时间：2023-08-25 16:55:18
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一、金融监管法
金融监管是金融监督管理的简称，是金融监管机构利用公权力对金融机构和金融活动进行直接限制和约束的一系列行为的总称。而金融监管法则是调整金融监管关系的法律规范的总称。根据我国分业监管体制，我国金融监管法包括银行业监管法、证券业监管法和保险业监管法等。金融监管法在整个金融法律体系中处于重要的基础地位，是规制整个金融市场的最有力工具。进行金融监管可以防范和化解金融风险，确保金融安全和债权人利益。进行金融监管是维护金融秩序、保护公平竞争、提高金融效率的要求。金融监管法作为金融法的重要组成部分，它的制定和实施有利于确保金融监管行为适时、适度、规范进行，防止监管过度和不足等“失灵”现象，保护金融市场秩序和金融运行效率，实现金融监管的理念和目标。
二、金融监管法基本原则
金融监管法的基本原则是指金融监管法所确认并反映金融监管法本质和特征，其效力贯穿于金融监管法律规范之中，对金融监管法律规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。金融监管法的基本原则贯穿于金融监管法的始终，充分体现了其法律目的和根本价值，反映了金融监管法所调整的金融监管关系的客观要求，并对这种关系的各方面和全过程都具有普遍意义的基本准则和指导思想。另外，金融监管法的基本原则还具有弥补金融监管法律空白的重要作用。因此，更值得我们加以研究。金融法的基本原则在不同性质的国家有所不同，在同一国家经济发展的不同时期也会有别。它往往与一国某一时期的经济发展水平、货币金融政策目标等密切相关，是一国特定的经济、金融环境在法律上的反映。
我国对金融监管法的基本原则并没有统一的定论，说法不一，但是根据金融监管法在金融体系中所起的作用和金融监管法的立法目的和根本价值，结合我国现有的《银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《保险法》、《证券法》以及巴塞尔《有效银行监管核心原则》，以下介绍我国金融监管法应遵循的六项基本原则：
（一）依法监管原则
依法统一监管是宪法依法治国理念和行政法依法行政原则在金融监管法领域的具体体现。所谓依法监管，就是监管法定，是指金融监管活动必须依照法律规定。依法监管包括监管主体的法定性、监管内容的法定性﹑监管程序的法定性和监管权力的法定性等。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第七条与《保险法》第九条也分别规定，“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理”，“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理”。依法监管原则要求合法的金融监管主体利用合法的监管职权，遵照法定的程序进行法定的监管行为。该原则具体包括以下内容： 第一，所有金融机构应毫无例外地接受监管；①第二，金融监管机关的设立及其职权的取得必须有法律依据，这是金融监管机关行使监管职权，进行监管活动的必要前提和条件。第三，金融监管职权应依法行使，也就是说金融监管职权的取得，范围和程序都应该依照法律的规定。第四，金融监管应有平衡制约机制，必须控制金融监管自由裁量权的滥用。权力是把双刃剑，既然法律赋予权力，就应同时对权力加以限制，避免滥用。
（二）监管主体独立性原则
国际货币基金组织的Quintyn And Taylor（2002）在2002年发表的“监管独立性与金融稳定性”的论文中首次提出了监管独立性的概念及其构成要素。这一原则要求金融监管机构有明确的责任和目标，享有操作上的自主权和充分的资源。金融监管机构独立性包括监管机构相对于政治干涉的独立性和相对于被监管机构“行业俘获”的独立性两个方面。只有以上两个方面的独立性都能得到保证，金融监管机构才能够保持充分的独立性。作为巴塞尔协议的核心原则，监管主体独立性主要是指监管主体应独立于政府。我国《银行业监督管理法》第五条规定银行监管机构及其工作人员依法履行职责时，地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得对其进行干涉。按理论讲，一个独立的金融监管机构应具备组织独立、执行独立、规制独立和预算独立四点特征。
（三）合理适度监管原则
适度，即适当。行政执法不仅要求做到依法行政，更要做到合理行政。金融市场合理、适度的监管是遵循市场规律的必然要求，金融市场保持活力的必要手段。合理适度监管是指金融监管主体必须以保证金融监管目标的实现为前提，尊重金融市场的规律，运用有效的监管措施增进金融效率，维护公平竞争，以此促进金融业的发展。根据适度监管原则，金融监管主体的监管行为必须满足以下要求：第一，金融监管必须以金融市场的自发性调节为基础，尊重市场自身的规律。市场有自身的运行规律，应让其自我调节机制得到充分发挥，只有在出现市场失灵、市场的成本过高的情况下，才需要金融监管机构的介入。第二，监管者应避免直接微观管制金融机构。直接微观管制金融机构容易造成对经营者权利的侵犯，抑制市场活力，监管者应尽力避免。第三，在金融市场失灵、金融行为不当时，应该能及时应对、运用适当的方法、有力的措施，维护金融稳定；第四，应对监管对象实行分级分类，区别监管，运用激励相容的金融监管理念，实现监管者与被监管者行为之间的良性互动，提高金融监管的效率。
（四）公开、公正原则
公开原则或称金融监管的“透明度原则”，其基本含义是金融监管行为除依法应保密的以外，应一律公开进行。根据公开原则，有关金融监管的目标、框架、决策及依据、数据和其他信息等需要全面、方便、及时地告知社会公众和有关当事人，以保障社会公众和有关当事人对监管过程和监管结果的知情权。我国《银行业监督管理法》第四条规定，“银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。”《证券法》第三条规定，“证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平、公正的原则。”而公正原则是指金融监管主体要按照公平、统一的监管标准和监管方式对金融机构实施监管，规范金融机构的市场行为，保证金融市场正常有序运行。公正原则要求监管主体及其工作人员秉公办事，不徇私情，平等对待金融市场上不同的被监管者。公开、公正原则不仅是金融监管活动应该遵循的原则，也是其他金融活动应该遵循的重要原则。
（五）安全与效率并重原则
安全与效率是金融监管的永恒主题。金融安全原则要求监管者采取各种措施防范和化解金融风险，保障金融系统的安全、稳健运行。金融安全关系着整个金融市场的健康和稳定，也是金融监管的根本出发点。而金融效率原则是指监管者应为金融机构创造一个良好的、公平的竞争环境，提高金融机构的竞争力，为本国经济的快速、健康发展发挥作用。效率原则是有效金融监管理念的必然要求，是确保金融业和金融市场生机活力的重要保证，同时也为防止金融监管过度所必需。金融安全与金融效率并重，金融安全是金融效率的前提，金融效率是金融安全的体现和终极目标。我国《银行业监督管理法》第一条就规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”体现了这一原则。金融监管的效率原则包括两方面的内容：一是金融监管应讲求经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，而是要通过规范、引导和鼓励等来提高金融业的整体效率；二是金融监管应讲求行政效率，即金融监管应以尽可能小的成本达到最大化的金融监管目标和效果。金融安全原则和金融效率原则并重，才能最好的激发金融市场的活力，保证金融市场健康稳定。
（六）协调监管原则
关键词 金融业 监管体制 中央银行
中图分类号：F830 文献标识码：A
一、我国金融监管体制发展及现状
在20世纪90年代，我国制定了《商业银行法》、《保险法》和《证券法》等法律禁止金融企业的法人机构同时经营银行、证券、保险其中两项两项以上的业务，确立了我国金融业分业经营的模式。此外，我国从20世纪90年代年至2003年之间相继从中国人民银行中剥离出了证监会、保监会和银监会，形成了“一行三会”的分业监管格局。
但是，随着混业经营的不断发展，我国目前实行的金融分业监管格局存在着一些问题，诸如监管独立性不够、重复监管等。在混业经营时代下，如何实现我国金融监管的良好协调，对于抵御金融风险，优化资源配置，保护投资者利益具有重要意义。
二、我国金融监管存在的问题
（一）缺乏统一的监管评价标准。
从整个国内金融市场来看，除了银监会、证监会和保监会三大主要金融行业的监管部门之外，还有一些监管部门，比如国家外汇管理局等其他政府部门监督管理外汇和B股交易。如果不同金融机构必须向不同的监管部门申请业务许可，并以不同的监管标准运作，那么，就没有一个监管机构能总体评价和监管不同行业间产生的金融风险。
（二）金融监管的法律法规不健全。
我国现有法规对监管部门的职责范围界定不够清晰，甚至对某些监管目标不同监管机构出台的法规冲突，某些监管目标又缺乏相应法规监管。而且，我国一般先成立机构行使职权再修订法律，如银监会挂牌运作一段时间后，《中国人民银行法》、《商业银行法》的修订才提上议事日程。这些都限制了金融监管体制的有效、规范实施。
另外，截至目前，国内金融法律法规与其他国家金融有关法律法规还不能有效地接轨。有效监管的基础还没有建立起来，缺乏社会联合防范机制。如今，在加入WTO的新的环境下，我国做好与WTO组织各国金融法律法规的衔接工作显得尤为必要。
（三）国外金融机构入驻会增加监管难度。
我国现在已是WTO的成员之一，金融业的全面开放使得外资金融机构大举进入国内。国外“金融百货公司”的入驻将会大大增加我国分业监管的难度，也给国内的金融机构造成了不平等的竞争地位。我国现行的《在华外资金融机构管理条例》允许外资银行从事外币投资业务，全能型外资银行或金融集团将可以同时向中国人民银行、证监会和保监会申请银行业务、证券业务和保险业务牌照。这势必对我国目前的分业经营、分业监管构成严峻的挑战。
三、对策及建议
（一）建立和完善金融监管法律体系。
国家应尽快出台相关法律法规，这些法律法规应能够包括所有的金融业务，具有严密性、配套性和协调性。同时，要尽快制定已经出台金融法规的实施细则，增强其可操作性。另外，针对我国金融机构市场退出机制不健全问题，应该以法律形式明确接管的具体程序及具体措施，明确金融机构的解散原因和程序，金融机构合并、分立、破产清算的形式、程序及法律后果，以保障债权人的合法权益。
（二）完善金融监管主体自身建设。
我国目前金融业法定监管主体有中国人民银行、银监会、保监会、证监会。为适应后WTO时期的监管需要，必须加强监管主体自身建设。一是加强监管机构的队伍建设，提高监管的专业水平。二是改进现有法定监管主题的权责制度，塑造具有独立性和自主执法权的监管主体，防止地方政府及其他部门的干预。三是为弥补法定监管主体的局限性，应补充监管主体，建立金融同业工会，以同业公会充实法定监管主体和完善监管，制约和防范法定监管主体权力的滥用。
（三）加强国际合作，强化金融监管。
为了提高我国金融监管能力尤其是跨境监管能力，使我国的金融监管逐步迈入国际化的轨道，我国要积极参与国际及多边等多层面的金融监管合作。作为银行、证券和保险等国际金融监管组织的重要成员，我国应积极通过国际证监会组织、巴塞尔委员会等组织加强与其他成员国的合作与交流，及时把握金融监管规则的最新变化。同时，我国还应积极加强与邻国、东盟等区域组织及其成员的金融监管合作，促进双方监管当局的信息共享，互相学习监管经验。
四、总结
目前，我国处于金融监管体制改革的过渡时期，应选择分业监管和混业监管相结合的监管模式。重点加强和完善现有金融监管体制，健全和强化分类监管体制下的监管协调机制，完善银监会、证监会、保监会“三驾马车”，并在此基础上建立监管协调和合作机制全面加强对大金融机构的监管。央行在此过程中将处于主导地位，形成以金融机构自律为基础，行业自律为重点，社会监督为补充的自律监管，形成监管合力，以发挥更大的监管作用，从而打造一个高效、稳健、科学、规范的现代化金融体系。
（作者：河南大学经济学院经济学专业2010级本科生）
参考文献：
[1]刘彬，孙兴春.我国金融监管的现状与对策分析.中国新技术新产品.2012年第14期.
