时间：2023-08-20 14:59:08
导语：在公共管理的经典理论的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
【关键词】供电企业；电费管理；电费核算；途径
0.引言
供电企业能够有效的运行，其经济效益是供电企业存在的基本保障。供电企业是一个大型的企业，其操作的有效性与运行的有序性，是居民正常用电的保证。电费是供电企业操作工作中重要的一部分。电费的管理与电费的核算，是供电企业工作的核心部分，同时也是供电企业经济效益的有力保障。电费能否准确的收回、电费财务的管理是否清晰以及电费是否准时的计算，是判断电费管理与核算工作质量的标杆[1]。电费的管理与核算需要供电企业多部门的综合操作，才能够顺利的进行。因此，供电企业在电费这一方面，应当要互相的配合管理，如此有助于供电企业对电费能够进行科学、规范的管理与核算。供电企业的各项工作能够有序进行。
1.供电企业电费管理与合算的现状
供电企业在供电过程中会遇到各种各样的问题。用户用电情况与供电企业之间的电费管理和核算之间就存在极大的问题。现如今，供电企业认为用户在用电过程中，存在极多恶意欠费的现象，而用户则认为供电企业在对电费管理与核算时存在不规范的情形[2]。供电企业与用户之间存在的不和谐关系，给供电企业在电费管理与核算工作顺利的进行带来极大的阻碍。为改善这种局面，供电企业在其中应寻找新的途径进行操作。
2.电费管理模式的新途径
供电企业对电费进行管理，向来以传统的模式进行管理，即抄核的模式，以抄核的信息作为用户用电的基本情况，对电费进行管理。为更好地规范供电企业对电费进行管理，供电公司应当创新对电费的管理模式，提高工作的质量。
2.1管理观念的创新
在电费管理的观念上，用户与供电企业都应转变相应的观念。首先，供电企业员工应当在电费管理上转变观念。对电费的管理坚持“以人为本”的原则[3]。供电企业的员工不应以高姿态的方式对待用户。用户用电是用户的基本权利，其在对用户的电费管理时，应当结合用户的实际情况，不侵犯用户的基本权益。其次是转变用户的观念。当前，用户恶意欠费的现象不少，这给供电企业在电费管理方面增加了一定的难度。因此，在用户用电期间，供电企业可以对用户加强相关的教育宣传，并为用户建立相关的用电信誉书。若用户存在资金周转困难的情况，鼓励用户与供电企业进行良性的沟通，避免出现用户恶意欠费的情况发生。
2.2对电费管理方式进行优化
在供电企业对电费进行管理的过程中，应当不断地对管理的模式进行优化，改善电费管理中不足之处。首先，供电企业可以适当的改革用电机制。用电机制的改革对用户的用电情况能够有一个良好的判断。同时还能不断的改进工作中的不足。改革用电机制可以通过建立各种的相关制度，例如，可以建立《客户动态制度表》，可以对用户实行分期付电费的机制，提升用户对用电机制的满意度[4]。其次，提升电费管理服务。在对用户的电费管理中，应当要求工作人员对待用户就如对待自己的朋友一样。在电费管理中，真诚的对待每一个用户，与每一个用户建立良好的关系，及时为用户解决用电困难问题。最后，供电企业还应对用户的用电情况实行用电跟踪。笔者所言用电跟踪不是对用户用电度数进行跟踪，而是对用户在用电期间的用电服务进行跟踪，对用户的用电情形及时的了解，确保用户在用电期间不会发生任何的意外情形影响用电[5]。
3.电费核算的规范化途径
供电企业对电费的管理方式进行改善，其目的是为了能够对电费进行很好的核算。电费的核算时电费管理中重要的一部分。如前文所言，电费是供电企业经济效益的有效保证，对电费进行规范化的核算，对供电企业的供电管理有所帮助。
3.1电费核算根据用电账本
用户的用电情况，用户是根据自家的电表。供电企业则是根据用电的账本。供电企业对账本应当进行制度化的管理。在对用户用电账本的管理中，核算账本与账本分开管理，可以有效地保证账本的安全性，避免在对电费核算期间出现账本混乱的情况[6]。当然，供电企业应当增设相关的账本管理办公室。对用户的用电账本进行规范化的管理，不仅可以保障用户资料的安全性，还能够确保核算过程中的准确率。
3.2新用户上户规范化的确定
在对新用户上户的过程中，应当严格按照用户上户的要求进行操作。对用户的资料进行审核，确保用户提供的材料必须真实，同时还应告知新上户的用户在用电过程中应注意的事项。对新上户的电费核算，供电企业依据上户的信息进行核实，若是新上户的信息不够准确，将会影响对电费核算的准确度。因此，新用户上户的规范化对电费的核算有重要的作用。
3.3确保用户电费使用的规范
在对用户电费的退补过程中，应当将用户的信息正式编录进用户的使用信息中。同时，在操作的过程中，供电企业应当严格按照相关的制度进行。电费的核算，用户的退补信息也是其中重要的组成部分，用户用电的情况在信息的登记中存有准确的信息。对用户电费的使用情况规范的管理，有助于电费核算程序的审查。
4.规范农电电费的核算途径
农电电费的核算，是供电企业农电管理中心重要的工作之一。因为，农电的核算工作还是依据抄核的方式进行。有时会存在一定的失误，使得抄核的信息出现错误。因此，农电的电费核算容易出现问题。所以，加强对农电电费核算工作的质量，有助于提高供电企业农电管理中心工作的质量。建立一个农电电费核算管理部门是改善农电电费核算情况的有效措施。将农电的电费核算工作进行统一的分析、统一审核、统一的管理[7]。
5.结语
供电企业的电费管理与电费核算是一项综合性极强的工作。该工作进行的有序性和准确性，能够保证用电企业正常的运行，提高供电企业的服务质量。在运用相关技术的同时，还应加强制度的管理。电费的管理与核算工作对供电企业而言，是一种经济保障。为了企业能够更好地运行，电费的管理与核算应当找到新的途径。本文就此展开分析，以期能够使得供电企业的电费管理与核算有所帮助。
【参考文献】
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[4]赵明亚，秦建新.供电企业电费管理的风险及应对措施[J].企业导报，2011，8（17）：5-6.
[5]唐燕.浅谈电费复核及典型案例分析[J].中国电力教育，2011，5（03）：20-21.
财务精细化管理又叫做财务精益化管理，“精”就意味着将所有工作做到尽善尽美，精益求精，“益”强调的是利益的最大化。财务精细化管理是对财务工作的每一项业务、每个岗位都要建立一套相应的工作规范和流程，并将财务管理渗透到企业的各个部门，实现财务管理全面化，充分发挥财务管理的职能。在管理形式上财务精细化管理具备以下特点：
（一）管理系统化
财务精细化管理强调的是配合，注重的是精细化管理的系统化，可以说是一项系统化管理。财务精细化管理必须将企业的投资、筹资、成本等方面的管理进行统筹规划，并通过财务部门和其他部门的通力合作，将增加收入和控制成本有效的结合。
（二）管理流程化
财务管理精细化是一项流程导向较强的管理，是典型的由流程导向代替职能导向的管理，它有明确的专业化分工要求，强调的是分工合作。
（三）管理人文化
财务精细化管理最终是要依靠人来完成的，因此财务精细化管理是一项监督人的机制，是一项人文化管理。
（四）管理制度化
财务精细化管理需要相应的制度来保证其顺利进行，这样才能将岗位职责具体化，各项工作才能有条不紊的进行。
二、电网基建工程财务精细化管理存在的问题
（一）工程概算方式粗放，缺乏精细化管理
由于受到工程短、投资任务繁重的影响，我国大多数的电网基建工程是按照工程概算进行包干，这样工程的财务人员就可以按照合同和监理部门、工程部门核定的进度表进行拨款。但是由于工程概算中的精细化程度较低，导致了工程实际施工与工程概算的设计存在着一定的偏差。同时，电网基建工程概算细项标准和流程不够完善，就会导致在概算外或者超概算的情况下，工程部门和财务部门之间发生争议，影响电网基建工程的进度和质量。
（二）权、责、利关系不明确，缺乏财务部门的参与
目前我国大多数的电网基建企业中并没有形成完善的工程岗位职责和流程制度，各个部门之间也缺乏很好的沟通，导致了电网基建工作中脱节和重复的现象发生。正是由于没有明确岗位职责，加上电网基建企业仍然保持着技术论的观念，影响了财务部门对财务精细化管理的重视程度，财务部门对财务精细化管理缺乏动力，不能对电网基建工程的成本费用进行全程的控制。
（三）基建工程资金管理水平不高
目前我国大多数的电网基建工程企业在资金筹集、使用和回收的水平是较低的，并没有建立起精细化的资金预算管理体制，一方面表现为资金与物资管理、合同管理、工程形象管理等方面严重脱节，影响到了基建工程的效益;另一方面电网基建工程中存在着大量资金闲置的问题，不利于资金集约化管理，降低了资源优化配置的水平。
三、加强电网基建工程财务精细化管理的策略
为了加强电网基建工程的资源配置，确保电力工程资金的科学合理利用，电网基建工程部门就要积极的采用一定的策略加强财务精细化管理，其中主要可以采用以下策略：
（一）提高工程概算精细化程度
电网基建工程概算是一项不断调整、重要复杂、多重反馈、不断优化的工作，因此工程部门要和财务部门协作，根据合同的条款、进度、以前年度的支出情况来做好工程的概算工作，提高工程概算的准确性和科学性，为日后监控、分析、考核基建工程的成本费用打好基础。同时电网基建工程单位也要不断完善工程概算细项的标准和流程，确定该由哪个层级来控制和审核，保证电网基建工程的顺利开展。
（二）不断健全基建财务制度体系
健全的基建财务制度体系有利于提高电网基建工程财务管理精细化水平，首先要明确各部门的岗位职责和工作流程，对各细项的控制标准予以明确，调动各个部门参与财务精细化管理的积极性，提高财务部门的参与程度;其次要建立起各项财务管理制度，例如工程资金的拨付制度、工程竣工决算制度、工程投运移交制度等，制度的制定要涵盖整个基建工程的全过程，细化财务工作的流程。
（三）加强项目资金的管理
一方面要科学的编制年度基建工程资金预算，保证筹集资金的合理性，要将物资管理、合同管理、工程形象管理等资料进行集成，更好的实现基建工程资金的集中拨付，为了保证工程基金的按时到位，要按照工程概算和预算管理进行控制投资，建立起资金往来定期的核对机制。
另一方面要对资金的拨付进行严格的控制，按照合同的规定进行拨付工程款，当涉及到拆迁补偿费的时候，要严格按照国家的规定来支付。
同时还要注意的是当工程变更与工程概算发生差额的时候，工程部门要在工程完工后将差额的资金上缴，不能自由的支配。
在公共管理研究前沿阵地美国，从1984年始就有学者评估公共行政学的研究质量①，继之不断有学者加入到这个队伍，他们以博士学位论文和期刊杂志为分析基点，聚焦于公共行政文献中研究方法的质量问题[1]62。国内张成福于1996年发文[2]拉开我国行政学研究的“反思之幕”②。2005年，继中译本《公共行政研究:对理论与实践的反思》[1]出版后，国内学界纷纷借鉴其中的评估框架来检视我国行政学研究存在的方法问题，从初始的描述性分析转向量化评估。笔者认为，研究方法固然重要，亦是我国公共管理研究的“阿喀琉斯之踵”，但内容决定形式，研究主题是评估研究质量的一个更基本的因素，对学科知识的累积和内容体系的建构有着更根本的贡献。而在具有代表性的反思文献中，运用文献计量方法来比较全面检视我国公共行政学教材的论文仅有两篇③：曾峻[3]通过检视在国内9本具有一定影响力的公共管理教材，提出我国公共管理学教科书编著存在的问题，但由于该文发表较早，所选书目偏旧，样本偏少，所得结论局限于公共管理学（不包括公共行政学和行政管理学）教材；另一文[4]通过210本行政学教科书内容的研究，对行政学的范式转换进行经验检验，但是评估指标单一，未能充分挖掘教材所提供的信息，虽然210本教科书突破前述研究样本量的局限，但是国内教材的质量参差不齐，无所限制的扩大样本会影响研究结论的质量。基于以上考虑，本研究以典型样本为主，并把范围扩大到公共管理学类（包括行政管理学和公共行政学）的中外经典教材。
