时间：2023-08-31 16:37:06
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中图分类号：C939 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）08-0179-3
进入21世纪以来，伴随着电子网络与信息技术的发展与应用，以“电子化”为特征的“电子化环境”日益凸显。电子化既是一种技术，也是政府所面临的一种行政环境。作为一种技术，电子化为基层政府提升管理效率提供了基础；而作为一种行政环境，城市基层政府必须主动适应电子化的要求，创新现有的社会管理模式，以更好地服务于社区民众。电子化环境下的社会管理的本质是要求政府顺应社会对政府社会管理的要求，建立起以公众需要为主导社会管理体制。即，一方面，城市基层政府要完善公众参与机制以提升公共政策的质量与执行效果；另一方面，要求政府创新公众参与的方式和方法，尤其要重视电子化环境下的公民参与渠道的建设，并拓展公众参与社会管理的领域，使政府的决策和管理更加规范、透明，更能符合民意和反映实际。
一、城市基层社会管理的基本特征
城市是人类社会生活的载体，也是人类走向文明迈向成熟的重要表现形式。据相关资料统计，我国近70%的财富是由县级及以上城市创造的。伴随着我国城镇化进程的加速，城市将日益成为经济和社会发展的重要承载基地，据城乡建设部提供的相关数据显示，我国的城镇发展已取得了阶段性的成果，城镇人口总量已经达到6亿之多，预计在“十二五”期间，我国的城镇化率将突破50%大关，开始真正迈入城市化社会。当然，尽管从城镇人口规模上来看，我国已经位居世界第一，但是，从城市基层政府管理水平和能力方面来看，仍亟待提升。目前，近50%的城镇化比率这一数字与世界发达国家近80％的城镇化率相比还有相当的距离。这种差距的存在，意味着我国未来巨大的城市发展空间，也意味着城市基层政府正逐步面临更多、更为复杂且责任更为重大的社会公共事务及其管理。在这种历史背景下，城市基层社会管理模式正发生深刻地变化，具体而言，正呈现以下两大基本趋势与特征。
（一）社会管理参与主体的多元化
社会管理参与主体多元化是指在社会管理决策中，政府不再是唯一的决策主体，公众或其他社会组织也能够对政府决策起到重要的影响。实践证明，政府并非万能，同时，由于市场失灵也是一种普遍存在的现象，因而使得公民社会的兴起成为可能，也构成了必要。公民社会作为现代社会的一支新崛起的力量，正影响并改变着公共治理的格局。公民社会是指处于“公”与“私”之间的但同时又在一定程度上独立于政府与市场之外的一些社会公共领域，其所指向的是特定的社会公共利益。公民社会已构成整个社会极为重要的一极，它不仅在某些方面可以弥补政府以及市场的不足，更为重要的是，它的形成对政府将构成有力的监督、制约甚至于限制，并可在一定程度上影响并促进政府公共政策的完善。
公民社会的兴起，意味着传统的通过对权力和权威的运用来实现管理目标的“政府管制模式”必然要被以共同治理为基础、以善治为目标的“新公共治理模式”所取代。由于传统的政府管制模式过多地强调政府对社会公共事务管理的主导作用，因而不可避免地在某种程度上忽视或损害有关民众或群体的利益诉求。而新公共治理模式则强调政府在管理过程中要重视各“利益攸关者”（Stakeholder）之间的利益关系，主张通过相关主体之间的有效互动，来实现对社会公共事务的有效治理。即政府不再依赖自己的权威亲自主导对某一社会公共事务的管理，而是将自己的角色从“划桨者”向“掌舵者”转变，借助于新的工具、技术和管理方法，从而实现对社会公共治理过程及结果的有效引导与适当控制。
（二）强调“以公众为中心、以公民为本位”的社会管理
城市基层社会管理的核心是以“公众为中心，以公民为本位”，寓管理与服务之中，这是现代民主社会对政府的基本要求。政府必须积极履行其特有的社会义务和责任，包括实践公共利益，尊重宪法与法律，追求专业的卓越，展现个人的正直、诚实和廉洁等。
要实现上述目标，政府必须创新观念，并实现社会管理方式和方法的创新。要彻底改变以往的行政管理手段和方式，运用更为民主的管理方式和方法，通过与民众进行平等对话与沟通，共同协商解决相关社会问题。与此同时，它要求政府完善相关法律制度，做到依法管理和服务。
事实上，城市基层政府社会管理，离不开公众的有效参与。而政府的核心责任就是要为公众搭建一个有效的参与社会管理决策的平台。一方面，通过公众参与来增强其参与意识与能力；另一方面，参与本身可以使公众意识到参与社会管理既是公民的一种权利，也是一种基本的义务和责任。通过完善参与机制，拓展参与渠道，吸收公众的意见和建议，借此构建公正、透明、高效的政府。
二、电子化环境对城市基层社会管理创新的意义
电子化环境下的城市基层社会管理不是简单地将信息与网络技术应用于社会公共事务管理过程中去，也不是一般意义上的政府管理电子化，它是新的管理环境下的政府社会管理变革，这种变革的核心价值观是最大限度地实现公众利益。正如奥斯本（Osbrone,1992）曾指出，的民主政府是为它们的公众服务而存在的，为公众服务而非为官僚服务理应成为政府社会管理的基本准则。因此，在电子化环境下，政府应改变传统的社会管理模式，取而代之以新的以善治为目标的社会管理，并借助于现代电子信息技术，来改革政府与社会之间的沟通方式，并通过及时回应民众需要，来提升基层政府的合法性基础。
（一）电子化环境为城市基层社会管理多方参与提供了技术支持
城市基层社会管理必须以社区居民参与为基础。这是因为，基层社会管理所面临的问题极为复杂，在现实中，任何部门，不论是公共部门还是私人部门，都不具有解决各种问题所需要的信息、知识与能力。因此，社会管理过程中的公众参与，不仅为政府制定合理的公共政策提供支持，也可增强公众政策的执行效果。事实上，要使基层政府的社会管理和服务能够服务于公众，有必要让那些凡是生活受到某些决策影响的人都参与那些决策的制定过程。
总书记曾指出，执政为民的核心是了解民情、汇聚民智。换言之，政府要实现社会管理的目标，必须改革现有的以政府为中心的行政观念，广开言路，听取民意。与此同时，政府要为公众参与提供方便，减少公众的参与的成本。而电子化环境为基层政府改革社会管理方式提供了有力的技术支持。通过网络信息技术，政府与公众之间可以在一定程度上实现有效沟通
（二）电子化环境有利于提升城市基层社会管理的质量与效率
政府行政的质量与效率问题一直是行政学者们所关注的焦点。行政学创始人威尔逊指出，行政学研究的目标在于尽可能地提高行政效率。电子化环境下的政府社会管理模式与传统社会管理模式的一个最大区别就是中间环节的缩减以及效率的极大提高。在电子化环境下，公众可以通过上网了解相关信息内容或完成一些审批、交验等事务，避免了传统政府机关的暗箱操作和办事拖沓。
Douglas Holmes（2001）曾指出，电子政务是工业化社会向信息社会转型的一次变革。信息化发挥了巨大的技术支撑作用，介入了政府管理改革的整个过程，为政府改革和创新提供了高效率的手段和动力。政府可以通过“职能创新、结构创新和过程创新”，逐步实现政府职能转变，对政府业务进行科学的优化重组，从而提高政府工作效率。而且，政府通过应用信息技术降低了公民进政府办事的“门槛”，使原来很多“门难进、事难办”的现象，在网络上可以很好地得到解决，体现了电子政务的服务便捷性。电子化环境实现了政府追求公共利益的理性选择。
（三）电子化环境增强了城市基层社会管理的公正性与透明性
公众监督是确保社会管理公正性和透明性的前提，公众要实现有效监督，须以对社会管理信息的掌控为基础。传统的社会管理由于缺少有效的公众参与机制，使得公众难以获取关于社会管理的内容、数量以及质量等信息。而且，由于文化、技术等条件的限制，诸多社会管理决策往往在“黑箱”中运行。大多数关于社会管理的政策、法律等，往往只能在小范围内征询意见，绝大多数公众意见难以被吸纳到政策制定过程中去，从而导致公众成为政府政策的被动接受者。
公民民主意识的增强，客观上需要政府在社会管理过程中做到公正透明。而且，电子化时代的到来，为公众更加广泛地参与社会管理过程且更为有效地监督政府各种行为奠定了技术基础。通过电子化设备和互联网等手段，公众可以及时地获取各类社会管理信息，并对政府的各种工作进行及时地监督和质询。比如，公众可以通过登录政府网站了解各类法律、法规和政策，也可以通过电子邮箱、电子举报箱、电子听证会等，对政府社会管理表达自己的看法，尤其可以对涉及到自身利益的社会管理和服务的质量、内容等做出评价。
三、电子化环境下城市基层社会管理创新
随着市场经济的进一步深化，对城市基层社会管理工作也提出了更高的要求。政府必须改变以往的低效管理模式，建立起多方参与、公正、高效、透明的新型政府管理模式。
（一）加强信息技术培训工作，为适应电子化环境下的政府工作转型奠定基础
电子化环境下的城市基层社会管理要求基层政府公务员能适应电子化环境的现实需要，不仅要推动政府社会管理体制的变革，而且要积极培育电子化公民。
1.要提升基层公务员与民意代表的电子化应用水平
城市基层政府是基层政府的重要组成部分，是政府直接联系城市社区居民最为重要的桥梁和纽带，也是整个行政大厦得以稳固的基础。任何时候我们的政府都应该建立起一支训练有素并且能够以良好的行政理念和态度、专业的行政素养以及合法的行政行为服务于民众的城市基层公务员队伍，这是改善政府服务质量、提升政府管理效率、增强政府回应性的需要。但从现实情况来看，我国大多数基层公务员队伍“年龄偏大、文化程度偏低、服务意识与能力不强”的状况并没得到根本性的改观。电子化环境对政府工作的影响是彻底和全面的，对基层公务员以及民意代表的观念、素质与技能提出了新的要求。在现实中，基层公务员与民意代表是最为直接的电子化设备的使用者，使他们融入到电子化环境中来，是基层社会管理体制创新的关键。
2.要培育“电子化公民”
“电子化公民”是指在电子化环境下，作为重要的参与主体之一的公民（包括个体公民和企业公民）。他们在既定的法律框架内，利用电子网络与信息技术等手段，将其对社会公共事务的意见与建议进行充分表达，并与政府及其他组织形成互动，借此影响社会公共政策的过程与结果。良好的社会管理离不开民众积极、有效的参与。即对于参与者而言，一方面必须要有参与到社会管理的活动中来的意愿，不论这种参与能否对公共政策的结果带来实质性的影响；另一方面，需要参与者有能力进行参与，即能够将其意见和建议予以清晰地表达，并与其他参与主体一道，共同形成良好的互动参与机制，借此影响公共政策的过程与结果。在电子化环境下，人们的思维观念和行为习惯正发生急剧变化，而政府的社会管理和服务的方式方法也正进行根本性的变革。换言之，不论是政府还是公民，都必须主动适应电子化环境变迁的需要。而对于公民而言，这种适应主要体现在对电子信息与网络技术的使用上，即能够利用电子化手段，来了解相关的社会公共事务并实现对社会管理过程的有效参与。
（二）完善社区信息网络，改善城市基层社会的电子化环境
社会管理网络化是电子化环境下的城市基层社会管理模式区别于传统社会管理模式的最显著的特征。传统的社会管理效率低下的根源在于其工作平台是一种手工式平台，而电子化环境下的社会管理模式则是通过网络平台来得以实现的。目前，我国正在进行的以电子化为手段、以服务为核心的电子政务建设，正是构建电子化环境的具体体现。
社会管理信息网络的完善包括社区信息“集成化”与“个性化”两个方面。社区信息集成化是指政府把各部门的职能通过网络集成在一起，使公众能够享受到政府的“一站式”服务。而社区信息“个性化”则是指通过电子化手段，政府得以向公众提供个性化的“一对一”服务。比如，有面向社区居民的教育培训与健康保健，有面向企业的税务管理与服务等。而且，公众不仅可以根据自己的实际情况选择合适的时间、地点来上传服务申请，也可以对服务内容、过程、方法等发表自己的意见，从而实现了由以往的政府到公众的单向沟通到政府与公众的双向互动沟通，使得城市基层社会管理更能体现以人为本的价值理念。
参考文献：
[1] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.