1、金融监管模式的定义
金融监管模式，即金融监管组织结构或金融监管制度结构。金融监管模式有广义和狭义之说。广义的金融监管模式是指一国金融监管的制度安排，包括金融监管法律体系、金融监管主体组织结构、金融监管主体的行为方式等。狭义的金融监管模式指金融监管主体的组织结构。本文探讨的是狭义的金融监管模式。
2、金融监管模式的分类
任何一种金融监管模式的形成和发展都是受该国的经济金融发展水平、政治体制、历史背景和文化传统等因素的影响，所以各国金融监管模式具有各自不同的特点。
（1）按金融监管对象划分
根据金融监管机构的不同监管对象，金融监管模式可分为机构监管和功能监管。机构监管是指按照金融机构的类型来设立监管机构，不同的金融机构由不同的监管机构进行监管，某一类别金融机构的监管主体无权干预其它类别的金融机构的业务活动。我国目前就实行典型的机构监管，银监会统一监管全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构，证监会对全国证券、期货市场实行集中统一监管，保监会统一监管全国保险市场。功能监管是按照经营业务的性质来划分监管对象的金融监管模式，如将金融业务划分为银行业务、证券业务和保险业务，监管机构针对业务进行监管，而不管从事这些业务经营的机构性质如何。其优势在于：第一，它可以根据各个业务监管机构最熟知的经济功能来分配法律权限；第二，以功能为导向的金融监管体系可以大大减少监管职能的冲突和盲点，避免监管混乱；第三，功能监管为公平竞争创造了有利条件。从目前世界各国金融监管模式的发展和演变来看，功能监管是混业经营环境下金融监管模式变化的一个新趋势。
（2）按金融监管主体的组织结构划分
根据金融监管主体的组织结构，金融监管模式可分为分业监管和统一监管。分业监管是指在不同的金融业务领域内分别设立一个专业的监管机构，负责全面监管（包括审慎监管和业务监管），各监管机构在各自的权属范围内执行监管权力、履行监管义务，相互间没有隶属关系。统一监管指在一个国家只设立一家金融监管机构对金融业实施监管，其它机构没有这个权利和职能。分业监管模式和统一监管模式各有利弊。分业监管模式的优点是:第一，各监管机构负责不同的监管领域，具有专业化优势；而且职责明确，分工细致，有利于达到监管目标，提高监管效率。第二，具有竞争优势。尽管监管对象不同，但不同监管机构之间存在竞争压力。分业监管模式的缺点是：第一，多重监管机构之间难于协调，可能引起“监管套利行为”，即被监管对象有空可钻，逃避监管。第二，从整体上看，监管机构庞大，监管成本较高，规模不经济。第三，容易出现“重复监管”与“监管真空”。而统一监管模式的优点有：第一，从规模经济角度来看，统一监管模式既可减少监管者和被监管者双方的成本，也可更为集中有效地利用有限的技术和资源。第二，统一监管机构更具有一致性和协调性，可更有效监管被监管者所有的经营业务，更好地察觉其风险所在。第三，统一监管可避免多重机构监管体制容易引发的不公平竞争、不一致性、重复监管和多种分歧等问题。第四，统一监管机构职责明确固定，可防止不同机构之间互相推卸责任而导致的“监管真空”。统一监管模式的缺点是：缺乏竞争性，易导致。
二、国外金融监管模式的选择比较及对我国的借鉴
目前，国际上随着金融创新和金融混业经营的不断发展，维持分业监管的国家正在逐渐减少，各国金融监管的组织结构正向统一监管组织结构模式过渡。本文选取了德英美三个较具代表性的国家就混业经营条件下金融监管模式的建立与调整进行比较分析。
1、金融监管模式选择的国际比较
（1）德国：混业经营基础上的分业监管模式
德国金融系统的稳定性是大家公认的，这自然也与它的金融监管制度有关。德国实行的是全能银行制度，即商业银行不仅可以从事包括银行、证券、基金、保险等在内的所有金融业务，而且可以向产业、商业大量投资，成为企业的大股东，具有业务多样化和一站式服务的特点。为了减少和控制风险，德国政府对全能银行的经营行为进行了严格的监管和一定的限制。德国虽然实行全能银行制度，但仍实行分业监管。德国的联邦金融监管司下有银行、证券、保险三个监管局，独立运作，分业监管。德国银行监管的法律基础是《联邦银行法》和《信用制度法》。根据规定，德国的金融监管主要来自两个方面，即联邦金融监管局和德国联邦银行。联邦金融监管局是德国联邦金融业监督的主要机构。德国联邦银行是德国的中央银行。由于联邦金融监管局没有次级机构，具体的金融监管工作由联邦银行的分支机构代为执行，执行效果反馈给联邦金融监管局。联邦金融监管局和联邦银行的职能界定为：主管权属于联邦金融监管局；在制定重大的规定和决策时，联邦金融监管当局必须和联邦银行协商并取得一致；联邦银行和金融监管局相互共享信息。
（2）英国：混业经营基础上的统一监管模式
英国的混业经营采用了金融控股集团模式。英国金融控股集团的母公司多为经营性的控股公司，且一般经营商业银行业务，而证券、保险等业务则通过子公司来经营。英国的监管体系已由分业监管过渡到统一监管。1998年，英国整合了所有的金融监管机构，建立了金融服务监管局，由其统一实施对金融机构的监管。2000年又颁布了《金融服务和市场法》，从而实现了由分业监管向统一监管的转变。2001年12月1日，FSA依照《2000年金融服务和市场法》规定，正式行使其对金融业的监管权力和职责，直接负责对银行业、保险业和证券业的监管。FSA也获得了一些其前任监管机构所没有的监管权力，例如关于消除市场扭曲或滥用、促进社会公众对金融系统的理解和减少金融犯罪等。
（3）美国：混业经营基础上的伞式监管模式
在混业经营前提下，美国仍主要采用分业监管模式，既没有合并各监管机构成立一个统一的监管当局，也没有设立专门针对混业经营的监管部门。在金融控股公司框架下，美国仍然采取机构监管的方式，集团下属的银行子公司由联邦或州的主要银行监管机构进行监督和检查。为了从总体上对金融控股公司进行监督，《金融服务现代化法案》规定，美联储是金融控股公司的“伞型监管者”，从整体上评估和监管金融控股公司，必要时对银行、证券、保险等子公司拥有仲裁权。同时，该法案规定当各具体业务的监管机构认为美联储的监管措施不当时，可优先执行各监管机构自身的制度，以起到相互制约的作用。在协调性和兼容性方面，要求美联储、证券管理机构与保险管理部门加强协调与合作，相互提供关于金融控股公司和各附属子公司的财务、风险管理和经营信息。美联储在履行监管职责时，一般不得直接监管金融控股公司的附属机构，而应尽可能采用其功能监管部门的检查结果，以免形成重复监管。
2、国外金融监管模式选择对我国的启示
过以上对德、英、美三国金融监管模式选择的比较分析，本文认为，在我国金融经营模式日益走向混业经营的情况下，三国金融监管模式改革对我国有好的启示和借鉴意义，具体表现为：
（1）金融监管模式的选择要符合本国的国情
纵观世界各国金融监管发展的历史，并没有一种理想的、最优的金融监管模式适合于同一时期的所有国家或同一国家的所有时期，任何一种金融监管模式的形成和发展都是受该国的经济金融发展水平、政治体制、历史背景和文化传统等因素的影响，因此我国的金融监管模式要充分考虑我国的国情，不能简单地照搬照抄其它国家的东西。
（2）金融监管模式的选择与其经营模式高度相关
从以上德、英、美三个国家的金融监管模式的演变历程可以看出，监管模式的选择要以金融经营模式为基础，监管模式的变迁大多也是基于经营模式的变迁，一般要保持经营和监管的一致性。
（3）以金融立法来确立并巩固新的金融监管模式
德、英、美三国金融监管模式改革的实践表明，新模式每一次之所以能得以成功确立实施，并成为各国效仿的对象，是因为各国都从金融立法上给新模式的确立实施提供保障。
（4）强调监管当局之间、监管当局与中央银行之间的协调与合作
英国由分业监管走向统一监管，美国改分业监管模式为伞形监管模式，其主要原因是传统分业监管模式下，在对跨行业金融产品进行监管时，各专业监管机构之间的协调合作非常困难，造成了不同程度的重复监管和监管真空，金融风险在不同行业之间的传递也得不到有效的防范，监管效率低。
三、德国模式是我国未来金融监管模式的发展趋势
鉴于德、英、美三国金融监管模式改革的背景和成功经验，结合我国金融发展的实际，笔者认为德国模式将是我国未来金融监管模式的发展趋势。
1、全面混业经营是我国金融业发展的必然趋势
我国金融业的分业经营体制是在特定历史时期为了保证金融业的稳定与安全，避免风险在银行、证券和保险之间相互传递而设立的。随着信息技术的进步，经济金融一体化、自由化和全球化的进一步深入，我国的经济金融环境发生了巨大的变化，全面混业经营将是我国金融业发展的必然趋势。主要原因有：