二、研究设计
一个学科的理论体系是否成熟，教材是其集中反映，而教材的章节正是这一学科研究内容的典型概括。因此，以经典教材为样本进行分析，可以窥探这一学科的研究主题概貌。本研究选取中西经典教材为样本，并佐以中西比较。西方经典教材主要从“公共行政与公共管理经典译丛”（中国人民大学出版社出版）的经典教材系列中挑选，辅之“公共管理学科系列教材”（经济科学出版社出版）和“公共管理译丛”（中国青年出版社出版）等译介国外学术成果的窗口，结合北大、清华、复旦、中大、厦大等高校的博士参考书目，最终筛选出10本出现频率较高的教材。样本分布为其中5本来自美国，余下5本分别来自英、法、澳、和日本④。国内教材的来源有三：一是在公共管理学界具有相当影响力和知名度的学科带头人、或其著述入选中山大学行政管理研究中心的国内学人文库的学者所编著的最新教材，力求每个获得公共管理一级学科博士学位点的985高校各挑一到两本教材，以反映这些高校的公共管理研究传统和状况；二是黄达强、夏书章等前辈早年编著的教材；三是台湾学者的5本教材。这三类教材（共24本⑤）的选取有利于作纵向和横向比较。基于评估需要，笔者从教材中提取以下指标制成统计量表，编码录入，以SPSS16.0统计软件进行数据分析。（1）出版年度。是指教材是哪一年出版的，若是国外的教材，则以版权页的时间为主。设计这一指标可以了解教材的新旧程度。（2）版本。是指教材出版到第几版，据此可以判断教材的受欢迎程度。版本越高，说明该教材越是被广泛使用。（3）国家。指教材在哪个国家出版，只要用于衡量国外教材选取的代表性。（4）写作情况。指该教材是专著、合著、编著还是主编，共四类。（5）章数。指该教材共有几章，把导论计算在内。（6）逻辑体系。指该教材的内容章节编排是否成逻辑体系，分别赋值1为是，0为否。可从教材的目录判断，或者作者的序言、译者序中寻找，次之则根据教材的内容来判定。（7）特色。指该教材的与众不同之处，例如《公共行政学：概念与案例》一书是经典理论和案例的汇编，通过案例阐释概念理论；再如《行政科学》一书的行政法和比较行政的色彩浓厚等。（8）研究主题及其频数。研究主题大体与教材的章节名重合，有些章节名出于统计的需要笔者做些改动，以便归类。在所有样本中加总各类研究主题的出现频率和在教材中的重要程度。（9）页数。指该章节在教材中所占的页数，为了消减误差，由下一章的起始页减去本章的起始页得出。页数越多，表明该章节在教材中的分量越重。（10）重要程度。指该研究主题在教材中的重要程度，分为三个等级（1为不重要、2为一般重要、3为比较重要）。通过计算该教材中所有研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来判断。（11）变动情况。指该研究主题是否是新版教材中的新增加章节，或者是指该研究主题在修订版教材中大幅度改动，分别赋值1为是，0为否。我们可以通过新旧版教材的对比，或者作者的再版序言中得知。
三、结果分析与比较
（一）教材命名与范式转变所选样本中从书名来看，国外没有一本教材命名为“公共管理学”的⑥，与国内的教材形成鲜明对比，正如另外一项研究[5]所发现的，国外仍以传统公共行政为主流，其他新兴范式亦有反映。除老教材和该领域的前辈夏书章、黄达强、竺乾威等人，台湾学者也偏好取名为“行政（管理）学”或者“公共行政学”外，国内的新版教材都命名为“公共管理学”。这一教材取名的不同，是否反映西方和国内学者关于公共行政学范式变迁的不同看法？有学者为此通过210本行政学教科书的内容研究，发现从传统行政学到公共管理学，虽然在内容安排上有差异，但只是在相同的“管理主义”价值观取向下进行的不同的制度安排和技术设计，行政学范式没有发生转换[4]。国外学者似乎对在公共管理中应用“范式变迁”不太感兴趣，只有欧文•休斯主张新公共管理不同于传统的公共行政，但他同时指出范式变迁是一个渐进过程，“管理主义改革仍有一段很长的路要走”。[6]笔者也试图在国内教材中寻找编著者命名的初衷，发现公共管理学作为当代政府管理的研究新潮遇到了诸多的难题和大量批评,它并未形成统一的成熟的理论框架及范式；“公共管理”话语的生成与流行大概与1997年国务院学位委员会正式确立公共管理学为管理学门类一级学科有关，只能以此来解释教材易名的原委。
（二）版本、编著与经典国外教材版本的均值为3.7，其中《公共行政与公共事务》已是第八版，其次《公共行政学：概念与案例》是第七版，均是经典之作。相反，国内的教材82.6%都是第一版，虽教材名目众多，且是新近出版，然多是相互抄袭，鲜有新意。只有夏老主编的《行政管理学》已出版四次，其它影响较大的教材如陈振明主编的《公共管理学———种不同于传统行政学的研究途径》，竺乾威主编的《公共行政学》(已出版三次)，张国庆主编的《公共行政学》(已出版三次)，陈德禹编著的《行政管理》(修订2版)等。版本越高，表明该教材越是受到读者欢迎；出版越早，多被誉为经典。究其原因，国内的行政管理专业学科建设八十年代才起步，虽处于快速发展中，但知识体系的积累缓慢，学科理论体系的构建更是任重道远；与美国将近一百年的公共行政学科发展史相比，仍属年轻后辈的学习阶段。经典教材是多方面的因素铸就，更需学科历史文化的积淀与传承，“新”是建立在“旧”的基础上。教材的编著情况也印证这一点，所选样本中国外的教材60%是专著，30%是合著，只有一本《公共行政学：概念与案例》是主编。而国内的71%为主编，2本为编著，只有5本为著⑦，而这5本中只有一本是大陆的，另外4本是台湾的。一般来说，主编的教材很难保证教材整体的质量，因编写者的素质而良莠不齐，很难引为经典之作（除非是学科的开山之作，譬如夏书章、黄达强主编的教材，即使这样，也只能堪称国内经典）。这种“知识生产方式”即几个人、十几个人写一本教材，东拼西凑，“洋为中用”，内容充斥着相互“借鉴”、相互克隆的东西，结果只能停留于低水平重复的状态。这也可解释为什么国内教材短短几年间雨后春笋般的涌现而经典甚少，主编的教材往往写作周期较短，有如饮食中的快餐，而经典教材则如炖品，需文火慢慢烹制。
（三）章数、页数与逻辑体系国外教材的章数均值为14，众数为13和14，最大值20（西尾胜的《行政学》）和最小值8（德巴什的《行政科学》）；国内教材的章数均值为13.47，众数为13，最小值8（张国庆主编的《公共行政学》），最大值24（江明修著的《公共行政学：理论与社会实践》）。从以上统计值来看，结论比较一致，教材一般13到14章为宜（包括导论），而每章的篇幅多大呢？以国外教材为例，总页数均值为480.4，如按14章来算，则每章占34.31页，和每本教材章节的页数均值36.92大体相当。而教材的章节编排是否成逻辑体系？分析结果表明，国外教材70%有着内在的逻辑体系，而国内教材章节的前后逻辑关系不明显，对行政环境、行政职能、行政组织、行政领导、人事行政、财务行政、行政决策、行政执行、行政监督、行政改革与发展以及机关内部事务管理等传统模块内容进行任意取舍编排，似乎谁先谁后无关大碍，走近了所谓的“教材丛林”。恰如某学者所言，“教材篇章安排依旧延续了过去模式的做法，至于这些模块之间的有机联系是什么，语焉不详，结果给人一种零乱的感觉，现有研究更没有自觉去寻找整个知识体系的逻辑起点，缺乏一条红线，一个核心把来自各方面的知识串联起来”。[3]虽然国内教材章节的逻辑体系不明晰，但其编排套路仍可归为三种：其一，多数教科书（54.17%）因循以往行政学模块式做法，在教材编写体系上主要是以政府管理过程为主线，篇章安排沿袭怀特《行政学概论》（1930年）的基本套路，杰出代表者为夏书章、王乐夫编著的《行政管理学》，竺乾威主编的《公共行政学》。其二，受休斯的《公共管理导论》影响，按照当前流行的西方公共管理范式进行编著，注重将工商管理的技术、方法与工具如绩效评估、人力资源管理、战略管理等引入到公共部门管理中来。这类教材（占到33.33%）近年陆续出版，典型代表为陈振明主编的《公共管理学———一种不同于传统行政学的研究途径》。其三，将传统公共行政学与公共管理模式相结合进行编著，试图在公共行政管理的过程中融入公共管理的相关内容。这类教材居少数，只有12.5%，以张国庆主编的《公共行政学》为代表。
（四）特色从编写方法、行文风格、取材构思、理论视角等方面来评价国内外的经典教材，笔者发现国外10本教材各有特色，异彩纷呈，生动活泼，可读性强。除了前述两本外⑧，比如罗森布鲁姆的《公共行政学》从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政。又如《行政过程的政治：公共行政学新论》用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析，突出新公共行政学的政治视角。再如西尾胜的《行政学》以制度论、管理论和政策论构建全书的体系，以一般的理论为前提演绎分析日本的行政，日本的本土化色彩浓厚。还有《公共行政与公共事务》梳理了美国公共行政的百年发展与困境。如此种种，不胜枚举。相比之下，国内的教材则体裁单调，内容趋同，结构呈板块式或要素排列式，许多版本没有明显的特色。正如薄贵利所言，“行政学的一些著作和教科书,相互模仿和抄袭的比较多,在理论体系上和逻辑结构上鲜有突破和创新。读了这本书,再读另一本书,许多人都有一种似曾相识之感”。[7]从教材的编著取向看，台湾的教材则反映公共行政作为一种公共部门管理方式、方法和工具的特性，呈现出浓厚的管理主义取向，样本中陈德禹的《行政管理》最为明显，内含了管理学中的组织、计划、决策、授权与分权、领导、人事等主题。大陆早期如黄达强、夏书章等编著的教材，也是一种以提高行政效率为核心的管理主义取向。从内容写作看，多数教科书停留于泛泛而谈的水平,对于中国行政管理原则、特点的概括分析大多局限于学理和法律文本，没有直面现实的问题和差距，公共管理学的实践性与操作性没有充分体现。具体说来，教材每一“板块”或“要素”的内容,大致都是含义、特征、分类、地位、作用等几个方面,各篇章基本如此,无大差别。这种“标准化”现象缘于多数教材编写者缺少从事公共管理的经验和感性认识，所以简单归纳概括、理论演绎的情形比较多，无法为公共管理实务者提供切实的指导。从叙述论证看，过于宏大叙述，缺乏事实资料支撑。翻阅国内样本教材，几乎很少看到来自行政管理实践的调查、统计、案例、数据。比如关于中央与地方关系的内容，大多停留于理论演绎，大多阐述西方政府间关系的历史与现实和我国政府间关系的现状与改革，而中央、省、市、县、乡镇等各级政府到底在干什么？职权到底是怎样划分的？这些问题却得不到解答。再如行政决策,现行教材中所介绍的决策程序都是四个步骤或三个步骤,内容比较空洞，反映不了党委领导下的民主集中制。
