时间：2023-08-24 17:14:59
导语：在行政绩效的制约因素的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词：新公共管理；政府绩效管理；电子政府
一、新公共管理理论对于政府绩效管理的基本主张
（一）新公共管理是管理公共部门最新的范式变革的理论
政府绩效管理指通过制定政府提供指导和服务的长期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，而对政府的公共产品、行为和服务的管理活动，以期达到提高政府生产力，满足社会需求的结果的一种管理行为。
新公共管理理论对政府绩效管理的基本主张有：
1、绩效管理。新公共管理理论的基本价值是经济、效率、效能、公平和环境，显示了其对绩效的关注和对经济价值优先性的强调。
2、市场取向。新公共管理提倡在公共服务领域引入竞争机制，使公共服务市场化。
3、引进私营部门管理理念。新公共管理主张引入绩效测评、战略管理、全面质量管理等私营部门成功的管理举措。
4、掌舵而非划桨。新公共管理理论一方面主张政府拥有掌舵的职能；另一方面它主张将其原来拥有的管理职能通过签订合同的方式外包给下级公共组织、非政府公共组织甚至私营部门，使政府不再划桨。
5、责任政府。新公共管理理论主张由错误责任制走向成就责任制。新责任制主张双向回应，即高层公共管理者对政治家负责，公务员对公民的需求保持灵敏的反应。
（二）地方政府绩效管理的意义
1、有利于落实科学发展观的重要内容。落实科学发展观，实现中国经济快速稳定的发展，需要树立一个科学的政绩观。绩是政府办事服务的效益。效是政府服务的效率，这种效果与效率是衡量政府和个人的基本标准。一些地方政府部门及领导干部为了追求政绩盲目攀比，热衷于标新立异等，不仅影响政府部门的形象，而且影响经济社会的持续、协调、健康发展。
2、有利于深化政府行政管理体制改革。我国政府的职责就是履行政府经济调节，市场监督，社会管理与公共服务职能，加强绩效管理是衡量政府公共服务是否满足公共需求的尺度。政府的绩效水平是影响社会发展的重要因素，随着我国经济、政治体制改革的不断发展和深入，公众和其他社会组织对政府管理能力和公共服务质量提出了更高的要求，建立新的以绩效为导向的公共管理体系势在必行。
3、有利于改进政府的管理方式。政府绩效管理以提高政府绩效为最终目标。政府围绕其使命进行绩效管理，采用目标管理、全面质量管理等手段，实施顾客导向的管理，增加顾客选择的机会，调查和审视社会公众对公共服务的要求和满意程度；建立以绩效为基础的预算制度、实行绩效与财政预算拨款挂钩，从而降低行政成本；改革公务员制度，实行业绩奖励制和绩效工资制，从而增加了政府管理公共事务、提供公共服务的效率与活力。
二、我国政府绩效管理中存在的问题
随着我国社会政治经济的发展，绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于起步阶段，实践中还存在许多问题，主要表现在：
第一，政府绩效管理理论研究欠缺。政府绩效的公共性，决定了很多内容难以量化。在政府绩效管理方面，针对中国实际而进行的系统的、全面的和具有操作性的研究成果尚不多见，加之我国政府绩效管理起步较晚，现在基本处于萌芽状态。
已有的关于政府绩效管理的学术文献针对中国的国情民意很少，研究成果大都注重引用西方国家这一领域，以至政府绩效管理的实践带有很大的盲目性。目前，政府绩效管理的研究主体是高校等科研机构，政府部门的主动参与甚少。
第二，在绩效评估方面，缺乏科学化的绩效评估体系和评估机制。我国政府机构改革虽然都强调提高行政绩效，但只是停留在较为抽象的原则层次上，缺乏具体、可操作的政策性指导，更没有相应的法律、法规和政策作为制度保障。当前各地各部门采用的绩效管理和评估活动，多数都处于自发状态，缺乏相关法律、法规和政策的依据和保证。
第三，政府绩效管理的体系不完善。首先，评估主体不齐全。从评价的参与者来看，政府绩效评价存在评价主体缺位的误区，即只重视自我评价，漠视社会评价，或者只注重社会评价，而忽视自我评价。其次，科学的评估指标体系尚未建立。我国目前的绩效评估存在片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标指标单一、缺乏科学性。再次，评估方式存在误区。从评估的方法上来看，政府绩效评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。从评估手段上来看，我国对政府部门的评估主要是定期进行评估，缺乏严格的监督制度。
第四，政府绩效管理的信息化程度不高。政府绩效管理的信息化程度低，给政府绩效管理带来沟通和交流的障碍。目前，我国大多数省市甚至连信息公开的法规都没有制订，这就为政府绩效管理带来障碍，很难推进政府绩效管理健康快速发展。
三、完善我国政府绩效管理制度的对策建议
第一，注重引进西方绩效管理工具。我国学界对绩效管理的研究成果甚多且增长速度极快，只有将政府实践与学术研究结相合，才能保证绩效管理实施过程的科学性和严谨性，提升公共部门绩效管理的水平。对于政府管理来说，提高政府效能在当前更需要的是解决技能分析和事务操作的问题。而西方国家兴起的绩效管理在一定意义上能够满足我们这一需要，为我国政府管理效能分析提供一个有效的工具。
第二，健全和完善地方政府绩效考核评价体系。目前我国各级政府都在积极探索一套新型的考核办法，力求构建科学合理的政府绩效评估体系和评估机制。当前绩效考核指标的设计要结合各级各地政府部门行政改革的实际，在统一、规范的原则和要求基础上，以科学发展观点为指导，保持以GDP为核心的经济指标考核的同时，相应地增加体现社会管理和公共服务职能的指标，增加设立政府应对公共危机和突发事件的指标考核。
第三，加强绩效管理制度化、法制化建设。市场经济是法治经济，立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础。首先，要通过完善政策和立法使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和常态化的道路。其次，要从法律上树立绩效管理的权威性。绩效管理机构在政府中应具有相应的地位，享有调查、评估有关政府活动的权利；评估活动能引起公众的关注，有充分的可信度和透明度；评估结论能够得到有效传递和反馈，切实用于改进政府公共管理。再次，要颁布绩效管理工作的制度和规范，对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题作出详细规定，把绩效管理纳入一个正常发展的轨道。
第四，引入公民参与机制，实现政府绩效管理评估主体的多元化。改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。政府绩效管理本身就蕴涵着服务和人民群众至上的管理理念，政府绩效就应以人民群众为中心，以人民群众的需要为导向，树立公民取向的绩效观。同时，必须取得民众的关注与参与，民众的关注与参与必定能有效地改进政府绩效管理。
第五，发展电子政府，实现政府绩效管理信息化。电子政府是现代政府有效行使职能的强有力的工具，其带来的开放性大大加强了政治行政的透明度和民主化程度，为政府绩效管理提供了可以利用的载体。一方面，电子政府的信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时，反馈渠道更为畅通。另一方面，电子政府为政府绩效管理朝着科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面支持。电子政府所具备的硬件环境、软件环境及其信息资源库，运作的法律制度、法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制，电子政府所要达到的目标，以及维系电子政府良好运行的人员素质保证，都为绩效管理体系的建立提供了所需的支持，并为整个政府绩效管理的开展创造了良好的物质基础和制度环境。
四、结束语
我国政府改革的起点与西方国家有很大不同，西方国家是在完备的韦伯官僚制基础上开始的政府绩效管理改革，而我国社会和政府的转型至今没有真正完成，在这样的改革背景下我们借鉴西方国家的相关改革经验，推行政府绩效管理经验时，不要以为只有进行绩效评估才是实行绩效管理，重点要放在借鉴绩效管理的实质，放在树立政府的“成本”意识和“顾客”导向方面。当前我们许多部门更迫切需要做的，是科学制定和规范管理编制、整合机构职能、优化行政流程，以及提高公务员综合素质等工作。政府绩效评估要在具备条件的地方和部门由点及面地逐步试行，这样才能真正实现政府绩效改革的目的。
参考文献：
1、J・E・莱恩.新公共管理[M].中国青年出版社,2004.
2、丹尼斯・缪勒.公共选择理论[M].中国社会科学出版社,1991.
关键词：财政支农资金、绩效、农民收入
问题的提出
我国经济进入新的发展阶段，开始了全面建设小康社会时期，能否实现政府制定的发展目标，在很大程度上取决于“三农”问题的有效解决。农民收入的增加、农村经济的发展有赖于国家对农业的支出，因此，财政对农业的支持不仅决定于其支农数量，更关乎其支农效率。
国家财政支农资金主要包括支援农业生产和农村水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农村科技三项费用、农村救济费支出等。我国财政资金支农金额从1980年的149.95亿元，到2002年的1563.68亿元，年平均支出额为722.84亿元，年平均增长速度为19.3%。统计数字表明，在整个财政资金农业支出中，支援农业生产和农业水利气象等部门事业费不断上升，并且增幅很大，但是，在增加的部分中，绝大部分是用于农业行政主管部门的行政经费；用于农业基本建设支出除个别年份有所减少外，其余年份都呈增加态势；用于农村科技三项费用和农村救济费两块历年呈低水平徘徊之势，农村救济费略高于农村科技三项费用。计算财政用于农业支出占全国财政支出的比重，可以发现，支农比重波动幅度较大，支农比重最多的年份为1980年的12.20%，支农比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45个百分点，支出的平均比重仅为9.31%，支出比重的年平均发展速度为92.26%，年平均增长速度为负。
财政支农资金绩效的回归分析
本文分析所采用的数据均来自于历年《中国统计年鉴》，分析使用的软件为SPSS12.0。
财政支农资金与农民收入的回归分析
财政支农资金总量对农民收入的回归分析以财政支农资金总量为解释变量，农民纯收入为被解释变量，建立的回归方程为：
csr=312.3591.519total
式中csr代表年均农民纯收入，total代表年财政支农资金总额。回归方程的拟和优度为0.935，回归系数概率小于0.05。计算结果显示，该回归方程具有很强的解释力，反映了财政资金对农民收入的作用，回归系数1.519，表明财政支农资金每增加一亿元，农民纯收入将增加1.519元。
财政支农资金结构对农民收入的回归分析以财政支农资金各项为解释变量，csr为被解释变量，建立的回归方程为：
csr=145.2262.225syf26.732jjz-1.447jbj
式中除jbj表示财政用于农业基本建设支出外，其余变量含义同前。回归方程的拟和优度为0.985，回归系数概率小于0.05。计算结果显示，该回归方程有较强的解释力，反映了财政支农各项资金对农民收入的影响。syf、jjz的系数为正，表明支援农业生产和农村救济费有利于农民收入的增加，jbj的系数为负，则意味着农村基本建设支出阻碍农民收入增加。
回归计量分析结果
以上分别通过财政资金总量及其内部结构建立了与农民纯收入的计量模型。结果表明，财政资金总量对农民纯收入有显著的影响，但是财政支农各项资金中，支援农业生产及农村水利气象等部门事业费和农村救济费支出对各自的被解释变量能够发生正效用，农村基本建设支出的回归系数为负并且对被解释变量的作用显著，成为增加农民纯收入的不利因素。我们可以从理论假设和实证数据加以验证。理论假设是在现行的政治体制和地方官员的行政任命体制下，对地方政府政绩的考察主要是依赖GDP以及发展速度等经济指标。由于农业比较利益较低，地方政府更偏好于将财政资金投向非农业和城镇。尽管说中央政府可以采取奖励、惩罚等选择性激励措施，但是，由于信息的不对称和不完备，地方政府相对中央政府而言，总是拥有信息优势，这样，地方政府与中央政府的相互博弈中占有优势，因而可能削减或者挪用财政资金以及改变财政资金投向。在实际的财政投向中表现为：更偏好于投资见效快、易出政绩的项目，而忽视期限长、具有战略意义的项目；热衷于提供看的见，摸得着的“硬”项目，而不愿提供农业技术推广、良种改造、教育服务等“软”公共产品。现实的统计数据也证明了这一假设，统计数据显示，在农业基本建设中，用于重大水利工程和生态建设等全社会受益的投资较多，约占80%-90%（国家发展改革委员会农经司课题组，2003年），而真正用于增强农业市场竞争力和直接改善农业生产生活条件的良种工程、重要农产品基地、农田水利、节水灌溉等中小型基础设施方面的投入少，只占10%左右，这些项目都是直接增加农民收入的。财政支农结构的不合理，抑制了农民收入提高。