（1）分业经营抑制行业间的竞争分业经营模式
以法律的形式在银行、保险和证券之间划清了业务界限，阻止了资本在金融各行业间的自由流动，使得金融业间的竞争局限于金融各业的子系统内，不同类型的金融机构间难以开展业务竞争，竞争范围和程度十分有限，从而降低了金融业资源配置的效率，阻碍了金融创新的发展，牺牲了金融业和各金融机构的效益与国际竞争力，金融业的稳定与安全也因此受到了巨大的威胁。
（2）我国政府在法律政策上对经营管制的不断调整和松动
我国金融混业经营的实践是在法律与政策的夹缝中开始的，之后我国金融监管当局与时俱进，为了鼓励金融各业相互渗透，不断推出一些松动原限制性规定的管理规章，为综合经营的迅速发展给予了政策上的明确允许和立法上的肯定。
（3）混业经营是增强国际竞争力的需要
在经济金融全球化趋势不断加强的情况下，尤其是在我国金融业已对外全面放开的情况下，我国面对的是一个开放的世界，中、外金融业进入全面竞争时代。在这种发展格局下，我国金融业的生存和发展从根本上取决于金融体系整体的国际竞争力。
（4）分业经营无法满足客户日益多样化的金融需求
金融机构同业间的竞争，说到底是争夺客户，其经营水平的优劣也主要体现在服务的便利、准确和高效，如果你不能满足客户多样化的需求，这种金融机构就不具备竞争力。金融机构若想全面提高自身的经营效益和竞争力，就必须改变陈旧的经营理念，以市场为导向，以客户为中心，建立新型营销模式，尽量满足客户的需求。
（5）电子、通讯和网络科技的发展为混业经营创造条件
以计算机与互联网为特征的信息技术的发展为金融机构降低混业经营成本提供了有利的技术支持，其极大地降低了金融数据处理成本与金融信息成本，提高了金融机构的业务扩张能力，使金融机构可以进入原先不敢进入或无法进入的非传统领域，扩大了金融工具的交易范围并突破了地域的限制。毋须质疑，金融业务电子化、网络化的发展最终会突破分业限制，为金融机构业务多元化奠定基础。
2、我国现行分业监管的弊端
我国采取的“分业经营，分业监管”的金融运行模式在规范金融秩序、防范和化解金融风险、保证金融体系的安全与稳定方面曾起到了积极的作用，有力地支持了经济改革和发展，促进了社会稳定。但是，随着我国金融业混业经营趋势的不断加强，这种严格的分业经营和多元化监管的弊端也日益暴露出来：
（1）容易出现重复监管和监管真空
在分业监管模式下，三大金融监管机构各自为政，自成系统，仅关注各自特定的金融机构，对于跨行业金融产品和金融机构的监管，由于缺乏权责的明确界定和职能的严格定位，在实际监管中不是相互争权就是相互推诿责任，极易导致重复监管和监管真空，不仅增加了监管成本，也严重影响了监管效果。
（2）各监管主体之间沟通协调难度大
由于三大监管机构地位平等，没有从属关系，在行政上均为独立监管的正部级单位，这样就不会有足够的动力和有效的约束把各自的信息向对方披露，信息共享程度低；同时，当发现问题时，确定由谁牵头、谁作最后决定等是存在一定困难的。
（3）分业监管阻碍了金融创新的发展
随着经济金融一体化、自由化和全球化的进一步加强，银行、证券和保险之间的业务界限越来越模糊，跨行业金融创新产品层出不穷，但在现行分业监管体制下，大都采取机构性监管，实行业务审批制方式进行管理。这样，当一项跨行业金融产品推出时，往往需要经过多个监管部门长时间的协调才能完成，丧失了创新产品的优势。
（4）分业监管无法对外资金融机构进行有效的监管
中国加入世贸组织后，金融市场的国际化发展趋势将日益明显。因此，金融监管法制的国际化也是高质量的、有效率的监管体系构建的必然选择。对现有金融法制的不断修改和补充必须顺应国际化的潮流。我国金融监管制度必须遵循世贸组织法制的要求，及时废、改那些与之相抵触的规则和制度。我国金融监管法制的变革必须建立在学习和尊重世贸组织有关规则的基础之上，我国金融监管机构不仅必须注意金融监管方式、方法的现代化、国际化发展动态，而且应该及时掌握新的方法，以提高监管的适应性和效率。
金融监管的国际惯例是我国金融监管制度与国际接轨的重要参照
由于金融体系国际化的不断深入发展，具有全球影响的金融监管合作机构－－巴塞尔委员会所出台的有关银行监管的文件，在国际社会形成了重大的影响，其中许多原则和监管规则都得到了不少国家的立法和监管当局的认可和采纳。事实上，我国金融监管的诸多制度的形成也逐渐接受巴塞尔委员会文件的影响，这种接纳具有国际影响的监管制度，是我国监管制度发展的必然趋势。我国监管法制的创制者必须重视对这些重要监管文件的学习和研究，并积极、大胆地借鉴。
监管技术与方法的国际化是有效监管法制生成的关键所在
加入世界贸易组织后，我国金融监管主体面临的金融市场主体更为复杂多样，防范和化解金融风险的任务更为艰巨，随着外资金融机构的进入而滋生的纷繁复杂的金融创新工具和产品更增加了金融监管的难度。鉴于此，监管主体必须充分重视监管方法的多元化和国际化发展。我国传统的金融监管比较突出市场准入审核、报送稽核等方法的运用，但是，对于现场稽核或利用外部审计、并表监管、市场退出的监管、信息披露、紧急处理措施等方法未能给予足够的重视，以致法规对于这些方法的具体运作都缺乏明确的要求。而美国、新加坡等国的法律不仅赋权监管当局以不需预先通知的核查权，而且对金融机构的财产、资料等有高度的临时控制权。紧急处理措施在我国立法中除有接管制度外，并无其他临时性的紧急处理措施———诸如最后贷款人手段、限制金融机构及其负责人的权利行使等。利用外部审计、市场退出监管等方法也还是具有缺陷或疏漏，不便于具体操作。我国金融监管机构不仅必须注意金融监管方式、方法的现代化、国际化发展动态，而且应该及时掌握新的方法，以提高监管的适应性和效率。
监管理念的国际化是监管法制国际化的前提条件
我国金融市场正由封闭向半封闭及开放型金融市场发展，加入世界贸易组织后，国内的金融市场已无法孤立起来，经济全球化和全球金融一体化的浪潮势必借助世界贸易组织机制将中国金融市场卷入其中。我国现有的金融监管主要是针对政府控制下的封闭型金融市场而构筑，监管视野局限于国内，因此监管法制要适应国际化发展潮流，首先监管法制的重要创制者－－监管当局要在思想意识和思维方式上确立立足国内放眼全球的监管理念，即一切监管必须不仅基于国内金融风险，而且要针对全球性的金融风险。监管当局要注意研究国际化金融市场的特点和运作规律，探求针对金融业务国际化、机构国际化、金融风险国际化的监管手段、方法，学习发达市场国家的相关经验，以弥补传统金融监管只重宏观金融管理而无视开放式金融管理的不足。金融监管当局要在组织机构和人员设置上为监管视野放眼全球创造条件，即应安排专门化的人员和机构来负责国际化监管问题。
积极参与监管国际合作是推进监管制度国际化的重要动力
当今金融监管国际化潮流的一个重要表现是金融监管国际合作。金融监管的国际合作主要体现在双边合作、局部区域合作和全球性合作的多层次上。区域性合作和全球性合作的影响尤为突出。
我国金融监管机构应积极参与国际金融监管的合作与协调，这既包括双边的和多边的金融监管合作与协调，也涵纳了全球性的金融监管合作与协调。参与金融监管的国际合作，有如下积极意义：其一，可以把握当今金融监管法制和技术的发展最新动态；其二，可以积极参与国际金融监管新规则的形成与发展，并有助于反映发展中国家的要求，以使金融监管国际法制更为合理；其三，有助于促进我国金融监管制度国际化的积极发展，在国际合作中通过国际社会的压力和动力来促成金融监管法制的变革，以适应金融监管新形势的需要。为此，我国加入世界贸易组织后的金融监管，应继续致力于双边和多边合作与协调，尤其应高度重视反映银行监管国际合作成就的巴塞尔银行监管委员会及其有关文件。这些文件虽然没有强制约束力，但是它们有助于不同国家改善国内监管，促进不同国家监管当局的相互理解、支持与合作，并为全球化的国际法制之形成与发展奠定基础。
监管困局：系统风险难防范
就目前县域监管体系而言，对于系统性金融风险的防范，还存在亟需理顺的几个问题。
一是监管机构设置不合理，存在监管缺位问题。随着经济快速发展，县域金融机构由原来的三类发展到六大类：一类是由银监会监管办和人民银行县级支行负责监管的各大商业银行在县域的分支机构、农村商业（合作）银行、股份制银行，以及新型的村镇银行、农村资金互助社。二类是证监会监管的证券公司。三类是由保监会监管的保险公司。四类是由地方政府金融局监管的小额贷款公司、融资担保公司。五类是由地方政府商务局负责监管的典当行和拍卖公司。六类是部分地区由农委牵头、与民政部门协同监管的农民资金互助合作社。目前证监会、保监会金融监管机构没有县一级建制，难以对县域保险、证券机构及其业务情况进行全面监测、统计，县域证券业、保险业监管缺位，致使银证、银券、银保等跨行业合作业务缺乏日常监督，蕴含系统性金融风险。