（五）研究主题通过对各研究主题的频数统计，国外教材排名靠前的研究主题如表1所示。再根据该研究主题的页数的平均值、中位数、标准差、最大值和最小值，据此来识别该主题在教材中的重要程度。这十大主题，我们不能只看其频数的高低，更要结合其重要程度，比如“导论”这一节，虽然是90%出现率，在教材中却属于一般重要的位置；而“公共组织理论”虽然频次略低，从所占篇幅来看在教材中却属于百分之百重要的位置，这也反映了公共组织理论作为公共行政学的理论基石得到学界的一致认同。“绩效管理”作为新兴的政府管理工具受到热捧，出现频率高于其他的政府工具，这反映了西方教材的与时俱进、贴近政府改革实践。国内教材的研究主题按其频率的高低依次排列如下：公共政策、公共部门人力资源管理、公共组织、行政领导、法制行政、政府职能、绩效管理、政府改革与治理、政府伦理与责任、公共财政等等。两相比较，国内外教材的研究主题大体相近，如公共部门人力资源管理、公共政策分析、公共组织理论、责任与伦理、绩效管理、政府改革与治理等主题受到学者的共同关注。此外，国内教材保留了一些传统的行政学研究主题，如行政领导、机关管理、行政沟通与协调、行政权力等，还根据政府管理的变革突出一些新主题，如政府职能转变、危机管理。但是“公共预算与财政管理”这门“显学”还处于相对边缘的地位；同样地，对于政府间关系、战略管理等公共管理的重要主题仍显研究不足。
笔者认为，好的教材要能指导学者的研究和研究生学位的教育，因此笔者通过以下的两个比较分析来检验现有的经典教材是否能很好的指导学术研究和学位教育。一是与中美两国的公共行政学博士学位论文的研究领域比较。因为博士论文是研究生教育的质量和成果的集中反映,亦是其所在学科研究的现状与水平的直接体现。据学者的研究成果[8]，中美博士论文的核心议题如下（其排列次序随着国别、年度浮动）：行政理论、比较公共行政、雇员行为及发展、财政及预算、政府间关系、管理科学、组织理论及行为、人事管理、政策分析和其他。两相比较发现，国内的博士论文聚集于行政理论、管理科学和政策分析，较大部分论文集中在对策性的管理方法研究,较少涉及理论探索、检验和论证等基础性研究,而对美国90年代博士论文新近出现的雇员行为及发展、财政及预算、组织理论及行为等核心议题关注不够，研究不足。这印证了以上教材分析的结论，国内的教材不能很好的指导研究生学位的教育，教材的编写和博士论文的写作脱节为“两张皮”。而组织行为的研究，笔者认为将是公共行政学迈向科学研究的突破口，助推我国博士论文从类似工作报告的对策研究走向强调理论验证或推导,更为强调定量技术的科学研究。二是与学术界的研究主题比较。
学术研究成果主要呈现形式是期刊论文，通过统计分析中国公共行政代表性期刊近10年的论文，大体可以获知学者们关注的研究领域。何艳玲[9]的一项研究表明，我国行政科学的研究主题依次如下：行政改革（28.5%）、行政哲学(包括行政伦理、行政文化)(13.2%)、公共财政(9.8%)、行政组织职能(8.8%)、公共政策(8.6%)，其余有行政决策、公务员制度与人力资源、绩效评估（行政效率）、政府间关系等领域。两相对照发现，学界的研究主题大体与国内教材的重合，但期刊论文更注重实效性，紧跟“行政改革”，探讨“政府间关系”，研究NGO回应社会问题，同时兼顾传统的研究领域如政府伦理与责任、行政文化等。统计分析也有力所不逮的软肋。数据资料的定量分析只能说明过去，解释现在，或能一定程度上预测未来，却难以前瞻性的规划未来。正如登哈特所言，“从某种意义上说，社会科学家们之所以无法产生恰当、适用的知识，是因为他们对实证主义的信奉，是他们把自己的学术活动局限在资料收集和统计处理上，从而只能得出经验主义取向的理论”。[10]119基于研究主题频数统计分析的结论也只是说明了学界过去和现在在做哪些领域的研究，却不能指出我国行政学者在未来应该做哪些研究。根据转型期中国公共管理的实践发展和现实需要，笔者认为公共企业、发展中国家的公共行政、非营利组织与第三部门管理、社会政策与管理、公共信息资源管理、司法行政等这些出现频率较低的研究主题恰好是我国公共管理研究的薄弱环节，尤其是公共管理视阈下的国有企业研究几近空白，这是未来应该加以重视的研究主题。
四、公共管理教材的编著途径
一、美国公共管理学的理论起源及现状
从标准学术意义上来说,公共管理学是在1970年代以后才真正作为一门完全独立的科学研究领域建立和发展起来的,它的理论渊源来源于公共行政学。回顾公共行政学发展演进的历史,可以发现,其理论源头可以追溯至20世纪初期形成的传统的公共行政学和1960年代起开始流行的新公共行政学。发展至1970年代末,公共管理学在公共政策和工商管理两个学科的强烈影响下,终于形成自己的体系。如今的公共管理学已成为一个包括经济学、政治学、管理学、社会学等众多学科理论体系和研究方法的交叉整合型的学科体系。学术界一般认为,美国学者伍德罗?威尔逊(WoodrowWilson)在1887年发表的《行政学研究》一书,主张政治与行政分离、建立一门独立的行政学科,是公共行政的奠基之作。随后,经过较长时间的发展,一系列的理论随着时间的延续相继诞生。1960年代的布凯南的“政府失败说”,以其实用性和创建性逐渐为人们所接受。他们认为:政府官员们追求私利必然导致政府管理的无效性,因此必须对整个政府的管理体制重新进行设计,否则就不会出现行政改革家们所追求的行政行为的高效率。随着时间的演进,先前的理论在风靡世界的同时也遭受到了许多批评,在这些批评之中能够真正作为新公共管理理论尤其是企业家政府理论的一套具有替代性的新理论被提出来,即是登哈特的新公共服务理论,其主要观点是建立一些具有完整的整合力的公共机构。到1980年代后期,美国国内出现了新公共管理运动,目的是以解决政府和其他公共部门对于公共事务的管理为核心目标,通过对各个学科相关知识的融合,重新创建一个公共管理的新知识框架,从而适应当代公共管理发展的迫切需要。公共管理学以公共管理问题为核心,融合来自于各个学科的知识,突破了先前的公共行政学的学科限制。它研究的核心议题是“提供公共服务时,除了拓宽和完善官僚机构之外,其他机构也可以提供所有这些职能”,并围绕该核心展开对公共机构与公共部门经济效益之间关系的研究。公共管理学研究的问题远远包括以往的公共行政学涉及的主题,如公共服务供给、制度选择、政府腐败等。总之,一系列与公共管理相关的理论的提出,共同拓宽了公共政策研究的主题和范围,形成了广泛综合的知识结构框架以及新的公共管理方式。
二、美国公共管理学存在的问题
(一)公共管理学的可信性随着上述众多的公共管理理论学说在美国的诞生及发展,公共管理的研究领域大大扩展,所吸收以及包含的知识框架也越来越多。然而,美国的公共管理学仍然存在诸多问题。早在1980年代初,就有学者(VanRiper,1983)提出警告:学者要认真了解公共管理学的历史,否则便会误解学科的基本理论和传统。然而,直到2001年芝加哥大学的林恩教授(LaurenceE.LynnJr.)才开始关注到该问题。林恩在2001年发现,许多着名的学者连学科发展的真实情况都不能掌握,因此所建立的理论的可靠性以及所提供的建议的可行性都存在众多疑问。例如威尔逊在1887年提出“政治与行政二分法”之后,并无意推广这个并不恰当的主张,这个事实就被当时的众多学者所忽略。
(二)重要问题研究的肤浅即使众多的公共管理理论发源于美国,而事实上,美国的公共管理学者的学术水准以及对政府改革的影响并非如外人想象中的理想。许多美国学者也没能运用历史唯物主义的方法分析在某一时刻的公共管理现象,而是只对其作镜花水月式的简单描述,不能深入地分析出可以随环境、价值以及权力的转变而改变的公共管理的本质。例如美国在上世纪二三十年代出现的严重经济危机,直接致使美国政府权利极度扩张,公共管理部门膨胀,继而是加强对大企业的监管,继而导致美国大政府的出现,这种情况的出现即能印证这一点。
三、美国公共管理学对我国的启示
鉴于以上对于美国公共管理学的现状以及问题的描述,我们有理由相信:美国公共管理学在为该学科做出巨大贡献的同时,也存在着重大问题。因此,认清美国公共管理学的现状,对于我们学习和掌握公共管理学的理论具有重要意义。任晓林教授曾撰文指出:“中国公共管理相关理论的发展走的是一条借鉴、学习、吸收与创新的道路,包括对西方公共管理理论的借鉴。”
(一)确立公共管理学特有的问题意识公共管理理论最根本的出发点就是解决政府问题,根据公共管理学作为一门学科的定义,公共管理理论就是为解决国家、政府、社会公共事务而存在的。因此,公共管理学作为一门实践性极强的应用学科,其根本目的就是改变我国公共管理的现象。中国有自己独特的国情,因此,目前的公共管理系统应当根据我国的政治现实,适当而积极地促进政府职能的转变,改进行政管理方式,完善深入了解民情、充分反映民意的决策机制以及促进决策科学化、民主化,为我国的社会主义建设事业提供重要的理论支撑和实践指导功能。我国公共管理理论成熟的标志首先就是能够准确分析并有效解决中国在公共领域存在的问题,即解决政府管理中存在的内部问题及与政府自身相关的外部问题。因此,中国的公共管理必须从实证分析入手,注重对经典案例的分析以及对组建包含典型案例的案例库,在此基础上建立理论模型和数据模型,并以此为重心来展开相关的理论研究。
关键词:管理熵;公共管理;绩效;综合集成;评价
中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1001-6260(2010)02-0076-06
熵,起源于经典热力学理论,是描述复杂系统混乱、无序程度的一个概念。依据热力学、统计学以及信息论,熵具有以下三种含义:一是表示系统中含有废热的多少;二是表示系统不确定性的大小;三是表示系统的混乱程度。总之,熵是系统的一个状态函数,是一种容量性质,是系统混乱程度或无序程度的量度,是表明有序和无序的物理概念。整个系统的熵是组成它的各部分熵的加总。从微观上看,熵与系统内微观粒子运动的路径无关,而与系统中微观粒子运动的混乱程度有关,也就是说系统越“混乱”,熵值越大,系统越“有序”,熵值越小。
熵的应用已经涉及几乎所有学科领域。基于熵理论的公共管理绩效评价为我们提供了新的管理视角,通过研究正熵、负熵以及耗散结构理论在公共管理中的应用,可以帮助获得建立核心能力所需的各种公共管理要素,通过公共管理集成不断提高公共管理绩效。
一、 公共管理绩效评价实践与研究状况
英国政府绩效评估的“雷纳评审”始于1979年,是对政府部门工作特定的调查、研究、审视和评价活动,评审的重点是政府机构的经济和效率水平。1979年,撒切尔夫人上台伊始就积极倡导行政改革,借用私营部门的管理理论、方法和技术来改革政府内部管理。
1973年,尼克松政府颁布《联邦政府生产率测定方案》,使得政府绩效评估系统化、规范化。美国联邦政府制定了《国家绩效评估报告》,国会通过了《政府绩效和结果法》,将政府绩效评估制度化、法定化,使其不因行政首长更迭而发生变化。
1989年2月,加拿大政府公布《公共部门2000》动议,中央政府的改革正式开始。加拿大政府的改革主要集中在改革政府的管理、改善公共服务、提高公共服务的质量和效率等方面。 “提高公共服务质量的动议直接导致了业绩衡量更大范围内的使用”(波利特 等, 2005)。
中国国家行政学院在研究欧盟成员国使用的多种绩效评估模型的基础上,结合中国国情,构建了中国通用绩效评估框架(CAF)。CAF模型包括了促进和结果两大要素,共9大标准,其中,领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理属于促进要素,员工结果、顾客/公民结果、社会结果和关键绩效结果属于结果要素。
