要放松资本控制和取消现行的对外资参与金融业的限制，另一方面从整个国家的角度考虑，放松资本控制和取消现行的对外资参与金融业的限制的时机尚不成熟。金融业的发展要求对金融监管进行改革，同样建设金融中心的目标也需要对目前金融监管进行改革。
将金融中心建设纳入到金融监管的监管目标
MAS根据新加坡金融发展的特点以及国际金融发展的情况适时调整了监管工作的重心，即由比较严格的管制转向有选择性的监管。MAS的监管目标提出了“在监管银行、证券、期货业的同时，发展与私营部门的合作关系，将新加坡提升为一个金融中心”，“要在新加坡建立一个充满活力的、硬件与软件设施齐全的、能为金融活动参与者提供价值并鼓励他们将其业务根植于当地的金融中心。”
我国金融监管侧重于风险防范和金融稳定。这使得金融监管措施难以真正做到为经济发展和金融中心建设服务，制约了金融中心建设。只有将金融中心建设纳入金融监管的目标之中，保持金融监管与金融市场发展的一致性，才能从根本上消除金融中心建设的制约，保障金融中心建设的顺利发展。
注重各项监管政策的综合性和系统性
这一方面包括各种金融监管手段即经济手段、行政手段、法律手段等的综合运用，以实现有效金融监管；金融监管方式、方法或工具要综合运行，即金融监管工具要现代化、系统化；金融监管机制和方案要科学化、系统化，确保金融监管的优质高效。
另一方面是加强金融监管部门间的协调监管和信息沟通，增强监管合力。分业经营、分业监管容易导致监管机构权力交叉重叠，降低了监管效率，管理分散容易形成监管真空，金融机构容易钻监管部门的空子，加剧金融领域的混乱和风险。在目前分业监管背景下，需要做好监管的协调和信息的沟通，协调银行、证券和保险等业务的金融问题和政策，交流、沟通有关的金融监管信息，以形成高效率的金融监管，促进金融中心建设。
实行市场化监管并要积极促进金融创新
创新是金融中心的生命力。新加坡于1965年独立时，国内经济低迷，失业率高，转口贸易衰退。为了促进经济发展，新加坡决定大力发展国际金融业务。1968年开放离岸金融业务，并以低税收、提供便利等来吸引和鼓励外资银行在新加坡营业。外资银行纷纷登陆新加坡经营亚洲美元业务。金融的国际化带动国内金融业的发展，资本市场、保险市场、外汇市场得以完善和发展。20世纪80年代，新加坡已成为亚洲的主要金融中心。
实施市场化监管，明确监管部门的监管范围，给予金融机构充分的自由和广阔的市场。这可以充分调动金融机构经营和创新的积极性和主动性，提高其金融创新能力，这实质上也是为金融中心注入发展的活力。
加强与国际金融组织和国外金融监管当局的协作
金融全球化的现实以及我国建设金融中心的愿望都要求我们在加强本国金融监管的同时，必须加强与国际金融组织和国外监管当局的协作。建设金融中心，意味着其市场参与者不仅是本国的金融机构和投融资者，而且包括国外金融机构和投资者。这要求金融监管也要与国际接轨，加强同国际金融组织和外资银行的母国监管当局的联系与协作，及时互通信息，研究和借鉴其先进金融监管经验，逐步实现金融监管的国际化。唯有如此，才能实现金融中心的国际化。
总之，借鉴西方先进国家在建设国家金融中心中的成功经验，在金融监管方面，在保持金融安全和稳定的前提下，积极改革，扩大金融吸引力和竞争力，在地理位置和经济实力等客观环境难以改变或短时期难以改变的背景下，从政策、制度上等主观方面做好，以更好地推动我国金融业和金融中心建设的发展。
参考文献：
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【关键词】金融监管；功能型监管
金融监管体系的严重失范是导致2008年美国金融危机乃至全球经济危机的重要原因之一。为此，以美国、英国和欧盟为代表的西方主要发达国家和以巴塞尔委员会等为主的国际金融组织及机构高度重视全球金融监管问题，先后进行了金融监管体系的调整与改进，并由此形成全球金融监管改革新潮流。
一、国际金融监管变革的主要举措
1.美国监管改革措施
危机爆发前，美国采取的是“双重多头”金融监管模式，“双重”是指联邦和州政府均有金融监管的权力，“多头”是指有多个履行金融监管职能的机构。联邦一级，联邦储备体系（FRS）主要负责监管金融控股公司，对控股公司的子公司也有一定的监管权。证券业、保险业、银行业则分别由证券交易委员（SEC）、全国保险监管者协会（NACI），货币监理署（FDIC）等机构，同时各州监管当局在法定权限内对所在州的金融机构有一定的监管权。次贷危机暴露出了“双重多头”的监管模式存在诸多弊病，亟需改革。2010年7月21日，奥巴马总统正式签署了金融监管改革法案，即《多德～弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，这被认为是美国1930年代以来幅度最大的金融监管改革，标志着美国的金融监管进入了一个全新的阶段。
《多德一弗兰克法案》法意旨主要有两个：即对系统性风险的防范和对弱势群体的金融保护。围绕这两方面，规定了以下具体措施：其一，监管重心从监管局部的风险转向系统性风险。为此而成立金融稳定委员会来处理涉及国家金融安全的系统性风险，提高对“系统重要性”金融机构的监管标准，加强金融系统稳定性，改变此前超级金融机构“大而不倒”的局面。其二，在原有的美联储框架内，再设立消费者金融保护局，保护金融消费者免受金融欺骗与掠夺。其三，规范金融产品的交易，对证券化及场外衍生品金融市场进行规范和约束，加强对场外衍生品的金融监管，填补对对冲基金等金融行业的监管空白、限制大型金融机构的投机易和风险较高的衍生品交易。其四，优化监管组织体系，严格银行资本金监管和业务监管，设立破产清算机制。另外，赋予美联储更多权力，将其打造成可以监管大、中、小型银行的超级监管者。