另外，农村科技三项变量，未能进入回归方程，其可能解释是在现有的分税制下，中央和地方财权有了明确的划分，中央政府集中了相当大的财政收入却未能承担对等的公共事务，地方政府在非常有限的财力下，形成了对中央财政支农的非有效利用。
我国财政支农资金的特征
从1980年到2002年历年来的财政支农数据分析，可以得出其基本特征：
财政支农总量历年来呈不断增加的趋势，但总量不足
在1980年到2002年，财政支农总额除个别年份投资减少外，其余年份不断增加，从1980年的149.95亿元，到2002年的1563.68亿元，其中1999年较之于1998年有所减少。但是，投资总量不足，可以用我国农业投资占全社会投资总额的比重与农业产值占社会总产值的比重之比称为投资比较率作为衡量标准来判断。根据世界农业的发展规律，在工业化中期，农业投资比较率的值应接近或者超过1。但是我国的实际情况却是：1984－2002年为0.2以下，而且还有下降的趋势。由此判断我国农业的投资极端不足，农业总投资中，财政投资占有很大的比重，以此推测，我国的财政支农总量严重缺乏。
财政支农占财政支出比重偏小且受政策影响波动幅度较大
1980年到2002年的23年间，财政支农比重最大的年份是1980年的12.2%，支农比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45个百分点。上世纪韩国的新农村运动等成功经验都表明，在农业和农村基础设施建设中，政府一般都承担了主要投资主体和组织者的角色。反观中国，人们遗憾地发现，1998年以来，国家安排国债基金6600亿元，但用于农业的比重不高。2001、2002两年，国家每年发行1500亿国债用于基础设施建设，其中用于农村水利和生态扶贫等方面的国债投资只有400多亿元。我国财政支农比重偏小与我国的经济发展战略有关，由于我国追求的是重工业优先发展战略，而重工业属于资本密集型行业，在资本极为稀缺的情况下，实行了资源向城市发展倾斜的政策措施，形成了路径依赖，财政资金按照历史路径大部分投向城市，造成财政支农无论总量还是其占财政总支出的投资比重偏小。另外，我国的财政支农受政策影响较大，一般来说，在宏观经济波动的期间，会有较大的变化。例如，1998年，由于受到亚洲金融危机的影响，我国经济进入了通货紧缩阶段，全社会消费需求尤其是占全国人口比重绝大部分的农民消费需求疲软，国家采用积极的财政政策调控宏观经济，财政支农总额从1997年的766.39亿元迅速攀升至1998年的1154.76亿元，增幅达50.67%。
财政支农资金结构不合理
财政资金支农主要包括支援农业生产和农村水利气象等部门事业费、农业基本建设支出、农村研发支出、农村救济费支出等组成。这些支出中，农民直接受益或者说是农民获益较多的财政支出主要是支援农业生产、农业科技三项费以及农村救济费，前面的回归分析就已经证明了这一结论。而我国财政支农资金分配的现实却是这三项的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%，农民得益较少的支出是农林水利气象等部门的事业费和农业基本建设支出，其比重由1990年的52.12%上升到2001年的69.20%。与此同时，支援农村生产支出、农业科技三项及农村救济费这三类与农民收入增加直接相关的资金，在国家财政支农的比重上都呈现出下降的趋势。支援农业生产的支出所占比重由1990的41.59%下降到2001年的26.82%。农业科技三项费所占比重由1990的1.01%下降到2001年的0.7%。农村救济费占国家财政支农比重也由1990的5.28%下降到2001年的3.27%。在这些比重下降的同时，却是农村行政事业单位运转费用在不断的提高。国务院发展研究中心的调查表明，我国政府农业财政支出中有相当大的比重是用于政府农业行政事业的运转费用，支援农业生产支出和农林水气部门的事业费是财政农业支出的主体，所占比重近年大体维持在70%左右。湖南省去年财政预算安排了7亿元作为省本级的财政支农资金（不含农业综合开发），其中近3亿元用于省级的农口单位的人头费和事业费。四川省去年各级的财政支农资金大约为50亿元（不含基本建设支出），其中35亿元用于“吃饭”。
结论及政策建议
结论
第一，农村财政资金越来越成为农民收入增加的可靠保障，农村财政资金的数量与结构成为农民收入的制约因素。
第二，影响农民收入增加的因素中，财政资金应成为主要力量，不同的财政投资方向，在现阶段会产生不同的经济绩效。回归分析表明，支援农业生产支出、农村救济费成为农民增收的有利因素，而农业基本建设投资则阻碍农民收入增加。
第三，在本文的回归模型中，财政支农科技三项费虽然未能成为农民收入增加的解释变量，这并不意味着它对农民收入增加无所作为。事实上，随着经济的不断发展，土地、资本等生产要素的边际受益率在技术一定的条件下，呈现出下降的趋势。农业生产率的提高，农民收入的增长则更多的依赖农业技术的进步。
第四，我国农业财政资金受政策的影响加大而出现较大幅度的波动，且总量不足。
政策建议
第一，制定农村经济发展和农民收入的长远计划，严格执行财政支农发展资金国家预算，并且使财政支农的过程和各个环节制度化、透明化、规范化，避免受经济形势的变化和人为因素影响，任意削减财政支农资金。
第二，建立稳步的增加财政资金对农业的投入机制，严格按照《农业法》的要求实现国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。
关键词：海州区；基层农技推广体系；现状；问题；对策
随着社会主义新农村建设和现代农业步伐的加快，农业发展进入追求效益的时期，如何建设稳定的农业技术推广服务体系至关重要。
1 基层农技推广体系现状
海州区是一个典型的农业大区，辖4个镇、3个涉农街道、1个经济技术开发区和1个国有农场，共计84个行政村。耕地面e34.7万亩，农业人口22.9万人。粮食作物面积64.5万亩，粮食总产量32.8万吨，粮油生产的技术推广工作主要由区、镇两级农技推广机构来完成。区级的农业推广机构有农业技术推广站、作栽植保站、渔业技术推广站、畜牧兽医站、农机管理站5个，镇级综合农技服务中心9个，共有编制95个，实有人数55个。
1.1 基层农技推广体系人员情况
从事农技推广工作的55人中，按学历划分，大专及以上学历45人，占总人数的81.8%，比例虽高，但其中大部分是在职教育获得的学历或村官；按职称来分，中级职称17人，占在岗人数的30.9%；副高职称2人，均为区级推广机构人员；按年龄划分，35岁以上的38人，占69%，新生力量补充有限。
1.2 基层农技推广体系工作条件状况
镇级农技推广中心均有所有权的办公用房400平米以上，配备了基本的试验仪器，办公设备及交通工具。区级农技推广机构基本上有固定的办公用房，拥有专用的电话，电脑、打印机、照相机等办公设备。
2 基层农技推广体系存在的问题
在经历了“五有乡镇”项目建设和一系列改革后，职工工资有了保障，工作积极性得到了很大提高，农技推广体系具备了良好的基础，但存在的一些问题不容忽视，具体有以下方面。
2.1 缺乏足够认识
由于对农技推广的重视程度不够，推广体系建设上存在一些不同的认识。一是认为农技推广投入少，没有直接效益，在财政困难、农村工作重点多、经费紧张的情况下，农技推广体系建设先放一放、缓一缓；二是认为抓农业难度大，见效慢，不易出政绩，不能直接带来财政收入，使得领导不愿抓农业，更谈不上重视农技推广；三是认为农产品供求形势已发生根本性转变，农村政策已发生重大变化，农业问题已基本解决，农技推广队伍可有可无；四是忽视农技推广事业的公益性，片面强调农技推广机构的有偿服务，认为可以将其全面推向市场。
2.2 运行机制不活
一是进人把关不严格。由于乡镇没有全面执行竞争上岗、择优聘用制度，导致农技人员良莠不齐。二是考评机制不健全。没有将对农技人员的评价纳入到考评体系中，虽然实行了目标管理责任制，但没有与技术推广和农民增收挂钩，考核不严格、不规范，造成干多干少一个样，干好干坏一个样，没有真正解决按绩分配，奖勤罚懒的问题，难以调动农技人员的积极性。
2.3 农技人员素质有待提高
一是文化层次偏低。目前乡镇农技人员中，全日制大专以上学历的很少，虽然有的通过函授方式获得了大专以上文凭，但其含金量低，也没有进行过系统推广教育。二是知识得不到更新。乡镇农技人员大多数不能进行横向和竖向流动（调动），大部分也不能外出参观和接受专门培训，加之自主学习的能动性不强，导致学习培训机会少，造成知识老化，所掌握的技术针对性、实用性不强，难以适应现代化农业建设需要。
3 对策
3.1 强化思想认识
区、镇两级党委、政府应把加强农业技术推广作为提升农业综合能力的重大措施来抓，认真贯彻落实中央文件精神，贯彻执行《农业法》、《农技推广法》等涉农法律法规，采取切实有效的措施，支持农技推广工作，促进农业科技成果和实用技术尽快应用于农业生产，保障农业的发展，推进农业现代化建设。
3.2 加强财政投入
为保障基层农技推广工作的正常开展，必须有效增加对农技推广经费的投入。各级政府要把公益性的农技推广机构的基本支出及履行职能所需要的经费纳入财政预算，予以保证。
3.3 提高队伍素质
农技推广工作是以培养、教育和组织农民为主要内容，需要有一支具备较高的科技、文化水平的推广队伍。
3.4 改进运行机制
一是要坚持公开、公平、公正的原则，实行公开招聘、竞聘上岗、择优聘用的方式，选拔有真才实学的人员进入基层农技队伍。参加竞聘的人员应具备竞聘岗位相应专业学历，严把用人关。二是全面推行农技推广责任制度，建立健全科学的绩效考评体系，探索区业务主管部门、镇政府、服务对象三方面共同考核一线农技推广人员的新机制。
3.5 创新推广方法
3月24日，省委、省政府召开了省直机关加强效能建设动员大会，省委书记郭金龙、省长王金山同志分别作了重要讲话，提出从现在开始全力打好效能建设攻坚战，破除一切不利于发展的观念、体制和作风，力求在解放思想上有新突破、在转变职能上有新举措、在服务水平上有新提高、在工作作风上有新改进。这是省委、省政府为推进安徽奋力崛起实施的一项重大举措，对*来讲，显得尤为重要，也显得更为紧迫！
当前，*正处在加快发展、奋力崛起的历史机遇期。推进*跨越式发展的蓝图已经绘就，目标已经明确，当务之急是要抓好落实，切实把既定的目标措施落到实处，务求取得实效。但是，我市少数机关存在衙门习气重、政令不畅通、工作效率低、服务意识差、作风不扎实等问题，与上级的要求相比，与投资者的需要相比，与广大群众的期望相比，还有很大差距，与全市上下奋力崛起的呼声和氛围形成强烈反差！这些现象和问题可以说是多年的顽症，虽然发生在少数单位和少数人身上，但影响甚广，危害极大。加强效能建设，就是通过解决政府职能和机关效能方面存在的问题，深化感情，焕发激情，改进行风，端正作风，树立机关和公务员的良好形象，努力形成改进作风、提高效能、狠抓落实、推动发展的浓厚氛围和强大合力，把全市上下加快发展的强烈愿望，转化为机关干部奋力崛起的实际行动。近年来，市委、市政府高度重视效能建设工作，把效能建设作为优化发展环境的重要内容，取得了一定成效，但机关效能不高的问题仍没有得到根本改变，迫切需要进行一次机关效能的自我革命，强力推进机关工作全面提速增效，为奋力崛起提供坚强有力的保障。刚才，孟书记作了一个很好的工作报告，稍后胡书记还要作重要讲话。下面，我着重强调六点意见。