在定量研究方面, 罗良清等(2005)、彭国甫等(2004a)应用DEA模型对政府规模效率和技术效率进行分析。张钢等(2008)利用因子分析对政府绩效评价关键指标进行确认及综合评价。彭国甫等(2004b)利用AHP方法对政府绩效评价指标的权重进行测定。
另外,公共管理绩效评价方法还有“3E”评价法、标杆管理法和平衡记分卡法等。“3E”评价法就是从经济性(Economy)、效率性(Efficiency )、效果性(Effectiveness )对公共管理绩效进行评价。标杆管理法旨在使公共管理走向特定的境界和理想的状态。美国著名管理会计专家卡普兰教授等(Kaplan,et al,1995)开发出了一种新型的侧重于企业的绩效评估方法――平衡记分卡法。该方法从四个角度,即顾客、财务、内部业务和内部创新与学习,来管理组织的绩效,并要求彼此之间保持适度的平衡。可以根据公共管理的内涵和特点,修正和整合平衡记分卡的指标,使之适用于公共管理绩效评价。
综上所述,现有研究成果各具特色,对发展或完善公共管理绩效评价研究起到了促进作用,然而也可以看出,不管在理论研究还是实践操作上都存在一系列的问题。文献研究中的考评方法考察作为复杂巨系统的公共管理的有序度和发展态势存在严重不足,即以上方法主要运用静态和线性技术对对象进行分析,没有深入系统地厘清公共管理作为复杂巨系统的运行机理,不能综合、全面动态地反映对象的现状和发展趋势,因此,在评价对象定位、评估目标选择、指标体系设计以及评价的操作性上就不可避免地存在着问题。公共管理是一个由概念到行动、由局部到全局的复杂系统过程,对公共管理进行评估是为了更好地进行公共管理的实践。如何在现有研究成果基础上结合实际建立一套科学合理,系统全面,具有动态性、实用性和可操作性的公共管理评估体系是值得研究者们深思的问题。基于管理熵理论的综合集成评价方法和技术正好克服了以上方法的不足,能够综合、全面、动态地揭示和解决以上问题。
二、公共管理系统的熵机理研究
公共管理系统是一个开放的耗散系统,它具有远离平衡态的特征,并表现为阶段性;公共管理系统还是一个多层次、涉及多因素、远离平衡态、开放的复杂系统,各要素之间必然存在着非线性作用。
公共管理系统的演化具有诱发和涨落的机理,涨落诱发了公共管理系统的演化。公共管理系统不仅受其内部涨落的影响,由于其开放性,还受到外界各种涨落的影响,也就是说系统不但有内涨落,还有外涨落。同时,公共管理系统演化过程具有分叉机理。
1.公共管理熵的提出及其机理
任佩瑜教授在深入研究管理科学和复杂性科学的基础上,将熵的思想引入管理科学中,率先提出管理熵的概念。任佩瑜教授认为,所谓管理熵是指任何一种管理的组织、制度、政策、方法等,在相对封闭的组织运动过程中,总是呈现出有效能量逐渐减少,而无效能量不断增加的一个不可逆的过程。这也就是组织结构中的管理效率递减规律,这个规律之所以会存在, 主要原因在于复杂组织运动和管理过程受若干不确定性、又相互影响的变量要素控制,从而稳定地表现这种趋势,并服从一定的数学规律(任佩瑜 等,2001)。
公共管理系统作为一个远离平衡态的开放系统,存在非线性作用机制,公共管理系统不仅受其内部涨落的影响,还受到外界各种涨落的影响。公共管理系统同时有自己独特的构成要素、运行机制和行为规范,构成一个相对独立的封闭系统。在公共管理系统的运行过程中,存在的公共流是大量的、庞杂的,而公共流的任何堵塞、紊流、混乱、沉淀都会造成无序与混乱,从而使得经济效益受到损害。如果不能准确地、有效地、确定地传递公共信息,公共管理的职能就无法进行。在公共管理中,熵定律均大量存在,并且对公共管理产生重大的、不可逆转的影响。因此,熵理论同样适用公共管理领域。
公共管理在发展过程中,由于熵的积累会导致公共管理变革。随着公共管理的建立和发展,在公共管理系统内聚集和转换着能量及公共资源,但同时也在积累着熵,即公共管理系统的无效、无序和不确定性的积累。当这种状态达到一定的程度,就会引起公共管理系统内部的革命和系统结构的变革。此即所谓量变引起质变。这个引起公共管理系统变革的熵的量,就是熵的临界点。
公共管理系统的变革同社会变革一样,是有代价的。在一个比较成功的公共管理系统中,它的管理成本和熵值都是比较低的。公共管理系统经历了高效、高成长的阶段之后,在不知不觉之中危机就发生了,公共管理系统进入了一种无效、无序和混乱、无目标的状态,即:公共资源枯竭;公共管理的效率递减;观念滞后;管理层次低,管理落后,主要依靠经验管理;管理不规范,表现为公共管理实践中的机会主义,缺乏系统公共管理思维和管理集成;管理成本增高;技术装备陈旧;危机意识淡薄;发展速度减慢,效益降低。我们要改变公共管理系统中的这种无效、无序和不肯定状态,使其管理成本保持在一个较低的水平,就需使公共管理系统的熵值保持在低水平,以保证公共管理系统按照既定目标高效有序地运转。
众所周知,GDP是用来描述国家经济运行的一个重要参变量,同样地,描述公共管理的运行情况,也可用公共管理的“GDP”。本文描述的公共管理参变量“ GDP”就是公共管理熵(PM熵)。
根据管理熵理论以及公共管理特性,本文认为公共管理熵(PM熵)就是熵理论应用于公共管理之中,研究公共管理在发展过程中存在的公共管理无序、信息不畅、经营状况不佳,进而导致公共管理内耗、效力低下、管理成本过高、管理目标偏移或错位、人际关系方面的摩擦和冲突以及整个公共管理衰退等使能量、物质、信息等在流动过程中出现的紊乱、无序的状态,这是公共管理效能的一种度量,公共管理熵增加,意味着“公共管理效能”的不断减少、不断消耗。
因此,熵作为系统有序程度的态函数,在公共管理这个复杂的巨系统中同样有着丰富的内涵,PM熵是对公共管理系统状态的一种定量化描述,它表征着公共管理系统状态的复杂与有序程度。
2.公共管理熵的数学模型
本文根据波耳茨曼熵公式和申农的信息熵公式导出公共管理熵数学模型。
(1)模型假设:
第一,公共管理系统是一个相对封闭的孤立系统,较少与环境进行信息、能量和物质交换;
第二,公共管理系统内存在着能量差异,处于一种不平衡状态。
(2)数学模型的表示方法:
S1=∑ni=1KiSi(1)
其中,i为影响相对封闭公共管理系统熵值的因素,Ki为在特定行业、特定阶段时各种因素的权重,Si为各种影响因素所产生的熵值。
Si=-KB∑ni=1PijlnPij(2)
其中:KB是公共管理熵系数,在此定义为特定行为中,每增加单位收益所需追加的成本值,即行业的比值C/E;j代表每个影响公共管理熵值的因素中包含的子因素,Pj为每个子因素影响公共管理熵值变化的概率,Pj满足∑Pj=1。
由式(1)、式(2)可以求出公共管理系统内部熵值S1。公共管理系统内部熵值的大小表示了公共管理无序度的大小,熵值的增加过程就是公共管理逐渐由有序状态向无序状态演变的过程。
由于系统熵增会引起公共管理效率的递减,因此,也可以用组织效率递减公式(任佩瑜,1998)来表示公共管理系统内部熵增的过程:
Y=Re-x(3)
x=f(a1x1,a2x2,…,anxn)=∑ni=1aixi(4)
其中,Y是公共管理效率,R是公共管理的结构常数,xi是影响公共管理效率的因素的函数,ai是每一个影响因素的权数。
三、基于管理熵的公共管理绩效集成评价模型
1.基于管理熵的公共管理绩效集成评价模型
我们可以得到基于管理熵理论的公共管理绩效的集成评价模型。
设:Z=Z(t)为公共管理某时刻t的效能比。则有:Xi=Xi(t)为某时刻t的公共管理行为(PM基本价值活动和支持性价值活动);Yi=Yi(t)为某时刻t的公共管理行为结果。Ai为Xi的权数,Wm为Yi的权数,k为行业系数,1/k说明行业环境对公共管理绩效存在着部分影响。
那么,公共管理的行为加权组合在一定的效能比条件下,就产生公共管理的绩效,因此:
Zk(a1x1+a2x2+…+anxn)=w1y1+w2y2+…+wmym(5)
其中,Xi是公共管理行业的全过程,可能包括Xi1,Xi2,…,Xih等诸多步骤,根据乘法原理,可以表述为:Xi=Xi1•Xi2•…•Xih 。即:
Z∑ni=1aixi=k∑mj=1wjyj(6)
即:公共管理效能比对公共管理产生了绩效,而公共管理绩效在行业(部门)系数影响下表现为
k∑mj=1wjyj。
Z=k•∑mj=1wjyj∑ni=1aixi(7)
如果只研究一个公共部门的管理绩效评价,没有进行行业(部门)之间的比较,k可以等于1。
在通讯领域Shannon讨论的基础上,数学家定义了由n个测度概率为P的事件组成的集合的整体不确定性,由下式给出(姜璐,1993):
H(x)=-∑ni=1PilogPiH(x)也就等于熵S。(8)
根据信息熵(即广义熵)的内涵,其数学模型H(x)=-∑ni=1pilogpi中概率Pi越大,熵就越小,系统的有序性就越高。再根据公共管理系统的耗散结构特性以及公共管理系统的熵机理可知,公共管理系统的运行机理与熵的内涵具有内在的一致性,公共管理系统的效能比Z越大,公共管理系统的有序性就越高,因此,公共管理系统的效能比Z与信息熵的概率Pi也具有内在的一致性,所以Z=Pi。那么,公共管理系统的熵S=-∑ni=1ZlnZ。由于本研究假定公共管理系统只有一个能效比Z,所以i只有一个取值1,那么公共管理管理熵的数学模型就是S=-ZlnZ。
为了动态地表现公共管理行为与绩效的关系,故Z=mf,因此可以得到基于管理熵的公共管理综合绩效评价具体计算公式:
S=-mflnmf(9)
其中:m指公共管理绩效,m=∑mj=1wjyj, yj为第j个公共管理绩效指标,wj为第j个公共管理绩效指标的权数;m是公共管理绩效变化,即公共管理绩效末态与初态之差m=m2-m1。
在这里,f指公共管理(行为)运动状态,f=∑ni=1aixi, xi为公共管理第i个行为指标,ai为第i个行为指标的权数;f是公共管理行为变化,即公共管理运动(行为)末态与初态之差f=f2-f1。
即:
S=-∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0ln
∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0(10)
这里,f=∑ni=1aixi即表示公共管理(行为)运动状态,m=∑mi=1wiyi即表示公共管理绩效运动的结果。同时规定:在ln∑mj=1wj1yj1-∑mj=1wj0yj0∑ni=1ai1xi1-∑ni=1ai0xi0真数中,当且仅当分子是负数时,负号放到对数的前面;分母为负时,直接取分母绝对值计算;当且仅当分子、分母同时为负时,在对数前加一个负号。
2.基于管理熵的公共管理绩效集成评价指标体系框架
指标体系的建立是对公共管理现状和水平以及对贡献度评价的基础,是动态公共管理熵评价的前提性工作,也是评价结果真实反映实际情况的先决条件。由于公共管理是由相互联系、相互作用的各职能构成的有机整体,各职能构成之间的协作水平的高低直接决定了公共管理效率的高低,对最终公共管理熵值形成直接的影响。
通过修正和整合平衡计分卡的指标内容及其结构关系,可以建构公共管理绩效评估指标体系:公共管理业绩产出指标为公共管理业绩,公共管理投入指标为公共管理成本、公共管理内部管理、公共管理机构学习与发展。
(1)公共管理业绩绩效指标。在市场经济条件下,根据社会的发展要求和社会公众的需要,提供优质的公共产品和公共服务,已成为公共管理部门最重要的职能。公共管理业绩可以通过政治业绩、经济发展业绩、文化发展业绩、社会发展业绩和生态资源环境保护五个子指标来体现。