2.英国的监管措施
英国实行统一的监管模式，1998年在合并了原来九个金融行业监管机构的基础上，成立金融监管服务局，对银行、证券、保险进行统一监管。英国受次贷危机的影响也比较大，是积极推进金融监管改革的国家之一。英国金融监管改革的主要内容主要体现在2009年2月的《2009年银行法案》和2009年7月的《改革金融市场》白皮书之中。《2009年银行法案》明确规定了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和所处的核心地位。并强化了相关的金融稳定政策工具和权限。在国际金融监管合作方面，英国加强欧盟范围内的金融监管合作，加强跨境监管，建立风险预警系统。
3.新的巴塞尔改革方案
2010年9月12日，巴塞尔银行监管委员会在瑞士召开管理层会议，27个成员国形成了加强银行业监管的《巴塞尔协议III》，其最新的核心内容主要包括：第一，注重资本安全，提高资本要求。从金融危机汲取了教训，巴塞尔协议Ⅲ将资本安全放在了首位，并采取以下措施：修订资本定义，提升普通股在银行资本中的地位；将银行核心一级资本的最低要求从2%提高到了7%；在某些证券化处理方法中，对再证券化风险暴露赋予了更高的风险权重。第二，加强系统性分析防范，保持银行稳定性。巴塞尔协议Ⅲ要求商业银行建立逆周期超额资本，对可能产生系统性风险的金融机构提出了更为严格的监管指标和监管方式，引入杠杆率将银行表外风险包括在银行监管范围中。第三，引入新监管指标，建立统一协调的流动性标准。巴塞尔协议Ⅲ引入了短期和中长期两个流动性监管指标即“流动性覆盖比率”和“净稳定融资比率”。流动性覆盖比率主要用来提高银行短期流动性来应对突发的流动性中断情况；净稳定融资比率主要用来鼓励银行使用稳定资本来源支持其业务，提高银行中长期的流动性。
二、国际金融监管改革的新动向
综观西方主要发达国家和国际金融组织在全球金融监管方面所采取的新举措，虽然各有侧重，但从中还是可以发现其具有共性之处，可以看出国际金融监管改革呈现出以下新动向和趋势。
1.监管模式趋向综合监管。2008年金融危机以来，美国向综合金融监管模式方向进行改革，加强了美联储权力，将所有可能对金融稳定造成威胁的企业统统纳入美联储监管视野，从而使其成为超级监管机构；英国则在原有的综合监管模式基础上，又设金融稳定机构，建立以金融稳定委员会为核心的国际金融监管架构；欧盟则将原欧盟层面的银行、证券和保险监管委员会联合升级为欧盟监管当局，由此形成统一的欧盟金融业监管。
2.实行“无缝监管”。各种监管改革方案都扩大了监管范围，以达到全面监管金融业的目的。例如，巴塞尔协议Ⅲ通过引入杠杆率监管指标将银行表外业务包括在风险资产的范围内；美国、英国和欧盟等都把对冲基金等影子银行列入监管范围内；英国提出新的产品监管方法，以加强对金融衍生品的监管。
3.突出系统性风险监管。传统的机构型监管以金融机构为监管对象并不能实现监管面的全覆盖，只有以金融业务或金融产品为监管对象的功能型监管才是与混业经营相适应的监管方式，是未来金融监管发展的方向和趋势。所以，主要国际金融组织和国家都更加关注金融市场的稳定和系统性风险，显示出功能型监管导向。美国新成立金融服务监管委员会监督系统性风险，强化美联储维护金融市场稳定的作用，英国成立金融稳定委员会复杂识别威胁金融稳定的风险，显示出更加关注金融市场的稳定和系统性风险。
4.加强国际金融监管协调。一国的金融风险可以通过各种渠道传染给其他国家。当前的金融监管仍然是以国家为主体，缺乏在统一框架下的国家金融协作。在新一轮国际金融监管体系改革中，世界各国都在努力推进金融监管的国际合作，信息共享和全球危机预警机制。2009年3月，国际货币基金组织呼吁建立一个新的政府间的全球金融监管体系；2011年4月，G20成员达成一致，准备把七大主要国家的各项政策放在显微镜下检视，支持建立全球预警机制。
三、我国金融监管体制面临的新问题
我国金融监管体制演变主要经历两个阶段：第一阶段（1983-1992），实行的是集中统一的金融监管模式，中国人民银行作为中国的中央银行，承担货币政策制定和金融监管职责。第二阶段（1992年至今），开始实行分业监管模式。随着中国金融业与国际接轨，成立了证券交易所、建立了股份制商业银行和保险公司等，原有集中统一的金融监管体制越来越不利于中国金融业的发展。从1992年开始证券监管职能、保险监管职能和银行业监管职能相继从中国人民银行独立出来，到2003年4月中国银行业监督委员会的成立，标志着中国形成了由中国人民银行、中国证券监督委员会（证监会）、中国保险监督委员会（保监会）和中国银行业监督委员会（银监会）“一行三会”的分业监管格局。人民银行负责货币政策制定与监督，其他三会分别负责对证券业、保险业和银行业的监管。
随着金融全球化的深化和全球金融监管体系的新变化，以光大集团、中信集团为主的金融控股公司的发展金融业混业经营方兴未艾，原有监管体制越来越显示出了它的不足和缺陷，主要体现在以下几个方面。
1.容易出现监管疏漏。随着金融创新的发展，各类金融衍生产品层出不穷，金融机构间的业务交叉和渗透特征明显，业务界线逐渐变得模糊，如果严格按照现有的监管体制分业监管，缺乏沟通和协调机制。尽管成立了三方联席会议制度，以加强各方信息资源分享和监管行动协调，但是实际上执行困难，从而导致我国金融监管体制出现真空地带，产生监管漏洞，并且同时出现监管过程脱节、多头和分散。