一、从解放思想入手，务求在增强工作主动性和创造性上取得实效。加强机关效能建设，首先要从解决思想观念问题着手。解放思想是个老话题，我们逢会必讲，但是在实际工作中，个别单位、个别同志依然是固步自封，求稳怕乱，习惯于用旧观念、老思维、呆办法解决新问题。常有人说：在别的地方十多年前就敢干，而且能干成的事，至今我们有些部门仍不敢干，甚至不敢学，归根结底还是思想不够解放，致使有些工作打不开局面。个别部门、个别人在为党干事业、为群众做工作这方面，不想做工作、不敢做工作，怕这怕那，瞻前顾后、畏首畏尾，却在方面胆子又大的出奇，谋个人之私，谋小团体之私。因此，希望机关干部将心思用在工作上，用在党的事业上，用在维护群众的利益上。各级领导干部要带头做解放思想的表率，主动适应不断发展的形势，努力做到认识水平与时俱进，工作标准不断提升，工作方法积极创新，工作效能显著提高。一要消除思想障碍。要以“浙江精神”、“江西现象”为标杆解放思想，开展一场触动思想和灵魂深处的观念革命和精神洗礼，着力破除因循守旧、四平八稳的保守思想，着力破除无所作为、不思进取的平庸观念，着力破除阻碍发展的一切条条框框和陈规陋习，没有思想上的跨越，就不可能有*的跨越式发展。二要消除政策障碍。凡是政策法规未禁止的，都可以放手试验；凡是兄弟市干的，都可以放开手脚学；凡是政策法规有幅度规定的，都可以选择上限，最大限度挖掘政策的含金量。争取政策的力度要大。积极主动地争取政策支持，坚决克服“没有政策等政策、有了政策等意见、有了意见等经验、有了经验等支持”的等靠观念。拓展政策的胆量要大。不仅要用活政策，还要善于用足政策给我们留下的空间。三要消除激情不足障碍。浙江省长兴县县长为建开发区，三个月瘦了10多斤；长兴县泗安镇为建工业区，高温时一天有20多人累倒到医院打点滴。这种干工作拼命精神在我市不是很多。抓工作不仅要有超常规的发展思维，更要有超常人的工作激情，超常人的拼搏精神。各级机关干部要切实增强对工作的激情和感情，时刻保持一种食不甘味的紧迫感，时刻保持一种夜不能寐的危机感，特别是对承担的年度经济社会发展目标以及重大项目建设等工作事项，要压力责任一齐上身，动力措施同步到位，确保各项任务扎实推进、如期完成。
二、从转变职能入手，务求在规范机关行政行为上取得实效。规范才能高效。当前，机关行为不规范仍是软环境投诉的重点，也是效能建设的难点。今年，要下功夫解决机关人员行为不规范的问题，切实提高公共服务的规范性和有效性。一是通过依法行政促规范。认真执行法律、法规和规章，切实提高依法办事的能力和水平；加快创设具有地方特色的规范性行政措施，压缩行政自由裁量的空间；进一步深化行政执法体制改革，完善相对集中行使行政处罚权工作。今后，行政执法部门对企业的检查要集中进行，并须报经纪检监察部门同意。二是通过制度建设促规范。市委、市政府印发了《关于进一步改进市直机关作风、加强效能建设工作的实施方案》，各级各部门也要结合实际，尽快制定出台加强效能建设的制度和规定，认真抓好落实，并在实践中不断完善，形成对行政行为的制度性规范。三是通过政务公开促规范。进一步规范政务公开的内容、形式、程序和方法，创新公开载体，提高工作透明度。今后凡政府和部门文件，除的外，一律通过政府网站和新闻媒体对外公开。尤其要坚持政府部门新闻发言人制度，充分运用好这一沟通机关与社会的渠道，不断增强政府工作透明度，增强政府公信力。
三、从优化程序入手，务求在提高办事效率上取得实效。目前我市机关效率低下的问题，不仅表现在工作拖拉、关卡多、条条框框多、人浮于事多等方面，更深层次表现在机关干部甚至是领导干部研究决策效率低、组织协调效率低、落实执行效率低等方面。在全省效能建设工作会议上，王金山省长说：“有人戏称机关办事，群众跑来跑去，领导批来批去，部门转来转去，开会议来议去，最后问题还是哪来哪去”。如此效率，何来跨越式发展。各级各部门要以效能建设为突破口，进一步优化流程，简化程序，加快工作节奏，提高办事效率，推进机关工作全面提速增效。一要减少办事环节。进一步简化办事程序，使机关管理环环相扣、紧张有序，各项工作有规可依、有章可循，实现办事提速增效，服务创优争先。同时，进一步整合部门职能，明确各部门工作职责，坚决杜绝部门之间因职责不清、职能交叉而造成工作相互推诿扯皮等现象。二要减少审批事项。按照《行政许可法》要求，进一步对各种行政审批项目特别是非行政许可审批项目进行全面清理，最大限度减少审批事项，该放的权力主动地放，该减的程序果断地减，该降的门槛坚决地降。三要减少办事时限。行政服务中心是提高行政效能、优化发展环境的重要窗口。对此，胡书记在去年12月份召开的市委常委扩大会议和今年2月份召开的全市招商引资工作会议上，都作了明确要求，市直各有关单位要按照“应进必进、进必授权”的要求，于今年4月底前完成进驻中心的任务，彻底改变在中心挂号、在部门办事的模式，对在规定期限内不能按时进驻的，将严肃追究主要负责人的责任。市政府决定，市招商办公室全部搬到市行政服务中心办公，开设外商咨询服务窗口，为外商提供一条龙服务。同时决定，从今年4月份起，为在*投资500万元以上的市外客商工作用车发放贵宾通行证，在*境内免收过路过桥费。各级各部门也要积极创造条件，努力为外来投资者创造便捷优良的外部环境。
四、从开拓创新入手，务求在推进工作的力度上取得实效。*要崛起，核心是干部，动力在创新。创新是工作责任心的体现，是改进工作作风的体现，也是领导干部水平和能力的体现。没有创新，就不可能有好的效能。与江浙、江西相比，*不缺谨小慎微、处事圆滑的干部，最缺有激情、敢冲敢闯的干部，最缺“江浙”那种敢想敢干的创新精神和魄力。特别是当前，我市正处在负重爬坡、提速赶超的重要关口，处在“发展黄金期”、“矛盾凸显期”交织阶段，我们要顺应崛起的潮流，把握发展的大势，谋求更大的突破，必须将大胆创新、持续创新、全面创新覆盖渗透到效能建设所有领域，贯穿于奋力崛起的整个过程。一要以新的理念引领发展。进一步坚定加快发展、超常发展的信心和决心，继续探索全面发展、科学发展的新路径，推动*在科学发展的轨道上提速赶超。特别是要结合实际，坚持扬优展长的策略方针，走特色路、打特色牌、干特色事，努力打造突出个性特色的发展新路子。我们不仅要用新的理念引领发展，而且要把那些新理念、新风尚渗透到社会各个领域。二要以新的思路突破重点。能不能在发展实践中以新的思路突破重点，既是各级干部创新能力和领导水平的集中体现，也是一个地区、一个部门工作成效的决定性因素。审视我市发展现状，可以说弱就弱在工业规模偏小，差就差在综合实力不强，低就低在开放水平不高，难就难在县域经济滞后。这些制约因素，就是我们必须集中力量加以突破的重点所在，各级干部就是要针对这些突出问题创新工作思路。三要以新的办法破解难题。当前，改革攻坚力度不断加大，宏观政策环境不断变化，我们遇到了许多新情况、新矛盾和新问题，所有这些都要以新的思维方式和工作方法，加以应对和处理。比如，如何用新的办法解决城市建设、拆迁整治过程中失地失房群众的补偿安置问题；如何用新的办法解决企业发展、园区开发和项目建设中资金融通难、土地征用难、项目审批难问题；如何用新的办法解决因历史遗留问题和各种现实问题引发的群众重复上访、越级上访问题；等等。我们一定要看到，这些问题和矛盾带有相当的普遍性，但谁能在创新中找到新办法，谁就能在同样条件下营造适宜干事创业求发展的小气候，就能创造出超乎别人的发展业绩。我这里要特别强调的是，市委、市政府多次提出“保护改革者，鼓励创新者，宽容失败者”，对开拓创新型的干部，要大力保护。我们不会把那些敢冲敢闯、实绩突出的干部看作不成熟；不会把观念落后、缺少激情、四平八稳的干部看成是办事稳妥；更不会把标准不高、拼劲不足、小进即安的干部看成是谦虚谨慎！
五、从信用建设入手，务求在树立*良好形象上取得实效。诚信对*来说至关重要。推进*跨越式发展，最关键的是重塑形象。重塑*新形象，最核心的是从信用建设入手，着力打造“信用*”。诚信是政府取信于民的基础，是企业发展的生命，是个人立身的根本，更是*未来的依托。*只有树立了良好的诚信形象，才有可能招大商、引大资，实现大跨越。建设诚信*，政府诚信是基础、是关键。各级政府及部门要带头讲诚信，做诚信的表率，坚持诚信执政，取信于民，不断提高政府的公信力。各级各部门尤其是各级领导干部，都要增强信用意识，百倍珍惜*形象。凡是承诺的事项，都必须不拆不扣地兑现到位，决不允许朝令夕改、言而无信。加快建立健全全市统一征信体系，抓好企业和个人信用建设，营造诚信为本、操守为重的良好风气，营造为民、利民、便民和亲商、扶商、富商的浓厚氛围。进一步加大失信惩戒的力度，建立健全“诚信受益、失信惩戒”的工作机制。当前，特别要加强对行政行为的约束，对破坏发展环境、损害*形象的人和事，坚决发现一起，查处一起，绝不姑息。市直机关行政效能建设领导小组办公室要做好投诉案件的查处工作，凡接到的投诉，必须做到有诉必理、有理必果，确保件件有回音、事事有结果，涉及到的人，人人都要有说法。
关键词:BOT;基础设施;政策选择
本文为河北省社会科学基金项目,项目批准号:HB08BYJ047
中图分类号:D63 文献标识码:A
一、我国政府推进BOT的现实意义
(一)减轻政府负担。优先发展基础设施是世界经济发达国家的成功经验。据专家分析:GDP增长1%,必须以基础设施至少增长1%做保证,并应适度超前。“九五”期间,为实现国民经济增长的目标,国家采取加大基础设施投入,拉动内需的宏观调控政策,而国家的财力显然是难以承担的。采用BOT融资方式可以有效筹措大量社会资金进行基础设施建设,以缓解基础设施资金需求与政府财政之间的矛盾;同时,BOT项目所需资金由项目公司自筹,在经营上实行自负盈亏,国家最大限度地做到了风险规避,不存在财政负担。因此,BOT融资方式不仅可以减轻政府直接的财政和债务负担,缓解我国基础设施建设中资金短缺的问题,而且还可以将原来用于该项目的建设资金用到其他项目上,从而加快社会生产力的发展,改善人民的生活条件。
(二)改善投融资环境。长期以来,我国基础设施建设投融资体制单一,基本属于政府垄断状态,存在着管理落后、效率低下、缺乏维护和维护费用高等弊端。对其中一些项目,政府往往不得不投入巨资以维持项目的运作。随着BOT融资方式的推广,无论国外公司还是国内民营机构都可以参加基础设施建设,在坚持“谁投资,谁受益”的原则下,制定出符合我国基础设施投资现状的BOT项目政策,就可以使投融资结构多元化;引进竞争机制,有利于加快制度创新,打破目前存在的由单一投资体制形成的严重的行业和部门垄断局面,理顺我国基础设施建设领域的价格体系,改变基础设施建设由政府包办的局面,提高企业的市场化意识。
(三)优化投资结构。目前,我国利用外资的方式主要有外商直接投资和外国贷款两种。随着我国对外开放的不断扩大,吸引外商投资取得了举世瞩目的进展。但目前大部分外商投资都集中在加工工业和第三产业,投资于基础产业和基础设施的比例较低,外商投资结构不尽合理。因此,根据我国经济建设的具体情况,有选择地开发一些基础设施项目,鼓励和引导外商采用B0T融资方式进行投资建设,将有助于调整和优化我国外商投资产业结构,使利用外资工作在国家宏观调控下,更加健康地发展。
(四)促进科技进步和技术管理水平的提高。一直以来,我国的基础设施建设存在着重投入、轻质量和重建设、轻管理的严重倾向。这一方面给国家带来了沉重负担和极大浪费;另一方面造成运营效率低下、人浮于事、机构臃肿、服务质量差等现象。这种状况的改善,一要深化改革;二要扩大开放。采用BOT融资方式将引进国外先进技术和管理办法,有利于提高基础设施项目的运作效率和服务质量,推动我国特别是河北基础设施技术和管理水平与国际接轨,满足社会经济发展的有效需求。
二、我国政府在BOT发展过程中的问题
(一)缺乏完善的BOT政策和法律框架。我国政府之所以推进BOT,首要动因是为了弥补政府财政资源不足与国家发展需要大规模基础设施建设之间的缺口。国家推动BOT的主要手段是政策推动,在体制外开辟一块政策区间进行探索。外贸部于1995年1月16日了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》,国家计委、电力部、交通部在1995年8月21日联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》。这两个通知构成了我国推行BOT的政策与制度环境,然而通知中仅仅对BOT的定义、适用范围、审批机关及审批权限、风险分担、权利与义务、监督与管理等做了简单的规定。至于BOT必须依赖的宏观政策环境和微观管理体制并没有一开始就形成可以“一揽子”解决的框架。这一现实衍生出了我国BOT过程的两大特点:一是增量改革战略下依靠政策推进;二是制度建设的滞后性。