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[3] 谢漫英.美国电子政务的启示[J].电子商务世界，2002，（9）.
[4] 于施洋.美国电子政务的研究进展及启示[J].信息化建设，2007，（6）.
一、法律及法律实践都是地方性
知识尽管目前学界对于地方性知识的界定众说纷纭，但地方性知识无疑是与普遍知识相对的一个概念，它强调的无疑是一种新型的知识观念，其地方性一方面旨在强调特定的地域，另一方面在于强调知识形成所依赖的特定情境，包括由特定的历史条件所形成的文化与亚文化群体的价值观,由特定的利益关系所决定的立场、视域等。[2]具体而言，地方性知识乃是某一特定区域（一个国家、一个民族抑或一个村落）的人们在长期的生产和生活实践中所自主生产和传递的以文字形式保存的地方文明和以非文字形式保持的地方民俗、习惯、信仰和思维方式。[3]正如中医在疾病治疗中往往表现出神奇的功效一样，地方性知识对于当地事物和事件具有普遍知识无法企及的解释与调节能力，这也正是地方性知识的魅力与优势所在。正如苏力教授所言：“一个民族的生活创造了它的法制，而法学家创造的仅仅是关于法制的理论。”[4]法律在本质上是一种地方性知识，因为法律不是单纯的哲学范畴抑或逻辑体系，它乃是特定时间特定地域的民族生活经验的总结。无论是一般性的法律概念，还是具体性的法律知识，都是在特定的历史条件和文化背景下生成，是对特定场域中的现实社会关系的概括。也正因为如此，只有站在具体地方性的文化背景之中才能深刻理解法律的意义。尤其是被称为“活法”的民间法，它生于民间，在乡民长期生活、劳作、交往和利益冲突中逐渐形成，乃是一种典型的地方性知识，且对当地民众的行为发挥着不可替代的规范作用。这些民间规范作用于不同的地域，在当代法治社会、和谐社会的构建中发挥着重要作用。由于法律知识的地方性以及不同地域的法律文化的多元与差异，各地的法律实践无疑更是一种地方性知识。“这种知识是在司法活动别是在近代司法职业化进程中逐步生产并再生产出来的”。[5]法律实践的目的乃是要保证法律的有效运作，而这总是需要更多更具体的地方性知识来应对具体的个案。比如在笔者所熟悉的某县法院，所有离婚案件孩子抚养权（尤其是男孩）归属的裁判原则并不是严格依照《婚姻法》及相关司法解释的规定，而是遵循“孩子在谁手里就判给谁”的原则。之所以出现这种情况，就是因为该法院解决的该类纠纷大多发生在农村地区，而在这些村子里，妻随夫居，即便是离婚，孩子肯定也是在夫家，且孩子的抚养权归夫，女方一般也不会反对。（因为女方如果再婚的话，带着孩子很难找到“好婆家”），况且“孩子抚养权”的执行会非常困难（实际上几乎是不可能）。事实证明这样的裁判在当地社会中为多数人所认可。而如果是在城市，这可能是不可理喻的。可见，在不同场域中，法律实践的具体知识具有明显的差异性。这就要求我们在法律实践过程中，除了要重视国家的法制外，更要重视地方的文化、传统、习俗等地方性知识，而这些知识无疑也是法学教育过程中不可忽视的部分。
二、新建地方高校法学教育办学
目标的地方化“制定大学战略目标的关键是找准自己的定位”。[6]新建地方高校要在激烈的竞争中谋求生存与发展，最为关键的是合理定位自己的办学目标。而学校办学目标的定位一定要着眼于社会发展的实际和学校自身的条件。尽管新建地方高校在生源基础、科研条件等方面都无法与国家重点大学相比，但由于其拥有个性化的专业设置、特殊的人文环境、靠近乡村的地理位置以及长期以来形成的与地方密切合作的关系，新建地方高校有着明显的立足基层的区位优势。基于地方经济社会发展的战略方向与特色办学资源，新建地方高校的办学目标定位应反映出强烈的地方取向，即应以培养地方需求的应用性与服务性高级专门人才为办学目标，以地方经济社会发展对人才的需求为依据，走“立足地方、依托地方和服务地方”之路。[7]只有坚持办学目标的“地方化”，新建地方高校才能办出特色，办出水平，才能不断提升自己的办学竞争力。同理，新建地方院校的法学教育应当适应地方经济社会发展的需要，努力为地方提供应用型的法律人才，尤其是合格乃至优秀并且服务于基层的法律实务工作者。尽管目前法学专业毕业生就业情况不容乐观，社会（尤其是东部沿海城市）对法律专业人才的需求似乎处于一种饱和状态，但实际上服务于作为法治事业关键部分的基层社会的法律人才数量极少。所以笔者认为，地方高校尤其是新建地方高校的法学教育不能一味的坚持“国际化视野”，应该着重培养熟悉基层社会实际情况、服务于基层社会的应用型法律人才，这应当定位为新建地方高校法学教育的办学目标。法学学科具有很强的实践性，而基层社会的法律实践是一种典型的“地方性知识”，即由于地方地理环境、经济发展水平、传统习俗等方面的不同，抽象的法律制度在各地实践中可能需要灵活实现。尤其是在当前构建和谐社会的大背景下，基层社会更是急需一批具有社会主义法治理念，熟练掌握当前各种法律规范，了解基层社会实际情况并能把所学法律知识灵活应用于基层社会实践的优秀司法干部、优秀律师、优秀法律服务人员、优秀企业管理人员、优秀村官等活跃于基层社会各行业的法律人才。以菏泽学院法律系为例，自2002年建系以来，一直以满足菏泽基层社会对法律人才的需求为办学目标，已经为菏泽市基层司法机关和其他各部门、行业培养了大批应用型法律专业人才。据不完全统计，菏泽学院法律系有90%以上的法学毕业生都选择了在基层法律实务部门或企业或农村工作，而这些部门往往是那些重点高校不愿意去的地方。而且这些毕业生普遍受到用人单位好评，有的已经成为基层司法部门的骨干，有的已经成为基层政府部门的主要领导，有的已经成为地方知名律师，有的成为地方知名企业的管理人员，有的成为优秀村官。菏泽学院法律系也因此在本地生源中极具吸引力。这种地方高校的办学实例反映出地方高校培养的法学毕业生对基层社会的认同感和职业使命感，也证明了新建地方高校法学教育基于自身的现实条件准确定位的重要性，证明了新建地方高校法学培养目标“地方化”的必要性和现实性。
网格一词最初只是作为一种技术载体，将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，为科技人员和普通百姓提供更多的资源、功能和交互性。而网格化社会管理则是将这种网格的理念延伸社会管理领域中。所谓网格化社会管理，意指通过地理编码技术、网格地图技术以及信息技术，现代通信技术，将不同街道、社区划分成若干网格，同时将网格单元内的人、事、资源、组织等要素形成多维的信息体系，通过网格单元进行对接，借助一定的反馈系统，一旦发现问题，都能及时传递至指挥平台，通知相应职能部门解决问题，实现城乡社区的全方位和高效管理。从这可以看出，网格化社会管理显然不仅仅是信息技术的运用，而是借助于网格平台，通过资源共享、快捷的反馈和高效的服务来应对传统管理模式的僵化和低效问题。有媒体报道显示，近年来，全国有众多省份的基层单位都尝试了网格化管理创新，例如北京、浙江舟山、上海、镇江、四川成都以及南京的仙林等地先后都推行了网格化社会管理，也成为基层社会管理和社会服务领域的积极尝试。网格化管理一出现就受到学者的关注，如童星以南京仙林街道为例，提出网格化社会管理创新的重点在于组织创新，认为网格化管理的核心在于通过网格化组织创新的手段来增强基层社会管理的动力和活力，提升社区服务的水平[1]；而文军则提出网格化管理作为一种新型的城市社会管理模式，具有规范、清晰、高效、创新、综合、统一等优点和特征[2]；杨宏山、皮定均则提出网格化管理在提升政府回应性、拓展社会协作、改进管理效能方面取得了显著效果[3]。竺乾威借助于公共管理的无缝隙管理理论，认为网格化管理的意义在于打破了部门、层级以及职能的边界，提供一种以公众需求为导向的、精细的、个性化的全方位覆盖的公共服务，重塑了公共服务的流程[4]。上述探讨无疑是对现实社会管理创新实践的及时回应，也具有一定的启示，但却都偏重案例研究，而对网格化社会管理的历史背景、运作逻辑以及中国情境下其功能如何演绎加以分析，故本文将在梳理网格化社会管理这种新模式产生的历史背景和现实需求的基础上，重点分析网格化社会管理何以发生、应具备哪些功能等议题。
二、网格化社会管理创新的历史背景
应该说，网格化管理创新是在我国传统社会管理模式严重滞后的历史背景下发生的。改革开放30年以来，在以经济建设为中心的思想统领下，我国在经济领域取得了很大的成就，除了宏观上选择了正确的制度路径之外，还得益于我国经济管理体制方面的创新。在一些城乡基层单元，在经济管理层面都尝试了不同程度的创新，经济体制改革的推进导致我国的单位制趋于松解，以前由单位承担的诸多职能逐步社会化、市场化；而随着我国市场化、城市化的推进，社会流动的加速，城乡社区格局骤变。然而相比于经济领域，社会管理层面的变革显然是滞后和不足的，已远远不能适应工业化、市场化、城市化以及信息化所带来的一系列挑战，也让传统的社会管理陷入困境。具体表现在三个方面：
首先，市场经济对传统社会管理体制的冲击。戴维•米勒曾指出，市场领域和社会领域遵循不同的场域规则，市场资源配置和机会的公平原则是“应得”。在市场领域，每个人获得的资源和机会是基于其做出的努力和贡献而确定的，而在社会领域，资源和机会是按照需求原则来配置[5]。显然市场的场域规则不能替代社会场域的规则。只有在满足一定的条件下，市场经济和社会管理可以形成一种良性互动关系，甚至能达成一种共赢局面：因为“好的市场经济”鼓励公平竞争，社会资源能得到合理配置，而合理的社会管理能够降低交易成本，提高经济效率，但我们发现在中国改革以来的转型阶段，两者并没有形成良性的互动关系：社会管理的滞后和无序增加了市场中的交易成本和管理成本，而转型期的社会问题也并没有能通过市场化自动调节的方式来解决，并且很多社会问题恰恰可视为是市场外部性所带来的；显然，市场化也并没有通过“看不见的手”自动破解社会事务的困境问题，除了市场机制本身的不完善如信息不充分等带来市场失灵现象，更重要的是，缺乏必要规制包括伦理制约的现行市场体制所遵循的单一经济理性往往带来赢家通吃和精英结盟，并不会自发关注弱势群体；不仅如此，缺少监管机制和价值关怀的市场化逻辑已被贯彻到社会场域中，滋生更多的社会问题，这些问题尤其容易在城乡基层的社区结构中显现，也给传统的社会管理模式带来挑战。