二是监管主体依托的法律滞后，存在责权不清问题。中央监管部门的人民银行、银监会监管办与地方政府三个监管部门之间，金融监管法律设定的界限不够清楚、责权不够明晰，且新型微小金融机构（组织）监管无法律依据，同时各监管部门又缺乏协调配合，导致出现中央监管部门之间和地方监管部门之间“趋利避害”的金融监管乱象。“趋利”往往导致多头监管，而“避害”则易导致监管真空。突出表现在三个方面：一个方面是地方非专业监管主体由于缺乏专业监管人才而难以胜任监管工作，没有形成规范的金融监管体制。另一个方面是县金融局、商务局、农委和民政部门无法制约束，从最大限度获取资金支持地方经济发展等因素考虑，客观上存在新型微小金融机构（组织）发起人任职资格把关不严、工作人员的聘用和培训管理不规范等问题，存在潜在风险。再一个方面是依法行使中央权力的县级人民银行与银监会监管办的法律界限不够明确，宏观、微观一起抓，存在重复监管和监管有效性不足等问题。
三是县域金融业快速发展与金融监管不匹配，形成监管资源严重不足。以牡丹江为例，县域总的金融监管人员在25至40人之间，县域金融机构（包括微小金融机构和组织）总数在200个以上，机构遍布整个县域，远的要一天车程。县域银行机构50多家，高管人员18人左右，风险防控任务由银监会监管办承担责任。可悲的是在权限设置上银监会监管办没有现场检查权、高管人员审核权和违规处治权，且人员只有2至4人。县级人民银行与银监会监管办事处一样，存在人员少任务重的尴尬局面。地方金融局、商务局、农委、民政局监管专职人员均在2至3人之间，分别管理10个、20个、100个以上的金融微小组织，且没有金融专业人员，同样存在监管人少事多，监管不到位的问题。
突围路径：理顺县域监管体系
从对上述问题的调查分析来看，其原因无非是县域金融监管体系没有理顺好，缺少法律支撑、缺少行业监管主体、缺少监管主体间的相互协调配合机制，为此，提出建议如下：
健全县域监管主体建设。为了有效控制跨行业业务风险、保护客户的合法权益不受损失，必须设立保险业和证券业监管主体，解决县域保监会、证监会监管主体缺位问题。除能够解决行业违规经营行为难预防外，还能对县域保险、证券机构业务情况进行全面监测、统计，填补金融机构和业务的监管空白。
关键词：金融监管；金融创新；內部控制
一、我国金融监管存在的问题
现阶段，我国实行的分业监管的监管模式专业化优势较为突出，便于分散风险，而这一点亦导致了监管协调中深层次的问题，中国加入WTO以后，面对来自混业经营、金融创新、网络金融的挑战，这一问题更加突出。
(一)监管目标不够明确。在市场经济发达国家，金融监管目标与中央银行货币政策目标是不同的。货币政策目标是宏观目标，借助货币政策工具调节货币供应量，以保持币值稳定。而金融监管的目标较为具体，突出强调保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定。从《中华人民共和国银行管理暂行条例》(1986)、《金融机构管理规定》(1994)和《商业银行法》(1995)的内容看，我国的金融监管目标具有多重性和综合性。金融监管既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要防范和化解金融风险，保护存款人利益，保障平等竞争和金融机构合法权益，维护金融体系的安全。这实际上是将金融监管目标与货币政策目标等同看待，强化了货币政策目标，弱化了金融监管目标，从而制约了金融监管的功效。
(二)金融监管独立性不够。巴塞尔委员会《有效银行监管的核心原则》规定：促进有效银行监管，必须具备稳健且可持续的宏观经济政策，完善的公共金融基础设施，有效的市场约束，高效率解决银行问题的程序以及提供适当的系统性保护机制等基本条件。更为重要的是，在一个有效的银行监管体系下，参与银行监管的各个机构要有明确的责任和目标，并应享有操作上的自和充分的资源。我国银监会作为国务院下属机构，在业务操作、制定和执行政策、履行职责时，较多地服从政府甚至财政部的指令。银监会分支机构在实际监管中很难不受地方政府的制约，当监管机构的监管行为触动地方政府的利益时，地方政府往往对监管机构施加压力，从而弱化了监管作用。
(三)金融监管机构协调性差。从金融监管机构的设置来看，我国基本上属于分业监管模式。但是，这些部门的职责缺乏严格的界定，相互间缺乏协调。因而在实际操作中，常常导致监管过程脱节，多头、分散，使监管环节出现诸多漏洞。
(四)金融监管措施不力。从金融监管手段看，我国金融监管长期依赖自上而下的行政管理，金融监管以计划、行政命令和适当的经济处罚方式进行。基本金融法律与实际工作的要求相差甚远，没有具体的实施细则，监管难以做到有法可依和违法必究。从金融监管方式来看，我国的金融监管主要是外部监管。由于自我约束、自我管理机制不健全，自我监管能力极低，金融同业工会等行业自律性组织在我国也极为少见，会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对金融机构的监督和检查非常少。从金融监管内容来看，我国金融监管中的风险监管几乎是空白，监管部门将主要精力放在机构审批和业务审批上，对金融机构日常营运监管较少，金融监管和稽核也忙于完成上级任务，作用有限。从金融监管标准来看，对银行等金融机构的检查和评级以及风险管理没有一套统一的具体量化标准，监管行为随意性强。
(五)现行监管制度不利于金融创新。在现行分业监管制度下，银行参与证券业务被限制，一些具有转移风险及套期保值功能的金融产品和金融工具无法在市场立足，影响到证券机构的运作及策略，证券市场表现出很强的短期投机性和不稳定性。
(六)现行监管制度不利于金融业的规模集中。现行分业监管制度，不利于银行业向“全能银行”发展，影响其国际竞争力的提高；对于证券、保险的严格限制、融资及投资渠道的缺乏、传统单调的业务品种，加剧了同业之间的恶性竞争，使证券、保险行业竞争力下降。
二、金融监管趋势
(一)金融监管体制的组织结构向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡。英国的卢埃林教授在1997年对73个国家的金融监管组织结构进行研究，发现有13个国家实行单一机构混业监管，35个国家实行银行、证券、保险业分业监管，25个国家实行部分混业监管。后者包括银行证券统一监管，保险单独监管(7个)；银行保险统一监管、证券单独监管(13个)以及证券保险统一监管、银行单独监管(3个)三种形式。受金融混业经营的影响，完全分业监管的国家呈现出减少趋势。
(二)金融监管法制呈现出趋同化、国际化趋势。由于经济、社会文化及法制传统的差异，金融监管法制形成了一定的地区风格，影响较大的有两类：一是英国模式。历史上，英国对金融业的监管主要采取行业自律形式，英格兰银行在履行监管职责时形成了非正式监管的风格，不以严格的法律、规章为依据，而往往借助道义劝说、君子协定等来达到目的。二是美国模式，以规范化闻名于世，监管法规众多，为美国金融业的发展营造了一个规范有序、公平竞争的市场环境。自20世纪70年代以来，两种模式出现了相互融合的趋势，英国不断走向法制化，注重法制建设；而美国则向英国模式靠拢，在不断放松管制的同时增强监管的灵活性。
不断加深的金融国际化，客观上需要将各国独特的监管法规和惯例纳入一个统一的国际框架之中。双边协定、区域范围内监管法制一体化，尤其是巴塞尔委员会通过的一系列协议、原则、标准等在世界各国的推广和运用，都将给世界各国金融监管法制的变革带来冲击。
(三)金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制。金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。外部金融监管如果没有金融机构的内部控制相配合往往事倍功半。国外银行经营管理层的内控意识很强，国外商业银行一般专门成立独立于其他部门的、仅仅对银行最高权力机构负责的内部审计机构，并建立了健全的内控制度。近年来，由于巴林银行、大和银行以及住友商社等一系列严重事件的发生都与内控机制的缺陷有直接关系，国际金融集团和金融机构开始重新检讨和审视自己的内控状况，许多国家的监管当局和一些重要的国际性监管组织也开始对银行的内部控制问题给予前所未有的关注。