(二)BOT要求的建设、运营体制与现行体制之间的矛盾。首先,从规划来讲,实施BOT意味着政府规划“掌舵”与“划桨”分开,政府集中精力在政策规划上,而将建设和运营交给市场去做。这种分离,导致了制约规划的决策变量的变化,财量不再是主要的政策约束,政府可以改变高度集中的决策体制,适当划分中央和地方的基础设施规划决策权,摆脱基础设施不足的状况。也就是说,适当调整高度集中的规划决策体制可以促进地方政府利用BOT的积极性,也可以减轻中央政府的财政负担。其次,从投资来讲,传统体制下,政府作为直接的投资者和BOT融资方式是完全不同的。推进BOT有必要改变这种政府直接投资的融资体制。传统上,政府制定了基础设施建设的规划后,就通过财政预算,直接进行基础设施建设的投资。这样就容易引起两大弊端:一是政府的财力有限,许多大型工程没有力量投资,与此同时社会上的民营资本和外国资本不能有效的利用;二是建设、经营采用非市场化的经营管理导致资金浪费、效率低下、工程质量没有保证。最后,从运营来讲,BOT要求改变政府作为直接运营者的角色。政府作为基础设施的直接运营者其特点在于:政企不分、地区分割和部门分割导致垄断和过度竞争并存、政府管理缺位,等等。这种体制下由于没有形成良好的激励约束机制,经营效率低下成为一个普遍的现象。只有改变了政府作为直接运营者的角色,才能保证政府与企业分开,为BOT制度框架的建立提供前提。
(三)政府角色的缺位、越位和错位
1、政府角色的错位(越位)。在BOT的招标和规划阶段,官员将主要精力放在了政绩上,对于一些项目的合理性缺少关注,一项基础设施项目涉及很多方面的利益,特别是在城市现代化的进程中,“经营城市”成为时髦的口号,很多地方政府只顾招商引资,忽视了城市变迁过程中的公民权利,为了政绩和项目承包商的利益而损害公民权利的事件层出不穷。而一旦承包商和公民权利发生冲突,政府往往倾斜于承包商的利益,造成了公共利益天平的失衡。
在BOT授予特许权的阶段,有些政府部门的决策过程缺少科学的论证,缺少民众的参与。不当的高估政府的能力,匆匆决策,对于一套明晰的管制框架和合同框架没有投入必要的关注。结果项目一旦建成,进入运营阶段后,签订的合同遭到公众反对时,政府就陷入公众和项目承包商的两难之中。有些政府部门往往用权力干预合同的实施导致交易费用的攀升和政府信用的丧失。
2、政府角色的缺位。一个规范的、有效率的、兼顾公平的BOT框架中,政府扮演特许权授予者、管制者、合作者和支持者、推动者和帮助者的角色。但是,由于BOT主要是政策推动,政府的基础设施建设体制没有根本改变,从而政府的职能没有发生改变,这直接导致了政府角色的缺位。首先,特许权授予时的政府角色缺位。政府在授予特许权的时候,并没有培育一个适应市场竞争的体制,对交易成本、风险的结合,运营和控制等方面缺少严格的控制。其次,政府作为管制者角色的缺位。到目前为止,还没有一个单独的管制机构针对BOT项目进行管制。再次,政府作为合作者和支持者角色的缺位。一种是政府过多的政策支持,导致公共利益和项目承包商利益的天平偏向于项目承包商利益;另一种是政策支持不足,制度不健全,政府与项目承包商之间利益失衡。最后,政府作为推动者和帮助者角色的缺位。政府作为缺少意愿和能力提供必要的担保、税收减让或者竞争承诺都是资本不愿投资于BOT的制约因素。
三、我国政府推进BOT发展的政策选择
(一)建立完善的政策框架和法律框架。结合目前我国有关BOT的政策建设的落后局面,放宽政策的覆盖面,实施国民待遇,允许国内民营资本平等竞争参与BOT的项目建设等。在我国,外资享有“超国民待遇”,在BOT项目投资中,这种“超国民待遇”表现为外资优先准入,而实际上内资BOT相对于外资在回避BOT的政治风险和外汇风险、不影响国家的完整性、比较熟悉国情、容易与政府顺畅而有效地沟通等方面更有比较优势。借鉴国际通行做法,尽快建立《BOT法》。因为BOT运作中需签署大量的合同文件,对BOT单独立法就显得很必要。按照国际惯例,在英、美、法等国一般都对BOT单独立法或制定条例性法规。我国也应借鉴此种做法,通过专门的法律形式把报批与招标程序、BOT项目的合同范本与BOT的运作规则等固定下来,单独立法,这样有利于BOT的规范运作。只有严格遵守国际惯例,保证国内政策、法律的稳定性,国外投资者才有信心来我国投资。
(二)由政策推动到制度推动。我国30年的改革开放过程是一个国家通过政策调整,渐进的增量改革的过程。国家首先通过政策引导、推动经济的发展,培育市场的发育;然后政
府与企业、政治与经济相对分离,依法治理国家。从政策推动走向制度建设是从计划走向市场,市场不断成熟的需要。因此,政府为了推动BOT的发展需要从单一的政策推动走向制度建设,包括如下几方面的制度:首先,建立BOT规划制度;其次,建立BOT特许权授予制度;再次,建立专门的BOT管制体系,形成高效的管制体系;最后,建立BOT过程中谈判和仲裁制度。
(三)发挥市场作用,变革基础设施建设体制。首先,为了市场的竞争需要将政府和企业分开,需要将基础设施建设、投资和运营分开。政府从全能型转向“掌舵”的角色,通过制定规则、维护规则的执行而增进市场,而不是置身于市场之外或直接干预市场;其次,为了市场的竞争需要一个信息充分的招投标环境;否则,信息成本的攀升会阻碍资本进入BOT。政府除了提升自身的能力、形成高素质的专业队伍、建立公正、高效的招投标程序以外,还可以充分利用民间组织的自我协调,通过中介组织、行业协会的信息优势传播信息,鉴别优劣;最后,传统的基础设施建设体制是遏制竞争的体制障碍,应将政府与企业分开,将投资、建设和运营分开,充分利用市场机制和政府管制的双重作用,寻求竞争和规模经济的平衡。可以借鉴英国的强制性招投标制度,让参加BOT的所有竞争项目人展开竞争,公与公、公与私、国内与国外竞争,提高建设和运营的效率。
(四)变革政府管理方式及体制。首先,变革政府管理方式。中央政府应当指定一个内部主管机构负责制定和协调政府的BOT政策,这一主管BOT项目的机构可拥有广泛的责任。在行政方面,“一个窗口制度”对于克服项目在行政上的延误是最有效和最受欢迎的方法。根据“一个窗口制度”,项目公司为取得和续延其建设和运营BOT项目所必要的核准、许可和同意,只需同一个政府部门打交道;其次,改变政府管理体制及理念。政府的管理理念从审批型政府到掌舵型政府,政府在政企分开的前提下,从行政审批到制定招投标的规则,将主要精力放在特许合同的设计、制定和监督执行上;政府主要依据合同,根据法律调整政府与民间资本之间的关系,政府有必要提高政府公务人员的素质和专业知识水准,或者借助于中介组织弥补自身的信息和专业缺陷;建立完善的BOT责任追究制度,做到决策权力与责任相一致,对于成功推进BOT的官员予以奖励,如果造成重大失误则根据原因追究责任和进行惩罚;最后,建立合理的BOT行政流程,依据合同和绩效设计政府的行政流程,防止职能机构之间的推诿和扯皮。
(作者单位:1.河北金融学院;2.中国地质大学长城学院)
主要参考文献:
[1]倪文肖.河北金融市场非均衡发展的相机治理[J].经济论坛,2004.20.
发展社会事业对于国计民生的重要性主要体现在:发展社会事业是保持经济和社会协调发展的重要条件;是保障和改善民生的重要途径。既可以满足日益增长的公共需求,又可以一定程度削弱收入分配差距带来的负面效应;发展社会事业是转变发展方式的重要推力。对拉动消费需求起到潜在影响、对积累人力资本起着直接作用、对改造传统产业和培育新兴产业形成强力支持;发展社会事业是促进社会公平、缓解社会矛盾的重要手段。
其战略意义在于,有助于扭转社会发展滞后于经济发展的局面;符合经济社会发展向更高水平更高层次跨越的趋势;适应城市化推进所带来的人口布局变化;满足老龄化社会的长期需要;促使发展成果更多融入人民群众生存和发展空间,维护社会长久的和谐稳定。
一、“十二五”时期社会事业发展的战略环境分析
(一)我国经济社会发展的关键时期
“十二五”时期是实现全面小康社会目标的关键性阶段,深化重要领域和关键环节改革需要战略性突破。同时,也是我国经济社会转型升级的关键性阶段,是由生存型社会向发展型社会加快转变的关键五年。
在这个时期,我国将处在由生存型社会向发展型社会转变和由农村社会向城市社会的转变的“两个转变”时期,转型加上攻坚,会凸显机制转轨加快、利益分化加深和价值观念多元等方面主要特征。并由于社会转型的复杂性,我国将步入新的重要战略机遇期,会出现机遇、挑战、风险并存的局面。机遇主要来自转型时期多种因素的综合作用,挑战主要来自经济发展方式转变遇到的难点问题和某些不确定性,风险主要来自深化改革带来的利益格局调整。
(二)对加快社会事业发展提出战略要求
1、转变发展方式已刻不容缓,要求把加快社会事业发展作为重要着力点
一方面,在国际金融危机影响下,世界范围内经济结构大调整到来,国际产业结构朝着技术、知识服务密集型的方向发展。世界各国尤其是主要发达国家开始了新一轮抢占科技和产业发展制高点的竞争。另一方面,以出口拉动和投资拉动为基本特征的经济发展方式,已成为我国经济实现平稳较快发展的主要制约因素。发展科技、教育和文化事业,全面提高人的素质,是转变经济发展方式、实现可持续发展的关键。用科技的力量推动经济发展方式转变,使战略性新兴产业尽早成为国民经济的先导产业和支柱产业,运用高新技术加快改造传统产业,大力推动自主创新,是“十二五”时期的紧迫任务。
2、改善民生进入特定阶段,需要社会事业有较快发展以满足公共需求增长
国际经验表明,主要西方发达国家有的在人均GDP超过3000美元时,就推行和普及全国性的福利制度。根据预测,到2010年年底我国人均GDP将接近4000美元,居民消费升级将成为常态。2009年,我国城乡居民的恩格尔系数分别降低到37%和43%左右,按照联合国粮农组织的标准,可以说总体上已经达到从小康到宽裕的居民消费阶段。社会成员的消费结构发生两个重要变化:即食品与衣着等基本消费支出的比例在不断下降;医疗保健、教育等消费支出比例不断上升。这一结构性变化表明,公共需求全面快速增长确实已成为经济社会生活中不容忽视的重要趋势。
3、城市化将进一步带动人口向城市转移,对调整现行的公共服务制度体系提出迫切要求
按照目前的城市化速度,“十二五”时期我国人口城市化水平将迈过50%,标志着我国将完成从农村社会向城市社会的转变。由此将进一步带动人口的集中和流动,特别是人口向城市转移。城乡之间巨大的人口流动性,将会引发流动人口管理与服务、城乡劳动就业和社会保障衔接、流动适龄儿童接受教育、城市公共服务以及社会治安等一系列复杂的社会问题。现行的公共服务制度体系如不相应调整,将越来越不适应城市化发展需要。
4、人口老龄化进一步加剧,加快发展老龄事业的任务紧迫艰巨
我国已是世界上老年人最多的国家。近20多年来,我国老年人口平均每年增加300万。预计到“十二五”末期,超过60岁的老年人占总人口的比例将达到15%左右,养老保障、养老服务、医疗、卫生保健、终生教育、文化娱乐、旅游等需求将随之增长,不仅是总量增加,质量方面的要求也会不断提高。
5、利益多元化趋势更加明显,对社会事业发展提出了更高的要求
“十二五”时期,我国正处于由经济转型而引发的社会转型期,也是社会矛盾更加复杂的时期。社会成员受益不均等问题将导致利益分化加深,利益多元化进一步扩大。不同利益群体之间的利益关系若达不到适当的平衡,利益冲突难免激化,进而诱发严重的社会稳定问题。社会事业发展不足,受损害最深的将是社会弱势群体的利益,积累起来将埋下社会隐患。
二、现阶段社会事业发展状况评价
(一)发展水平判断
1、社会事业发展严重滞后于经济增长
社会事业是将经济发展成果转化为公共产品以满足公共需求的载体。检验社会事业弹性系数,可作为判断社会事业发展与经济增长均衡程度的一个重要尺码。相关数据表明,长期以来,我国民生性较强的社会事业弹性系数始终小于1,我国社会事业发展在总体上严重滞后于经济增长。
2、社会事业发展严重滞后于发展阶段
由于社会事业发展的评估与经济发展的评估相比更为复杂,目前尚未形成公认的简化、有效的评估方法。一般性的判断,可通过考察民生性公共产品供需平衡状况得出基本结论。这是因为,随着经济发展阶段的提高,消费结构升级会导致公共需求相应增长。如果公共服务总量出现严重不足,供需缺口过大,则表示社会事业发展不够。相关数据显示,我国居民储蓄率曾一度达到了50%。高储蓄率的真正根源在于社会保障制度的不健全,摩根士丹利亚洲区主席史蒂芬・罗奇(Stephen Roach)也认为,中国社保不足是居民储蓄率攀升的主因。例如,全国社会保障基金管理的资产额仅为大约820亿美元――相当于每个工人一生的退休福利为90美元。与此同时,2009年初实施的8500亿人民币全国医疗保健计划,相当于在未来3年内人均额度仅为30美元。
3、社会事业发展严重不均衡
目前,我国社会事业发展总体处在一种非均衡状态。表现为,城乡之间不均衡,农村大大落后于城市;地区之间不均衡,中西部地区明显落后于东部地区;不同社会群体之间不均衡,流动人口享受的公共服务大大低于户籍人口。
(二)基本状况评述
1、教育事业:教育投入属于“欠发达国家”