其次，人口流动对社会管理的冲击。随着单位制的松解，个体的流动性日益增强，包括区域意义上的横向社会流动和职业意义上的纵向流动开始出现，这些都给基层社会管理带来了一定的冲击。垂直意义上的社会流动原本是一种正常的社会现象，但在我国转型期，却带来了贫富分化、社会不公、阶层固化等症状，这是很多社会问题发生的背景因素。同时，由于我们正处在信息化时代，因此，这种影响因素也在不断放大，从而引起民众的怨恨与不满；横向意义上的社会流动则是有形的，即目前有超过一亿的农民工群体在城市和农村之间进行往返的钟摆式流动，这不仅给城市的管理和服务带来挑战，也给流出地带来了一些社会后果，如留守儿童、留守老人等问题。这就给传统社会管理模式带来了挑战。
另外，行政管控对社会管理自身的限制。多年来，我们一直提倡把社会领域的事务回归给社会，让社会组织自我管理，这样才能让政府更加有效地集中于行政事务，但事实上在我国行政事务和社会事务的边界有时很难分清，正如，还有两个理由使政府不肯放手社会事务，仍然以不同形式在干预或影响社会事务。一是对社会组织不放心，认为社会组织的发展、成长会危及社会的稳定性，或假设社会组织缺乏自主治理的基础；二是和利益有关。对于政府部门而言，管理社会事务也意味着能掌控一定的权力，掌握一定的资源，这也是一些部门不愿放弃手中权力和资源的原因。这不仅和我国多年前就提倡的“小政府、大社会”的理念相悖，也直接影响到基层社会管理的自主性：因为在高度的行政管控下，社区在资源和服务上高度依附于政府，使得社区缺乏自我管理和自我发展能力，相应的社区资源也很难得到有效的动员和整合。显然，这种行政社会下的管理忽视了“社会”的作用，用行政力量去做社会自身应该做的事情，将社会纳入行政的控制范围，并不利于社会的成长[1]。行政管控下的基层社会不仅很难形成“自我管理、自我协调，以及自我服务”的治理格局，也有悖于我国执政党多年前提倡的“党委领导、政府负责、社会协同和公众参与”的社会治理理念。
总之，随着市场化的推进，社会流动的加速，社会结构的转型，传统的社会管理模式已经严重滞后，也无法满足基层社会的需求，更无法应对一些过渡性和增发性的社会问题，因而网格化管理显然就是对传统社会基层管理现实困境下的一种回应和创新，那么这种社会创新遵循何种逻辑？
三、何以可能：网格化管理的运作逻辑
从目前情况看，我国各地推行的网格化社会管理并不完全一致，例如北京的“数字化管理模式”，浙江舟山的“组团式服务模式”、上海、镇江、四川以及南京栖霞等地尝试的“城乡一体化模式”等，都是借助于网格平台进行全方位的管理或服务把空间或地理意义上的网格进行划分，运用网格地图技术将某一辖区划分为若干网格单元，作为最小的管理和服务单位，这些网格既不同于基层的行政划分区域，也不同于一般意义上的“社区”单位。网格化管理改变以往的“一放就乱、一抓就死”的管理思路，以实现对管理对象的全面化、无缝化、高效化、节约化、便捷化管理，在此种思路下，网格需要对空间范畴再确认。
值得关注的是：网格不同于社区，我国目前社区不仅存在行政化倾向，而且社区之间的异质性大，不少社区具有一定的封闭性，资源共享的层次太低，即社区服务贫乏，居民参与度低，因而社区无法满足共同体的需求，这也是各社区通过网格划分实现空间关系重组，应对上述困境的一种尝试。
下面我们以南京市栖霞区仙林街道为例看看网格是如何划分的。南京栖霞区仙林街道的行政区域面积23.17平方公里，下辖3个社区居委会，11家商品房小区，高等院校12所，知名中小学5所，常住人口2.2万余人，在校生约12.8万人。尽管仙林街道下辖三个社区居委会，但由于近年来多所高校的入驻，失地农民的就地安置，大批商品房的开发，入驻人口和流动人口的骤增，三个社区居委会根本无法提供相应的管理和服务。为了应对辖区所发生的变化，在原有区域内进行网格划分是仙林街道网格化管理的第一步。图1展示了整个仙林街道划分的6个一级网格，46个二级网格，以社区为基本单位设置了1156个三级网格[1]。
网格划分遵循了“横向到边”和“纵向到底”的全方位原则。所谓“横向到边”，是指管理和服务上要将原有科层管理所疏离的地带纳入管辖范围，做到无遗漏，尤其是一些管理真空的地带，这些空间往往既是滋生社会问题的场所；而“纵向到底”，是指网格在层级结构上，“通过网格直接联结服务对象，使它的触角延伸到了最底层”。横向到边以及纵向到底一方面打破了原先条块分割、政出多门现象，另一方面可借助于网格将资源和工作重心下移。按照网格化理论的最初理念，“网格化管理对终端用户提供友好透明渠道，通过多层多渠道协议体系实现网格资源有效利用和业务协同，在动态复杂背景下实现多组织资源共享和业务协同，降低终端用户使用和组织管理复杂性，提高管理效率，因此网格化管理为现代复杂社会经济管理问题的解决提供了一种可能性方案。”[2]在这个意义上，网格划分是尝试化解复杂情境、以更好资源服务群众的一种策略。现实中的网格划分往往会遵循“因地制宜”的方式制定管理和服务策略，如北京市基于“方便群众、易于管理”的划分原则，按照“完整性、便利性、均衡性、差异性”的原则，将全区187个社区划分为589个网络，根据人、地、物、事、情等基本情况，将网络划分为住宅、商务商业、企事业单位、人员密集场所四种类型；在城乡结合带，根据农村、城市、工业园区的不同特点，将全区划分为605个单元网络，其中社区网络143个、村庄网络440个（364个规划保留村、计划拆迁村76个）、园区网络22个；在农村地区，房山区将农村网络分为“村民住宅区、农业生产区、林地区、坑塘水面区、荒山区、滩涂区“六种类型，密云县也出现了”社区网络、村庄网络、农地网络、山场网络、景区网络、工业区网络”等[3]。
网格划分并不止于一种空间关系的重置，而是责权利的再落实。例如北京东城区一共约有1万平方米，将其化为1539个互相联接的网格单元，配备350名城市管理监督管理员，这些监督管理员的职能就是对其管辖网格内的城市部件进行监控，所谓城市部件指的是市政公用、道路交通、市容环保、园林绿化、房屋土地等相关设施，这些设置被逐一登记编码，每一部件按“市辖区代码-大类代码-小类代码-部件名称-归属部门-问题位置-所在网格号“编码，并纳入地理空间数据库，”从而在21个行政执法部门，6个政府职能部门和10个街道的保洁队、绿化队之间形成信息共享。也就是说，网格化管理实际上是一种“无缝隙管理”，即为了解决打破部门、层级以及职能的边界，解决好部门机构的协调和整合问题，针对官僚体制所带来的碎片化治理而提出的一种整体性治理，“无缝隙组织以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。”[4]网格化管理通过网格划分、责权利的重置，同样也希望能破解科层固化、部门推诿以及需求不足等困境。网格化管理并不只是静态地将网格划分，在图2的简单网络示意图中，我们可以看到网格包括一定的动态结构，这种结构不同于传统的科层结构，它包含了四个组成部分，即网格化服务对象、网格巡逻人员、指挥中心、服务职能部门，形成了五个渠道，即对象采集渠道(1)巡逻监督信息上报渠道(2)资源调度渠道(3)服务渠道(4)对象主动触发渠道(5)两种内部监督机制（职能部门服务质量监督机制、巡逻监督人员监督机制）和一个外部监督机制[5]。通过网格化管理操作层面的流程我们能看出在网格划分之后，还具备一定的责任落实机制（参图2）。值得关注的是，网格化管理既遵循了我国基层组织执行过的目标责任制，又和之前的目标责任制有所不同，或可称为是一种新型的目标责任制，其显著的差别是：以前的目标责任制主要是针对经济、计生工作等硬指标，而网格化管理是全方位的，涵盖了经济、社会、生态、环境等，是一种“结果取向”（包括硬指标以及弹性任务），并且在指标体系的设计上大都增加了居民满意度以及幸福感等“软指标”，作为考核的依据；而传统的目标责任制是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行“管理”（如考评、奖惩等）的依据，并以书面形式的责任状/书在上下级党政部门之间进行层层签订，以期获得最佳行政效能的一套综合管理方法，因而这种目标责任制是自上而下的，往往是政府上下级之间形成一定的契约关系，有学者称之为“压力型体制”[1]。但是在上述的网格化管理的运作逻辑中我们能看出这种目标责任是基层政府推动的，并不只是“眼光向上”，而是更加注重民生诉求和民意评判，因而网格化管理不仅仅是政府之间的契约，也是在政府推动下吸纳社区基层民众积极参与的一种新型的目标责任制。
四、何以可为：从管控到服务的功能演绎
随着我国市场机制的推进和城市化的加速，尤其是利益群体的日益分化，社会生活的风险明显增加。为了应对这些风险，近年来，一些基层组织在社会管理的理念中，提倡一种“消极的社会管理”，即认为社会管理主要就是管控社会，“不出事”、“摆平”就是硬道理，管控思路成为不少地方政府新的行为逻辑，这种管控思维体现的是压力型体制下政府的政绩取向，象北京市东城区初期的网格化管理中曾经建立“三定期”、“三不出”的原则，即网格助理员定期巡查，小事不出网格，网格管理员定期汇总，一般纠纷不出社区，街道指挥中心定期分析，负责纠纷不出街道。”从这里我们不难看出，尽管网格嵌入了社区，但是网格在扮演具体功能时还是秉承了一定的管控和维稳思路，这显然是压力型体制的一种延续，只不过将以前的GDP的经济指标压力转化成发生率、上访率等指标压力。在这种思路下，人们往往会把社会管理的任务简约为维护地方社会的“底线”稳定，使网格化管理成为维稳过程中的一种“创新”方式。