2.信息支持系统薄弱。我国金融监管质量不高，监管有效性不足的主要问题是金融数据信息不真实，情况反映不明晰，甚至相互矛盾。具体表现，一是金融机构内部上下级之间，各部门之间因信息反映的目的、利益的差异，致使反映结果受人为因素影响较大；二是金融机构与监管当局信息反映标准不统一，宽严尺度掌握不一，致使信息反映差异较大；三是金融机构与其它部门因政策理解程度、执行力度不一，导致信息反映严重失实。这将导致决策依据不准确，政策指导出现严重偏差。
3.潜在的金融风险压力大。面对世界更为纷繁复杂的环境和形势，我们一方面要防止经济发展过程中，国内的金融风险引发为金融危机；另一方面又要防止被国际性的金融危机所传染。长期以来在我国金融业中己聚集了大量的风险，主要是系统风险长期潜伏，局部风险集中释放。具体表现为金融资产质量每况愈下，金融机构经济效益不高等。如银行信贷资产质量差，不良贷款居高不下，资产流动性差，盗窃、诈骗银行资金等案件时有发生等。过去我们之所以能避免发生金融危机，很大程度上归功于我国改革开放带来的经济高速增长，之所以能抵御国际金融危机的侵袭，是因为资本市场的不开放和人民币的不可自由兑换。但是，目前我国经济增长的后发优势正在减弱，金融全球化的浪潮不断冲击着我国的金融发展之门。在这种情况下，防范金融风险的难度进一步加大，对我国的金融监管提出一个更高的要求。
4.国际金融监管协作欠缺。大型跨国金融机构需要众多国家的金融监管机构联合监管，而目前全球金融监管呈现区域分割的状态，各国之间缺少有效的金融监管协调和信息分享，随着全球金融化的不断推进，两者之间的矛盾必将明显。
四、完善我国金融监管的建议
1.循序渐进推进功能型监管。国际金融监管的新动向显示金融业的系统性风险成为国际社会关注的重点，同时也实施功能型监管的必要。鉴于功能型监管对复合型监管人才、金融监管水平以及金融市场的完善程度要求较高，现阶段我国在这些方面尚未完善，只能循序渐进地推进。起初可以由人民银行作为牵头监管机构，实现金融监管机构之间的信息共享和合作，建立统一框架内人民银行领导下的三大专业监管机构的分工协作机制，以解决分业监管交叉环节的监管真空。待条件成熟后再逐步过渡，将三大专业性机构合并为统一的监管委员会，按照金融产品或金融业务对金融业进行全面的监管，最终实现功能型监管。
2.健全信息披露制度。信息披露制度对金融与资本市场的健康发展具有至关重要的作用。应建立包括金融机构、监管机构、信用评级机构和金融中介服务等机构在内的信息披露制度，使信息的简单化、简便化、透明化。明确金融机构信息披露的形式、内容和责任，严格惩治金融机构和信用评级机构的弄虚作假行为，确保信息纰漏的真实、有效、准确、及时。建立监管机构信息公开的内容、形成及信息披露的考核问责制度，强化监管机构在信息披露中的责任，建立网络化的监管信息数据库实现信息的共享，降低监管信息的搜寻成本。
3.扩大监管范围。金融创新工具既会带来金融市场的繁荣，同时又会对金融市场的稳定产生很强的破坏性，尽管我国对冲基金等金融衍生品市场的开放程度还比较低，但最终全面开放的预期是肯定的。因此，监管机构必须保持“超前”监管的理念。我国应完善网上银行、手机银行和投资银行的监管方法，将对冲基金等金融创新工具纳入到国内金融监管体制中，既重视金融创新，又不放松创新产品的监管，形成有效监管前提下的金融市场的蓬勃发展。
4.推进国际金融监管合作。此次国际金融危机证明，经济全球化的背景下没有任何一个国家可以在当今的金融体系中独善其身。因此，国内监管部门要积极参与全球金融监管体系建设，并发挥我国作为最大发展中国家的话语权，加强与IMF、G20等组织在金融监管领域的合作，建设应对金融危机的联合应急机制，协同制定与实施周期性经济政策以及完善共同应对系统性风险的监管制度体系。我国金融监管部门应本着“立足自身，着眼未来”的原则，根据现阶段经济与金融市场发展的实情，结合国家金融发展战略和国际金融形势，制定时完善相应的金融监管政策，维护和推进金融稳定，充分发挥金融业对国民经济发展的正能量。
总之，当前的金融监管需要全面协调，必须通过调整金融监管模式、扩大金融监管范围、加强国际金融监管合作等多种手段和渠道，进一步打开我国金融监管的新局面。
参考文献：
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加入WTO对我国金融监管体系的挑战
(一)金融全球化、综合化对我国现行金融监管体制的挑战
随着经济金融的全球化,银行业加快调整、兼并、合并和金融创新已使分业经营和分业管理名存实亡,金融业由分业经营向混业经营的趋势进一步加强。加入WTO后,尽管对进入我国的外资银行仍可限制其经营业务,让其只能从事一个行业的经营,但由于外资银行可以利用境外的后援体系发展综合运营的优势,其业务的国际性、金融交易的复杂性,将使我国银行监管中惯用的行政手段不再适用。同时,随着我国金融业与国际金融业日趋融合,走混业经营的路子已是必然趋势。这些都对我国目前实行的分业经营、分业监管的金融监管体制提出了挑战。
(二)监管内容标准化对我国现行金融监管内容的挑战
在金融国际化不断发展的趋势下,不同国家金融监管的内容出现趋同趋势,如逐步统一的资本充足性的国际标准等。在金融监管内容方面,发达国家监管当局均实行以风险为基础的监管,并通过反馈和沟通等方式修正监管策略和工具,而我国金融监管虽正在向风险性监管转变,但总体上仍以合规性监管为主要内容。同时,随着金融创新和计算机网络技术的发展,自助银行、电话银行、网上银行以及其他金融新业务层出不穷,金融业经营范围日益扩大,使应纳入监管的内容扩大,这对加入WTO后我国金融监管当局如何合理界定金融监管内容,扩大金融监管范围提出了挑战。