按照国际分类,中等教育毛入学率低于50%、高等教育毛入学率低于15%、公共教育支出占GDP比例低于4%的国家,属于教育欠发达国家。目前,我国的中等教育毛入学率为75.5%,高等教育毛入学率为24%,已经跨出教育欠发达国家行列。然而我国实际的公共教育投入占GDP的比例仅为2.4%,低于世界平均水平,严重具有教育欠发达国家的特征。在人才培养上,我国现行偏重知识灌输的应试教育模式远远落后于追求能力发展的素质教育模式。我国国民人均受教育年限达到8.7年,仍低于一些发展中国家水平。
2、医疗卫生事业:发展理念落后
世界卫生组织曾经赞誉我国用最低廉的成本保护了世界上最多人口的健康。我们用世界大约1―3%的公共卫生资源,要解决世界上22%的人口公共卫生需求。换个角度看,这也表明政府对人口健康保护责任的亏欠。
3、社会保障事业:公共财政欠账过多
当今世界,社会保障支出是现代政府最大的开支项目之一。社会保障总支出占GDP的比重,1990年世界平均水平已达到14.5%,亚洲平均水平也达到6.4%。而2008年,我国包含社会保险基金在内的社会保障支出占GDP的比重仅为5.2%。与发达国家相比,差距更加明显。2008年,我国社会保障支出占财政支出的比例为10.9%,而很多发达国家社会保障支出占财政支出的比重都在50%以上。
三、“十二五”时期社会事业发展的战略重点
从国家发展的战略高度看,建立完备的公共服务体系,是实现经济社会公平、稳定、快速、健康、持续性发展的必要条件。国外正反两方面的经验表明,公共服务体系建设滞后,就会严重阻碍经济社会的发展;公共服务体系完备,就能安全地度过经济社会发展的危险期。
社会事业是狭义的公共服务体系。加快社会事业发展的战略重点,可借鉴国际经验并结合现阶段我国社会事业发展的战略要求来确定。根据国外经验,公共服务体系的建设可分为三个基本阶段:第一阶段是人均GDP处于1000美元左右的阶段,发展重点是完善公共服务制度。第二阶段是人均GDP处于1000―8000美元的阶段,发展重点是全面、系统地完善公共服务职能,坚持教育、科技优先增长,强化公共基础设施建设。第三阶段是人均GDP达到8000美元左右的阶段,发展重点是控制社会福利的过快增长,提高公共服务质量。“十二五”时期,我国正处在公共服务体系建设的第二阶段前期,由于我国经济社会发展的特殊性,公共服务制度建设仍滞后于发展阶段,需要相并进行两个阶段的任务。
(一)完善公共服务制度
完善公共服务制度是完善公共服务体系的基础。当经济发展到一定水平,公共服务制度完善与否便成为社会事业发展的主要制约因素。从原理上讲,作为体现社会事业发展程度标尺的公共服务水平,取决于两个变量,经济能力;公共服务制度安排。目前,我国已成为世界第三大经济体,外汇储备第一大国,人均国民总收入已接近中等收入国家的平均水平。2010年财政收入预计将实现8万亿元。我国经济实力已经具备了在“十二五”时期加快社会事业发展的基础条件。现阶段我国社会事业发展滞后,不在于没有提供公共服务的经济能力,而在于因缺乏合理的公共服务制度安排所形成的严重制约。为实现全面建设小康社会的战略目标,抓紧完善公共服务制度应是“十二五”时期加快社会事业发展的战略重点之一。根据现实情况和社会事业发展规律,应加大改革力度,将解决四大突出问题作为完善公共服务制度的重点突破方向。即解决分工、问责制度缺失所造成的社会事业发展指标软化问题;解决财政支持体制难以保障社会事业加快发展问题;解决现行公共服务制度体系无法适应城市化发展战略需求问题;解决社会事业发展的社会参与和监管机制问题。
(二)落实教育优先发展战略
在国际竞争加剧、转变发展方式势在必行的环境下,加快教育事业发展的战略意义尤为重大,需要尽快突破教育投入瓶颈。教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资,是公共财政的重要职能。而教育投入严重不足仍是困扰我国教育发展的主要问题,我国仍没有走出教育投入“欠发达国家”的阴影,教育优先发展的战略地位也因此难以真正落实。“十二五”时期应抓紧健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制,完善各级教育经费投入机制,保障教育经费的稳定来源和增长。
(三)增强医疗卫生的可及性和公平性
时代进步和改善民生都需要我们把医疗卫生工作的重点放到农村去。每千人口医生数是反映居民的生活质量和健康水平的重要民生指标。在国际比较中,我国水平并不低。但我国医生数中包括了牙医和中级医师在内,约占24%,外国不包括。目前在这个层面上,我国医疗卫生问题主要是城乡之间的配置不合理。每千城市人口医生达2.3人,而每千农业人口乡村医生和卫生员为1.26人,相差近一倍。更为紧要的是,乡村医生不仅数量偏少,而且面临生存危机。随着新医改方案实施,以药养医将要成为历史。一旦药品饭吃不成了,国家又不解决待遇,乡村医生何去何从是个问题,城乡差距将因此进一步扩大。提高农村医疗卫生的可得性、可及性和公平性,应是“十二五”时期医疗卫生事业发展的战略重点。
(四)完善社会保障体系
社会保障是现代国家的一项重要经济社会制度安排。社会保障制度是收入再分配的重要手段之一,关系到人的基本生活支持和社会的基本稳定。完善的社会保障体系能够为社会特别是底层民众构筑一张社会安全网。“十二五”时期,完善社会保障体系,要加快扩大养老保险覆盖面;要改进高医疗保险制度设计;要完善最低生活保障和失业保险;要大幅度提高农村社会保障水平;要对统筹城乡社会保障制度实行攻坚;要加强社会保障的政府监管。
(五)推进基本公共服务均等化
“十二五”时期,推进基本公共服务均等化的战略任务包括:转变政府职能,以基础教育、医疗卫生服务和社会保障为先导,确立基本公共服务均等化的保底标准,兼顾财政能力和公共服务制度建设,使基本公共服务均等化有一定的进展。
四、“十二五”时期加快社会事业发展的实施路径
(一)加强发展规划
“十二五”时期,要针对社会事业发展滞后具有较强的弥补性,并根据阶段性战略要求和本时期特点,体现一个“加快”,突出两条“主线”,注重三个“致力于”。具体为:一个“加快”:加快社会事业支撑体系的建设。两条“主线”:改善民生,转变经济发展方式。三个“致力于”:致力于社会事业体系更加完善,致力于社会事业基本功能充分发挥,致力于社会事业发展使命充分体现。
(二)革新发展理念
社会事业是需要持续扩大投入的社会工程,出于社会事业的公益性质,政府财力支持是主要力量。为此,要打破传统的发展思维定势,关注发展的全面性、协调性和可持续性,明确经济社会发展的真正目的是为了实现人的全面发展。让改善人的生存和发展条件成为发展的目标指向,让公平、共享成为发展的主流价值。换个角度来讲,公共服务体系主要是以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排。政府是公共服务制度的设计者、实施者与维护者。公共服务体系全面不全面、完整不完整,很大程度上取决于政府意愿。为此,革新发展理念是深刻领会科学发展观精髓的真正体现。
(三)建立制度约束力
完善公共服务职能需要加快建设公共服务型政府。应加紧建立以公共服务业绩为导向的干部人事制度,应尽快提升社会事业发展指标在政绩考核指标体系中的权重,健全政府公共服务绩效管理和评估体系,强化政府部门问责制,使政府对加快社会事业发展投入必要的精力和力量。
(四)推行法制化建设
用制度、法规强化对公共服务行政机构的监督,保证公共服务行政机构运作的规范化和法制化,尽快推行社会事业发展的法制化,将一些具有战略性高度的重要发展指标纳入法制内容。
(五)推进基本公共服务均等化
改革财政转移支付制度是促进基本公共服务均等化的关键。要尽快改革现有财政转移支付制度,避免地区间公共服务差距迅速加大。基本公共服务不能仅与当地的经济发展水平挂钩,对于难以保证基本服务水平的地区,中央财政必须给予财力保障。应加紧制定均等化标准,界定基本公共服务的水平底线。为有利于确定财政转移支付的力度,应制定中央政府的基本公共服务标准。
(六)扩大社会事业投入
教育经费支出:占GDP的比例达到4.5%。日本在人均GDP达到1000美元时,政府教育经费投入就高达5%,只用了20年就达到了现代化国家的水平。“十二五”时期,我国人均GDP已远远超过当年日本的水平,可以实现并应该超过1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出的4%指标。约束性指标为中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,预期性指标,到“十二五”期末国家财政性教育经费支出占GDP的比例达到4.5%。
医疗卫生事业:参照发展中国家的平均水平,政府支出至少应该占到卫生总费用的40%。发展中国家巴西实行免费医疗制度,公立医疗机构对病人实行免费治疗,不收取病人任何费用。而我国也仅有一个神木县在做这个事情。是不是掉入拉美陷阱,能否可持续,有待观望和总结。
研究引入“政策行为从众”的概念，并通过实证证明，作为超常规政治激励手段的行政问责制，会在不同类型的政策执行主体中产生“政策行为从众”的行为模式，而不能在整体上提高所有政策执行主体的执行水平。具体的来说，政策实施初期执行进度较慢的省份将在行政问责的压力下强化政策实施力度以实现赶超，但初期执行进度较快的省份将在后期主动弱化实施力度。不同执行的主体的“从众”行为将在整体上减弱行政问责制的政策效果，并在客观上导致节能约束性指标打折扣。本文建议应在完善问责制的基础上，综合采用财政与税收奖励等激励性手段，提高地方对节能减排等国家政策的“自发性”实施意愿，构建自我强化的政策实施长效机制。
关键词 政策行为从众，行政问责，节能目标，省际差异，“十一五”
中图分类号 F206：F123.14 文献标识码
文章编号 1002-2104（2012）12-0127-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2012.12.021
进入21世纪以来，全球温室气体减排与能源安全成为中国经济社会发展的重要制约因素。在这一背景下，国家“十一五”规划明确提出了2010年单位GDP能耗要在2005年基础上下降20%，并作为“十一五”期间“必须实现的八项约束性指标之一”。虽然经过多方努力，“十一五”的节能目标在2010年底基本完成（19.1%），但是总体推进速度不尽如人意。进一步对各地区的数据进行梳理，我们发现各地区完成节能任务的情况存在明显的差异，完成情况最好的地区（北京）完成了预定目标的132.95%， 但同时有多个省份刚刚达标[1]，而情况最差的新疆只完成了计划任务40.05%[2]。节能目标推进的地区间差异是整体目标完成情况欠佳的主要表现之一。对于我国在节能工作上的省际差异，一些关于我国能源消耗水平和节能工作的文献已经有所涉及。但相当多的研究都是在考察我国能源消耗强度或能源效率本身，并没有对“十一五”节能目标的政策实施进行直接分析[2-6]。另一部分研究则通过各种指标分解模型[6-8]或者统计模型[9]对于导致能源强度变动的技术性要素进行了分析。我们认为，“十一五”期间的节能工作是一项重要的自上而下的政策任务，具有明确的可测量的目标和时间性。其目标的完成过程应该首先被视为是一个主动的政策执行的过程。前述一般性技术指标的变动对于能源强度变化的影响，也应该首先被视为是政策执行主体在一个特定的时间段内出于完成政策的需要主动调整这些技术指标的结果。因此，对于作为政策目标的“十一五”节能工作的完成情况的分析，有必要超越技术经济分析本身，而引入政策执行过程的相关理论，这对于节能工作推进有重要意义。
1 行政问责、政策执行与政策行为从众
1.1 行政问责与政策执行
自上而下的政策在地方的执行的情况长期以来是国内外学者关注的热点问题之一。目前的研究主要集中在与政策目标相配套的激励机制上。从上世纪90年代开始，相当一部分的学者把研究的重心放在了财政分权对于地方领导实现经济发展目标的激励作用上，试图总结出中国通过分权（decentralization）在中央和地方之间实现激励相容（incentivecompatibility）并进而实现政策目标的一般性规律，例如Oi[10-11]，Nee[12]等人对于乡镇企业发展逻辑的研究，Montinola等[13]等人对于“保护市场的联邦主义”的研究，都是基于自上而下的经济激励机制来阐释中国地方经济发展的逻辑。
上世纪90年代末期以来，越来越多的学者注意到，中国长期以来基于自上而下的权威体系构成了对地方官员的有效的政治激励机制[14]。实际上，即使是地方官员对于经济增长的关注，也更有可能是出于在以升迁为主要目标的“政治锦标赛”中胜出的政治考量，而不仅仅是经济利益作用的结果[15-18]。在实践中，更多的学者也发现，通过自上而下的行政权威，而不仅仅是财政分权，对地方政策执行行为的间接调控，是中央推动包括地方经济增长在内的不同政策目标在地方的落实的主要政策工具[19]。