(2)公共管理财务成本指标。财务与成本因素是绩效评估实践关注的最基本的指标,在平衡计分卡中,公共管理成本指标是公共管理绩效评估的首要指标。公共管理成本是指政府行为及其绩效所耗费的一切支出,包括公共管理内部运行成本和政府公共项目投资等。
(3)公共管理内部管理指标。行政能力、服务水平和廉洁程度是保证公共管理绩效水平优良的关键。
(4)公共管理机构学习与发展指标。全球化、信息化正改变着公共管理与社会的传统关系模式,迫切要求实现公共管理创新。公共部门的人力资源和学习创新能力等子指标可以体现公共管理机构学习与发展水平。
指标的权重可以通过层次分析法(AHP)或结构方程模型(SEM)等方法获取。例如,用结构方程模型方法,根据公共管理实证模型中的路径和变量的因子负荷,可以求出各指标的权重。
四、结论
1.本文的主要研究成果和结论
公共管理熵(PM熵)就是熵理论应用于公共管理之中,研究公共管理在发展过程中,存在的公共管理无序、信息不畅、经营状况不佳,进而导致公共管理内耗、效力低下、管理成本过高、管理目标偏移或错位、人际关系方面的摩擦和冲突以及整个公共管理衰退等使能量、物质、信息等在流动过程中出现的紊乱、无序的状态,是对公共管理效能的一种度量,公共熵增加意味着“公共管理效能”不断减少、不断消耗。公共管理熵(PM熵)是决定公共管理系统不力或失败的根本原因,并明确提出了确保公共管理系统成功的思路和途径:延缓或降低“熵”增和强化“负熵”的流入。
2.研究展望
尽管作者在论文写作过程中查阅了大量资料,基于管理熵理论对公共管理系统的机理进行了较为深入的研究和探讨,但由于公共管理系统的复杂性以及资料、时间等因素的限制,论文取得的成果只是初步的,还有一些问题需要在今后的工作中作进一步深入研究,具体来说就是:
(1)由于公共和公共管理本身的特性,公共管理绩效评价指标的选取和量化问题,是目前困扰学术界和实践的一个重大难题,至今没有得到圆满的解决,因此,在以后的研究中需要作重点深入的分析。
(2)由于时间和精力等客观因素,没有进行实证研究。如果能在中国、欧美、日本、韩国、中国香港等国家和地区选取一些代表性的样本,以及不同行业(部门)做实证研究,本文的结论将具有更大的说服力。
(3)目前,人类世界对复杂性系统的认识还在继续进行,因此,对公共管理系统复杂的运行机理的认识还不够深入,需要尽可能利用一切可以利用的科学研究成果对公共管理系统复杂的运行机理进行更加深入的认识。
(4)在对公共管理绩效评价以后,结合评价结果,对公共管理系统进行改革,需要进一步分析研究风险预警及其控制问题。
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Research on the Performance Evaluation of Public Management Based
on Entropy in Complexity Science
XIONG Xuebing
(Public Management College, Sichuan University,Chengdu 610064)
关键词：新公共管理 ;民生税收; 税收收入 ;瓦格纳定律 ;实证
一、问题的提出
市场和政府的关系是公共经济与公共管理等相关领域永恒的主题。党的十以来，该命题在国家治理理念下依托财税机制被科学重申，“更加尊重市场规律、更好发挥政府作用、建立健全现代财税制度”等一系列改革要求，反映了执政理念和执政水平的不断优化。具体到税收领域，依托瓦格纳定律模型对近年来样本国家及中国税收收入变化趋势进行实证分析，对进一步科学厘定政府和市场关系及深化财税体制改革具有深远意义。瓦格纳定律由德国财政学家瓦格纳在1882年提出，历来被解释为财政支出规模与经济增长呈正比关系。新公共管理理念源自国际经验，从合理限定政府边界的视角对政府与市场关系进行重构，重在矫正政府越位。民生税收理念则立足于中国国情，以保障和改善民生为重点，从政府责任出发对政府与市场关系进行反思，重在矫正政府缺位。从新公共管理理念出发，实证分析我国不同税种税收收入是否具有瓦格纳特性，并从实践中总结税收结构变迁规律，同时结合中国国情所强调的民生税收的价值追求，对中国税制结构提出针对性优化建议，这是对十理念的有机结合与紧密呼应。瓦格纳定律数学模型是本研究的路径依托。瓦格纳定律的核心观点概括如下：随着经济不断发展以及人均所得不断提高，社会需求也在不断增多；为了满足社会日益增长的需求，公共部门的活动也会不断增多，进而要求财政规模不断增大。事实上该观点成立必须要有一个假定前提，即不断增多的社会需求只能由公共部门来满足。这一前提否定了社会需求还存在其他满足方式这一客观事实。而滥觞于19世纪70年代末并迅速席卷全球的新公共管理运动，用事实证明了市场机制也能够有效满足某些社会需求。面对这样的事实，瓦格纳定律对于当前财政管理实践的指导明显暴露出力不从心的局限。而除了财政支出规模外，财政规模的另一对称外延乃是财政收入规模。立足于新公共管理运动背景，将财政收入指标纳入瓦格纳定律的经典模型进行印证，结果是否能够与支出视角的实证结论相吻合，成为本研究的逻辑起点和目标指向。最重要的是，通过对新公共管理运动以来世界各国不同税种税收收入的瓦格纳特性分析，不仅在实践上有利于从国际视野的高度为中国结构性减税提供外部经验支持，而且在破除“瓦格纳定律”迷信的基础上探讨中国税收结构优化，有利于丰富与深化中国特色的公共财政理论。
二、中国税收收入的瓦格纳特性检验
立足于中国国情，对照新公共管理运动价值取向，我国的结构性减税改革事实上与新公共管理运动“小政府”的价值理念高度吻合，按照新公共管理的价值逻辑，可以推知财政收入规模变化趋势应该呈收敛或平稳态势，但实际情况正好相反，中国近年来的财政收入增速以超越GDP增速的状态持续上涨，引发了广泛的社会关注。在这种宏观背景下，对中国税收收入进行瓦格纳检验，有利于反思中国税制改革问题及寻求未来调整的方向。本文将新公共管理运动与中国实践相结合，使用中国1994-2015年的统计数据，依托瓦格纳定律的经典数学模型依次进行ADF检验、协整检验和Granger因果检验，检验的具体计算过程均通过专业软件Eviews6.0完成。需要特别指出的是，瓦格纳定律有六个数学表达式（详见表1），但都是以财政支出指标为自变量，本研究以税收收入指标替代财政收入指标，第二个数学表达式没有对应指标，需要剔除，因此税收收入的瓦格纳数学表达式只有五个。就选用数据的起止时间而言，之所以选择1994年作为起点，是因为中国财政体制在该年正式施行了分税制，经济上的民主和分权在制度层面得以实现，而瓦格纳定律的内在假定条件之一即民主体制；除此之外，这一阶段还是中国开始关注并效仿西方新公共管理改革的时期，以1994年为起点亦与新公共管理背景相吻合。选用的所有数据均来自相应年份的《中国财政年鉴》，并换算为以1994年为基期的真实值。指标说明如表2。为节省篇幅，以下正文仅列出对指标总税收T的实证检验结果①。根据研究方法的基本要求，首先对指标LGDP、指标LT、指标LAT、指标LRT以及指标LAGDP各自数据进行ADF检验（相关结果详见表3）。表3结果显示，在5%显著性水平下，税收T各指标的对数与GDP的对数不能同阶平稳，不可直接进行回归，否则得出的结果将不可靠。下一步须对其一阶差分序列进行ADF检验。如表4显示，所有变量均为一阶单整序列[I(1)]。同阶单整序列满足了协整分析的前提条件。运用Engle-Granger两步法进行协整检验。结果如表5。表5数据显示，协整分析的残差序列平稳，证明相关被解释变量与GDP指标之间具有长期协整关系。依托瓦格纳定律五个数学表达式，对中国总税收与GDP这两个变量进行Granger因果检验（详见表6）。考虑4期滞后，相伴概率P值小于0.1即可认为拒绝两个指标不具有特定方向因果关系的原假设。根据表6数据，被检验的五个表达式在不同滞后期内由GDP至T方向的单向因果关系都成立，其经济含义即中国税收总收入在规模的趋势变化上随着经济社会的发展在增大，中国总税收规模具有瓦格纳特性。由表7可看出，中国税收各指标中，仅有4个不具有瓦格纳特性，分别是营业税（T2）、消费税（T3）、个人所得税（T5）与房产税（T7）。除此之外，其他所有税种都具有瓦格纳特性。
三、新公共管理及民生税收视角下中国结构性减税的深化
（一）中国结构性减税存在的问题。由上文实证分析可以看出，在新公共管理运动背景下，中国分税种指标绝大多数呈现出了不应该出现的瓦格纳特性。进一步进行规范分析，具体问题涉及两大方面：一是中国税收规模增长出现了刚性趋势，二是中国税收结构出现了价值偏差。从税收规模角度来看，1994年税制改革后到2007年，税收总量保持了10余年的高增长（图1）。在此时期，税收增长保持了18.4%的高速度，超出相应时期GDP增速。究其原因，除了经济发展和征管技术优化之外，税制体系中存在的重复课税也是重要原因。就流转税而言，2009年之前的生产型增值税制度，由于对设备的重复征税导致法定税基远远大于理论增值额，加之营改增前增值税与营业税并行导致的增值税抵扣链条中断，造成流转税的重复征税；同时，2016年5月1日之前增值税与营业税长期并存的局面，不仅由于营业税自身制度缺陷导致重复征税，还因导致增值税抵扣链条中断加剧了重复征税的程度。就所得税而言，对投资产生的资本利得存在企业所得税和个人所得税的双重课税。多方面原因共同作用，导致税收增速超过GDP增速。图1还显示，2008年到2016年，中国税收增长明显呈现为先降后升再降的波浪型。2008年，税收增长速度为18.9%，2009年迅速跌至9.8%形成谷底，2010年则又迅速回升至23%的水平，2011年保持平稳，2012-2016年则持续下降。究其原因，2008年由于国际金融危机影响，中国经济增长进入下行通道；与此同时，为了应对金融危机，中国推出结构性减税政策。两方面原因共同作用，导致税收增速在2009年出现骤跌。随着积极财政政策的推行，中国的经济增长获得有效推动，加之税收征管的强化，使得税收增速又于2010年回升并于次年保持了基本稳定。2012-2016年税收增速出现下降，其制度原因是结构性减税尤其是营改增大力推进，导致减税效应明显。从税收结构角度来看，中国虽然在新公共管理运动中强调科学厘定政府与市场的边界，大力提倡市场作用的有效发挥，但由于税制改革过于关注对经济增长的刺激，而相对忽略了对民生、公平等的践行，导致税收结构出现价值偏差。主要问题表现为：一方面，税制改革的公平性有待进一步加强。新公共管理运动典型国家的税制改革证明，对于公平的追求应作为税制优化的基本原则，各国实践也证明了改革的效果。而我国税制改革更多是从刺激经济的角度出发，偏重于效率。另一方面，具体税种的调节作用发挥不够理想，比较突出的有消费税征税范围过窄、企业所得税税收优惠政策杂乱、个人所得税收入分配调节效应较弱、房产税调节能力薄弱等问题。另外，现行分税制下营改增后地方税体系缺失问题也非常突出。综上所述，中国结构性减税进入深水区，如何使其更有效促进财税体制作为国家治理基石的核心作用，须进一步加强相关研究与思考。（二）中国深化结构性减税的政策建议。针对以上问题，综合考虑新公共管理运动及民生税收的要求，将国际税收改革经验与中国现实情况有机结合，中国深化结构性减税可从以下三大方面进行努力：第一，优化增值税制度。营改增作为最大的结构性减税，实现了税制完善效应、减税减负效应、经济优化效应和改革促发效应。截至目前，营改增全面推开一年有余，实践中尚存在制度优化的余地。另外增值税制度原生的缺陷可能在一定程度上抵消改革效率，为了避免这种后果，应对增值税制度优化进行深入思考。第二，优化所得税制度。新公共管理的价值理念要求政府尽可能少干预市场，反应在税收制度上，企业所得税制度应注意向“宽税基、低税率、少优惠”方向转变，尽可能减少税收制度对企业运营直接诱导，保证税制的中性。民生价值理念对个人所得税制度影响直接，应尽快落实个人所得税由“分类”向“综合”模式过渡，以高效发挥个税的收入分配调节功能。第三，其他税种优化。新公共管理理念要求政府科学适度地发挥应有职能，落实到政府不同层级上，中央和地方的关系优化是其应有之意，将之与税收制度优化结合，地方税体系的优化是其着力点。另外，民生税收的价值理念涵盖对资源环境的关注，环境保护税、消费税、资源税等相关税种之间的配合优化，也应成为当前重点。