金融机构同业自律机制作为增强金融业安全的重要手段之一，受到各国普遍重视。以欧洲大陆国家为代表，比利时、法国、德国、卢森堡、荷兰等国家的银行学会和某些专业信贷机构的行业组织都在不同程度上发挥着监督作用。各国都比较重视金融业工会组织在金融监管体系中所起的作用。
(四)金融监管向国际化方向发展。随着金融国际化的发展，各国金融市场之间的联系也不断增强，各种风险在国家之间转移、扩散不可避免。金融国际化要求金融监管的国际化。因此，西方各国致力于国际银行联合监管，如巴塞尔银行监管委员会通过的《巴塞尔协议》统一了国际银行的资本定义与资本率标准。各种国际性监管组织也纷纷成立并进行合作与交流。各国对跨国银行的监管趋于统一和规范。
三、改善我国金融监管的思路
(一)由人民银行牵头建立金融稳
定协调机制，协调银监会、证监会、保监会的监管工作，使其监管向功能型发展。人民银行要成立“金融协调委员会”，通过立法使金融监管联席会议法制化。“金融协调委员会”可以对三个原有的监管机构进行整合，其联席会议的主要职责是研究银行、证券、保险监管中的重大问题，定期磋商，及时交流监管信息，界定业务交叉中的监管职责，解决分业监管中政策协调和配合问题。
(二)建立和完善金融监管法律体系。国家应尽快出台相关法律法规，这些法律法规应能够涵盖所有的金融业务，具有严密性、配套性和协调性。尽快制定已经出台金融法规的实施细则，增强其可操作性。针对我国金融机构市场退出机制不健全问题，以法律形式明确接管的具体程序及具体措施，明确金融机构的解散原因和程序，金融机构合并、分立、破产清算的形式、条件、程序及法律后果，保障债权人的合法权益。
(三)改进监管方式。目前，发达国家均建立了比较完善的风险目标监管，其核心是运用先进的技术手段、专业知识和信息，判断最新发展趋势和主要风险领域，及早发出预警信号。我国的金融监管方式也应由过去粗放式监管向风险目标监管转变：由单纯的业务合规性监管，向合规性监管和风险性监管并重、以风险性监管为主的方向发展；由单一的现场检查，向现场检查和非现场监督相结合、以非现场监督为主的方向发展；由传统的手工检查，向手工检查和现代化的计算机检查互补、以计算机检查控制为主的方向发展；由对金融违法的事后管制，向事前防范、正确引导金融机构的创新活动、将金融监管和金融创新有机结合的方向发展。在我国的金融监管中，非现场检测和现场检查都没有很好地发挥作用，由于宏观经济环境、金融机构以及金融监管机构自身行为的影响，非现场检测的作用十分有限。因此，必须尽快建立规范化的非现场检测体系、法律体系和风险监控指标，建立规范化的会计报告制度；利用计算机等先进工具，发挥网络监控作用；尽快实现对风险的事前预警，使非现场监测成为现场检查的目标导向，现场检查成为非现场检测的基本依据。
(四)完善金融监管主体自身建设。我国目前金融业法定监管主体有中国人民银行、银监会、保监会、证监会。为适应后WTO时期的监管需要，应加强监管主体自身建设。一是改进现有法定监管主题的权责制度，塑造具有独立性和自主执法权的监管主体，防止地方政府及其他部门的干预。二是加强监管机构的队伍建设，提高监管的专业水平。三是为弥补法定监管主体的局限性，应补充监管主体，建立金融同业工会，借助同业自律补救现有法定监管的不力，以同业公会充实法定监管主体和完善监管，制约和防范法定监管主体权力的滥用。
(五)充分发挥中介机构的社会监督作用。只有充分利用各种社会中介力量进行监管，才能取得较好的效果，形成法定监管机构——中介机构——商业银行自律组织的有效监管体系。
通过行业自律的方式进行金融监管是世界普遍采用的形式，如香港银行公会、美国的基金联合会、台湾证券投资顾问商业同业公会等均属金融行业自律组织。我国金融公会组织尚不健全，没有发挥应有的作用。银行工会在行业内的自律作用可以大大减少国家在金融监督与矫正方面的成本。
关键词：金融监管；体制；比较
一、金融监管体制概述
金融监管体制是指为实现特定的社会经济目标而对金融活动施加影响的一整套机制和组织结构的总和。与之密切相关的基本要素：首先是体制参与者，即由谁监管和对谁监管，核心是金融监管机关的设置、职责职权的依法定位；其次是如何监管，即为实现金融监管目标而采用的各种方式、方法和手段，体制的各种参与者按照一定方式有规律地相互作用，以完成特定的目的。可见，对金融监管体制的研究涉及到对金融监管机关组织构成、职权的分析、金融监管机关对金融机构作用机制的分析等。
根据监管主体的多少，金融监管体制可分为一元化监管体制与多元化监管体制。前者是独家监管型，即只有一家执行金融监管的机关，实行高度集中的单一型监管体制。后者是多家监管型，即执行金融监管的机关为两家或两家以上共同分工负责进行金融监管。实行这种体制的国家根据监管权限在中央与地方的划分的不同，又可分为一线多元监管体制和双线多元监管体制。实行一线多元体制的国家或地区，金融健全权力集中于中央，在中央一级又分别由两个或两个以上的机关负责监管。这种体制实际上是以财政部和中央银行为主题开展工作。实行双线多元体制的国家主要是联邦制国家，以美国和加拿大为典型代表。
二、美国金融监管体制
在世界各国金融监管体制中，美国的监管体制被公认为是最健全、最完备、最具代表性的，1999年11月4日。美国参众两院通过了《1999年金融服务法》(FinancialService8Actofl999)，废除了1933年制定的《格拉斯·斯蒂格尔法》，彻底结束了银行、证券、保险的分业经营与分业监管的局面，开辟了金融服务产业的新纪元，美国金融监管也最终形成了现行的双线多元监管模式。这种新的监管体系顺应了金融服务业混合经营、金融集团的发展趋势，在制度上实现了金融监管的创新。由于美国处于世界头号金融强国的地位，因此。对美国现行金融监管体制的考察研究，将在构思我国金融监管体制改革的方向和具体策略等方面提供诸多启示。
美国金融监管体制比较复杂，联邦和各州都有权对银行发照注册并进行监督，即实行双轨银行制度。在联邦一级，有财政部通货监理局、联邦储备系统和联邦存款保险公司三大银行监管机关。在州一级，各州都有各自的金融法规和银行监管机构。现分述如下：
(一)通货监理局
通货监理局是美国资格最老的金融监管机构，它是根据(国民银行法)于1863年建立的。只有向该局注册的银行才能称为国民银行。通货监理局在技术上受财政部指挥。不过实际上它的活动与财政部没有正式联系_保持着相当大的独立性。通货监理局的主要职责是审查国民银行的注册和分支行的设置，审核银行的合并，收集国民银行业务的统计数据，并进行与国民银行体系有关的各项经济调研工作；制订相应的管理条例和法规，并组织贯彻执行；检查国民银行的资本营运、贷款结构和数量、存款安全程度和贷款利率水平等经营情况，对经营管理混乱或违反金融法规要求的，有权命令其停业，进行清理整顿，有权撤换国民银行的正副行长和高级负责人员。通货监理局每年需向国会报告工作情况。
(二)联邦储备系统
联邦储备系统是根据1913年(联邦储备法)成立的，该系统有以下3个机构：
1、联邦储备委员会
联邦储各委员会的主要职能是制定金融政策，此外还要规定金融规章、制度，监督管理下属的联邦储备银行和会员银行的业务。监督货币的投入与回笼：执行有关管制银行控股公司活动的法令，并作为联邦政府的人。
2、联邦储备银行
每家联邦储备银行都是股份有限公司，股份由参加的会员银行认购。所有在联邦注册的国民银行都必须是会员，而在各州注册的银行则可以自由参加或退出。
3、联邦公开市场委员会
该委员会是联邦储各系统中指导公开市场业务的最高决策机构。委员会每四至五周在白宫开会一次，决定公开市场的方针政策，通过买卖政府证券、联邦机构证中国改革券和银行承兑票据以及买卖外汇等办法来调节市场上的银根。此外，还设有供咨询的顾问委员会。
(三)联邦存款保险公司
联邦存款保险公司建立于1933年。其宗旨是为了保险存款。防止个别银行的信用危机扩散到其他银行而设立的。按规定，只要是联邦储备系统中的银行都要求向联邦存款保险公司保险，未参加联邦储备系统的州注册银行是否参加保险可以悉听尊便。该保险公司的职责除了接受存款保险外。还包括审核检查批准投保银行的经营范围。设立分支行等：考虑投保银行送交的统计、报告；帮助面临破产的银行调整经营方向，组织清理和安排银行破产时资产清理。债务偿还等。为了保证在联邦政府支持下的保险存款得到偿付，解除向银行挤提的风险，联邦存款保险公司还享有在紧急情况下向财政部借入资金的权利。