行政问责制以2003年抗击“非典”为契机的出现，有效的证明了政治激励机制作为主要政策工具的存在。针对这一政策工具，不同学者已经基于不同的学科背景对于行政问责制的内涵和制度环境[20-22]、行政问责制的理论逻辑与现实挑战[23-24]、行政问责制的国际比较[25-26]等问题展开了研究。然而， 行政问责制作为一种通过管理“执行者”来间接推动“政策执行”的政策工具，其在实践中会产生怎样的效果，在现有文献中还缺乏充分的实证研究成果。
1.2 行政问责制与政策从众
虽然目前对于行政问责制这一新的政策工具的实际效果的实证研究较少，但是不少学者已经对其他政治激励机制的政策效果开展了研究。其中比较多的研究选择了以“目标管理责任制”为主要形式的干部考核标准作为研究对象，分析其所传递的政治激励机制对于地方领导政策执行行为的影响。这一类研究较多的借用了“多任务委托模型”[27]的基本框架，发现目标管理责任制的内在困境，即：在面临多元复杂治理目标时，目标管理责任制无法对所有政策目标进行有效的激励和监管，地方执行者会在不同的政策目标中间进行“选择性执行”[28]，或者采用形式主义的应对[29]，或者在层层增加的“压力责任”下选择不执行[30]。
目前关于目标管理责任制的政策效果的研究，对研究行政问责制的政策效果具有一定的借鉴意义。但是这类研究较多的遵循了现有政策执行文献中的“自上而下”的思路[31]。与目标管理责任制相比，行政问责制通常只针对单个的政策目标，而且行政问责制中的问责手段更加明确和直接。换言之，站在一般地方执行者的角度来看，行政问责制已经解决了激励机制设计本身的问题。行政问责制在实践中能否达到期望的政策效果，很大程度上取决于不同的地方执行者在面对相同的激励机制下所采取的不同行为能否在这一激励机制的持续作用下收敛到期望的政策行为上来。
在现有文献中，Chung[32]对研究比较早的关注到了持续的中央权威对于不同地方执行行为所产生的收敛作用。作为一项有由“政策探索者”（pioneer） 率先试验并由中央权威推动的政策在其全国推广的过程中，先后经历了“探索者”继续实践，“跟随者”（bandwagoner）主动跟进以及“后进者”（laggard） 被迫跟从的阶段从而最终在全国范围内获得实施。结合到本文研究对象来说，“十一五”节能目标在能否在全国范围内落实，其关键就在于行政问责能否持续发挥作用并使得三类不同的地方执行者最终收敛到较高水平的政策执行行为中来。
通过对于行政问责制的特性的分析，我们对这项政治激励机制持续作用使得三类执行者都向高水平政策执行行为收敛的可能性存疑。行政问责制主要采用超常规的干部管理手段来影响地方干部的执行行为。这种超常规的做法在常规性的政策执行中使用可能会进一步产生诸如之前提到过的形式主义应对、压力过大导致“不执行”的问题。同时，也因为行政问责的超常规性，实施问责的对象通常都只具有代表意义个别而不可能扩展到所有应该问责的对象，这会产生公平性疑问的同时，带进地方执行者的机会主义行为。另外，行政问责制单向的强调对于执行不力行为的惩罚，而缺乏与之对应的奖励措施，也有可能会使得地方缺乏动力更好的推动节能工作。
“十一五”节能目标省际差异为实证的检验上述逻辑提供了可能。我们认为行政问责制从长期来看，对于上述三类不同的地方执行者会产生“政策行为从众”而不是向高水平收敛的效果。具体的来说，行政问责制会有效的促使后进的执行者迅速提高执行水平；而对处于平均水平的执行者来说，行政问责制不会改变他们的执行行为模式；对于执行行为的领先者，行政问责制的实施甚至可能会产生负的激励效果。
2 节能目标政策实施的测度
我国采取了节能减排目标分解机制和目标考核机制，将节能减排目标完成进度纳入各省（自治区、直辖市）社会经济发展综合评价、绩效考核和政绩考核。考虑到各地区在社会经济发展水平、节能减排空间上的不一致性，节能目标分解存在一定的东中西部地区差异，中部省区的节能目标总体上高于东部省区和西部省区。其中吉林省最高，2010年能耗强度较2005年需下降30%。东部省区尽管经济发展处于全国领先地位，但分解后的节能目标基本低于20%的国家节能目标。
考虑到上述节能目标分解的地区差异，我们对于各省区节能目标政策执行水平的测度不能采用能源强度下降的绝对值，而应考察其相对于各自“十一五”分解目标的完成进度。值得注意的是，体现出我国在目标分解与目标考核机制并非一个纯粹自上而下的过程，而是在实施中存在着自下而上的地方对中央进行谈判和博弈的过程。2008年，中央将对吉林、内蒙古、山西等省份的节能目标考核要求调整为22%。并且，由于在2009年我国进行了第二次经济普查，同时国民经济核算方法做出了重大调整，导致每年对各省区经济指标与能源强度指标核算上存在变动。因此，考虑到数据统一性的要求，本研究选择国家统计局、国家发改委、国家能源局统一的各年度《各省、自治区、直辖市单位国内生产总值（GDP）能耗等指标公报》中公布的完成进度值来测度各省区的当年政策执行程度。
具体而言，对某一省区而言，某年的节能目标政策执行程度（即节能目标完成率）为：
EIRPROGt=TEIRPROGt-TEIRPROGt-1
TEIRPROGt=（EIt-EI2005/EI2005）EIRGOAL
其中：EIRPROGt为该省区第t年的“十一五”节能目标完成进度；
TEIRPROGt为该省区第t年的 的十一五”节能目标累计完成进度；
EIt为该省区第t年的单位GDP能耗；
EI2005为该省区2005年的单位GDP能耗；
EIRGOAL为分解到该省区的“十一五”节能目标（即2010年能耗相对于2005年的下降比例）。
3 节能目标落实的省际政策行为从众现象
3.1 “十一五”初期节能目标完成进度的省际差异现象
如果各省区都将“十一五”目标平均分解到各年来完成，则每年的节能目标完成进度（EIRPROGt）为20%（即“十一五”目标要求的年均节能进度）。但由于经济发展阶段、技术水平、地方政策实施力度和能力等原因，必然存在节能目标实施的地区和年度差异。表1对30个省区市（除自治区）的节能目标完成进度进行了汇总统计描述，可以看出，“十一五”第一年的政策执行程度较低：
2006年，30个省区市的节能目标完成进度均值仅为13.09%，远远低于预期的20%，反映出在问责制度出台之前，“十一五”纲要中将节能作为约束性指标对于地方行动的影响力有限。
除总体完成情况不如人意之外，我们还能观察到节能目标实施在2006年存在显著的省际差异，完成最好的北京市达到了26.25%，而完成最差的青海省则不降反升。对各省区2006年节能目标完成进度与2005年万元GDP能耗进行相关分析，发现二者存在负相关关系（皮尔逊相关系数为-0.545；见图1）。表2的回归分析也表明，在控制经济总量和经济结构变量（上年人均GDP、上年三产比重、当年GDP增长率）后，2005年万元GDP能耗每增加一个单位，2006年的节能目标完成进度反而降低接近4%（回归系数为-3.754）。也就是说，2005年万元GDP能耗越高的省份，“十一五”节能目标的初始完成情况越差。
3.2 行政问责制下节能目标完成进度的政策行为从众现象
2007年，国家强化了对地方完成节能减排目标的行政问责，并制定了相应实施方案与考核机制，不仅总体上改进了节能目标完成进度，而且有效缩小了政策实施的省际差异，呈现出政策行为从众趋势。表1可以看出，2007年节能目标执行程度有明显提升，平均节能目标完成进度提高到了18.93%，并且完成进度的省际差异明显缩小（标准差从2006年的5.66%降低为2007年的3.51%）。2008年问责风暴后，地方执行程度进一步加快，平均节能目标完成进度提高到25.26%，但有意思的是，2008年和2009年的政策执行省际差异再次加大。
进一步对比东中西部地区的节能目标完成进度均值，亦反映出节能目标实施的政策从众现象（图2）。首先，能源强度更高的西部地区在2006年的平均节能目标完成进度仅为9.42%，远远落后于东部和中部地区。其次，尽管东中西部地区的各年节能目标完成进度均逐年提高，但东部和中部地区的政策实施进度基本一致。而在“十一五”初始年处于落后地位的西部省份，节能目标完成进度在2007年有迅速提升，从2006年平均完成9.42%提高到了2007年平均完成19.32%的水平（图2），并在2009年基本实现对其它组别省份的超越。
为进一步描述行政问责制下的政策行为从众现象，我们逐年区分了节能目标完成的政策执行优异组、中等组、落后组三类，考察其当年与下一年节能目标完成进度的变化（图3）。2006-2007年、2007-2008年、2008-2009年这三个时间段均体现出类似的特征，即：上一年度节能目标完成率落后的省份（即政策执行落后组），当年的节能目标完成率会出现较大幅度的提升，从而实现对优异省份的追赶甚至超越；相反的，上一年度政策实施表现优异的省份，则可能因为面临较小的政治压力，当年节能政策执行力度有所放松，出现节能目标完成进度保持稳定甚至有所下降的现象。特别是2008-2009年的对比可以看出，2008年节能政策完成进度最高的省份组别在2009年的节能目标完成进度较2008年出现了绝对下降。
4 节能目标实施省际从众现象的验证
上述政策从众现象可能正反映了我国特有的基于目标分解与行政问责制的政策落实机制所带来的地方政策执行行为特征。节能目标作为一项政治目标层层分解到省后，其最初实施在地方上遇到较大阻力，但行政问责的强化可能会推动地区间政策行为的从众。对每年完成进度的核算公布，强化了对地方政策实施行为的政治压力；原本节能目标完成进度较差的后进省份，需要在当年显著性地强化其政策执行力度、尽快提高节能目标完成水平以实现对先进省份的追赶。同时，这种自上而下的行政问责，也促使地方政策实施行为仅以完成中央下达指标为目标，原本完成进度较好的先进省份，完全可能在后期面临较小政治压力从而放松政策实施强度，最终实现向低执行水平的 “从众”。
为进一步验证地区间节能目标落实上的政策行为从众现象，我们构建了三年（2007-2009年）的省级面板数据对当年节能目标完成进度增幅与上一年节能目标完成进度进行回归分析。模型的因变量是当年节能目标完成进度较上年的差异（Yt），即节能目标完成进度的增幅，以测度该省份多大程度上改善了节能目标的政策执行强度。
Yt=EIRPROGt-EIRPROGt-1
模型的自变量是上年节能目标完成进度（EIRPROGt-1），同时引入当年GDP增长率、上年人均GDP（对数值）、上年三产比重等变量以控制经济发展水平与经济结构等因素的影响。由于我们的研究时限为2006年-2009年，而以节能目标完成进度较上年的变化为因变量，因此只能构建三年的省际面板数据
考虑到2008年汶川地震及新疆“七五事件”的影响，中央对两个省份的节能考核不作要求，回归模型中剔除了这两个省份，因此全部观测值为84。
。
回归结果再次证明了节能减排行政问责的强化对政策实施的促进作用。如表4所示，在控制上年经济发展水平（即人均GDP）、上年经济结构（即三产比重）和当年经济发展绩效（即GDP增长率）的情况下，2008年和2009年的平均政策完成进度增幅均显著高于2007年，且呈逐年提高的趋势。此外，回归结果同时证明行政问责制所带来的执行行为“从众”现象。在控制基本经济变量的条件下，节能目标完成进度增幅与上年政策完成情况呈显著的负相关关系（回归系数=-0.920；见表3）。具体而言，上年节能目标完成进度每高出一个百分点，则下一年完成进度的提高幅度将比其它省份低0.9个百分点。换句话说，上年的节能目标完成情况越差的省份，会在当年改善政策实施力度，节能目标完成进度的提升会高于其他省份；而上年的节能目标完成更好的省份，则容易放松政策实施力度，从而导致节能目标完成情况的低水平从众。表4所示的分年度回归结果反映出类似的结果：经济结构与当年经济增长绩效与节能政策实施绩效的改善并不存在统计上显著的关联。但是，在控制上述变量后，当年节能目标完成进度增幅与上年完成进度为显著负相关。
5 政策建议
行政问责制导致的在节能目标执行中的政策从众，虽然能在短期内促进前期进展较慢的省份迅速的加大执行力度，但是前期完成进度较好或者一般的省份会在后期放松政策实施强度，在整体上拉低行政问责推动政策执行的效果。
“十二五”期间，我国再次明确了单位GDP能耗降低和CO2排放降低的相关约束性指标。在《十二五节能减排工作方案》中，也再次将目标考核与行政问责作为推进上述约束性指标实现的重要机制。基于上面的研究，本文从完善政策落实机制的角度，对提升“十二五”期间节能减排政策实施效果提出如下政策建议：
5.1 节能减排目标分解应充分考虑地方发展进程与实施能力的差异