(三)金融监管手段现代化对我国现行金融监管方式的挑战
金融监管的内容决定金融监管的方式,发达国家金融监管的内容以风险监管为重点,因此监管方式以非现场监管为主,现场监管为辅,同时充分利用审计师事务所对金融机构实施外部监管。在监管技术手段方面,有些国家的监管当局已实现了通过电子联网进行业务实时监管。加入WTO后,外资银行进入中国,中资银行也将增加海外分支机构,必然要求我国金融监管方式向国际看齐,采用国际通行的监管准则。
(四)金融监管对象复杂化对央行监管队伍的挑战
随着我国商业银行逐渐与国际金融业接轨,其经营范围将逐步扩大,金融创新加快,这对监管人员的金融理论和业务知识、法律知识、外语和计算机技能提出了更高要求;同时,加入WTO后,国内金融机构的经营将暴露在更多的国际、国内的不确定因素中,承受更多的风险,客观上要求加强对金融机构经营风险的识别、预警和防范,这也对监管人员的素质提出了更高要求。
目前我国金融监管存在的问题
一、严格的分业经营和多元化监管模式限制了商业银行的发展空间,也使金融监管不能适应现代金融发展的需要。
目前,我国在实施银行业、证券业、保险业分业经营的基础上,建立了银行、证券、保险分业监管的体制框架,分别由人民银行、证监会和保监会对银行业、证券业和保险业实施监管。这种分业监管的体制在前几年对加强金融监管特别是纠正金融业的“三乱”,防范金融风险方面起到了很大作用,但其局限性也是明显的:其一,降低了监管效率,提高了监管成本。我国的存款类机构(银行、信用社)、证券机构和保险机构在资金融通、清算上都由人民银行管理,其外汇业务也由外汇管理局监管,在业务上有一定交叉,由于各监管机构之间的协作和信息交流问题未能很好解决,往往造成有的金融业务得不到有效监管,出现监管“真空”。或有的金融创新得不到监管当局的认可,阻碍了金融业的发展;其二,限制了我国银行业的发展空间。全球金融正呈一体化、综合化发展趋势,分业经营使我国银行不能开展综合业务,今后很难与国外银行平等竞争,制约了国内银行的发展步伐;其三,不符合国际金融业发展和监管趋势。目前,许多国家为适应金融一体化趋势,纷纷对过去的多元化监管体制进行改革,建立了单一的监管机构,如英国、澳大利亚、日本和韩国等。事实表明,这种做法提高了监管效率,降低了监管成本。在我国,已允许证券公司和基金管理公司进入同业拆借市场进行拆借、债券回购,以股票质押从商业银行取得贷款;允许保险公司进入银行间债券市场进行回购交易,允许保险资金通过证券投资基金进入股市等。可以预见,加入WTO后,我国金融业将进一步融合,分业经营的局面不会持续太久,分业监管将失去存在的基础,成为制约我国金融业发展的障碍。
二、金融监管内容重点不突出,监管内容不全面。
一是对商业银行的监管偏重于合规性监管,忽视风险性监管。二是对商业银行的监管内容过窄,仍局限于存贷款、结算、信用卡等业务,已不能涵盖全部金融业务;对金融创新业务的监管滞后,一些新的金融业务未及时纳入监管视线。三是金融监管范围缩小,一些准金融机构和准金融业务未纳入监管范围,如将彩票市场、社会集资等监管业务逐步移交给其他部门监管;社会保障体系中涉及的准金融业,如社会养老保险、失业保险、农村养老保险等,分散于不同的部门经营和管理,未纳入统一的金融监管范畴。在部门和地方利益驱使下,这些业务开展的状况十分混乱,有的地方出现地方政府挪用养老保险金的现象。这些问题不解决,必然隐藏较大的金融风险。
三、金融监管方式过分依赖行政审批和现场监管,监管手段陈旧。
首先,在市场准入、业务范围、日常业务监管、市场退出等方面,过分依赖行政审批和现场监管,虽然近两年开始试行非现场监管,但其方式还不完善,监管的有效性很低。其次,监管手段陈旧,科技水平低,与被监管机构未实现电脑联网,无法实现实时监控,使监管人员忙于监管资料的收集和层层上报工作,效率低,成本高。第三,对金融机构退出市场的监管经验不足,尤其对有问题的金融机构退出市场的处理缺乏成熟经验,许多法律和制度建设滞后。第四,利用社会力量对金融机构进行监管尚未起步,对外部审计师的利用几乎是空白,对如何利用外部中介机构实行金融监管缺乏相应的制度和法规。
四、监管人员素质不全面,高素质人才缺乏。
尤其是基层人行,队伍结构上存在“四多四少”现象,即中低学历者多,高学历者少;了解传统金融业务的人多,掌握现代金融业务的人少;从事具体业务操作的人多,从事金融监管研究的人少;具有某项知识和技能的人多,全面掌握金融、法律、外语、计算机知识的人少。
加入WTO的应对之策
加入世贸组织,对我国的冲击和震荡将是全面的、深刻的、久远的。我们要抓住这一历史性机遇,直面挑战,勇于开拓,学习借鉴国际先进的监管经验,结合我国实际,迅速提高央行金融监管水平。
(一)加强对国际金融知识、国外金融法律、国际金融监管原则、国际金融组织规定等知识的学习和研究。要改变目前对国际金融发展和监管动态的研究集中在人民银行总行的现状,人行各大区分行要加强这方面的研究,增加对国际金融形势的了解;各基层人行要有计划、有组织、有步骤地学习研究国际上关于银行业监管的有关规定,特别是要根据我国金融工作的实际需要,学习、研究、借鉴国际清算银行关于银行业监管的有关规定;对巴塞尔委员会制定的《有效银行监管的核心原则》等国际通用的监管准则,要认真学习和研究,并结合我国实际制定出具体的、操作性强的监管细则,指导我国的银行监管工作。