这种模式在历史的特殊阶段强调“稳定压倒一切”无疑是正确的，但是在新时期的社会管理创新中，如果我们把“维稳”视为“唯稳”，这实际上是一种机械的、片面的维稳观[2]。有学者认为我国已经进入利益博弈时代，社会利益主体的多元化、利益的分化和社会矛盾的增加，是市场化改革的必然现象。然而，面对利益关系复杂化和社会矛盾增加的趋势，关键在于正确定位和判断矛盾与冲突，并以制度化的方式加以解决。如果没有一套解决社会矛盾和社会冲突的制度、规则和程序，矛盾积累起来，得不到及时化解，就会导致严重后果，整个社会也必将付出巨大代价[3]。按照公共选择理论的解释，没有基层民众的监督和制约，地方政府并不会自动实现社会公益目标，即管控和维稳思维下的这种网格化管理往往会掩盖一些真实问题，没有解决问题的根源，也没有带来制度化的利益协商机制，正如下图中我们例出的网格化两种功能的差异。
尽管管控和维稳思路下的网格化管理也能借助网格，通过信息整合和流程再造来及时发现问题、协调问题，也有利于快速处置问题，正如上文指出，在特殊的历史时刻，这种网格化管理确实能发挥积极的功能，但是如果在国家和社会正常转型期，仍然一味强调这种网格化管理的这种单一功能是有悖于网格化管理的最初意涵的。网格理论最初提倡的是一种需求导向的“服务、效率以及资源共享”，通过网格化提供积极的服务，除了网格中的资源共享之外，还要借助网格建立一定的利益表达机制和协调机制，网格化管理的最终目的可以通过民意表达机制自下而上地理顺地方政府、利益集团和基层群众的纽带关系，即走向积极的服务型的网格化管理。
从这个角度看，尽管目前的网格化管理主要是由地方政府推动的，但这并不意味着网格化管理是受控于地方政府政绩约束。对于地方政府而言，不能一味只关注“上访率”和的“不出事”逻辑。因为“地方社会包括了一系列不同的组织网络，正式的政治领导角色应该是去识别这些网络，协同处理地方政策问题或者建设新的网络，以解决特定政策问题的意愿和能力。他们的政治角色不是传统意义上的引导和控制，而是通过协调和建立合作去保证他们应该负责的地方的福利。”[2]也就是说，如果从管控型网格化管理能演绎至服务型网格化管理，势必会形成一种“倒逼机制”，促使地方政府从压力型政府真正过渡至服务型政府。
我们认为，网格化管理从管控到服务功能的转变能带来一些“意外后果”：即通过“服务”化解管理甚至管控中的一些疑难杂症。上述的南京栖霞仙林街道就是个例证。网格化管理推行后，仙林街道机关除保留少量机动人员外，其余人员全部下沉到一级二级网格，形成了一种“人到格中去、事在网中办”的机制。街道将安全生产、公共卫生、稳定、社区管理等社会管理内容纳入网格化城市管理平台，网格化管理实施短短的一年多后，街道社会管理与服务水平显著提升，街道在每月南京市城管考评中由过去的20多位一跃成为排头兵，被列入2010年南京市城市管理十大创新项目。走访中我们看到：随着网格化的实践，党群干群关系日益融洽，一些“钉子、上访户”也不再是“刁民”了。第三方的民调显示：群众满意度达到95%以上，幸福感持续提升。这是提升服务解决难题的一个例证。
【摘 要】近年来我国社区媒体的兴起，不仅仅是传统纸媒应对危机，寻求自我转型发展的探索创新，从本质上看更是政府改革、社会治理大背景下，政府与社会寻求沟通之道的必然产物，社区媒介的中国特色之路，产生了独特的第三方组织，在政府与社区之间起到沟通和桥梁作用。
关键词 社区报 媒介社区化 社会管理 创新
一
自2014年以来，笔者先后北上南下，对我国京津冀、晋粤沪等地区的传统纸媒单位做了一系列的调研，综合业界与学界的研究，初步得出以下结论：至少在未来很长的一段时间内，传统纸媒的改变之路似乎只有两条，一条是政府买断的党报公益化，另外一条是以提供购买服务为主的媒介社区化。前者对于已经产业化了的传统媒介而言，是一种被动的危机，而后者却是一条可以主动尝试的机遇。相比较而言，前者对于传统媒体本身而言无异于扼腕断臂，而且对于处在社会转型期的中国社会而言，后者的意义或许更大于前者。
根据相关资料与调研，目前在我国能够成功运营的媒介社区化模式，主要为传统媒体与基层政府合作共同创办的模式。在这种模式中，我们不禁会担心社区媒介在运营中能否保持自身的独立性与主体性？一些研究者也曾就作为舶来品概念的社区报在我国10年的发展实际，质疑社区报可能遭遇到了“水土不服”,但在笔者的调研中发现，很多社区媒介的“操盘手”对这一问题却一直持有乐观态度。在他们看来，在全球化政府改革与科学政府新型管理时代到来的背景下，政府没有必要事无巨细，在政府职能转型的过程中，必然会改变以往单一社会管理主体的模式，转为寻求多元化社会管理主体的模式，将以往自身的很多职能分化到更多的社会组织身上，在政府的领导下协同解决社会问题，这才是社会管理创新的应有之义。未来媒体的工作就是把政府职能与百姓需要连接起来，以市场的办法解决社会问题，非党报媒体产业的未来出路必然是转型为社会服务业，参与社会管理创新，成为政府和社区之间最强有力的平台与桥梁。只有走出藩篱、凤凰涅槃，才能在市场与营销竞争中，占领最好和最后的终端——社区家庭。所以，基于我国的媒介环境与以往社区报的实践经验，采取与政府部门合作的模式，而且一定要保证社区报的最终话语权和管理权在基层政府手中，在这个基础上，积极参与社会管理创新，回归公共服务，在他们看来，这将是中国媒介社区化最安全的模式，至少在现阶段是如此。于是，正如同数十年前一样，在一片纸媒将要消亡的哀叹声中，以服务和参与社会管理创新为主的社区媒介不断出现，媒介社区化竞争浪潮，实际上已悄然到来。
本文结合笔者对我国京津冀、晋粤沪等地区的传统媒体的调研，综合相关的文献研究，以合肥地区的社区报为案例进行分析，试图解答社区媒介是如何参与社会管理创新的，又是如何提供公共服务的，以此来思考社区媒介未来可能的发展机制。
二
社区报，是指服务于城市中的社区读者，强调其归属感的报纸。①自2004年以来，这种早已在欧美地区存在的媒介形态，不断被国内媒体尝试创办。在当下中国的媒介管理体系下，社区报成为了媒介社区化的主要代表。
2013年5月22日，合肥晚报报业集团旗下合肥晚报推出了安徽省第一张社区报《滨湖新闻》，开始在传媒大变革以及合肥“大建设”背景下试水社区报的探索。截至2014年7月1日，共创办了10张社区报，并且争取在年内完成15张的布局任务。通过对这10份社区报进行文本分析以及对相关人的访谈，我们发现，合肥地区社区报在实践媒介社区化的进程中，运营团队除了在新闻业务方面“创新”和“苦干”外，还积极的探索社区媒体参与社会管理创新的模式与机制。
1、深耕社区大小事，建设新型关系纸
在新媒体时代，围绕着单纯的新闻传递问题，社区报并没有时效性优势，像合肥地区已经创办的10份社区报全部是周报。而且如同前文所述，社区报要做的就是想办法将政府与社区更好的连接到一起，做好平台与桥梁。所以，很多社区报经营者干脆把社区报定义为“关系纸”，而不是传统意义上的“新闻纸”。
（1）做家门口的新闻。好的社区新闻正是“当地的新闻、原创新闻、社区报记者自采新闻”②。2013年《滨湖新闻》发行之后，以“报道家门口的事”为宗旨，还开设了“邻里事”、“菜篮子”等版面，提供一些类似辖区大妈带你逛菜市场推荐当季菜谱，家庭主妇带你逛超市选择优惠产品，辖区银行的理财经理向你推荐最新的理财产品等内容。这些来自特定辖区的生活信息，虽然“小”，但对于生活在该城市社区的居民而言，却是与他们的日常生活息息相关的，而这种面向小区域的新闻信息是很容易被追求高发行量的传统都市报所忽视的。社区居民想关注的事情，才是社区报要重视的事情。社区报借助可以贴近生活、贴近社区的优势，拉近社区居民与社区报的距离，吸引更多的社区居民关注，获得社区居民的信任。
媒介社区化与传统新闻理论并不矛盾，只是强化和彰显了媒介社会功能中传播、协调和娱乐功能，弱化了社会监督的功能，更加追求社会效益，而不是商业效益。
（2）做政府与社区的连心桥。社区报借助信息传递将基层政府与社区联系在一起，将社区居民联系在一起，把社区居民的心情、感情、生活与需要的服务联系在一起。社区报创办的“公民议事厅”、“市民会客厅”等，吸引社区居民来唠唠开心事、烦心事，聊聊家常事、社区事。这种互动、交流的过程，为社区报提供了最有价值的社区新闻素材，将社区居民的所思所想、所需要解决的问题呈现给基层政府。与此同时，社区报将基层政府为社区建设所做的工作反馈给社区居民，帮助社区居民及时的了解相应的法规政策。社区报的这项工作的最大意义就在于开放性的社区空间，为社区和社区居民与政府之间就社区建设问题的协调与协商提供“连心桥”，实现各方之间的信息沟通，用民主的方式解决社会问题，避免以往因为缺少交流而造成的矛盾。
（3）做社区形象建构的帮手。社区报对基层政府管理创新的探索还体现在对基层社区建设的形象建构与呈现上。社区建设的水平需要通过社区形象的建构来呈现，社区形象的建构又要通过媒体的传播来实现，然而基层社区对于传统媒体来说，并不是时时刻刻都具有新闻价值的。社区报背后拥有传统媒体资源、专业的人力资源以及可以带来的社会资本，一方面它本身就可以参与到所在社区的形象建构与呈现之中，另一方面可以利用自身的优势吸引更多的注意力。《北城新闻》从2013年12月5日开始，以美好乡村的生态宜居、兴业富民、文明和谐，以及美好乡村建设前后图片对比做了4个专题，集中展现了长丰县农村的变化，这些变化的背后反映出来的正是基层政府社会管理水平的提高。社区报在这些版面的建构之中，让硬性的政策宣传、主题塑造，软性的走入读者心中。这种润物细无声般的形象建构，对希望能够及时宣传自己辖区内取得的成绩的基层政府而言无疑是多了一个帮手。对基层政府部门来说，和这个“帮手”合作，不同于以往在涉及宣传的时候，有被动的感觉，而是相互依存的信赖。社区报作为社区的一部分，主动参与社区建设，与政府部门互动，这也是基层社会管理创新的应有之义。
2、培育社区参与感，建构社区共同体