从“十一五”节能目标分解的情况来看，大部分省份都承担了相同比例（20%）的节能任务。这种看似平等的目标分解模式，因为没有考虑到地方发展进程与实施能力的差异反而造成了更大的不平等。从落实的情况来看，一些省份（主要是东部省份）完成得较为轻松，而西部地区则明显困难较大。更为严重的是，这种由于目标分解不合理而产生的省际进度差异会在不同省份之间带进横向的“从众行为”。任务负担相对较轻的省份会在进度完成较快的时候主动降低执行强度，而一些受到地方发展进程和实施能力限制的省份则会受困于强大的问责压力，用较高的成本迎头赶上。这两种“从众”行为从长期来看对节能减排工作的开展都会带来不利的影响。“十二五”节能减排工作的目标分解已经针对这一情况作出了调整，未来在制定年度目标以及进行目标考核时，还有必要在继续坚持问责的公平性的同时，针对各地情况进行有有针对性的设计和考察。
5.2 政策落实机制设计应当综合考虑短期政策效能与长期政策效果
在“目标分解”基础上的行政问责对地方执行行为的推动主要依靠自上而下的行政压力在短期内对地方官员决策产生影响，短期政策效能较为明显。但是强力的行政问责使得地方政策执行仅以完成中央下达指标为目标，多数省份会在中期政策压力减轻的情况下降低政策执行强度，前期执行强度较大的省份也可能会在与其他省份的对比中产生“向下”攀比的倾向，从而减弱政策执行的效果，最终造成能耗水平的回弹。为此，“十二五”期间应当综合考虑政策手段的短期效能和长期效能，在保证目标责任制强度的同时，注重构建促进节能减排目标落实的长效机制，保证节能减排工作推进的常态化和有效性。
5.3 完善落实机制的根本在于提高地方节能减排的“自发性”意愿
面对基本相近的问责压力，“十一五”期间节能目标完成进度的省际差异表明地方政府的执行意愿也是决定工作成败的重要因素之一。实际上，改革开放30年来，地方政府逐渐从单纯的中央政策的执行者变成了地方发展的责任主体与利益主体。改革进程中已积累起来的地方利益格局和地方谈判能力可能在一定程度上消解行政问责的效力，从而增加政策目标实现的难度。因此，在推进节能减排目标实现的过程中，国家应该在完善问责制的基础上，进一步丰富政策工具，综合采用财政奖补、税收激励、“区域限批”等多种手段，提高地方“自发性”的推进节能减排工作的意愿，形成自我强化（selfenforcing）的政策实施长效机制。
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Administrative Accountability and Bandwagoning in Policy Implementation：
Regional Variations in Energy Saving Policy Implementation， 2006-2009
MEI Ciqi LIU Zhilin
（School of Public Policy and Management， Tsinghua University， Beijing 100084， China）
Abstract In this paper， we investigate regional variations in annual provincial progress in achieving the energy saving goal set up in the Eleventh Five Year Plan， thereby assessing the effectiveness of the administrative accountability system in promoting local implementation. Adopting the concept of bandwagon in policy implementation， we conduct empirical analysis and demonstrate that the administrative accountability system， being an irregular political incentive mechanism， may induce bandwagoning behavior among agents of policy implementation rather than promoting overall improvement of implementation outcomes. Specifically， under political pressure from the administrative accountability system， provinces that lag behind earlier in policy implementation will significantly improve its implementation behavior later in order to catch up with other provinces； however， provinces pioneering earlier will reduce their efforts due to lessened political pressure to them. As a result， such bandwagoning behavior will reduce overall effectiveness of the administrative accountability system in achieving best policy outcomes. We suggest that， in addition to the administrative accountability system， government should disaggregate national goals in energy saving and emission reduction based upon provincial conditions， enhance other policy instruments （such as tax and fiscal rewards）， and build a selfenforcing mechanism to increase local officials’ willingness in energy saving and emission reduction.
Key words bandwagon； administrative accountability； energy saving goal； provincial variation； eleventh fiveyear plan
收稿日期：2012-07-03
作者简介：
今天，区政府在这里召开节能降耗工作会议，目的有两个，一是贯彻落实8月19日全省节能降耗工作现场会精神，二是深入分析我区今年以来的节能降耗形势，部署下半年及今后一个时期节能降耗工作，进一步统一思想，明确任务，落实责任，合力推进，确保完成今年以及“十一五”节能降耗目标任务。刚才，两家企业介绍了经验，区经贸局通报了节能降耗工作，区质监分局就能源计量工作提出了很好的意见。下面，我讲三点意见：
一、统一思想，认清形势，充分认识节能降耗工作的极端重要性和紧迫性
能源是国民经济和社会发展的重要战略资源。近年来，我区大力推进节能降耗工作，取得了一些积极进展。20*年，全区单位GDP能耗降低率为4.64%，完成了年初确定的目标任务，降低率高于全市平均水平。其中，规模以上工业企业万元产值能耗为0.2016吨标准煤，比20*年下降了17.2%，工业企业特别是区重点用能企业为全区节能降耗目标任务的完成做出了重要贡献。更为可贵的是，通过近年来节能降耗的宣传和实践，全区开展节能降耗工作的有利因素在增多，为今后的工作打下了较好的基础：一是全区节能降耗的氛围越来越浓。随着中央把节能降耗工作提升到战略的高度，节能降耗作为约束性指标，已经引起各级领导的高度重视，政策法规体系逐步建立和完善，各地纷纷采取多种措施强力推进，全社会掀起节能降耗热潮；二是节能降耗逐步成为企业的自觉行动。随着能源成本的提高，企业正从“要我节能”转变到“我要节能”，企业层面推进节能降耗具备较好的基础；三是群众的节能意识逐步增强。节能正逐步渗透到生活、工作的各个环节，节能家电、节能设备受到广大群众的欢迎；四是结构调整朝着有利于节能降耗的方向发展。按照国家有关部门测算，如果三产增加值的比重提高1个百分点，工业增加值比重相应地降低1个百分点，万元GDP能耗就相应地降低1个百分点。目前，我区第三产业在产业构成中的比重还较低，说明三产发展还有很大的潜力可挖，随着城市化步伐加快，我区三产发展正迎来难得的发展机遇，三产比重的进一步提升，将为节能降耗目标的实现创造良好的基础。
在看到上述有利因素的同时，我们必须清醒地认识到，由于经济粗放型增长占主导地位，以及全区工业产业结构不尽合理，我区能源利用效率仍然比较低，与国际国内先进水平相比差距较大，能源浪费现象依然比较严重。同时，推进下一步的节能降耗工作，我们还面临着一系列问题和困难：一是从今年形势看，节能降耗工作压力很大。在8月19日召开的全省节能降耗工作会议上，省政府提出今年要实现单位GDP能耗下降4%以上、力争实现下降4.68%的目标。根据市统计局、经贸委和发改委公布的有关数据表明，一季度我区单位GDP能耗降低率仅为1.0%，低于全市2.6%的平均水平。其中，单位GDP电耗不降反升，同比上升3.0%；单位工业增加值电耗同比上升1.4%，各项指标均低于全市平均水平。同时，据初步预计，上半年我区单位GDP能耗降低率也只有1.9%，离今年4.5%节能降耗的目标存在较大的差距。1-6月份，从全区130家重点用能企业的节能降耗情况看，有62家企业万元产值能耗未达到年初责任书上明确的下降6%的要求，其中，37家企业能耗更是不降反升。此外，受市场影响，总能耗占全区60%以上的合成革和不锈钢行业，上半年综合能耗比去年同期上升较多，下半年节能降耗压力将会更大。二是从居民用能需求刚性增长看，随着城乡居民收入的较快增长和消费环境的改善，住房、汽车等消费不断扩大，人均生活用能将大幅上升，在可以预计的将来，居民能耗强度刚性增长的趋势是不可逆转的。
面对日益严峻的能源形势，我们必须从战略的高度，进一步提高对节能降耗紧迫性和重要性的认识。
（一）节能降耗是转变经济增长方式的重要任务。作为一个国家和地区核心竞争力的集中反映，提高能源利用效率、降低单位GDP能耗，已不再是单纯的能源问题，而是综合体现一个地区产业结构是否合理，能否实现健康较快发展的全局性、战略性问题，也是检验科学发展观是否真正落到实处的重要标志。
（二）节能降耗是缓解能源约束矛盾的必然选择。龙湾区是能耗大区，自有资源十分贫乏，几乎所有的一次能源如煤炭、原油等都要从外部输入。随着我区工业化、城市化进程的加速推进，能源消费量势必持续大幅增加，能源作为不可再生的资源，对经济发展和社会生活的制约也将越来越突出。我们必须增强忧患意识和危机意识，大力推进节能降耗，不断提高能源综合利用效率。
（三）节能降耗是从源头上减轻环境污染的有效途径。建设资源节约型社会与建设环境友好型社会密不可分，高耗能必然带来高污染，甚至造成生态环境的局部恶化。目前，我区虽然在这方面的情况有所改观，但总体形势仍不容乐观。部分企业缺乏社会责任感，一昧追求经济利益，随意排放废气、废水，人民群众对此很有意见，由此引发的各类也逐渐增多，与建设和谐社会不相协调。我们有责任也有义务为人民群众创造一个良好的生态环境。为此，必须要深入推进节能降耗工作，切实提高能源综合利用效率，有效保护生态环境。
（四）节能降耗是提高经济竞争力的重要举措。我区总体上仍未摆脱传统的高投入、高消耗、高污染的粗放型经济增长方式，经济的快速增长在很大程度上靠大量消耗物质资源来实现。当前，能源消耗成本是企业尤其是高耗能企业生产成本的重要组成部分，是影响产品竞争力的重要因素，推进节能降耗工作，加强能耗监督与管理已经成为企业自身发展的内在之需和生存之道。今年以来，国内外市场主要能源产品价格不断攀升，要素供给、市场制约等形成的倒逼机制对企业发展的制约逐步加剧，我区大部分企业的利润空间受到挤压，竞争力受到不同程度的影响，不少企业出现效益下降、亏损增加等情况。如果企业不降低能耗，就没有竞争优势。