综上所述，在新公共管理与民生税收二维视角下，我国新一轮结构性减税可以通过具体税种的制度完善，有机整合不同税种的不同优势，使税制结构进一步完善，调节作用更加有效。
参考文献：
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关键词：新制度经济学；高等教育；管理模式
中图分类号：C640 文献标志码：A 文章编号：1009-4156(2012)03-004-03
一、新制度经济学视阈下的公共管理模式变革
1 交易成本视野下的管理模式变革。科斯率先提出“交易成本”的概念。在《企业的性质》一文中，科斯指出：“使用价格机制是有代价的。”简单地说，管理者要想建立和运行任何制度，都需要投入真实的资源进行维护，以保障制度的运行，这部分资源被认为是“交易成本”。新制度经济学认为交易成本源于以下三个假定：(1)有限理性。人的行为是有意识的理性思考的反应，但这种理性又是有限的。虽然人想把事情做好，但人的智力是一种有限的稀缺性资源。所有复杂的协议、契约或合同都不可避免地是不完全的。一旦理性受到限制，市交易中就会出现信息成本、控制成本、协商成本等交易费用。(2)机会主义。新制度经济学认为，在非均衡市上，人们会追求收益内化、成本外化的投机行为。在经济交易中，行为的不确定性就在于投机。如果协约双方仅仅建立在承诺的基础上，那么，未来就会存在很大风险。因此，人们在经济活动中总是尽最大能力保护和增加自己的利益，自私且不惜损人。与亚当・斯密只看到人的利己心不同的是，交易费用理论认为，在损人利己的情况下，市机制这只“看不见的手”就会受到限制，从而导致交易费用的增加。(3)资产专用性。它指的是人力资产或实物资产在何种程度上被锁定而投入某个特定贸易关系。资产专用性的高水平意味着双边垄断的存在。为了克服经典利伯维尔中的贸易垄断行为，需要制定相应的法律法规来进行约束，交易成本也由此产生。
交易费用从根本上影响着一个经济体系的运行，影响着何种组织得以生存以及何种游戏规则能够持续。在市管理中，个体很可能由于追求私人利益而导致社会资源未被高效运用或未被平均分配，即产生“市失灵”。当市失灵非常严重以及欺诈成本很高的时候，向层级管理转变可能是减少交易成本的一种方法。新制度经济学认为企业便由此产生，市交易费用的存在决定了企业的存在。企业组织使得性质不同的交易以有区别的方式与不同规制结构的匹配来实现交易费用的节约。在层级管理下，个体主要按照命令行事，其产出和收益之间的直接连结被移除，因此，能够优先遏制由于追求私人利益而导致的欺诈行为。但是，层级管理中雇员根据命令和规则行事，激励程度低，很少关心公共资源的利用效率。同时，由于信息不对称，雇员和雇主之间目标的不一致以及监控雇员行为代价颇高，雇员也有一定的余地来推卸责任。因此，雇主需要投入资源来激励或管理雇员的行为，这也会导致交易成本的激增。
为解决在市管理下的市失灵和欺诈成本的潜在问题，以及在层级管理下的激励程度低和卸责问题，新公共管理者试图使市和层级管理相结合，利用两种管理机制的互补性，设计一种能够克服二者各自局限性的混合管理模式。
2 委托视阈下的混合管理模式。委托关系普遍存在于经济生活中。委托人雇佣人代表他完成某种服务，为了使活动顺利进行，他需要将某些决策权交给人。新制度经济学认为，由于有限理性、机会主义和资产专用性的存在，关系存在两个关键问题：逆向选择和道德风险。逆向选择是指在订立契约前，人事先掌握了委托人不知道的私人信息，并且利用这一信息优势签订对自己有利的契约。例如，当政府需要选择一个大学来进行某项研究时，各高校为稀缺的项目经费相互竞争。这些高校很可能会采取机会主义行为，故意夸大自己的能力。由于信息不对称，政府不能准确地测量或检验这些行为，难以选择最合适的大学。道德风险是指在契约订立之后，由于委托人和人之间利益偏好的分离以及监控和检验信息的成本太高，且人行为的不可观测性和不可证实性，人可能采取机会主义行为，以最大限度地增加自身利益而忽视委托人的利益。例如，由于信息不对称，高校作为人可能把责任推卸给政府或者某些不可控制的因素，导致政府资金低效运用。相对于逆向选择问题，道德危机更严重、更难控制。
委托理论对非对称信息下的关系进行了详细分析，认为关键在于设计理想的合同来控制和激励人在契约后的行为。委托理论给出三个可供委托人使用的工具。其一，委托人的权威作用。委托人可以基于奖励或处罚的模式，运用管理和监控程序来限制人的活动范围，控制其卸责频率和某些未被发现的卸责行为。例如，委托人可以根据自己期望的工作规则、工作时间及其他限制人的特别规定来与人签订合约，人必须遵守这些规则，委托人按照其顺从程度进行奖励。而监控程序可以通过检查上班记录、核查工作报告、控制预算、制裁以及解雇人的权力进行事后控制。但是，当人有最好的信息和专业技术并知道要怎么做和做什么的时候，委托人应给予人更多的自，给予高知人实质性的自由是一种高效的激励方法。在政府和高校的关系中，高校就是这样一种高知。其二，对人进行经济奖励。当监控人的行为不能实现或者代价太高时，委托人可以根据其产出进行奖励。当人行为的质量不易直接监控，而这些行为的结果却很容易观察和测量时，委托人可以通过奖励来激励人更努力地工作。绩效工资就是这样一种激励手段。其三，资产所有权。它是指任何使用相关资产和从资产使用中获得净收入的法定权利。改变资产所有权的归属能激励人最大化其自身资产的价值，这通常与绩效工资相联系。例如，当委托人控制资产且绩效容易测量的时候，如果委托人运用绩效工资来激励人努力工作，那么委托人的资产就会因人超额运行资产以获得激励回报而锐减。相反，当人占有资产所有权时，他就会谨慎地运用资产，而不是创造更多的产品。
在20世纪80年代的“新公共管理”运动中，上述三个刺激手段在西方发达国家得到了高效的混合应用。有研究者认为，发达国家政府职能从直接管理到宏观调控的改变，运用分权管理、建立市竞争机制及绩效管理等改革措施，已经明显地改变了传统的计划式层级管理，实践了典型的混合式管理模式。在这种新的政府管理模式中，不仅有行政权力的监控，同时还运用市经济手段及再分配产权两种方式配置资源，提供激励。与市管理相比，混合管理可以依靠各种控制措施，如工作责任、处罚行为等，减少欺诈行为；与层级管理相比，混合管理可以通过授予人一定的资产所有权、减少权威限制以及适当的经济奖励等措施，减少卸责频率，增加激励程度。
二、高等教育的混合管理模型
高等教育管理作为公共管理的一部分有自身的特点。在高等教育管理模型中，政府控制和市场激励这两个一般公共管理模型中既相互作用又相互斗争的力量依然存在，而一般公共管理模型中的资产所有权则被学术权力代替。这源于以下两个原因：第一，在许多国家高等教育的市场改革过程中，公立大学的所有权既没有改变，也不是政府用来改革的一种手段，资产所有权不能很好地表达国家对大学内部事务的干预程度；第二，大学里的高级教授即学术权力，拥有较高标准的技能和知识，对自己的工作有很高的控制水平，通常在决定大学内部事务的过程中扮演重要角色，尤其在英国和欧洲国家。
基于以上的分析，在高等教育的管理体制中，如果把国家权威、市场激励和学术权力分别作为三个维度，可以构建一个高等教育管理的三维模型(见图1)。在这一模型中，X轴表示市场奖励，指的是高等教育准市场的刺激系统能在多大程度上激励大学行为；Y轴表示学术权力，表示高级教授等学术人员对大学内部事务的决定权水平；Z轴表示国家权威，用来测量政府在多大程度上拥有对大学内部事务进行干涉的权力。A点表示传统的层级管理，管理者位于金字塔的顶端，集所有权力于一身，经济刺激水平低，几乎没有学术寡头的存在；B点代表市场管理，分权机制较为发达，市场机制较为完善，但学术力量也很薄弱；除了A点和B点以外，图中其他的所有区域统称为C点，即高等教育的混合管理模式，它是不同水平的国家权威、学术权力和市场奖励的混合体。不同位置的C点代表三个维度的制衡结构也不一样。著名学者伯顿克拉克曾经以同样的三个端点，编织出高等教育领域权力关系的“经典三角”。“经典三角”因其平面的静态特征被质疑。范格福特就曾指出，当政府权威和学术寡头同时对大学内部事务具有很强的控制力的时候，这种模式就不能在“经典三角”中得以呈现。混合管理模型因其三维结构的动态特征弥补了“经典三角”的不足，不同位置的C点可以准确代表不同水平的三种力量的制衡生态。
三、高等教育混合管理模式的表现
新公共管理改革运动使发达国家不同程度地用混合管理模式逐步代替了传统的层级管理模式。作为公共管理的一部分，各国高等教育领域也通过调节其内部政府权威、学术权力和市场竞争来控制市场模式的欺骗行为和层级模式中激励水平低的问题。在某种程度上，高等教育领域内的混合管理模式已经在全世界范围内代替了传统的科层管理模式，只是不同国家在三个维度上的制衡结构并非一致。
1 政府权威的减少和学术权力的加强。政府作为管理者对大学放松了管制，但研究结果也显示，不同国家政府的控制程度有显著差异。表1显示，在大学内部管理的五个关键部分即财政、行政管理、教学、人事和学生事务上，低分国家的高等教育系统受到较少的政府控制。例如，英国大学在以上五个方面都有较大的自，丹麦大学则在财政、人事和学生事务上权力较小，美国大学在人事和学生事务上能作出更多决定等。OECD在其2003年的报告中也做了类似的描述，英国、荷兰和波兰的大学在招生数、学术课程的内容设定、教师薪水以及学生学费方面都有较多的自，而亚洲国家如日本、韩国的大学自较小，国家控制了大学内部事务大部分的决定权。
关键词： 新公共管理理论 高校管理 启示意义借鉴
一般说来，高校的主要使命有三项，即人才培养、科学研究和社会服务①，与此相对应，高校的人才培养工作、科学研究工作和社会服务工作就构成了高校运行体系的基本组成部分。然而，在高校运行过程中一个必不可少的工作即高校管理工作。从一定意义上来说，若一所高校中缺失了高校管理的工作，那么高校就无法正常运行，进而高校的人才培养工作、科学研究工作和社会服务工作的正常开展就会受到很大的影响和制约，其三大使命也就很难实现。换言之，高校管理工作是高校人才培养、科学研究和社会服务工作的坚实的后勤保障，其基本定位应该是为高校的人才培养、科学研究和社会服务工作的开展提供保障。高校管理工作的水平往往反映一个高校的面貌和“软实力”，高校要发展进步自然要求管理工作的科学化和水平的提高。然而由于受到教育管理体制等因素的影响，我国高校管理长期以来存在着较为严重的行政化倾向，作风在一定程度上存在，效率低下、责任心不强、服务意识缺乏等都成为制约我国高校管理水平提高的主要障碍，从而削弱了其对高校人才培养等工作的支撑与保障作用。西方政府治理领域兴起的新公共管理理论，强调用企业家的精神来重塑政府，促进以市场为导向的政府变革，从而克服传统政府官僚体制的弊端，无疑对我国高校管理工作创新具有重要的启示意义并提供借鉴。