(二)修改完善现有法律框架。现行《商业银行法》和《外资金融机构管理条例》的部分条款已不适应加入WTO后我国银行业的发展和对银行业监管的需要。要根据金融市场开放的现状、加入WTO后外资银行的设立和经营情况、国际金融监管趋势的变化,进一步修改、完善现有法律框架。
(三)改进和完善多元化的金融监管体制。应加强人民银行与证监会、保监会在金融监管方面的协调工作,合理划分各监管机构的监管范围和职责;同时,在保持分业的基础上加强各监管机关的沟通,避免出现监管“真空”和重复监管。针对金融业必将实行混业经营的趋势,未雨绸缪,为金融监管实现混业监管做好法律上、制度上、组织上和人才上的准备。
(四)合理确定监管内容,改进监管方式,鼓励金蜀t创新。首先,要转变监管理念,将谨慎的风险监管确定为央行监管目标,对金融机构法人以风险监管为主,实行并表监管,对其分支机构以合规监管为主。其次,要实现监管方式由行政审批和现场监管为主向非现场监管为主的转变,一方面建立健全完善的非现场监管网络,加强对金融机构法人的风险监管,及时有效地防范和化解金融风险;另一方面,减少金融管制,正确区分金融创新和金融违规,保持金融机构的竞争活力。第三,扩大金融监管范围,将金融创新业务和准金融业务纳入监管范围,加强央行对全社会金融风险的防范能力,防范金融创新和准金融业务可能导致的金融风险。第四,要尽快实现金融监管手段的现代化,加强金融监管的电子化建设,充分发挥计算机辅助管理,尤其是实时清算系统在金融监管中的作用。第五,要充分发挥外部审计师在金融监管中的作用,制定相应的法规和程序,促进非现场监管、现场监管和外部审计的有机结合。
关键词：金融监管一体化；监管效率；对策建议
中图分类号：F832.0
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2007)09-0046-03
金融监管一体化模式的运用，世界各国一直存在争论，就是同一个国家在不同的经济、金融发展时期也有不同的做法。1997年，英国政府把英格兰银行的银行监管职能分离出来，将原来的9个金融监管机构合并，成立了金融服务管理局(FSA)，对金融机构和金融活动实行一体化监管。[1]随后，韩国、澳大利亚、日本等国纷纷效仿，掀起了“金融监管一体化改革”的浪潮。但由于金融监管体制的选择受政治、经济、文化、历史等多方面因素影响，不存在一个适应于所有国家或各种金融产品的一个完美的模式；不同地区、不同类型、不同所有制形式的金融机构所要求的监管技术水平和监管侧重点也不完全相同，因此，同一监管政策可能会产生不同的监管效应。我国幅员辽阔，各地区经济发展不平衡，金融机构众多且组织形式复杂，金融风险及其表现形式也存在较大差异。对于我国是否适于实行金融监管一体化模式，能否实现一体化改革所倡导的监管标准和手段的统一，实施后的效果如何，是值得金融理论界认真思考的一个现实问题。
一、金融监管一体化的优势分析
从国际金融发展情况来看，具备下列条件的国家适合建立统一金融监管机构：经济发展水平高；资本市场发达；金融机构公司治理完善，内部控制水平高；混业经营在金融体系中居主导地位；监管人员综合素质高；金融监管水平高。统一金融监管有以下好处。
1.成本优势。一体化监管不仅能节约人力和技术投入，降低监管成本，更重要的是它可以降低信息成本，改善信息质量。
2.提高监管效率。一体化监管能够全面真实反映被监管机构所有经营业务，监管组织结构更具有优势。在一定程度上，金融机构已日益多样化，不同类型机构之间传统的职能分工已经消失。尽管有多种办法可解决多样化经营机构的全面审慎监管，但是一个一体化的综合监管机构可能更有效地监督这些机构的所有经营，而且可以更好地察觉不同业务潜在的风险危机。在日常监管中，一体化的监管机构可以用更加一致的监管规则和监管标准来加强监管，同时又能更有效地考虑各业务品种的区别，提高监管效率。
3.改善监管环境。一体化监管不仅可以避免重复机构体制容易引发的不公平竞争性、政策性的不一致性及监管的重复交叉与遗漏，而且能够避免由于监管者的监管水平和监管强度的不同，使不同的金融机构或业务面临不同的监管制度约束，可以使消费者在其利益受到损害时，能便利地进行投诉，降低相关的信息搜寻费用。
4.适应性强。随着技术的进步和人们对金融工具多样化要求的不断提高，金融业务日新月异，―体化监管能迅速适应新的业务。可以避免监管真空，有效降低金融创新形成的新的系统性风险，也可以避免多重监管，降低不适宜的制度安排对创新形成的阻碍。
5.应变协调效率高。由于所有的监管对象被置于同一个监管者的监管之下，监管者的责任认定非常明确。在处置金融风险的过程中，一体化监管机构更具有政策的一致性、协调的权威性和反映的及时性，能更加有效地利用监管资源处置、平息金融风险或金融危机。例如在1994年墨西哥金融危机中，银行管理委员会和证券管理委员会不仅在各自的管辖范围内对危机处理不当，而且当危机升级的时候，两家机构还配合不力，互相推委。危机过后，墨西哥立即统一了金融监管机构。1997年亚洲金融危机后的韩国也是如此。[2]
二、金融监管一体化的缺陷分析
虽然理论上一体化监管有诸多优势，但是没有证据表明统一监管机构的监管效率高于分业监管机构，而且实行金融监管一体化改革的国家至今仍面临诸多困难和障碍。