社会转型期间，由血缘、宗族等组成的“熟人社会”被由社区形成的“生人社会”所代替，社会人口流动大，人际交往少，人际关系淡漠，这种状况尤其出现在一些新建设的社区之内。当下中国的社区发育程度对于社区居民而言，仅仅是一个生活区域，对社区中还要上班工作的青壮年群体尤其如此。他们在正常的上班时间内，活动范围是同工作区域相关的，而下班之后的活动范围基本上与社区活动关联不大，多属于个人生活圈内的活动。“在个人至上的工业化和现代化社会，一群陌生人如何超越个体私利形成具有集体责任感和归属感的社区？”③自滕尼斯以来，这个困扰西方社区研究的核心问题也在困扰着当下中国的社区建设。
在分析合肥晚报社区报的文本，以及对社区报负责人的访谈之后，认为合肥晚报社区报对基层社会管理创新的探索还体现在利用文化的力量，打造“纸上空间”，搭建“户外舞台”，培育社区居民的参与感，吸引社区居民参与到社区建设之中，以此来建构社区的生活方式与社区的共同体意识，提高社区居民对社区的归属感与认同感。
（1）“纸上空间”与社区建构。合肥晚报社区报现已发行9份社区报，每份社区报根据社区发育程度与文化构成，制定不同的报纸定位，以此来实现社区报的办报风格的差异化。这种差异化的背后，一方面体现着社区报为了适应社区文化的差异而做出的调整，另一方面也体现了社区报为了培育不同社区文化所做的努力。
“中国目前所办社区报还是‘中国特色’，行业印记明显，社区居民的参与度过少。”④合肥晚报社区报在差异化定位的同时，招聘市民记者，吸引社区的居民参与到社区报的内容生产之中，让社区居民既是社区报的读者，也是社区报的作者。开放、参与、分享、互动，这是互联网时代对媒介转型提出的新要求，也是与社会管理创新理念所重合的部分。社区报定期设定相关的议题，用一种开放的心态，吸引社区居民参与到报纸的新闻生产之中，利用社区报形成的“纸上空间”，参与、分享、互动。
社区报打造 “纸上空间”，进行舆论引导，让社区居民在潜移默化之中将社区报看成是“自己的报纸”，在这个空间之中进行着关于社区建设的交流，进而实现社区居民对社区文化的认同，完成社区共同体在社区居民想象中的建构，形成“我们的社区报，我们的社区”的观念。
（2）“户外舞台”与社区建构。打造尽可能多的户外舞台，这是基层政府部门在推进基层文化建设的时候，可能想做却力不从心的地方。社区报参与到户外舞台的搭建中，可以利用市场的力量，通过吸引赞助或者投放广告等方式，获得财力支持；通过动员社区居民参与进来，解决人力问题；通过与基层政府合作，获得基础设施的支持。比如，《滨湖新闻》组织的“滨湖狂欢节”系列活动、《北城新闻》同长丰县合作举办“美好乡村请您回家看看”活动、《高新新闻》组织“高新区植树节植树活动”；《老城新闻》组织老城区桃花节相亲活动等等。
由社区报与基层政府合作共同举办或者单独承办这种社区活动，让多元化的力量参与到社区文化建设中，这本身就符合文化体制改革的理念。这种开放的户外的文化活动越多，社区居民就越来越主动的走到户外，走到社区的公共空间之中，由陌生变得熟悉，逐渐形成一种生活方式。这种现实中面对面的交际互动，对社区居民形成社区共同体意识具有积极意义。
3、回归公共服务事业，探索公共服务模式
“公共服务社会化，不仅有政府‘放权’的过程，更有政府‘还权’的过程，把本应由社会承担的那部分公共管理职能真正交由社会来行使。”⑤推进社会管理创新，一个重要的理念就是推动社会管理主体的多元化。在政府职能转型期间，很多原本属于政府职能范围内的社会工作，慢慢将会转移给一些有能力的社会力量。
“如果能够将一个新闻机构从这种商业化模式中解脱出来，就像美国的大学一样，成为一种社会组织而不是盈利组织，新闻还会有美好的未来。”⑥美国学界和业界掀起的关于“报纸公共服务模式”思潮的目的实际上就是呼吁媒体向公共服务转变，而不是依旧一味的追求经济效益。这股思潮对正处于媒介转型期间的中国媒体而言同样具有可借鉴之处。
在具体操作上，社区报深扎在社区，通过举办市民议事厅（珠江时报社区报）、市民会客厅（合肥晚报社区报）等类似的项目，致力于帮助政府解决社区居民的日常所需。而这些大事小情，往往又是基层百姓投诉无门、政府恰恰又无暇顾及的小问题，有些做法甚至写进了当地区街部门的年度工作报告里。
一些地区社区报的负责人想把社区报与政府的更多职能部门紧密对接，建立联动机制，比如组建基于社区和媒体联合基础上的“市民服务中心”，集中精力解决政府为民服务的“最后一公里”问题。社区媒体作为拥有公信力、号召力、影响力的社会组织，有能力参与到社会公共服务的整合与提供之中。
社区志愿服务是社区公共服务的主要内容，是社区居民参与社区治理、社区建设和社区服务的主要途径之一。社区志愿服务体系的建立与完善，社区志愿者队伍的招募，社区志愿者资源整合，以及社区公共服务的展开，都需要一个强有力的社会组织来协调组织，而基层政府委托的社居委由于还要处理行政性事务，分身乏术，回归公共服务的社区报正好弥补这个欠缺。合肥晚报与合作街区如庐阳区、滨湖区启动了合肥晚报社区义工合晚“帮客”的志愿者组织，建立和运营着一支专业化、细分化、常态化服务的社区义工队伍，细致科学服务辖区有需要的家庭和人群，并以此为引领，将相关经验和组织架构推广到市内的其他社区，最终形成系统和规模化的合肥晚报社区义工组织，深耕社区，服务百姓。
三
媒介社区化是传统媒体面对媒介变革带来的碎片化、分众化现象，所采取的产业转型之路，同时也是传统媒体应对城市化布局的新举措。从本质上看更是政府改革、社会治理大背景下，政府与社会寻求沟通之道的必然产物，社区媒介的中国特色之路，产生了社区报这种独特的第三方组织，在政府与社区之间起到了沟通和桥梁作用。尽管当下社会转型过程中，对社区媒体参与社会管理创新提供了有利的机遇，但我们还要看到以往实践中未曾解决的一些危机，社区媒体在完成作为媒介本身的职能的同时，更要提供社区与政府之间沟通、协商、协调的民主平台，在潜移默化之中培育社区居民的公民意识，重构社区的共同体意识，提高社区居民参与社区自治的自觉性，在政府部门的领导下，协调社会力量回归社会公共服务，共同参与到社会管理之中，或许，这正是中国媒介社区化能否成功的关键所在。
参考文献
①陈凯：《走进美国社区报》[M].南方日报出版社，2011：14
②④宁田甜，《目前在中国，没有一份真正意义的社区报》[N].《大河报》，2013-05-20
③杨敏，《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》[J].《社会学研究》，2007（4）
⑤陈庆云，《我国公共管理研究的基本内容及其重点》[J].《公共行政》，2003（3）
⑥王学锋，《迎接新闻业的“小时代”》[J].《中国记者》，2014（5）
【关键词】社会变革 基层团场 人民调解 纠纷解决
【中图分类号】D902 【文献标识码】A
社会转型时期纠纷解决面对的新挑战
纠纷主体的复杂性与陌生性。我国传统的社会是一个熟人社会，这是由当时农业社会的社会结构所决定的，在生产水平低下的条件下，人们需要相互合作，形成了以家庭、村落为核心的生活与生产的共同体。随着社会转型，人际之间的流动性加大，熟人社会逐渐转变为陌生人社会，纠纷不再局限在家人、邻里之间，逐渐呈现出主体复杂化与陌生化的特点。
纠纷的多元化。在社会转型时期，纠纷的多元化主要体现在几个方面；第一，纠纷类型多元化。传统的婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷已经不再是民间主要的矛盾纠纷，新型纠纷如环境与生态纠纷、征地拆迁纠纷、劳资纠纷、党群干群关系引发的纠纷不断增加，并在纠纷总量中占据越来越大的比例。第二，纠纷的成因多元化。传统的纠纷呈现直线型特点，而新时期的纠纷呈现曲线形特点。构成纠纷的因素由单一因素转变为多种因素的共同作用，由“一因一果”的纠纷转变为“多因一果”或者“多因多果”。传统的纠纷要么因为情感因素，要么因为经济因素，同时兼具这两个特征的并不多，但是当下纠纷牵涉方方面面的因素。
纠纷的群体性与关联性。计划经济时期，整个社会的同质性相对较高，在集体主义的约束下，各种矛盾冲突的表现并不那么明显。采用“全国一盘棋”的做法在大多情况下都能取得较好的效果。但是从20世纪90年代中后期开始，中国进入社会转型时期，而社会转型的实质就在于对利益的调整。随着经济的高速发展，中国社会进入矛盾高发期。在各社会成员由“单位人”转变为“社会人”的过程中，收入差距和贫富差距拉大，社会主体被分化为不同的利益阶层。矛盾纠纷由传统的公民与个人转变为各经济实体和社会群体。纠纷的规模不断增大，由于纠纷主体的利益一致性，有着一致诉求的纠纷当事人通过各种方式进行联系，形成一个短期的“利益共同体”，采取不同的方式对纠纷进行干预，形成一种较紧密的群体，少则十几人多则上百人参与，弄不好就会形成。在拆迁安置、征地补偿、农民工的劳资纠纷、社会福利与保险等纠纷中，这些矛盾由于涉及集体利益，往往有着显著的“关联性”与“群体性”的特征。
人民调解的应对优势
平等自愿。与公力救济相比较，人民调解最大的优势莫过于其平等性及自愿性。人民调解的平等性在于人们调解是双方当事人在地位平等基础上进行友好协商，人民调解组织在其中只是一个协调者的作用，并不强制干涉纠纷进程，避免引起当事人对强权的抵触心理。人民调解的自愿性在于，当事人享有充分的自由选择权，从把纠纷提交调委会处理，到达成调解协议，均由当事人自愿协商决定，不允许任何人采取任何强制调解方式。
法官是陌生人而调委会的调解人员却是“身边人”。调委会是基层群众自治组织，是人民自愿选举出来的，选之于人民并为人民服务。基层调解员熟悉社区情况，更容易让老百姓放下警惕打开心防。而在平等自愿原则主导下的纠纷解决，充分尊重当事人对自己权益的处分，有利于达到更好的社会效果。