一、高校管理工作要注重服务意识
虽然在E・S・萨瓦那看来，“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨”，奥斯本和盖布勒也认为应该建立一个“起催化作用的政府”，这种政府是“掌舵而不是划桨”［1］P1。但是，这并不是意味着他们主张政府不应该为民众提供服务，而是主张政府不应该事无巨细地渗透到政治与社会生活中的每一个角落，包揽一切，这无疑容易导致公权力的扩张而损害私权利。显然，在他们看来，政府不需要提供具体的服务，但是政府却应该具有服务精神，并且政府应该提供的是一种宏观的服务环境。而提供宏观服务环境只有通过政策的供给。奥斯本和盖布勒认为这种掌舵的政府其实是一种企业化的政府，并且“这种企业化的政府开始转向把一种政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制”［1］P9。这种体制无疑具有优越性，正如德鲁克早就指出的那样：“成功的组织是把高层管理和具体操作分开，这样就可以使‘高层管理者集中精力进行决策和指导’”，“而实际的操作应由另外的员工来做，这样‘各有其使命的目标，各有其行动的范围和自主的权限’。否则的话，主管们便会被具体操作任务分散精力，基本的指导性决策编无法做出”［1］P9。这样，自然很难提供优质服务的宏观环境保证。唐纳德・凯特尔指出，新公共管理其实要关注的核心问题至少包括“政府怎样才能利用市场机制为公民（现在常常被称为‘顾客’）提供更多的服务选择――或者至少鼓励人们更加关注为顾客更好地服务”，以及“政府怎样才能下放职权以便为一线的服务管理人员提供更强的服务诱因”和“政府怎样才能将其作为服务购买者的角色（承包方）与其再实际提供服务中的角色分离开”等［2］P9。高校管理工作首先要对自身进行一个准确的定位，与其说高校管理工作是一种管理工作，不如说是一种服务工作：服务学生、服务教师、服务社会、服务自身，从而更好地服务于高校的人才培养、科学研究和社会服务工作和使命。有了这种服务的基本定位，就意味着要变革传统的工作体制、机制和工作方式，摈弃作为“管理者”的角色、意识和相应的工作方式和机制，以适应作为“服务者”的工作需要。当然，如同新公共管理理论所强调的那样，高校管理工作人员作为服务者并不意味着要事无巨细地帮助学生和教师做所有的事务性工作，而是通过创造良好的服务环境，让学生和教师能够在这种良好的氛围中愉快地学习和工作。
二、高校管理工作应提高工作效率
在登哈特看来，新公共管理理论的重要理论依据是公共选择理论。他指出：“公共选择（及其孪生物――理论）不仅提供了一个很好的政府模型，对某些人而言，甚至可以说提供了一个使人非相信不可的政府模型，而且它们还充当了一种可以在实践上知道缩小政府规模和降低政府成本的智力路线图”。而且，“从公共选择最简单的形式来看，公共选择是从市场和顾客的观点来看待政府的。进而，公共选择理论对理性选择的信奉就意味着一种对价值观的选择，通常包含着一种对销量和生产率的承诺。于是，正如胡德所指出的那样，新公共管理很自然就明显地将强调的重心放在了诸如效率、消除浪费或者使用资源和明确的目标相称这样的价值上”［2］P14。新公共管理理论的第二个理论依据即管理主义，管理主义的基本信念仍然是提高工作效率。登哈特指出：“克里斯托弗・波特曾将‘管理主义’描绘成一种信念，这种信念认为，通向社会进步的道路是提高生产率，增减这种生产率的途径是管理人员接受的旨在提高效率和生产率的训练。”［2］P15从具体的实践来看，登哈特认为，“新公共管理（英国版本）源于一个基本的经济学论点，即：政府具有垄断性、高昂的交易成本，以及信息不对称等缺陷，而这些缺陷在很大程度上导致了政府的无效率。通过市场竞争和类似市场的刺激，这些改革者们认为他们能够缩小政府的规模，能够削减政府的成本并且能够改进政府的绩效”，从而也提高政府的效率［2］P11。我们在第一部分指出，新公共管理理论主张政府应该是“掌舵”的，而不是提供具体的“服务”的。其实该理论在很大程度上是为了使政府从纷繁的具体事务性工作中解放出来，从而专注于宏观的决策，进而提高政府的效率。对于高校管理工作来说，我们自然要避免为了服务学生和教师从而陷入具体的事务性工作中进而不能自拔带来的效率低下，更要避免因作风而产生低效率及给师生带来的不便和伤害。当然官僚制曾经在管理的科学化、专业化，避免主观主义和随意性，从而维护公平和稳定上起到了不可替代的作用，但是官僚制在运行过程存在一个不可克服的缺陷，即过分依赖官僚制而带来的灵活性不足和效率低下。马克斯・韦伯曾经对官僚制作了经典的概括，他指出官僚制“存在着固定的、通过规则即法律和行政规则普遍安排有序的、机关的权限的原则”，同时“存在着职务等级和和审级的原则，也就是说，有一个机构的上下级安排固定有序的体系，上级监督下级”，“现代职务的执行是建立在文件（案卷）之上”，以及“官员职务的执行，是根据一般的、或者或少固定的、或多或少详尽说明的、可以学会的规则进行”等［3］P278-281。可见，官僚制的主要缺陷是呆板、对规则而非对人负责，因而往往在具体事务的处理过程中容易灵活性不足，不利于更好地为公众服务。高校管理工作其实在一定意义上来说，就是建立在官僚制的基础上的，它自然也会带来效率低下，不利于更好地服务师生，会给师生的工作与学习带来极大不便，导致师生与高校管理人员普遍的矛盾和对立。此外，在中国官僚制中，还有特殊的表现，那就是长期以来官本位思想，使得部分高校管理工作人员没有把自己准确定位为师生的服务者，而是一种高高在上的“官”和管理者，颐指气使，傲慢自负，经常和师生发生冲突，影响了整个管理工作队伍的形象，进而使管理工作无法正常有序开展。这就要求高校管理工作人员必须摈弃作风，努力提高工作效率，从而真正地为师生提供高质量的服务。
三、高校管理工作要提高责任意识
高校管理工作无论是增强服务理念，还是努力提高工作效率，都离不开高校管理工作人员的责任意识。有了责任意识，高校管理工作人员往往就会不断改善服务质量，提高工作效率。而新公共管理理论特别强调了政府要对公众负责，这种逻辑是十分清晰的，即一个企业家政府首要追求的是利润或利益，而利润和利益显然来源于顾客。那么，企业家政府要想获得利润就必须对顾客负责，使产品和服务能够很好地符合顾客的需要，更必须与顾客沟通，及时回应顾客的诉求，进而不断地改进产品和服务。这样，企业家政府在主观上追求利润的同时，在客观上实现了对顾客的负责。登哈特指出，许多公共管理者“开始尝试根据经济学的假设和观点来努力地提高生产率并且找到了一些可供选择的服务供给机制。他们已经将关注的焦点集中在对顾客的责任和高绩效上，进而对官僚机构进行改组，重新规定组织使命，精简机构程序，以及分散决策权。在许多情况下，政府和政府机构都已经成功地将先前的供给只能民营化，使高层的行政官员对可测量的绩效目标负责，建立测量生产率和效益的新程序，并且重新设计部门体系以重新强化责任意识”［2］P9。登哈特总结说：“在某种意义上，新公共管理的拥护者所倡导的责任观模仿了老公共行政的责任观，因为它依然依靠的是客观的测量和外在的控制。不过，它还是有一些重要的差异。”这种差异主要表现为，“第一，在新公共管理中，其假定是传统的官僚机构效率低，因为它测量和控制的不是结果而是投入”。而第二点是“公众被重新视为由各自都以一种服务于其自身利益的方式行事的个体顾客组成的一个市场。这样一来，公共机构主要就不是直接或间接地堆公民或公共利益或共同体利益负责。更确切地说，它们倒是对它们的‘顾客’负责。于是，政府的责任就是为其顾客提供选择并且通过所提供的服务和功能来对顾客所表达的个人偏好作出回应。责任就是满足直接顾客对政府服务的偏好”［2］P94-95。但高校管理工作却与新公共管理不同，表现为：高校管理工作人员服务于师生，不是追求师生可能给他们带来的某种“利润”或“利益”，而是以全心全意为师生服务作为最高的价值标准的。高校管理工作人员是否会对师生负责，往往充满了不确定性，这取决于他们自身的觉悟和品质。如果他们热爱本职工作，对师生怀有深厚感情，那么他们往往会对师生负责，从而很好地为师生服务，否则就会漠视师生的利益。我曾了解到某高校的财务部门使一教师一次报销来回跑四五趟，工作人员每次都指出其中缺少的某项手续，却不完全指出，这样既浪费了教师的时间和精力，又导致职能部门与教师关系的紧张与对立。这样的例子不胜枚举，都反映了高校管理工作人员的责任心不足。
四、高校管理工作应建立科学评价机制
根据上文的论述，不难看出，建立一套科学有效的评价机制对高效管理工作人员产生动力和塑造他们的行为模式与取向，从而提高高校管理工作人员的服务意识、工作效率和责任心无疑是重要的。新公共管理理论所关注的核心问题便是“政府怎样才能将其最关注的焦点放在产出和结果上，而不是放在过程或结构上？政府怎样才能用自下而上的结果驱动型系统来取代自上而下的规则驱动型系统”［2］P10。显然，新公共管理理论已经对如何建立一种科学的评价机制进行了思考，它首先主张评价的对象应该是客观的、外在的具体指标，而不是一些模糊不清的判断，同时，评价的过程是自下而上的，即来源于顾客的评价，而不是自上而下的体系内的评价。这种评价机制对构建高校管理工作人员的评价机制无疑具有启发意义。但是，首先要指出的是，高校管理工作的评价不能完全照搬新公共管理理论所主张的机制，这是因为高校管理工作的性质和内容是无法通过具体的、可测量或者容易量化的东西来进行考评的。比如我们显然不能以平均一天接待和服务多少个师生作为对高校管理工作人员的评价指标。而新公共管理理论的评价机制的第二方面无疑具有借鉴意义，即把评价的方式和重心放在自下而上的评价上――通过高校管理工作所直接服务的对象的师生进行自下而上的评价。如果能够切实有效地采用这种自下而上的评价方式，就会使高校管理工作人员极大地增强服务意识，努力提高工作效率和责任心，从而最大限度地争取获得师生的满意。这种逻辑在于，如果高校管理工作者全部的发展和利益的获取，比如获得晋升或奖金，都取决于这个评价的结果，而这个评价结果又是由他们所服务的对象师生所决定的，那么，很难想象他们不会努力去“讨好”师生，通过不断改进自己的工作，为师生好好服务，从而获得师生的满意、赞同和评价。这个“讨好”的过程，就是高校管理工作人员不断根据师生的需求提高工作水平的过程，也是对师生高度负责的过程。当前，在高校中这种自下而上的评价方式已经在从事教学工作的教师中广泛采用，并成为驱动教师改进教学方法，提高教学水平的强大的外在动力。但是这种方法没能够在对高校管理工作者的评价中得到广泛采用，高校管理工作人员的晋升等并不取决于其所服务的对象的评价，而是取决于其领导，只要能够“讨好”领导，获得领导的高度认同，往往就能够获得晋升和发展。反之，即使与师生打成一片，也很难获得晋升和发展。这就要求我们改变目前高校管理工作人员的绩效评价方式，从注重自上而下的评价转向其与自下而上的评价结合。只有让服务对象参与到对高校管理工作的评价中来，才能给高校管理工作人员提供强大的外在驱动力，真正改善工作面貌，最终促进高校的人才培养、科学研究和社会服务的发展。
参考文献：
［1］［美］戴维・奥斯本，特德・盖布勒著.周敦仁等译.改革政府［M］.上海：上海译文出版社，2006.