我们必须从从落实科学发展观、创新发展模式、建设资源节约型社会、实现可持续发展的高度，从为老百姓创造更好的生产生活环境、实现更好的生态利益的高度，从降本增效、提高企业竞争力的高度，充分认识节能降耗工作的重要性和紧迫性，统一思想认识，切实把加强节能降耗工作放在更加突出的位置。
二、明确目标，突出重点，切实抓好节能降耗各项工作
当前和今后一段时期，我区节能降耗工作的总体要求是：深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大精神，按照省委“创业富民、创新强省”总战略、推进温州“第三次跨越”和建设龙湾现代化滨海新城区的要求，认真落实国家和省、市、区出台的一系列节能工作方针政策，进一步完善节能政策体系、体制和机制，着力推进结构节能、技术节能和管理节能，加快结构调整和经济发展方式转变，强化宣传教育，不断提高全民的节能意识和自觉性，努力实现节能降耗工作的新突破。
我区“十一五”节能降耗工作的总体目标是：到2010年，万元GDP综合能耗由2005年的1.36吨标准煤/万元下降到1.09吨标准煤/万元，比“十五”期末降低20%，年均降低4.4%。
围绕“十一五”节能降耗工作的总体目标，今后，要着重抓好以下四个方面工作：
（一）抓结构调整。目前，我区经济增长依赖工业的格局尚未改变，第三产业比重相对偏低，产业结构不尽合理，尤其是高耗能产业比重过大。必须加快调整产业结构、产品结构和能源消费结构，加快构建节能型产业体系。一是要提升第三产业比重。要以专业化分工和提高社会效益为重点，大力发展商贸、物流、旅游休闲等服务业，为现代服务业发展创造良好的载体和平台，逐步提升第三产业比重。二是要提升工业层次。坚持走新型工业化道路，大力发展高新技术产业，加快应用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业，不断提升高技术、高附加值、低耗能、低污染产业在工业经济中的比重。根据有关部门测算，按照我区目前的工业结构，如果高技术产业增加值比重提高1个百分点，而合成革、不锈钢、化工等高耗能行业比重相应地下降1个百分点，万元GDP能耗可相应地降低1.3个百分点。因此，必须着力优化产业空间布局，推进产业集群、集约发展。要把能耗标准和环境影响作为项目引进和核准的强制性门槛，不符合节能环保标准的一律不准引进、不准开工建设，从源头上抑制高耗能、高污染行业的引进和扩张，加快淘汰高能耗、高污染、低效率的落后生产项目和设备。继续推进自主创新、品牌和标准化战略，以较小的能耗获得更大的企业产品附加值。三是要大力发展循环经济和清洁生产。按照减量化、再利用、资源化的原则，在重点行业、工业园区实施一批循环经济试点，鼓励企业循环式生产，推动产业循环式组合，倡导社会循环式消费，抓紧研究建立循环经济评价指标体系。全面推行清洁生产，从源头上减少废物的产生。
（二）抓重点领域。重点领域是节能降耗的关键所在，务必要花大力气抓紧抓实。一是强化工业节能。工业是当前我区能耗最大的领域，占全社会总能耗的75%以上，其中130家年耗能1000吨标准煤以上区重点用能单位综合能耗占全部企业总能耗的80%以上，是节能潜力最大的领域。要突出抓好合成革、不锈钢、化工、有色金属、电镀等重点耗能行业的节能工作，组织实施重点用能企业节能行动方案，推动企业积极调整产品结构。重点抓好工业锅炉、余热余压利用和电机系统、能量系统优化等节能技术改造；二是推进建筑节能。建筑是我区目前用能增长较快的领域，未来几年随着城市化进程加快，建筑能耗将大幅上升。要严格执行《浙江省建筑节能管理暂行办法》，统筹考虑城区空间布局、规模控制以及重大基础设施的安排，大力发展节能型建筑。加快新型保温隔热墙体材料的应用，推进建筑节能材料的产业化。积极推动可再生能源与建筑一体化发展，组织实施低能耗、绿色建筑示范项目。严格控制公用设施和大型建筑物装饰性景观照明的能耗。建立完善建筑能耗统计制度，实施建筑能效专项测评。所有公共建筑，除特殊用途外，夏季室内空调温度设置不低于26摄氏度，冬季不高于20摄氏度。三是加强交通运输节能。交通是未来用能增长最快的领域，要积极推进运输市场的网络化，提高组织化程度，加快节能型综合交通运输体系建设，通过运力结构调整、大吨位货车的推广，发展公共交通与现代物流集约配送，提高运输效率，降低运输能耗；倡导使用符合国家标准的小排量汽车，鼓励使用节能环保型混合动力交通工具。四是抓好商业和民用节能。推广高效节能电器和高效节能照明，并抓好生活节能，因地制宜发展、利用新型和再生能源。
（三）抓科技进步。科技进步是节能降耗的重点和根本。我们要把加快推动科技进步，增强自主创新能力摆上重要位置，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的科学发展之路，实现以科技创新促节能。一是要加强节能技术开发。要加大对节能技术研发和产业化的支持力度，引导支持企业开展关键技术研发。要坚持以企业为主体，积极推进以企业技术创新中心为主的区域创新体系建设，加强与高校和科研院所的联系，着力推进产学研合作，积极引导社会资金投入到节能技术的开发。二是要加强节能技术推广应用。推广应用先进成熟的节能新技术、新工艺、新设备，是节能最有效、最现实的途径。要积极研究解决推广应用中的制约因素，采取经济、行政的政策措施，引导和鼓励用能单位进行节能技术改造，区政府将重点扶持一批节能型和清洁型示范企业、项目，推动企业层面节能降耗工作。三是要加大耗能设备工艺更新改造力度。抓紧制订和实施分行业的耗能设备工艺更新改造计划，推广应用先进适用节能技术对传统工艺、生产设备的改造。
（四）抓管理创新。市场经济国家的经验表明，节能降耗离不开政府的推动和干预。当前，管理不善是能源利用效率不高的一个重要原因，依靠加强管理，节约能源的空间和潜力很大。要加快推进管理创新，着力构建与市场机制有效互补的政府节能调控和服务体系。一是要加强重点用能单位节能监管。我区重点用能单位的节能降耗工作能否有所突破，将直接决定“十一五”期间节能降耗目标能否实现。要进一步完善重点用能企业的管理，出台行业能耗标准，加强能耗月报制度，完善对万元产值能耗上升较快企业的通报制度。各地要按属地管理原则，加强指导、监督和服务。重点用能单位要建立严格的节能管理制度，将节能降耗的目标和责任落实到车间、班组和个人，努力做到“增产不增能、扩建不扩能、增能靠节能”。二是要完善节能减排统计监测与考核体系。发改、经贸、统计、环保、科技等部门要抓紧建立和完善科学的节能减排统计监测体系，统计监测结果要定期对外，通过透明的公布制度，哪些地方节能做得好、哪些地方耗能高一目了然，既有助于强化监测和决策参考，又可以激励先进、鞭策落后。对完不成节能降耗目标任务的地方和单位，要加强督促，并采取约束性措施。三是要建立固定资产投资节能评估和审核制度。固定资产投资项目达不到用能标准和节能设计规范要求的，不得审批、核准、备案。项目建成后达不到要求的，不予验收、不准投产。
三、加强领导，狠抓落实，确保完成节能降耗工作各项任务
节能降耗工作事关环境友好型、资源节约型和谐社会的建设，也涉及到产业结构调整、经济发展方式转变、发展模式创新，贯穿于经济和社会生活的各个方面。必须加强领导，统筹协调，健全机制，完善措施，形成全区上下齐抓共管的良好局面，把这项系统工程抓出成效。
（一）加强组织领导，明确考核目标。各地、各部门要从落实科学发展观和树立正确政绩观的高度，切实加强对节能降耗工作的组织领导，把这项工作真正摆上重要议事日程，真正做到认识到位、责任到位、措施到位。为加强对节能工作的领导，区政府已经建立了应对气候变化及节能减排工作领导小组，下设综合、节能降耗、污染减排等三个办公室，节能降耗办公室设在区经贸（交通）局。今年上半年，区政府相继出台了《关于进一步加强节能降耗工作的通知》、《关于明确节能降耗工作相关单位职责的通知》二个文件，进一步明确了节能降耗工作的指导思想、工作目标、具体措施、工作职责，希望各地、各部门要认真组织学习贯彻。各地、各单位要按照“目标明确、责任落实、一级抓一级、一级考核一级”的节能目标责任制度，切实承担责任。特别是要按照省、市节能降耗工作会议的要求，做到三个100%到位，即节能降耗目标责任制签订率、节能政策措施的落实、对耗能大的企业和单位实行定额管理等三个100%到位。各镇（街道）、工业园区要对照区政府分解下达的节能目标狠抓落实，确保节能工作任务的顺利完成。区发改局、区经贸（交通）局、区科技局、区财政局、区教育局、区建设局、区统计局、区环保局、区农林局、区文化广电新闻出版局、区市政园林局、区海洋与渔业局、区风景旅游管理局、区机关事务管理局、区国税分局、区地税分局、区工商分局、区质监分局要对照工作职能，切实负起节能主管单位的职责，逐条抓好落实，区节能降耗办公室要更好地发挥综合职能作用，及时掌握全区各地、各部门的工作动态，及时指导各地开展工作。
（二）强化政策引导，着力创新机制。重点用能单位是节能降耗的主体，推进节能降耗必须通过建章立制，必须充分发挥市场机制的作用。要加强政策导向和信息引导，营造有利于节能的体制环境、政策环境和市场环境。一是出台节能降耗政策措施。根据国家、省、市节能降耗工作进展及我区节能降耗工作安排，我区将陆续出台固定资产投资项目节能评估与审查制度、各行业能耗控制标准、强制性节能监测办法、差别电价政策以及以限产、轮产、停产和停建为主要措施的应急预案等有关文件。今后，凡综合能耗3000吨标准煤以上或年用电300万千瓦时以上工业投资项目，必须委托有资质评估机构对项目进行节能评估和审查，未经审查或节能评估未通过将不予开工建设；对单位产值能耗高于行业能耗标准的企业实行限期整改、强制性节能监测及差别电价等措施；在全区节能降耗目标未能实现的情况下，将启动以限产、轮产、停产及停建为主要措施的应急预案，节能降耗未达到目标责任书要求的企业首当其冲将成为限电、限产的对象。二是积极探索能源价格机制改革。重视发挥市场机制和经济杠杆的作用，推进能源和重要资源价格改革，建立反映能源供求状况和体现能源稀缺程度、促进节能的价格形成机制，实施差别化和梯度式能源价格政策，以经济杠杆、加强监管、优化要素供应等综合措施淘汰高耗能、高污染产业，改变高消费、高能耗的生产生活方式；三是加快节能服务体系建设。积极培育和扶持社会节能中介服务机构发展，推行合同能源管理、电力需求侧管理以及大企业供水、原水供应等节能中介服务机制，为企业实施节能改造提供诊断、设计、运行、管理一条龙服务，促进节能产业化。四是采取更有力的节能奖惩措施。一方面，区政府将进一步研究完善财政、金融扶持政策，对节能科研和技术开发、节能示范项目和示范工程、节能新技术的推广、节能信息的收集和传播、相关的教育培训、标准标识和相关规定的制定和实施等工作，给予激励扶持，以建立长效节能促进机制。另一方面，按照国家、省、市节能降耗工作要求，我区将严格执行节能降耗“一票否决制”。去年底在进行企业评比的时候，有些企业虽然未达到节能降耗的要求，但考虑到是行业龙头企业、上规模企业，经警示后，区政府未取消这些企业的评先资格。今天，在这里先吹一下风，今年的企业评先工作，只要企业万元产值能耗降低率未达到目标要求，不管是什么企业、不管评什么先进，全部取消资格，希望各家企业引起重视。
（三）强化节能管理，严格节能执法。依法行政，依法管理，是贯彻落实依法治国的具体行动。把节能降耗工作纳入依法管理的轨道，是我们今后必须坚持的工作方向。一是加强节能管理。各地、各职能部门要抓紧开展调查摸底工作，把高耗能企业及公共设施的用能情况、固定资产投资项目节能评估和审查情况、淘汰落后生产能力情况等作为调查的重要内容，进一步摸清家底，提出有针对性的措施。要高度重视能源利用统计工作，逐步建立健全科学的能源利用统计制度，执行严格的能源利用数据评估和使用制度，尤其要加强对重点用能行业和企业的能源利用状况统计和分析，每季度公布能耗指标完成情况。二是加大节能执法监督。各镇（街道）、工业园区和节能主管部门都要开展节能降耗专项检查和监察行动，严肃查处各类违法违章行为。要重点检查高耗能企业及公共设施的用能情况，固定资产投资项目节能评估和审查情况，以及产品能效标准、建筑节能设计标准、行业设计规范执行等情况。对达不到最低能效标准的耗能产品，禁止其进入市场销售；对违法违规用能的单位和企业，限期实行整改，屡教不改的，要公开曝光；对不自觉执行能效标准、节能设计标准、行业设计规范的违规设计单位，要采取惩罚性措施。三是加快实施强制性能效标识制度。扩大能效标识在家用电器、电动机、汽车和建筑上的应用，探索政府监管、社会监督和企业诚信自律相结合的机制，不断提高能效标识的社会认知度，促进企业加快高效节能产品的研发，合理引导社会消费。
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