效率。纠纷解决的效率是从时间维度上界定的，指解决纠纷所需时间的长短。与公力救济相比，人民调解的效率性有着显著优势。公力救济往往追求程序正义，程序正义意味着法院必须严格按照一系列的规则进行，复杂的程序性和高效率是法院作出正确判决的保障，判决的正当化则是司法正当的重要环节，但是，调查取证需要时间、鉴定勘验需要时间、申请证人出庭需要时间，这导致了诉讼是非常耗时的一种纠纷解决方式。
但人民调解则不同，人民调解是以当事人的同意为其正当化的基础，而非由复杂的程序作为正当性的保障。它可以随时介入，就地解决，采取简单的方式灵活处理纠纷，帮助当事人解决矛盾。
上文已经分析，目前纠纷呈现出多样性与复杂性、群体性与关联性的特点。纠纷一般分为萌芽期、爆发期、相持期等阶段，如果采取公力救济的方式，往往是对纠纷的补救，是在纠纷已经发生后采取的不得已的措施，这就意味着已经错过了纠纷解决的最佳时期，因为纠纷已经经过一段时间的酝酿。而采取人民调解的方式，可以在萌芽期就及时介入纠纷，防患于未然，把纠纷扼杀在最初阶段，防止纠纷的扩大。在最初阶段及时解决纠纷，能极大地提高解决纠纷处理的效率，不但能避免法院立案难、调查难、取证难的弊病，也可以避免采取行政救济，遭遇行政机关相互推诿、拖延的现象。
另外，人民调解采取温和说服的方式，采取情理法多种手段相融合的方法，针对不同情况来平衡当事人之间的利益冲突，以柔克刚、潜移默化地解开当事人的心结，灵活多样又温和和，最大程度地避免“强按牛喝水”的现象，消除当事人的反感，提高执行的效率。
灵活。人民调解是一项灵活的纠纷解决机制，主要体现在如下两方面：
第一，参照的规范灵活多样。在社会转型期间，出现各种新纠纷，法律却有滞后性，立法之初并没有针对未来的纠纷类型及处理作出规定，导致法律存有空白。但是人们调解却不单纯将法律作为解决冲突的规范，它还依据当地风俗、乡规民约、宗教习惯、情感、道德等多种因素来解决矛盾冲突。这就使得人民调解在遭遇新型纠纷时，不至于措手不及。
第二，采取的手段灵活多样。灵活高效是人民调解这一制度设计之初的基本价值追求，调解员在处理不同纠纷时运用不同策略。较之于司法救济和行政救济的强制性，人民调解更加温和灵活。例如，对尚有感情的当事人，通过情义融化法，通过回顾他们过去的点点滴滴来唤起他们的感情，达到大事化小、小事化了的效果。对性格刚烈、脾气急躁的当事人采取以柔克刚的方法，避免一开始就拿出法律对其批评教育，而多采取和风细雨的劝说，使其心服口服。对优柔寡断的当事人采取正义威慑法，利用道德感化、舆论导向等方法，使他们配合调解员工作。
人民调解在基层社会中的实践
排查矛盾，预防纠纷。一方面，基层调委会本着“预防走在排查前，排查走在调解前，调解走在激化前”的原则，对各类矛盾纠纷进行全面深入的大排查。采取普遍排查与重大排查相结合的方式，在重大节假日期间和各敏感时期对纠纷存在的苗头隐患进行拉网式排查。在中秋、元旦、春节期间，人民调解员深入困难群众多、矛盾纠纷多、工作难度大的村组，对社会治安薄弱的重点区域进行有针对性的排查，并对排查出的矛盾纠纷及时化解。
另一方面，针对社会转型时期矛盾纠纷的特点，针对涉及人群众多、数额巨大的征地补偿问题及拆迁安置问题。人民调委会及时预防此类纠纷，对辖区内社会敏感问题引发的矛盾纠纷做到底数清、情况明，通过对这些纠纷的全面排查，深入分析，做到准确预防矛盾纠纷的发生。
部门联动，化解纠纷。在社会转型时期，政府由“治理”转向“善治”。善治的本质就是多方参与，政府与公民对社会生活共同管理，各部门相互协调配合，使社会发挥最大的活力。
党的十报告提出要加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。
出于对加强和创新社会管理的回应，人民调解工作被纳入到基层建设工作范畴，在基层社会中，人民调解与司法调解、行政调解形成“大调解”格局，相互配合，齐抓共管。加强人民调解与行政调解的链接，对涉及土地承包、医患关系、征地拆迁、环境保护、交通安全事故造成的损害赔偿等矛盾纠纷，人民调解委员会加强与派出所、土管、、民政等部门的配合。整合各个部门的力量，合力化解纠纷，从源头上防止治安案件和民事案件转为刑事案件的发生。加强人民调解与司法调解的链接，实现案件分流，优化资源配置。通过加强人民调解与司法调解的配合，在各基层法院加强民事审判诉前、诉中与人民调解的对接工作，推进人民调解的窗口前移。
在新形势下，矛盾纠纷的化解单靠一个部门的力量很难完成，单靠一种调解方式也未必会取得很好的效果。“三调联动”机制整合了调解资源，充分发挥了各种调解的优势，通过运用各种手段，拓宽矛盾化解的领域，调解方式由事后被动调解转化为事前主动调解，最大限度地减少了社会的不和谐因素。
人民调解在基层社会治理中的价值
和谐。人民调解的理念是和谐。在人民调解的制度设计之初，考虑的就是通过在充分尊重群众诉求的基础上，化解纠纷，实现人与人之间的和谐。公力救济以规则作为解决纠纷的依据，而人民调解则把当事人的意思自治作为解决纠纷的依据。公力救济追求普遍正义，难免会导致某些个案中的利益没有得到很好的平衡，造成法律与人情的相悖。在某些情况下，法院的解决方案即使是合法的，也未必是最佳的。但是人民调解制度则不同，人民调解制度不只有着深远的文化土壤，而且是对现实生活的具体回应。在诉讼中，被告往往有着强烈的屈辱感和愤怒感，而一次一次的开庭审判和公开质证、法庭辩论都会加剧当事人双方的紧张与对立。在传统观念中，当事人对薄公堂，剑拔弩张，当事人都有一种反正已经“撕破了脸”、“破罐子破摔”的心理，而“非黑即白”的最终判决，在司法的强制力下，甚至进一步加剧了当事人之间的冲突。人民调解制度则更加尊重当事人的意思，调解是在当事人完全自愿的前提下开展的，调解人在调解过程中充当一个“中间人”作用，并不带有任何强制性的官方色彩，既避免了“以权压人”也不会造成当事人的二次负担。基于人民调解良好的保密性和调解方式的温和治愈性，当事人可以放心地将深层次的矛盾向调解人陈述，通过调解人在双方不断斡旋，达到二者都满意的结果。
人民调解的实效是和谐。一方面，在司法救济或者行政救济中，当事人面对不利于自己的后果，可能口服心不服，甚至是心口都不服。由于公力救济的官方色彩，在很多情况下，纠纷解决之初就容易引起当事人的逆反与敌对，纠纷解决过程中，更让人质疑程序的公平性与合理性。最终的解决方案引起的不满不能宣泄，严重的可能演化为对社会的仇恨和对纠纷另一方当事人的不满，从而导致新的犯罪。这种不满导致判决的执行难，社会效果不理想。但是人们调解不仅具有温和的外观还具有完美的内核。人民调解通过当事人自己相互协商达成解决纠纷的协议，使得双方当事人心平气和地走出纠纷，自愿履行自己做出的调解协议，圆满解决纠纷，达到人与人之间，人与社会之间的和谐。另一方面，并非所有的纠纷都可以采取诉讼或者行政救济的方式。通常意义上的纠纷分为情感类和金钱类。但在社会转型期，不少纠纷兼具这两种特点。但在法庭上，你提出什么诉讼就会得到什么救济，对于针对金钱的纠纷可能通过一纸判决得到裁定，但针对感情的纠纷，却收效甚微。正如庞德所说：“一个法院能使一个原告重新获得一方土地，但是它不能使他重新获得名誉。法院可以使一个被告归还一件稀有的动产，但是它不能迫使他恢复一个妻子已经疏远的爱情。法院能强制一个被告履行一项转让土地的契约，但是它不能强制他去恢复一个秘密被严重侵犯的人的精神安宁。”①在很多情况下，人们提讼可能是一时义愤，或者纯粹为了名誉、情感，但在法庭上，很可能得到一个针对金钱的物质弥补，却忽视了潜藏在纠纷表面更深层次的矛盾，无法从根本上修复双方关系，解决纠纷。人民调解不只有诉讼的基本价值，还兼具人间的温情，有利于社会各成员之间关系融洽，推动社会和谐。
稳定。塞缪尔・亨廷顿认为，经济发展本身就是一个造成社会不稳定的进程，一方面经济增长以某种速度极大地促进物质福利和生活水平的提高，但是另一方面却因其不平等而以更快的速度造成社会的怨愤。戴维斯则直接将这种现象解释为“发展型的相对剥夺感”。中国目前社会结构变化，经济转型，在急剧的社会变迁中，人民的生活水平和价值观念都发生巨大的改变，造成大量的矛盾纠纷。
在这样的社会背景下，人民调解被称为“维护稳定的第一道防线”，有着深刻的现实根源。其最重要的作用在于，人民调解制度注重源头治理预防矛盾纠纷，诉讼是一种针对已然状态的纠纷解决机制，而人民调解则不然，人民调解制度坚持“抓小、抓早、抓苗头”的工作方针，通过排查矛盾、预防纠纷，可以将纠纷化解在其萌芽状态，避免了矛盾的进一步激化升级和事态的进一步恶化扩大。
从人民调解的主要机制来看，人民调解制度在基层社会中实现定期排查纠纷制度、信息报送制度、重大疑难纠纷的分析研判制度、社情分析调查制度及多部门的联合调处机制。这些机制确保了基层调解组织能充分掌握工作的主动权，促进基层社会的稳定。苗头性的纠纷排查调处制度属于基层社会治理中的预防性、基础性的工作，对纠纷的排查，可以为社会和谐稳定发展创造良好的环境。信息报送机制，利用基层调委会根植于基层社区，了解社情民意的特点，可以在群众和政府之间起到“桥梁”作用，上传下达，帮助政府了解纠纷动态，制定切合实际的政策。重大疑难纠纷的分析研判制度，通过对纠纷成因、性质、特点、发展趋势的分析，可以使调解人员更好地掌握纠纷动态，因地制宜、因时制宜，对症下药，找到矛盾纠纷的深层次原因，化解纠纷。多部门联合调处制度，可以整合优势资源、形成化解纠纷的合力，提高纠纷解决的效率，达到更好的社会效果。
从人民调解的具体运作来看，人民调解在现实生活中，不仅面向传统的婚姻家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性的纠纷，防止这些小纠纷激化，由轻微民事案件转化为刑事案件；还根据当前社会变革时期经济发展的新形势，不断完善调解网络，拓宽调解的深度和广度。各基层调委会对辖区内的突出问题和热点纠纷都进行密切关注，对涉及征地拆迁、安置补偿、弱势群体保护、干群关系等方面的纠纷，积极化解，最大限度地减少不和谐因素，维护社会稳定。