(四)州银行当局
美国各州都有自己的机构负责监督和管理州注册银行。这些机构同时管理州内其他金融机构，如储蓄存款协会、信贷和金融公司等。一般来讲，它们的具体职责范围基本与通货监理局一样，各州之间略有区别，共同责任如下：批准新银行的成立，开设或关闭分支行机构，以及控股公司在州内的业务范围：审核银行和其他金融机构的业务帐册：制定一些规章制度，保障消费者与贷款者的利益。一般州的监督机构对银行的监督采取放松态度，许多银行都愿意向州银行注册，纽约市区银行尽管业务遍及全世界，但它们大部分是州注册银行。
从上述分析可知，尽管各金融监管机关互有分工，各负其责，各有自己管辖的范围和重点，但各机关职责互相交叉重叠之处是明显的。例如，国民银行须接受通货监理局的监督，但所有的国民银行必须假如联邦储备系统并且参加联邦存款保险，因此，国民银行属于三个不同的联邦监管机关的管理职权范围之内。那些参加存款保险的州会员银行必须同时接受联邦储备理事会、联邦存款保险公司和州银行监督机关的检查和监督，分别向三个金融监管机关上交经营报告和统计资料。
三、中国金融监管体制
我国金融监管体制的建设大体分为两个阶段：第一阶段是1998年以前由中国人民银行统一实施金融监管：第二阶段是从1998年开始。对证券业和保险业的监管从中国人民银行统一监管中分离出来，分别由中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责，形成了由中国人民银行、证监会和保监会三家分业监管的格局。2003年中国银行监督管理委员会正式组建，接管了中国人民银行的银行监管职能，由此我国正式确立了分业经营、分业监管、三会分工的金融监管体制，而中国金融监管也形成了现行的多元化监管体制。我国现行金融监管体制的基本特征是分业监管。按照金融监管的分工，银监会主要负责商业银行、政策性银行、外资银行、农村合作银行(信用社)、信托投资公司、财务公司、租赁公司、金融资产管理公司的监管，以大银行业为口径，银监会成立了监管一部、二部、三部、合作金融监管部和非银行金融机构监管部，自上而下相应设立了省局，市分局、县(市)办事处体制。而证监会和保监会则分别负责证券、期货、基金和保险业的监管；内部设立了相应的监管部室，自上而下则建立了相应会、局(省、市、计划单列)的体制。银监会成立后，中国人民银行着重加强制定和执行货币政策的职能，负责金融体系的支付安全，发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用。这种金融监管组织结构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都是集中于相对行业的微观规制层面，选择这种监管体制的最大好处是有利于提高监管的专业化水平并及时达到监管目标，有利于提高“机构监管”的效率。
四、中美金融监管体制比较
中国和美国金融监管体制的异同，可从以下两个方面进行比较：
(一)分业监管和混业监管
因为各国经济、社会、政治体制各异，信用发展程度不同，各个国家的监管模式相当多样化。而且，各国金融经营模式和其监管模式并非是一一对应的关系，实行分业经营的国家可能实行统一监管，采用混业经营的国家也可能继续分业监管。从监管模式来看主要是有分业监管和统一监管。而中国和美国采用的都是分业监管模式，虽然两国的经营模式不尽相同，但监管体制仍然坚持分业监管的模式，也就是将金融机构按金融市场划分为银行、证券、保险三个领域，在每个领域分别设立一个专业的监管机构负责全面监管。美国自1999年的金融服务现代化法案出台，银行业走向了全能化，但是其监管体制仍然维系着令人眼花缭乱的伞状监管，它不仅存在不同金融业务的监管主体还存在着不同级政府设立的监管主体。银行以及储蓄性金融机构的监管由货币监理局、美联储和存款保险公司三大联邦级监管机构和各州监管机构共同负责。证券经营机构主要受联邦政府法的管辖。而证券交易委员会是基于证券交易法设立的证券监管机构。对证券经营机构、证券信息披露、证券交易所柜台交易和证券业协会等履行监管职能。美国的保险机构则由所在各州保险监管局负责。中国的分业监管情况在前面阐述过，这里就不再赘述。
但是，分业监管模式也存在很大的弊端，如各监管机构之间的协调性差，容易出现监管真空地带：监管机构庞大，监管成本较高，尤其针对全能银行进行的分业监管，容易产生重复监管问题。
(二)机构监管和功能监管
按照监管主体的标准划分，金融监管模式可以分为功能监管和机构监管。功能监管按不同金融业务的种类进行监管，如银行业务、保险业务、证券业务分别由一个监管主体的不同职能部门或由不同的监管主体按照不同的业务领域进行监管。对一个给定的金融活动均由同一个监管者监管。目前实践中的功能型监管模式表现为三种模式，即统一监管型、牵头监管型和伞形监管。1999年11月美国国会通过了《金融服务现代化法案》，该法案允许金融控股公司通过设立子公司的形式经营多种金融业务，如存贷款、保险承销和经纪以及投资银行等。但金融控股公司本身并不开展业务，其主要职能是向联储申请执照、对集团公司及子公司进行行政管理。对应金融控股公司这种伞状结构，美联储被赋予伞型结构监管者(UmbrellaSupervision)职能，并且与财政部一起认定哪些业务属于允许金融控股公司经营的金融业务。在伞型监管模式下。金融控股公司的银行部分由财政部货币监管总署、美国联邦储备委员会、联邦存款保险公司监管，证券部分由证券交易委员会监管，保险部分由州保险监管署监管。证券交易委员会和州保险监管署被统称为功能监管者(FunctionalRegulators)。
机构监管则按不同的金融机构进行监管，中国目前主要采用的就是这种监管模式。这种金融监管组织结构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都是集中于相对行业的微观规制层面，选择这种监管体制的最大好处是有利于提高监管的专业化水平并及时达到监管目标。有利于提高“机构监管”的效率。就我国现行金融监管体制而言，从其实际运行以来所取得的成效来看，在总体上是值得肯定的，它不仅统一了监管框架，加强了监管专业化，提高了监管效率，而且还有利于中央银行更加有效的制定与执行货币政策。但是，近几年随着金融全球化、自由化和金融创新的发展迅猛，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化，分业监管体制已显现出明显的不适应，其本身所固有的问题也逐渐显露出来。
五、结语
关键词：金融监管形式现状
所谓金融监管是指在金融买卖中，政府经过央行等特定的机构对买卖行为的主体停止一定水平的限制或作出某种规则，其实质上是一种政府规制行为。而始于美国房地产市场的次贷危机疾速的涉及到全世界形成了此次金融危机，从直接缘由看是由于过度金融创新，是资产证券化的过度运用微风险失控的结果，但究其基本缘由是金融监管出了问题。一向作为金融监管最为完备并且被各开展中国度视为构建金融监管体系模范的美国此次遭到的冲击使得各国开端审视本人的金融监管系统。
一、金融监管形式的分类及其利害
金融监管形式是指于一个国度金融监管有关的职责和权利分配的方式和组织制度的总称，一国的金融监管形式表现了其金融监管主体的组织构造。纵观世界各国的金融监管形式，根本能够归为分业监管形式、统一监管形式和不完整统一监管形式三种。
（一）分业监管形式
所谓分业监管就是说在金融业下银行、保险、证券三大业的分业监管，针对不同的业务范畴分别设立特地的监管机构，美国就是分业监管形式的典型代表。美国现行的监管形式被称为双重多头监管体制，所谓“双重”，即指联邦和各州均享有对金融监管的权利，由联邦和各州监管机构共同监管；所谓“多头”，即指有多个部门负有监管职责如美联储、财政部、储蓄管理局、证券买卖委员会等机构。美国一向奉行自在市场竞争论并且倡导权利的分立和互相限制，这都是美国的这一金融监管格局构成的根底。
分业监管形式的优点主要表现在以下两个方面：首先，在分业监管形式下的各监管机构针对性比拟强，监管愈加细致，能充沛应用各自的专业优势。多个机构停止监管产生的竞争压力有利于进步监管的效率，使得监管较为严厉；其次，分业监管有效的防止了监管权利的过火集中，同时也抑止了监管过程中可能滋生的糜烂。随着金融全球化和金融机构的综合化运营，分业监管的弊端也逐步显现：第一，监管体系过于庞大，各监管机构之间谐和不力，各部门各产品的监管规范不易完成统一的标准，容易使其制度呈现监管真空，近年来一些风险极高的金融衍生品成为漏网之鱼与监管形式自身也有必然关联；第二，在双重多头监管体制下，监管机构过于庞大如美国竟高达100多个，如此多的机构增加了监管本钱，权限互相堆叠，削弱了监管的反响度和时效性；第三，不能综合评价混业金融机构的风险，没有任何一个机构可以担任整个金融市场的风险。