首先，尽管建立了统一的金融监管机构，但并没有真正实现监管标准和手段的同一，分业监管下的以机构为基础的监管仍在发挥作用。其次，已实行一体化监管的国家，其监管机构内部运行机制不够完善，相关的监管法律制度也不健全。绝大多数国家的一体化监管机构表示，他们目前遇到的一个主要问题是目标不明确、权责不清楚。由于各监管目标之间往往存在冲突，在法律没有明确规定的情况下，不仅难以达到强化监管责任的目的，而且使监管道德风险的情况更加严重。尤其是在转轨经济国家，由于操之过急，相关的配套改革措施没能及时到位，使改革跌入了片面化、简单化的陷阱。正如著名经济学家古德・哈特先生所说：改革没有充分体现出统一监管的好处，却集中了两者的坏处。最后，统一监管机构缺乏监管者之间的竞争，容易导致低效率，而且由于监管权力过分集中还容易产生，甚至滋生腐败现象。美联储主席格林斯潘先生认为，多家监管机构并存可以形成良好的竞争机制，从而促使金融监管工作不断创新。因而，美国在1999年实行混业经营后，金融监管体系并没有太大变革，美联储、货币监理署与证券交易委员会均在不同场合表示没有合并的打算，但是，美国却是世界上金融监管最为有效的国家之一。这也从某种意义上说明，混业经营不是建立统一金融监管机构的必要条件，多家监管机构并存同样能够提供高效率的金融监管服务。
三、我国金融监管正处于一个两难境地
1.从我国金融发展总体状况看，我国尚不具备金融监管一体化的条件。一是我国GDP总量虽然较大，但人均GDP较低，经济发展结构不平衡，经济发展质量较低，整体经济发展水平不高。二是我国资本市场虽然近几年取得了长足发展，但远未达到国际惯例所公认的发达程度，资本市场还不十分成熟和完善，投资者非理性表现较强，市场投机成分仍然较浓。三是国有金融机构的股份制改革尚在进行中，股份制银行还缺乏良好的公司治理，金融机构的风险意识和相应的约束机制不健全，整体内控水平不高，各种各样的案件发案率较高。四是金融法规还不十分健全，金融监管人员综合素质较低，对金融风险的识别、监测和分析能力不高，对国际上先进的风险监管计量模型掌握不精，运用也不娴熟，金融监管水平较低，金融创新处于较低层次。[3]
2.从我国金融业最近几年发展的情况看，似乎已经逐渐出现了对统一金融监管的客观要求。一方面，随着我国成功加入世界贸易组织，无论是金融产品交易，还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密，即金融全球化对我国金融的影响日益深远。与此同时，随着我国金融与国外金融的联系日益紧密，对金融业的监管和控制也变得更加复杂、更加困难，尤其是国内分业经营、分业监管与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸现。这就要求金融监管体系更加灵活、更加综合、更加统一，以提高金融监管的有效性。
另一方面，从国内的情况来看，尽管金融混业还没有成为金融发展的主流，特别是还存在着一些金融混业经营法律上的障碍，但是，不同金融部门间的业务合作和交叉、金融集团的发展等已经初露端倪，例如，中信集团、中国光大集团，以及中国建设银行控股中金公司、中国银行组建中银国际等。而银证合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。
目前，商业银行越来越多地参与证券资金的清算服务，而证券商进入银行同业拆借市场，允许银行开办券商股票质押贷款，允许保险资金通过投资基金进入股市等政策创新，则开辟了货币市场、资本市场、保险市场之间的资金流动渠道。不同种类金融机构提供具有替代性的金融产品，扩大了银行、信托、证券、保险之间混业经营的基础。与此同时，证券公司股民保证金账户在一定程度上具有银行储蓄存款的功能。
在保险业务方面，新的业务创新不断涌现，这些新的保险业务，既有投资功能，又有储蓄功能。[4]银行、证券、保险之间的业务融合，已初步形成了三者之间业务渗透、优势互补、互利互惠、共同利用现有市场资源、共同发展的新格局，所有这些都在金融业的混业经营方面迈出了新的一步。作为前瞻性的金融监管建设，应积极做好混业经营监管的各项准备工作。这既是金融机构本身发展的需要，也是金融满足经济发展需求的必然。而各种形式的混业必然呼唤金融监管的统一。
尽管我国存在金融全球化与金融混业对统一监管的客观要求，但由于全球化和混业的广度与深度不够，从而决定了目前我国实行统一监管还存在许多困难。一方面，我国金融融入全球金融的程度还不深。多年以来，我国的金融业可以说一直处于未开放的状态，最近几年，我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐渐开放，但开放的规模和比例还非常小，尤其是作为金融体系核心的银行业更是如此。并且目前金融领域的国际合作也多限于一些小商业银行、证券机构和基金公司的合作与合资。另一方面，我国金融混业的规模和比例还较小。就金融组织体系来说，无论是银行业、保险业还是证券业，独立的金融机构占大多数，还是一种主流。银证合作、银行代销基金等也还只是表层的业务合作，完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚开始。除此之外，法律也还没有为混业经营提供畅通的途径。
通过上述分析可以看出，目前我国金融业发展的客观现状和现实条件都决定了金融监管一体化在短期内实施还缺乏稳固的基础。现实告诉我们，做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础，如果立即抛弃当前的金融分业管制结构，推行全面的、激进化的改革，可能会使我国陷入金融混乱之中。
四、当前我国金融监管需要做的重点工作