总之，社会的高速发展带来了人民群众生活水平的提高，也带来了各种社会问题和社会矛盾。人民调解以它特有的优势回应着社会的需要，弥补了公力救济的空白地带，也完善了社会治理的网络结构。人民调解立足于群众自治，所形成的秩序与社会有着内在亲和性，通过对纠纷的预防、化解和纠纷发生后对群众的宣传教育，防止矛盾扩大，最大限度地消除不和谐因素，为社会的持续健康发展提供强大动力。因此，我们要认真对待人民调解机制，发挥其在社会治理中的积极作用，积极探求人民调解机制的进一步发展。
（作者分别为石河子大学政法学院副教授，石河子大学硕士研究生；本文系“兵团团场纠纷解决调处机制研究”的阶段性成果，项目编号：2012YB04）
【注释】
关键词：户籍制度；政权统治；行政学
中图分类号：B08 文献标识码：A 文章编号：1001—8204（2012）03—0027—04
在中国的社会发展过程中，户籍制度始终扮演着重要的角色，发挥着重要的作用。随着我国现行户籍制度改革的不断推进，户籍制度已成为社会和学界关注的热门问题之一。任何一项制度，挖掘其产生的历史根源是非常必要的，但从现有文献的梳理来看，从社会学、人口学及历史学等视角对户籍制度产生原因的研究较多，而从行政学视角对其进行研究和探讨的相对较少，甚或没有去分析和解释这一制度产生的深层原因。本文旨在行政学的视阈下对户籍制度产生的原因及内在机理进行剖析，为现行户籍制度改革提供借鉴。
一、政权统治是户籍制度产生的根本目的
户籍制度的产生主要源于国家政权统治的需要，是国家这一公共权力机关实施和运用权力管理公共事务的有效手段。
对于国家来讲，人是最重要的经济政治资源，是国家存在的基础。在农业社会阶段，人口的众寡更是衡量一个国家综合国力的重要标尺。而国家控制人口的最有效方法就是把人民固定在土地上，让其从事农业生产。这样，农民有了安身立命之所，不至于四处迁徙，而统治者也才能有固定的人力资源和物质基础。《礼记·大学》中有“有人由此土、有土由此财、有财有此用”的表述，清晰地传达了古人对农业、土地、农民的重视，土地和劳动力是一个国家强盛和富有的标志。在中国古代生产工具简单、生产力水平较低的情况下，生产效益的高低只能依赖于劳动力数量的多寡。在统治者看来，唯有控制更多的人口，才能壮大国家的经济、军事力量，抵抗外域入侵，确保国家的繁荣和昌盛。
户籍制度是随着国家和个体家庭的产生而产生的。历史学家的研究表明，中国最早的国家是因“治水有功”而“王天下”的夏朝。自夏朝开始，中国开始进入私有制社会，但此时处于从原始的部落社会向建立公共权力的过渡时期。这个阶段，各氏族部落的首领们不过是出于联合抵御自然灾害的需要和对夏禹平定水患的钦佩而推举夏禹为名义上的“天子”，其权威并未真正确立。实际上他并不能直接对国内臣民发号施令，向臣民派役纳税。其政权统治方式只是在于通过更大范围氏族的宗法血缘关系来治理。不是老百姓每家每户直接接受统治者的盘剥，进奉贡物，而是以氏族部落或在此基础上形成的诸侯邦国为单位，间接地接受国家政治权力的统治。这个时期已经出现了一些管理各类人口的国家机构，人口的登记和统计等一些户籍制度必备的内容也在一定范围里出现了。但是，早期国家这种分封制的政治统治方式带有鲜明的氏族血缘色彩，不但妨碍了西周国家形态的完善，也阻碍了以家庭为编制单位、以地缘为标志、纯粹行政的户籍制度的形成。由于宗法血缘关系本身的脆弱性，随着时间的推移和社会的发展，宗法血缘关系越来越远越来越淡漠，致使宗法礼仪的约束力逐渐消失，天子逐渐失去了对整个国家的控制能力，建立在血缘宗法治理基础上的政权岌岌可危。
至春秋战国时期，天下便进入了一个“君不君、臣不臣”的混乱时期。各诸侯国随着自身力量的不断壮大纷纷谋求独立，为确保国家的生存以及繁荣和昌盛，就必须尽可能多地实际控制更多地人口才能真正壮大自己国家的军事力量，抵抗外域入侵。所以，这一时期，各国在进行政治改革和国家制度的建设过程中，带有集中化性质的户籍制度开始形成。各国开始重视对户籍制度的调整，以齐国为代表，经过管仲实施的改革措施之后，确立了户口登记与征发赋税徭役相结合，编制基层社区的户籍组织与国家对基层社区的控制相结合的原则，建立了政治控制与经济剥削相结合的统治模式。战国时期，传统的社会秩序领主制的政治秩序全面瓦解，西周王室连名义上的共主地位也无法维持，夏商周早期国家所发明和使用的政治控制手段完全失去效用。总而言之，一切传统的政治控制手段，完全不再具有约束力，原有的宗法道德、王道礼仪和法律制度对社会的调节作用丧失殆尽。政治统治如何重新确立，呼唤新的手段和途径，如何使国家权力意志得到贯彻，客观上产生了新制度形式的需要。户籍制度正是在这样的背景下逐渐成熟完备起来。秦国在秦孝公时，用商鞅实行变法，外修刑政，内务耕织，有效地推动了国家经济和武力的发展，秦国成为战国七雄最有实力的国家，最终统一了中国。秦朝统一之后进一步推广和完善了商鞅变法所制定的户籍制度，重新确立了古代国家对各个组成部分的绝对控制关系，所有的土地、人民不再是停留在礼仪上或法理意义上的归国家所有，而是借助于户籍制度实实在在地归属国家亦即统治者所有，国家的社会控制和统治功能大大加强。至此，户籍制度以其对古代国家统治下的人民及其财产（主要是土地）的统计作为手段，完成了古代国家对人民的人身控制与财产掌握，满足了国家对人民和领土的政治控制，是国家通过各级地方行政机构在其所统治的疆域上向人民充分伸展政治影响力的反映，正式确立并发展成为中国古代政治制度中最重要的组成部分，成为完善国家形态、实施政治统治、强化对古代国家控制基层社会和人民的有效手段。
二、生产力水平是户籍制度产生的物质基础
户籍制度的产生是生产力水平发展到一定阶段的产物。农业生产技术水平的提高是单个家庭生产能够独立进行，小农经济生产方式的出现，为户籍制度的形成和实施提供了社会前提和基础。
“地球上任何一个地区的长久繁荣、文明的延续，基本上都要取决于农业生产能力的支持。”黄河流域是中华民族的发源地，这里的气候和地理条件非常适合农耕。我们的祖先很早就开始从事农耕生产，但农耕技术水平的提高却是一个非常漫长的过程。在原始社会的末期以及奴隶社会初期，农耕工具使用比较普遍的还是石器、木器、蚌器和骨器，农业生产大多依靠人力，个体家庭没有能力独立地进行生产和生活活动，土地所有制是建立在井田制基础上的领主制，农业生产基本上都是以公社集体生产的形式，家庭还不是生产和生活的基本单位，个体化的小农经济根本无法产生。西周时期，青铜工具虽然开始运用于农业，但是青铜器农具数量很少，农业生产方式依然是集体生产，所谓“十千维耦”、“千耦其耘”，就是对当时生产情景的具体描绘。这一时期，虽然中国社会已经开始从氏族社会向阶级社会迈进，但是当时的社会生产力水平并未发生过飞跃性的发展，因而氏族公社的组织形式与所有制形式都基本上被保留下来。西周时期氏族公社的土地依然需要定期分配，《公羊传·宣公十五年》何休注云：“是故圣人制井田之法而分之，一夫一妇受田百亩……司空谨别田之高下、差恶，分为三品……故三年一换主（土）易居，财均力平。”这种情形与恩格斯所说的马尔克制度最初一年，而后三年、六年、九年乃至十二年重新分配土地的情况基本吻合。这也说明了在夏商周时代，“氏族制还能以改变的、地区的形式，即以马尔克制度的形式，继续存在几个世纪”。由于户籍制度对户口的登记和统计是以“户”作为基本单位进行的，因而具有独立生产能力的小农阶层的形成也是户籍制度形成的必要条件。在这种生产资料所有制条件下，早期国家的统治者也只能以公社为单位进行赏赐和剥削的并不以个体公社农民为对象，因而也就没有了解公社内部户口和土地数字的必要。大范围的人口流动没有可能出现，统治者也没有必要控制生产者的流动。
春秋战国时期，社会生产力水平的快速提高，农耕的情况发生了根本性的改变。铁的农业器具和牛耕的广泛应用，大大地提高了农耕的效率和质量，再加上水利设施的建设，以及翻土施肥、精耕细作等农耕技术的改进和普及，农民独立生产的能力有了很大的提高，集体生产的形式被逐渐打破，土地所有制也开始向私有化的方向发展。同时，铁制的农业手工业器具也得到了广泛应用，农村家庭手工业也随着农业生产的进步迅速发展起来，农业生产能力的提高与家庭手工业的发展相结合，催生了自给自足的小农经济。生产技术的进步不仅推动了农业和手工业生产的发展，随着独立的手工业作坊大量涌现，商业活动日趋繁荣，社会经济也随之发展起来了。经济社会的发展使得大量人口繁育，大量荒地得以开垦，土地私有化进程加快，一家一户自耕农阶层广泛出现，土地公有制氏族公社的结构和集体生产的形式逐步瓦解。同时，无地或少地的“隐民”、“私属徒”大量出现，社会流动在更大范围内发生，诱发了封建制地主经济关系的产生，大量的公田被荒置，对领主制经济产生了强烈的冲击，以井田制为基础、以集体生产为主要生产形式的领主制经济濒于崩溃。这些都为户籍制度的形成提供了现实基础。为了应付土地由过去的公社所有制向土地私有制转变以及由此带来的社会秩序的混乱，齐国实行了“正户籍”的政策，此后，春秋其他诸侯国也先后进行了户口的统计和户籍的管理。由于这个时期诸国建立户籍制度的目的在于恢复旧的统治秩序，所以，户籍制度并没有能够获得全面地发展。不过，经过春秋时期近三百年的发展，城市平民与乡村平民在身份上趋于齐等，城市的平民阶层与已经出现的自耕农阶层一起构成了一个崭新的“编户齐民”阶层，为户籍制度的全面形成创造了必要条件。直至战国时期，传统的领主制的统治秩序全面瓦解，封建制地主经济关系进一步巩固，在秦消灭六国一统天下的过程中，户籍制度逐渐发展完备。
三、重礼思想是户籍制度产生的政治理念
国家政权统治得以确立，需要广泛的思想观念和理论论证提供支持。人们之所以接受权力的统治，完全在于他们关于权力的认识和观念。这种认识和观念是政权统治最根本的合法性所在，也是户籍制度设计实施的指导性思想和理论基础。