（二）统一监管形式
统一监管即设立特地的监管机构对整个金融业停止统一管理，由单一的中央级机构如中央银行或特地的监管机构对金融业停止监管。目前世界上许多国度采用这种监管形式，英国正是采取的这一高度集中的“单一制”监管形式。英格兰银行作为一个中央银行具有独立的制定货币政策的权利和坚持物价稳定的义务。而停止金融监管的职能兼并于金融效劳监管局，成为了全权监管英国金融体系的机构，职责包括制定金融审慎监管的规范、审批金融业务的资历等等。
这种监管形式的优点在于可使金融监管集中节约运营投入，降低信息本钱取得范围经济效益；能对疾速变化的金融市场做出及时反响，有利于金融创新；金融法规统一，不易被钻空子，能较好地顺应高度集中国度政治机构，运转得当有助于进步货币政策和金融监管的效率；也有助于克制其他形式下不同监管机构之间推诿义务的现象。缺陷其一是此形式由于竞争缺失会使监管部门作风官僚化，监管任务过重，不利于进步监管人员的素质。其二是无视了银行业、证券业、保险业之间的差异，从而不能停止恰当的有效监管。
（三）不完整统一监管形式
不完整统一监管形式是对统一监管和分业监管的一种改良形式。其详细方式有牵头监管形式和双头监管形式。牵头监管形式是由一个特地的牵头监管机构担任不同监管主体之间的谐和工作，在多个监管主体之间树立一种及时商量和谐和机制。巴西是较典型的牵头监管形式。双头监管形式是依据监管目的的不同设立两类监管机构，一类担任对一切的金融机构停止监管，控制整个金融体系的系统性风险，另一类是对不同的金融业务的运营停止监管。澳大利亚是这种形式的典型。
不完整统一监管形式吸收了其它两种监管形式的优点，也在一定水平上克制了另外两种监管形式的缺乏。在坚持各监管机构竞争性与限制作用上以及坚持监管规则的分歧性上优于统一监管形式，在降低谐和沟通本钱进步监管效率上优于分业监管形式。
(四)世界各国金融监管体制的比拟
美国经济学家JamesBarth等（2006）对153个国度及典型国度的监管体制停止了比拟全面的总结，得出如下结论。第一，大多数国度将监管权利分配给若干机构，但是在高收入国度里权利赋予单个监管机构的所占比重比拟大，这也阐明随着混业运营和金融集团的呈现，监管机构的权利呈现了集中化趋向，即由分业监管转向统一监管(GrunbichlerandDarlap,2004)。在混业运营趋向下，统一监管有利于明白监管义务，加强外部问责制，防止反复监管、监管缺位和监管套利(Briault,1999)。第二，经济越兴旺意味着银行业透明度较高，中央银行的监管职能普通都趋于弱化，反之，经济程度越低的国度中央银行的监管权利越大。总体的趋向就是中央银行的监管职能随着金融行业的开展趋于普遍弱化。
二、我国的金融监管现状以及国外金融变革带来的启示
(一)我国金融监管的现状
建国以来我国金融监管阅历了三个阶段：第一阶段，方案经济体制下的金融监管，金融机构和业务单一，人民银行承当大多金融业务；第二阶段，经济体制转轨时期的金融监管，成立了四大专业银行以及一些体制外的金融机构，开端尝试混业运营。这一时期监管才能较弱；第三阶段，结构与我国社会主义经济体制相顺应的金融监管形式，明白了金融业分业运营分业管理的准绳。我国的分业监管比起美国愈加严厉，但是我国的金融监管历史短暂，监管才能不是很强，存在以下问题：
第一，我国现行监管体制存在缺陷，金融监管仅仅强调防备风险，致使市场准入和退出机制僵化，招致监管的整体有效性降落。中国金融市场最大的隐患是行政权利与金融资本联姻构成的强势国有垄断，形成了制度性的糜烂与低效。我国的金融监管目的是明白的，但在理论中既没有对监管工作制定的考核规范，也没有明白参加假如不能完成目的，应负什么样的义务，职责不清，招致低效。另外从监管部门来分，除了有银监会、证监会和保监会分别监管外，还有许多监管部门。例如，国度发改委担任管理企业债券、国度外汇管理局监视外汇和股票。形成了以分业为根底、令出多门的金融管理形式，在一定水平上不利于我国的金融业的混业化运营和金融市场的国际化运作。
第二，监管范围狭窄，法制不健全。我国目前金融监管资源过多的分配于金融机构风险的大小而对风险管理的才能监管不力，只把重点放在运营的合规性和机构的审批上。监管本应是依法停止,而我国的现状却是法规不健全、规则笼统细则不明，形成在详细的监管操作中经常呈现无法可依、执法艰难、操作随意性大等不标准现象使金融监管的有效性大大降低。由于缺乏立法程序和相应的施行细则，使得制度自身所能发挥的作用比拟有限。由人民银行和银监会、证监会、保监会树立的部级联席会议制度，只是从宏观层面上树立起了监管机构之间的一个交流平台，而微观层面上的制度化布置和施行细则并没有系统的构成，使得监管的实践可操作性不是很强。
（二）启示
面对此次金融危机，各个国度和地域停止的金融监管变革关于我国有着以下启示：
第一，树立目的导向金融变革方向，在现有根底上明白目的主体，控制金融系统性风险，注重金融稳定问题。随着混业运营的开展和金融体系的进一步开放，我国金融体系的系统性风险特征将会与兴旺国度趋于同步。
第二，树立权威的金融监管谐和机构，并经过相应立法明白其职权和义务，完成监管信息的联通与共享为最终完成统一监管奠定根底。我国现有的“一行三会”必然会带来谐和性问题，各个部门之间的谐和关于完成监管目的的牵制造用不可藐视。树立这样一个谐和机构，能够有效地减少监管堆叠和预防监管死角，克制分业监管形式的弊端。
第三，监管角度和监管手腕的变化
过去我们仅仅是从金融机构称号上来划分对其的分业监管，但是随着时间推移，金融机构的称号固然没有变化但其功用和职能可能曾经发作了变化。相较于机构和组织方式而言，金融体系的功用要稳定得多，所以依据功用停止监管愈加具有针对性和稳定有效性。并且从长期趋向来看，金融产品越来越变得“非中介化”，即向金融市场转移，功用监管变得愈加重要。监管角度由机构转向功用能够加强监管的灵敏性，减少寻租的时机，进而进步金融体系的运转效率。金融业务本身所具有的技术含量随着网络和金融创新疾速开展，金融监管面临的应战也日益增加，单纯依托传统的行政和司法手腕曾经远远缺乏。计算机和网络技术在金融业的普遍运用，需求相应的网络监管手腕与之匹配；金融衍生品的开展需求更为复杂精细的计量办法。许多兴旺国度的金融监管当局充沛应用计算机或计量模型监管系统来搜集和处置金融信息材料，评价和预测金融运转情况。
参考文献：
【1】祁敬宇金融监管学西安交通大学出版社2007.9
【2】茅丽华中国金融监管问题考虑经济金融察看2009.第九期
【3】何颖论我国金融监管的开展财税金融
【4】符征富次贷危机对中国金融监管的启示今日南国2009.第八期
关键词： 上海自贸区；金融监管体系；上海自贸区金融管理局；评级机构
一、引言
以“投资便利化、贸易便利化、金融开放”为主要目标的上海自贸区自2013年9月29日正式挂牌成立以来，已半年有余。在近日的半年年报中，上海市市长杨雄以“开局良好、运行有序”来形容现阶段上海自贸区的建设。
从上海自贸区建立的总体概念来看，在金融方面，区内计划通过人民币跨境使用、人民币资本项目可兑换、利率市场化、外汇管理改革等举措的有序推进，达到其金融领域制度创新、先试先行的目标。这一系列金融改革的逐步落实无疑会给区内的外资主体及内地主体带来许多利好。对于外资主体来说，区内主体的境外母公司有望在内地发行人民币债券，从而把“点心债”由香港转至上海，同时，这些外资机构也有望从境外市场融入外币资金，从而缓解在境内的融资难题。对于内地主体来说，境外的投融资成本将大大降低，并且可以参与到衍生品交易、跨境租赁等创新业务中。
而从日前各项业务的实际展开来看，银行首先开展的是跨境人民币业务和人民币资金池业务。涉及FT系账户的各项创新业务，虽然已陆续出台各项政策法规，但还未能实际开立账户，而影响这些业务快速推进的最大阻碍正是相应的金融监管体系的建立与完善。由此可以看出，为保证上海自贸区金融改革的稳步推进，建立起完善的自贸区金融创新监管体系乃当务之急。本文在分析上海自贸区现阶段的金融监管模式基础上，借鉴国外成熟经验，对如何完善上海自贸区金融监管进行初步探讨，为上海自贸区建设献计献策。
二、上海自贸区现阶段的金融管理模式