根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行效率，重点应做好如下几个方面的工作。
1.进一步完善金融监管立法，加强金融监管执法。金融监管法律法规是实施金融监管、保障金融安全的法律依据，也是金融监管规范化、法制化的根本保证。在完善我国金融立法的过程中，应根据形势和客观条件的变化，不断完善金融监管法律体系，加强研究法律法规的可操作性。同时，应强化金融执法，赋予监管机构更大权利，并使其在运作上保持独立性，增强金融监管的严肃性，维护监管人员的正当权益，树立监管部门权威，更好地维护经济、金融秩序。当前，在金融监管立法方面，应重点做好如下工作：一方面，全面审视现行的金融法规，修改已不符合实际或不适应金融监管发展趋势的条款；另一方面，根据新形势、新业务的发展要求完善有关条文。
2.加强金融监管手段的创新，完善金融监管方法，提高金融监管效率。一是量化金融市场准入和退出标准，实现动态监管和现场监管的有机结合；二是建立金融监测、预警机制及金融风险的防范、化解机制；三是加大资金投入，加快金融监管手段的创新；四是制定和完善对金融监管人员的再监管措施，实行监管责任追究制度。
3.建立严于自律的监管客体系统，完善金融监管客体的自律机制。一是建立系统完整的自律机制；二是以完善各类责任制为契机，强化自率机制的真正落实，增强自律制度的执行力度；三是健全内审机制，增强自律机构的权威性；四是鼓励金融机构实施ISO9000标准，提高自我约束能力；五是加强银行同业公会的同业自律监督作用，对金融机构自律机制实行有效监管。
4.加强金融机构内控体系建设，尽最大努力把经营风险降到最低程度。一是重视内控制度建设，创造良好的内控文化氛围；二是建立相对独立和权威的内控机构，负责内控制度的制定和执行；三是明确各管理部门职责，建立权责制衡机制；四是建立对内部控制科学有效的综合评价体系。
5.加强各监管主体间的高效配合。在现阶段，三大监管机构各自独立行使监管职能，如何协调各个监管机构，提高监管质量与效率至关重要。应切实发挥联席会议制度的功能，定期或不定期就监管中的问题展开讨论，研究对策，建立公告制度、通报制度、督办制度、咨询制度、金融机构整体测评制度等，建立三者之间有效的信息共享机制。
6.加强金融监管的国际合作与交流。一是加强对证券业的合作监管；二是加强对金融衍生工具和对冲基金的风险监管合作；三是完善国际金融统计，加强会计与信息批露的国际合作与标准化；四是加强与国际监管组织和外国监管当局的合作与交流。
参考文献：
[1] 陈元.美国银行监管[M].北京：中国金融出版社，2000.
[2] 高鸿业.全球金融风险监管[M].北京：经济科学出版社，2001.
加入WTO对我国金融监管体系的挑战
(一)金融全球化、综合化对我国现行金融监管体制的挑战
随着金融的全球化，银行业加快调整、兼并、合并和金融创新已使分业经营和分业管理名存实亡，金融业由分业经营向混业经营的趋势进一步加强。加入WTO后，尽管对进入我国的外资银行仍可限制其经营业务，让其只能从事一个行业的经营，但由于外资银行可以利用境外的后援体系综合运营的优势，其业务的国际性、金融交易的复杂性，将使我国银行监管中惯用的行政手段不再适用。同时，随着我国金融业与国际金融业日趋融合，走混业经营的路子已是必然趋势。这些都对我国实行的分业经营、分业监管的金融监管体制提出了挑战。
(二)监管内容标准化对我国现行金融监管内容的挑战
在金融国际化不断发展的趋势下，不同国家金融监管的内容出现趋同趋势，如逐步统一的资本充足性的国际标准等。在金融监管内容方面，发达国家监管当局均实行以风险为基础的监管，并通过反馈和沟通等方式修正监管策略和工具，而我国金融监管虽正在向风险性监管转变，但总体上仍以合规性监管为主要内容。同时，随着金融创新和机技术的发展，自助银行、电话银行、网上银行以及其他金融新业务层出不穷，金融业经营范围日益扩大，使应纳入监管的内容扩大，这对加入WTO后我国金融监管当局如何合理界定金融监管内容，扩大金融监管范围提出了挑战。
(三)金融监管手段化对我国现行金融监管方式的挑战
金融监管的内容决定金融监管的方式，发达国家金融监管的内容以风险监管为重点，因此监管方式以非现场监管为主，现场监管为辅，同时充分利用审计师事务所对金融机构实施外部监管。在监管技术手段方面，有些国家的监管当局已实现了通过联网进行业务实时监管。加入WTO后，外资银行进入，中资银行也将增加海外分支机构，必然要求我国金融监管方式向国际看齐，采用国际通行的监管准则。
(四)金融监管对象复杂化对央行监管队伍的挑战
随着我国商业银行逐渐与国际金融业接轨，其经营范围将逐步扩大，金融创新加快，这对监管人员的金融和业务知识、知识、外语和计算机技能提出了更高要求；同时，加入WTO后，国内金融机构的经营将暴露在更多的国际、国内的不确定因素中，承受更多的风险，客观上要求加强对金融机构经营风险的识别、预警和防范，这也对监管人员的素质提出了更高要求。
目前我国金融监管存在的问题
一、严格的分业经营和多元化监管模式限制了商业银行的发展空间，也使金融监管不能适应现代金融发展的需要。