[关键词]公共管理；定性研究；研究方法；方法论；公共行政
[中图分类号]C931 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）11-0100-05
一、导言
科学研究离不开有效的方法，科学进步也是随着方法的进步而进步[1]，这在注重解决实际问题的公共管理研究中亦是如此。定性研究方法作为社会科学的“经典”方法，在公共管理领域有着广泛应用。[2]张梦中和马克﹒霍哲（Marc Hozer）通过对两家美国较有影响的公共管理杂志（《公共管理学季刊》和《公共管理学研究与理论》）所发表的一百多篇论文的统计分析发现，用定性方法的论文远超过用定量方法的论文，用两者组合方法的论文也远超过“纯粹”定量的论文。[3]公共管理学历史上的经典著作很多使用的也都是定性方法。然而，在我国公共管理领域，定性方法远未获得其应有地位，学界在对其认识及使用上存在很大的误区。不少学者简单地把不能对所收集资料作量化分析，只能以文本形式进行描述的研究都看作是“定性研究”，或把其等同于“规范研究”。国内相当多声称采用定性方法的论文并没有严格遵循其规范要求，与其基本标准具有相当大的距离。[4]因此，在我国公共管理领域，加强对定性方法的讨论和应用，具有重要的意义。
本文希望通过介绍定性研究及其操作规程，构建定性研究的基本路径，供研究者学习参考，以推动我国公共管理定性研究的规范化和科学化。
二、方法、数据与理论框架
在搜集重要中英文论文和书籍材料的基础上，本文主要采用了简单文献荟萃整理的方法进行研究。中英文论文首先通过中国知网和web of science分别以“公共管理+定性研究”、“定性研究”、“公共管理研究方法”及“扎根理论”、“案例研究”等具体方法的关键词进行搜索，共得187篇，然后通过分析标题、摘要、来源期刊和全文，对重复和主题不相关的进行了剔除，最后得46篇。中外文书籍首先通过国家图书馆搜索系统分别以“公共管理+定性研究”、“定性研究”及“扎根理论”、“案例研究”等具体方法的关键词进行搜索，共得130本，然后根据书名、作者、出版社等将非学术性及主题不相关的进行了剔除，最后得24本。论文和书籍总共70篇。然后按照主题对其进行了细分（表1）。
在文献比较与整合的基础上，本文首先界定了定性研究的定义及特征。接着，通过回答定性研究的应用条件、研究设计、方法类型等六个重要问题，构建了定性研究的基本路径（图1）。其基本逻辑是：首先考虑定性研究的应用条件；在确定条件符合后，需要根据定性研究特点，进行研究设计；之后就应该考虑有哪些定性方法可供选择，它们各自的研究重点和擅长领域是什么；在选定了具体的方法之后，就要考虑如何具体实施，即定性研究的操作步骤；定性研究做得怎么样，如何提高其科学性，这就涉及到其质量评价问题；由于定性研究的研究对象往往是人和生物等，还必须考虑研究的伦理问题；质量问题和伦理问题贯穿于整个定性研究过程。文章最后讨论了基本路径使用应注意的问题。
三、定性研究的定义及特征
定性研究的英文名为“qualitative research”，在我国台湾、香港地区及新加坡被译成“质的研究”，大陆地区也有部分学者将其译成“质性研究”或“质的研究”；但在社会科学领域，尤其是公共行政领域，“定性研究”的说法更为普遍。定性研究是指研究者在自然情境下，通过观察、访谈、实物收集等方法对研究对象进行深入细致的研究。
定性研究具有以下几个特点：（1）强调在自然情境下而非人工控制环境中对研究对象进行研究。（2）重视研究者与研究对象的关系。定性研究认为研究者与研究对象之间是一种“主体间性”的关系，研究过程是双方彼此互动、共同理解的过程，研究者对研究问题的认识，存在于与研究对象的互动之中。（3）强调从当事人（研究对象）的视角去理解其行为的意义和其对事物的看法，并在此基础上建立理论。[5]（4）强调使用多元的方法，如观察、访谈、实物收集等，以获得对研究问题的全面深入认识。（5）注重用语言文字对研究现象进行“深描”，很少采用复杂的统计方法（如回归分析、路径分析）来报告他们的发现。（6）定性研究是一个不断演化发展的过程。在这个过程中，研究的抽样、资料收集的方向、资料分析的重点、结论的建构方式等都会发生变化。
四、定性研究的基本路径
参照定性研究的基本流程，围绕着定性研究需要考虑的六个重要问题，将定性研究基本路径具体描述如下：
（一）定性研究的应用条件
研究者在什么条件下使用定性研究方法？主要有以下几个考虑因素。一是问题类型，这是最重要的一个因素。定量研究擅长对变量问题的探究，而定性研究擅长过程问题。变量问题涉及的是差异与相关，如“是否”、“有多少”、“在多大程度上”以及“…… 的关系是否存在”之类的问题。[6]过程问题涉及的是事件与行为如何发生与演变，而不是它和其他变量存在何种关系以及多大程度上被其他变量所解释。适合定性研究的过程问题有：事件的发生对相关人群所具有的意义；自然和社会情境对这类事件的影响；这类事件发展和结果产生的问题等。[7]二是研究目的。研究者是想通过对个别事物或现象进行细致、动态的考察来获取丰富的描述？还是想通过对事物进行大规模的调查来证实普遍情况？前者适合定性研究，后者适合定量研究。三是数据特征。研究者已有的数据主要是描述性的文字材料（如实地笔记、访谈记录等）？还是结构化的量化资料（如统计数据）？前者适合定性研究，后者适合定量研究。四是实施条件。为获取对事物的深入理解，定性研究需要对研究对象进行系统的访谈和长期的观察，如果研究者可以轻易地找到访谈与观察对象，那就比较适合定性研究。
（二）定性研究设计
研究设计是研究者对研究过程的初步设想与规划。在定性研究领域，对研究设计存在着不同的看法。后实证主义者主张对研究设计做完整系统的规划；非实证主义者认为定性研究是一个不断发现的过程，过早、过多或过于僵硬的设计会妨碍研究者即兴创造。[8]对定性研究新手而言，事先进行严谨的设计是很有必要的，但是，这并不意味着研究设计就会一成不变，它会随着研究的进程进行调整。所以，研究设计仍应保持一定的弹性。
定性研究设计的基本逻辑跟定量研究是类似的[9]，即通过对研究过程的合理规划，以确保研究的效度，保证结论的科学性（确保自变量、中介变量、调节变量与因变量之间的逻辑关系，当然，这些变量关系并不像定量研究中那样明显）（图3）。其基本任务是：提出研究问题、建立概念框架、制定抽样方案、选择研究方法、讨论研究效度。研究问题是指你想通过该研究回答和了解什么。研究问题至关重要，直接决定着概念框架、抽样方案和研究方法。概念框架是有关研究事物的一个解释框架——包含关键因素、概念或变量以及之间的关系，通常用图形表示。抽样方案是指对研究场所、人物、事件或过程的选择。定性研究通常都采用立意抽样，而且抽样并不是一次完成，需要在研究过程中对研究对象不断地聚焦以及再抽样。研究方法包括研究拟采用的主要方法、资料收集与分析的方式、研究结果的成文形式等。研究效度（有效性）是指研究结论的描述或解释的正确性与可靠性，[10]对定性研究而言，主要包括构念有效性、内部有效性、外部有效性三种（纯粹定性研究一般不考虑统计有效性；但如果是定性与定量结合的则需要）。有效性是研究设计的关键问题，研究者应详细讨论研究中可能面临的各种有效性威胁及其消除办法，只有这样才能确保结论的科学性（有关三种有效性及各自所面临的威胁，请参考沙迪什（Shadish）、库克（Cook）与坎贝尔（Campbell）[11]的相关研究）。除了以上几个基本任务外，研究设计还应考虑研究的目标、意义、资源规划、伦理问题等影响因素。
（三）定性研究的方法类型、数据收集及其选择应用
定性研究包含哪些方法？学界在此问题上，分歧很大，如迈尔斯（Miles）与休伯曼（Huberman）认为有十几种[12]；沃尔科特（Wolcott）认为有二十几种[13]；雅各布（Jacob）提出了六种 [14]；阿特金森（Atkinson）、德拉蒙特（Delamont）和哈默斯利（Hammersley）提出了七种 [15]；邓津（Denzin）和林肯（Lincoln）则将其分为八种。[16]分歧大的原因在于，定性研究在发展过程中受到了众多学科（如人类学、社会学、哲学、心理学等）和众多范式与理论（如实证主义、建构主义、批判理论等）的影响，基于不同的视角，就会得出不同的分类结果。本文不拘泥于单一的视角，在整合相关文献的基础上，尽可能地将定性研究所包含的方法都列举出来，并分析其特征及选择应用，以供研究者参考（表2）。
定性研究的众多方法之中，有一些已经得到了公共管理学者的重视。柯肯哈特（Kirkhart）在1971年将现象学方法引入公共管理研究。[17]贝利（Bailey）认为案例方法适合探讨大量公共管理的研究问题。[18]赫梅尔（Hummel）认为叙事方法有助于产生和积累公共管理知识。[19]然而，刘晓峰、刘祖云在对2006—2008年发表在《中国行政管理》等七家期刊上的652篇公共管理学文章进行分析之后发现，仅有60篇采用了规范的定性研究，而且这60篇中有59篇用的都是案例方法。[20]不难看出，在我国公共管理领域，采用规范定性研究的论文不仅数量极少，而且在方法的选择上也极为单一（主要是案例方法），这极大的限制了我国公共管理定性研究的发展。
（四）定性研究的操作步骤
定性研究过程包含哪些步骤？基于文献荟萃发现，不同学者在表述上存在较大差异。如大卫·希尔弗曼（D.Silverman）将之分为开始研究、分析资料、保持联系、写作、发表五部分。[21]陈向明认为其包括：确定研究现象、陈述研究目的、提出研究问题、了解研究背景、构建概念框架、抽样、收集材料、分析材料、作出结论、建立理论、检验效度、讨论推广度和道德问题、撰写研究报告等。[22]本文认为，不同类型的定性研究在具体操作步骤上会有所不同，不必强求完全一致，但以下几个基本步骤是不可缺少的，它们是研究设计、资料搜集、资料分析和撰写报告，故这里主要分析这四个基本步骤的主要内容（图3）。
首先是研究设计。研究设计要完成的主要任务是：确定研究问题、建立概念框架、制定抽样方案、选择研究方法、讨论研究效度等几个方面。
完成研究设计之后，就得着手进入实地，开始资料的搜集。定性研究的资料搜集方式有访谈、观察以及实物收集等。访谈适合搜集有关人的观念、态度与生活经历类资料；观察适合搜集有关人的行为及其规律的资料；实物则包括相关的文字、图片、音像、物品等。定性资料搜集通常都会产生回溯力，使研究者回头反思研究设计的内容。
资料搜集上来后，需要对其进行整理分析，如形成暂时性分析与摘要，撰写暂时报告、发展编码系统等。其中，编码是最重要的一种方式。“编码意味着对数据片段用一个简短的名称进行归类，同时也对每部分数据进行概括和说明。”[23]定性编码通常包含以下几个步骤：首先是进行初始编码（又叫开放式编码），对原始材料中所包含的基本范畴（概念）进行概括。[24]然后是轴心编码，对在初始编码中形成的范畴加以精炼和区分，从中选出值得进一步分析的范畴（主轴范畴）。最后是选择式编码，在更高的抽象水平之上继续进行轴心编码，其目的在于找出核心范畴。[25]例如在一项关于劳工阶级生活的研究中，研究者发现婚姻这个词在许多对话中出现，于是他首先将一大堆田野笔记都编进婚姻这一范畴之下（初始编码）。后来，随着对资料的进一步分析，他将婚姻分成几个一般性的范畴，如订婚、结婚、离婚等（轴心编码）。最后，经过进一步分析，研究者决定以性别作为核心范畴，找出男人与女人在谈论订婚、结婚、离婚时的差异（选择式编码）。[26]在一项关于行政人员升迁意愿及其应对策略的研究中，专家们可能会提出一份编码清单（表3），这些清单可以用来定义代码或用作寻找新代码的参考。编好码以后，就可以进行资料展示了，展示的方式有两种：一种是建立描述性图表，从中引出描述性结论；一种是建立解释性图表，从中引出解释性结论。两种结论，都应该通过研究对象的反馈予以确证或修改。
最后是撰写报告。报告应依据研究对象的反馈进行修改。如果研究的是多个个案，需要完成每一个个案的分析，再引出跨个案的结论，所有的结论（跨个案的、个案内的）都应放入期末报告。期末报告中应讨论结论对理论、政策与行动的意义。最后，还应依据读者需求与研究意图，将研究发现推广运用。
（五）定性研究的质量评价
主要有三种观点：一种主张将定量研究中的“信度”、“效度”直接用于定性研究，或者根据定性研究特点对它们做出重新表述；一种主张发展与定性研究特点相符合的新标准，如坚定性、可靠性、可转移性等；一种主张超越标准之外去寻找可以保证定性研究质量的方法。本文认为，为了保证定性研究的质量，确立一定的标准是有必要的，定性研究质量评价标准可以将 “信度”、“效度”等传统标准与新标准进行融合（表4）。
（六）定性研究中的伦理问题
伦理问题是社会研究无法回避的问题，对于定性研究，尤其如此。定性研究的每一个阶段都会遇到伦理问题，都应遵循基本的伦理准则。在综合现有文献的基础上，一个定性研究的伦理准则的基本框架如表5所示。
五、基本路径使用应注意的问题
基本路径，为研究者提供了一种了解和使用定性研究的简便途径，可以使其对定性研究的应用条件、研究设计、方法类型等问题有一个基本认识。但该路径作为一个全景式的简化描述，也存在不少不足之处，研究者使用时应注意以下几个问题：
（1）基本路径只是关于定性研究及其使用的简化模型，并未涵盖其所有方面，特别是对各种具体方法（如民族志、扎根理论等）的讨论不多。研究者若想对各种具体方法有深入理解，需阅读其它资料。
（2）基本路径讨论的主要是定性研究中各种方法的共性，并未过多地讨论其差异性。研究者在进行具体研究时应将共性与差异性结合考虑。
（3）基本路径的各组成部分有较强的互依性，研究者应该重视这种互依关系，以一种整体而非割裂的方式来看待和灵活使用。这也符合定性研究循环反复、不断演化的特征。
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（作者：杨立华，北京航空航天大学公共管理学院副教授、博士生导师、环境治理与可持续性科学研究所所长；何元增，北京航空航天大学公共管理学院博士生、江西农业大学人文与公共管理学院讲师，北京100191）
A Concise Roadmap to Public Administration Qualitative Research
Yang LihuaHe Yuanzeng
[Abstract]Qualitative research is an important method for public administration studies. Based on a simple meta-analysis on the existing literature， the article briefly summarizes the definition of qualitative research and its characteristics， application conditions， research design processes， major types of concrete methods， operative steps， quality evaluation， and research ethics， and then constructs a concise roadmap for public administration qualitative research， as a reference for public administration researches and students， in order to promote the standardization， validity， and quality of Chinese studies on public administration and management. Finally， the study discusses several issues for using the concise roadmap.
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