由于上海自贸区内并没有建立独立的金融监管体系，所以目前区内的监管主体及其职能主要是沿用了区外的模式，即由银监会、央行、外管局等相关部门承担主要的监管责任。
银监局主要关注银行的机构管理，确保只有在区内的银行网点才能办理自贸区业务，且要核发执照；人民银行主要是针对本外币利率及人民币的各项业务，如跨境人民币业务、支付机构开展跨境人民币支付业务、人民币境外借款、人民币集中收付、跨境双向人民币资金池等业务各项政策，并建立相应的数据监控系统；外管局则主要是针对外币的各项业务，如资本金、外债、外币资金池、对外币资金划转进行监管，同时还包括对资本金意愿结汇所得人民币资金使用的监管等。
上海自贸区首次引入负面清单管理模式，力图简化金融业的前端监管及门槛限制，而把监管的重心更多的转向中期以及后期。在自贸区建立伊始的半年中，各个监管主体了以央行30条，银证保21条，以及外汇管理支持区内建设细则为核心的政策框架，以自贸区资金监测信息系统、利率管理系统、资本项目信息系统等为支持的后台监控系统。
然而，目前银行与外管局及央行的各类数据系统还没有建立其相应的接口，各类数据的自动报送也还未实现。在较为庞杂的监管体系下，在银行及各类金融机构与金融上方监管部门之间搭建起一条明晰而通畅的桥梁显得尤为重要。因此，自贸区金融改革的下一步重心则应放在如何建立起自贸区内参与金融活动的各类主体如金融机构、企业、个人）与金融监管机构间的监管通道。
三、值得借鉴的全球自贸区金融监管模式
目前，世界上已经有千余个自贸区，不同国家和地区的自贸区由于自身需求的不同，特点也不一样，比如以香港为代表的整体型自由港，以迪拜为代表的工贸结合自贸区，上海自贸区在发展模式上与这两者较为类似，在监管上可以充分借鉴两者的模式。
香港和迪拜在金融监管方面最重要的特点是都是混业监管，香港由金融管理局来统筹港区的金融监管，迪拜则拥有自己的国际金融中心DIFC）。香港金融管理局的管理结构以功能导向制为主见图1），每个功能的实现又分别具体到几位副总裁上。一位副总裁主要负责银行监管方面有关的基本政策法规的制定与执行，以及金融风险监管，一位主要负责港区金融的整体建设与研究，另一位则是负责金管局内部的运作管理。
迪拜国际金融中心DIFC）作为典型的风险性监管组织，从立法到司法执法与区外完全独立出来见图2），减轻了国内的监管负担，中心管理局DIFCA）主要负责政策的执行与战略开发，金融服务管理局DFSA）则是其金融监管的主要部分，负责区内的政策规则制定、授权、识别、监督执行与国际合作。
四、上海自贸区金融创新监管体系构想[JP2]
结合中国金融监管体系的现状，以及全球范围内相对成熟的自贸区监管经验，上海自贸区无疑应该与全球范围内的监管体系接轨，并体现出其独有的中国特色。然而考虑到区内FT系账户的特殊性及业务监管的整合化倾向，将区外已有的中国现行监管模式照搬照抄到自贸区必然不能适应区内的体制。因而，在区内建立起脱离区外的独立监管机构将会对加快及深化区内的金融改革提供很大的便利及操作空间。
我们将这个新的监管机构称为上海自贸区金融管理局见图3）。该监管机构并非把上述各个监管机构如央行、外管局、银监会）的功能单纯的合并和加总，而是把这些机构的监管职能经过结构性的“先分化后归类整合”的过程，进行全新的重组，从而全面提高管理的效率与力度。其特点主要为：业务导向制、数据整合化以及评级机构嵌入式。
（一）业务导向制
上海自贸区金融监管局的一个重要特质是对中国现行金融监管机构，含银监会、保监会、证监会、央行、外管局等庞杂的金融监管体系进行合并与重组。
在区外的监管概念中，金融机构需按照金融监管机构的监管需求进行相应的数据报送和风险监控，即监管机构的监管内容是需求，可供监管的业务及数据是供给。而这种供求关系将在上海自贸区金融监管局内实现一个反转，即根据每项业务的实际监管需求提供监管的保障，实现监管流程的流畅与完整性。
以外资公司资本金意愿结汇这项业务的操作为例：在传统的监管概念中，外币的结汇必然涉及到外管局的监管，即资金结汇所得人民币的入账及后续资金的使用，都是报送给外管局的资本项目信息系统，而结汇后的人民币资本也会受到央行的管制，待支付账户的开立等账户信息，要报送给人民银行的账户管理系统；而在金管局的监管概念中，该项业务的操作规则由政策法规制定部门出台，操作是否规范由银行业务监管部门管理，账户信息通过自动报送的系统纳入数据监控中心，而资金的流向是否有所异常则交由数据研究中心统一分析。这样的监管流程不仅省去了银行报备上的不便，也增强了每一项业务监管的完整与连贯性。
而各个环节的监管人员则可由区外原本监管该模块的不同机构中调配出来，进行重新分组后归入各个监管部门，在这种改组中进行经验交流与新的监管模式的边试边行，在实践中不断调整与创新。
（二）数据整合化
现拟出台的自贸区数据报备与管理系统已有数个，如自贸区资金监测信息系统、利率管理系统、资本项目信息系统等。这些数据系统的建立的确十分重要，而这些系统一旦分别运行，必然使得监管部门对自贸区内整体资金流向的监管与掌握不够全面，因而如何把这些数据纳入一个整体的数据体系还需要付出更多的努力。
值得一提的是，过去的金融监管中往往会把个人或企业进行的不同金融业务分开记录。但这样并不利于建立每个个体完整的信用评价体系。自贸区的数据监测系统可以进行关联化整合的创新尝试，即把每个个体从事的不同金融业务进行一套完整的记录与备案，并把这套备案交予评级机构及数据研究中心供其分析或评估。这样的备案体系，会使得从事金融业务的每个个体，更为规范而谨慎的进行金融活动，以保证其信用评级的优良。
（三）评级机构嵌入式
信用评级机构作为重要的服务性中介机构，在金融市场中起到了举足轻重的作用。目前世界上几大著名的信用评级机构标普、穆迪等，在风险防控、提高市场效率以及经济实体与个人的信用约束与监管方面有至关重要的作用。中国目前现有的评级体系仍不成熟，所以在自贸区内嵌入一个独立、有效、公正的评级机构是非常有必要的。
评级机构主要针对自贸区内参与金融活动的个体、非金融机构、金融机构进行信用评级，并做到就个人及机构的信用状况独立发表意见。评级过程应当借鉴国际标准的模式，通过前期准备资料整理、确定方案）、现场调研、分析论证、专家评审、跟踪监测五部分，并建立相应的信息披露系统公布评级结果。级别的划分也可以按照国际标准模式，从AAA级基本不受不利经济环境的影响，违约风险极低）到C级不能偿还债务，违约风险极高）不等。对于个人及非金融机构来说，可以选择信用等级较高的金融机构来为其服务，以提高其资产的安全性。区内金融机构也可以针对个人及非金融机构的信用水平来设置其各类金融服务的额度及权限，降低监管压力。与此同时，自贸区评级机构应加强与国内其他评级机构与国际评级机构积极开展合作，通过相互借鉴与学习提高公信力，确保机构的健康发展。
而与各国的评级机构有所不同的是，自贸区的评级机构隶属上海自贸区金融管理局管理，因此其数据的来源是由金管局的数据监测系统提供与支持，因而其数据来源比起企业本身提供更具真实客观性。同时，金管局也承担着对评级机构公信力的塑造责任，需对其评级结果的真实性、评级操作
上升到一个比较理想的层面，金管局的政策制定部门可适当参考评级机构的评级结果及其他的硬性约束条件进行对区内企业或个人的分级管理，信用评级良好的企业及个体可以享有更为宽松的监管政策及金融活动自由。
五、结束语
上海自贸区金融管理局如果得以实践与尝试，将是我国金融监管方面的一大进步与创新。这一设想发挥了上海自贸区“自由贸易试验田”的功能，为我国未来区内外的金融监管模式的创新尝试起到表率作用。对于区内建设来说，自贸区金融管理局这一设想符合我国提出的“一线放开，二线管住”的基本方针，区内以业务导向制为基本模式的独立监管体系有利于简化监管程序，提高监管效率，为在未来的两年左右时间中拟开展的各项创新业务打下较为稳固的后方基础。此外，上海自贸区金融管理局使我国在金融监管上进一步与国际接轨，促进我国监管体系的成熟，数据监控中心和评级机构等的嵌入也可以深化与国际间的金融监管机构的合作与交流，为上海自贸区提供一个更为安全与稳定的投资环境。
参考文献：
[1] [ZK#]杨雄改革力度前所未有[N]人民日报，2014-4-28（6）
[2] 陈胜上海自贸区金融监管如何创新[J]法人，2013，（10）
[3] 余申芳盘点世界上著名的自贸区[EB/OL]http：//newsxinhuanetcom/world/20
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