目前，我国在实施银行业、证券业、保险业分业经营的基础上，建立了银行、证券、保险分业监管的体制框架，分别由人民银行、证监会和保监会对银行业、证券业和保险业实施监管。这种分业监管的体制在前几年对加强金融监管特别是纠正金融业的“三乱”，防范金融风险方面起到了很大作用，但其局限性也是明显的：其一，降低了监管效率，提高了监管成本。我国的存款类机构(银行、信用社)、证券机构和保险机构在资金融通、清算上都由人民银行管理，其外汇业务也由外汇管理局监管，在业务上有一定交叉，由于各监管机构之间的协作和信息交流问题未能很好解决，往往造成有的金融业务得不到有效监管，出现监管“真空”。或有的金融创新得不到监管当局的认可，阻碍了金融业的发展；其二，限制了我国银行业的发展空间。全球金融正呈一体化、综合化发展趋势，分业经营使我国银行不能开展综合业务，今后很难与国外银行平等竞争，制约了国内银行的发展步伐；其三，不符合国际金融业发展和监管趋势。目前，许多国家为适应金融一体化趋势，纷纷对过去的多元化监管体制进行改革，建立了单一的监管机构，如英国、澳大利亚、日本和韩国等。事实表明，这种做法提高了监管效率，降低了监管成本。在我国，已允许证券公司和基金管理公司进入同业拆借市场进行拆借、债券回购，以股票质押从商业银行取得贷款；允许保险公司进入银行间债券市场进行回购交易，允许保险资金通过证券投资基金进入股市等。可以预见，加入WTO后，我国金融业将进一步融合，分业经营的局面不会持续太久，分业监管将失去存在的基础，成为制约我国金融业发展的障碍。
二、金融监管内容重点不突出，监管内容不全面。
一是对商业银行的监管偏重于合规性监管，忽视风险性监管。二是对商业银行的监管内容过窄，仍局限于存贷款、结算、信用卡等业务，已不能涵盖全部金融业务；对金融创新业务的监管滞后，一些新的金融业务未及时纳入监管视线。三是金融监管范围缩小，一些准金融机构和准金融业务未纳入监管范围，如将彩票市场、集资等监管业务逐步移交给其他部门监管；社会保障体系中涉及的准金融业，如社会养老保险、失业保险、养老保险等，分散于不同的部门经营和管理，未纳入统一的金融监管范畴。在部门和地方利益驱使下，这些业务开展的状况十分混乱，有的地方出现地方政府挪用养老保险金的现象。这些问题不解决，必然隐藏较大的金融风险。
三、金融监管方式过分依赖行政审批和现场监管，监管手段陈旧。
首先，在市场准入、业务范围、日常业务监管、市场退出等方面，过分依赖行政审批和现场监管，虽然近两年开始试行非现场监管，但其方式还不完善，监管的有效性很低。其次，监管手段陈旧，水平低，与被监管机构未实现电脑联网，无法实现实时监控，使监管人员忙于监管资料的收集和层层上报工作，效率低，成本高。第三，对金融机构退出市场的监管经验不足，尤其对有问题的金融机构退出市场的处理缺乏成熟经验，许多法律和制度建设滞后。第四，利用社会力量对金融机构进行监管尚未起步，对外部审计师的利用几乎是空白，对如何利用外部中介机构实行金融监管缺乏相应的制度和法规。
四、监管人员素质不全面，高素质人才缺乏。
尤其是基层人行，队伍结构上存在“四多四少”现象，即中低学历者多，高学历者少；了解传统业务的人多，掌握金融业务的人少；从事具体业务操作的人多，从事金融监管的人少；具有某项知识和技能的人多，全面掌握金融、、外语、机知识的人少。
加入WTO的应对之策
加入世贸组织，对我国的冲击和震荡将是全面的、深刻的、久远的。我们要抓住这一性机遇，直面挑战，勇于开拓，借鉴国际先进的监管经验，结合我国实际，迅速提高央行金融监管水平。
(一)加强对国际金融知识、国外金融法律、国际金融监管原则、国际金融组织规定等知识的学习和研究。要改变对国际金融和监管动态的研究集中在人民银行总行的现状，人行各大区分行要加强这方面的研究，增加对国际金融形势的了解；各基层人行要有计划、有组织、有步骤地学习研究国际上关于银行业监管的有关规定，特别是要根据我国金融工作的实际需要，学习、研究、借鉴国际清算银行关于银行业监管的有关规定；对巴塞尔委员会制定的《有效银行监管的核心原则》等国际通用的监管准则，要认真学习和研究，并结合我国实际制定出具体的、操作性强的监管细则，指导我国的银行监管工作。
(二)修改完善现有法律框架。现行《商业银行法》和《外资金融机构管理条例》的部分条款已不适应加入WTO后我国银行业的发展和对银行业监管的需要。要根据金融市场开放的现状、加入WTO后外资银行的设立和经营情况、国际金融监管趋势的变化，进一步修改、完善现有法律框架。
(三)改进和完善多元化的金融监管体制。应加强人民银行与证监会、保监会在金融监管方面的协调工作，合理划分各监管机构的监管范围和职责；同时，在保持分业的基础上加强各监管机关的沟通，避免出现监管“真空”和重复监管。针对金融业必将实行混业经营的趋势，未雨绸缪，为金融监管实现混业监管做好法律上、制度上、组织上和人才上的准备。
(四)合理确定监管，改进监管方式，鼓励金蜀t创新。首先，要转变监管理念，将谨慎的风险监管确定为央行监管目标，对金融机构法人以风险监管为主，实行并表监管，对其分支机构以合规监管为主。其次，要实现监管方式由行政审批和现场监管为主向非现场监管为主的转变，一方面建立健全完善的非现场监管，加强对金融机构法人的风险监管，及时有效地防范和化解金融风险；另一方面，减少金融管制，正确区分金融创新和金融违规，保持金融机构的竞争活力。第三，扩大金融监管范围，将金融创新业务和准金融业务纳入监管范围，加强央行对全金融风险的防范能力，防范金融创新和准金融业务可能导致的金融风险。第四，要尽快实现金融监管手段的现代化，加强金融监管的化建设，充分发挥计算机辅助管理，尤其是实时清算系统在金融监管中的作用。第五，要充分发挥外部审计师在金融监管中的作用，制定相应的法规和程序，促进非现场监管、现场监管和外部审计的有机结合。
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