农业社会在血缘关系的基础上，集家而成族，聚族而成国。在家国同构的社会秩序和政治现实中，家族生活扩展为国家政治生活，使得家族的伦理与政治的伦理也合而为一，血缘一宗法关系即是维系家国一体的稳固基础。“凡国家皆起源于氏族，此在各国皆然。而我国古代，于氏族方面之组织尤极完密，且能活用其精神，故家与国之联络关系甚圆滑，形成一种伦理的政治。”在社会治理过程中，伦理关系是通过“礼”与“法”的控制形式得以强化和维护的。最初的礼起源于氏族社会，主要是习俗之礼。从词源学考察，礼的起源和核心则是尊敬和祭祀祖先。随着氏族社会演进到宗法社会，礼就逐渐具有了权力象征的意义。礼的意图在于“分”，即分贵贱、明等级。礼的核心是维护贵贱上下、尊卑长幼、男女有别的等级秩序。这一重要内涵符合统治者的意识形态方面的内在需要。周朝统治者以“天”为精神信仰，以“德”为价值基础，将祭神（祖先）为核心的原始礼仪，加以改造制作，予以系统化、扩展化，制定出一系列礼乐典章制度作为社会的行动准则。《周礼》中所载小司徒“登民数”，“生齿皆登”，以及“天有十日，人有十等”，以及“国”“野”两类户口分治等，都反映出了其所宣扬的政治伦理和理念，即尊重权威，保持等级有序。以家编户，以祖定籍，当人们被赋予某种“籍”之后，其意义不仅在于人们需要接受其在社会现实中的地位或位置，需要接受地方权威或家长权威，更重要的在于统治者借此实现其统治所需要的一种社会秩序观。但是，这一时期的政治格局却与天道秩序的理想相去甚远，争战与混乱打破了既有的制度规则。
春秋时期的社会深刻变革对古礼体系产生了巨大冲击，有所谓“礼崩乐坏，学绝道丧”之说。于是，思想家们纷纷开始反思，先秦诸子都有志于谋求整合政治社会秩序，而各家有各家的主张，于是有了不同的重振政治社会秩序的方略。但先秦诸子在一点上是相同的，即在谋求社会秩序整合时，绝大多数都视礼为一基本方略。春秋末年，孔子以仁释礼，摒除单纯的仪式形式，把“仪制”中的血缘关系和历史传统提取出来，冠之以人道性、人格化内容，将其转化为意识形态上的自觉主张，对超出生物种属性质、起着社会结构作用的血缘亲属关系和等级制度做出明朗的政治学解释，表达了“君使臣以礼，臣事君以忠”的政治道德主张，使“礼”具有了普遍和长久的社会性含义和作用。在儒家那里，把天道与人伦统一起来，由此也为等级秩序求得了合乎天道的验证。儒家思想把天道更多地理解为一种由中心与边缘构成的、井然有序的级差格局，它应当体现在仪式所规定的现时的秩序中。儒家思想把‘人’当做‘天’的产物，再从‘人’的角度为秩序寻找依据，因此无论是人的性善还是性恶，维持亲疏远近上下贵贱的秩序都应当是一种自觉的积极的‘天道’。强调“立于礼”，“礼者为异”，异即等级。实行礼的目的在于通过划分等级固定每个人的社会地位，并使其能安于天生的血统给自己带来的或贵或贱的命运，以使“民不迁，农不移，工贾不变”，达到天下的安定。存在于社会上的贵贱上下等级与存在于家庭中的尊卑长幼等级都被儒家看成是维护社会秩序所不可缺乏的条件。社会成员必须严格遵循礼制标准，做到“非礼勿视，非礼勿听，非礼勿言，非礼勿动”。“如果说等级秩序是君主政治得以生存的制度保障，那么等级原则的提出则从认识上提高了统治者维护和巩固等级秩序的自觉性。等级原则成为巩固君权的基本手段。”在重礼思想的指导下，春秋战国时期各国包括秦国在变法过程中，户籍制度设计的出发点即是加强社会控制，依据伦理规定，围绕巩固权力统治，定期进行户口登记，进行职业体系的分类，重新确定社会身份地位，严禁迁徙，用制度把农民及不同身份的人约束在相对固定的领域或范围里，强调社会角色和地位的先赋性，以便于对他们灌输有利于政权统治的价值观念，施行礼教和道德教化。所以说，户籍制度是对“礼”内涵的外在制度化，是礼制观念的体现，同时，对于推行礼教也发挥了重要作用。
四、社会结构是户籍制度实施的现实条件
家庭是社会的基本单位，是社会经济结构和社会组织结构的细胞，包含着社会结构的某些基本特性，是理解社会结构的重要分析单位。中国古代社会家庭，是在私有制产生的基础上伴随着氏族社会的衰微和没落而产生的，远非近代以来核心家庭的概念。马克思和恩格斯认为：“每日都在重新生产自己生命的人们开始生产另外一些人，即增殖。这就是夫妻之间的关系，父母和子女之间的关系，也就是家庭。”
在农业社会中，血缘关系和地缘关系总是结合在一起的。在中国古代夏商之前的很长的一段时间里，社会结构都是由居住在不同地域的具有血缘关系的氏族部落构成的。血族关系是古代社会的基本关系，是等级产生的根源，是社会组织的基础。血族关系在阶级社会中是通过父家长制而得以延续的。原始共同体中的血族等级最主要的就是血缘家族的辈份关系和老者享受的特权，随着婚姻关系的固定，家庭逐渐成为社会的基本组织形式。继原始社会的母系氏族时代、父系氏族时代之后，伴随着私有制和奴隶社会的形成，进入社会宗族家庭为基本单位的时代，中国古代社会的家庭结构向国家政治结构转化。张康之教授概括了这个时期社会的特征：“农业社会是一个以‘家元共同体’为基本特征的社会，‘家’是社会构成的核心要素和基本单元，‘家’在社会的结构化中构成了社会，因而，社会无非是‘家’的扩大和以‘家’为其单元的共同体。‘家’是家元共同体中的‘点’，‘家’放大后成为‘族’，就有了地域的特征，以共同体的形式出现了，‘族’的放大则是‘天下’。近代的人们也把这种‘天下’称作‘国家’，实际上，它并不是现代意义上的民族国家，只不过是王权发挥支配作用的范围，其边界往往是模糊的和流动的。”家国一体是以家族为基本单位的。“中国的家，横向可以扩及到家族、宗族以至氏族，纵向可以上通祖宗、下及子孙，是一个延展的、多面的、巨型的家”。家国一体性的维系是通过宗法制度实现的。这是一种自我封闭又拥有相对自治权力的一种社会基层系统，其中，每个成员都被置于高度系统化的等级名分体系中，并由此而产生宗法式的权利和义务关系。它以父系家长制为核心，沿着从家庭亲属差序向外延伸扩展，架构了把一定数量的家庭联系在一起的、具有共同血缘关系的家庭网络。在这个大家庭里，等级观念、贵贱有别、尊卑有序。在家、族与国的组织结构关系上，呈现出一种严谨的一体性：家国同态，家国一体。无论是国家对家族的替代，还是家族与国家的混融，都不可否认传统农业社会中的政治制度和意识形态无不是家庭结构、功能、伦理等内容的放大。
论文提要：
法官作为法律职业中的特殊群体，其素质的高低直接影响到公平、正义的实现以及社会和谐稳定发展。素质的提高、尤其是特定的职业素质的提高除了个体自身的努力外还需要有针对性的教育、培训。而教育培训不能采取"一刀切"的形式，必须针对培训对象的具体情况而具体进行。由于案多人少的矛盾突出，法院近年招收了大量的法官后备人才，这些后备人才大多直接从"校门"进"院门"，虽然法律理论知识相对扎实，但是由于对基层社会缺乏足够的认识，对乡言乡语、风土人情缺乏充分的了解，不擅于在复杂的基层社会环境中处理各种纠纷，以致在办案实践中困惑重重。针对这样一个较为特殊的法官群体，如果继续采用原有的以法律知识为主要内容的培训方式，将难以达到理想的效果。笔者从自身经历和体验出发，采用实证分析的模式，分析得出法官适用法律是否能达到好的社会效果，很多时候离不开法律之外的理念、知识、技能等，进而提出我国法官培训的改革和发展除了强化和改进现有的、以法律为中心的培训之外，还应该着眼于法律之外。
以下正文：
引 言
"徒善不足以为政，徒法不足以自行"，"制而用之存乎法，推而行之存乎人"。今天，处于和谐社会语境下集自然人、社会人、政治人、司法者诸多角色于一体的法官，作为"人"的因素，在"法"的"推行"过程中无疑起着不可替代的作用。法官不是"天生"的，其素质的形成和提高离不开"后天"的教育和培养。不可否认，我国的法学教育培养了大批法律人才，然而或囿于根深蒂固的教学理念，抑或囿于"捉襟见肘"的教学条件 ，现代法学院"生产"的毕业生在与基层司法实践结合过程中，出现了某些知识的"不对路"与"短板"现象。同样，当前的法官培训亦存在类似的问题，其培训的内容很大程度上不能满足受训者的现实需求。法学院教育模式改革路在何方、路有多远不是本文探讨的重点，笔者意在法学院教育"涛声依旧"的情形下，针对性更强、目标更明确、转变更容易的法官培训必须"亡羊补牢"！
笔者作为一名基层一线初任法官 ，在直面纷至沓来的民事纠纷后，诧异于基层司法的特殊性和复杂性，深感自身应对基层司法能力的薄弱，在经历一次又一次的打击后，不得不承认自己已经陷入了一个困境--所学法律理论知识与基层司法实践存在脱节，而基层司法实践所需大量知识竟在法律之外。作为一名基层司法实务者，笔者认为有必要从自身的亲身经历和体验出发，以法官培训的内容为视角，进行力所能及的探索，期望能找到一条更适合我们成长的培训之路，以解决现实中存在的问题，提高人民司法满意度，促进社会和谐发展。这正是本文写作的初衷。
一、一种独特的成长轨迹：法官培训之对象分析
"铁打的法院，流水的法官"，在"你方唱罢我登场"的历史舞台上，随着一大批经验丰富的老法官退休或退居二线，一批毕业于法学院的青年法官逐渐登上了审判舞台，成为司法审判实践中的主力军。作为或即将作为当今审判舞台上的主角，我们有着较为独特的成长经历及背景。这样一种与众不同的成长轨迹，是法官培训中不得不加以考虑的一个重要因素。
（一）"速成"经历
[材料一]：笔者的自身经历--八零后出生，法学硕士，一次性通过国家司法资格考试，毕业后通过公务员考试，成为外省某基层法院中的一员。在进入法院工作约七个月后，参加国家法官学院组织的预备法官培训，培训期为七十天。培训结束后，即被任命为助理审判员，开始在人民法庭独立办案，独自摸索各类民事案件的办案思路，独自面对形形的当事人，成为一名实实在在的"速成法官" 。无独有偶，近年来，在笔者所在的基层法院，笔者的上述经历不是特例，而是惯例。
与国外法官的成长经历相比 ，你也许对目前的这种"速成法官"现象会很惊讶，抑或会对这种法官培育模式表示质疑，甚至会谴责这种"揠苗助长"的方式过于残忍。然而，在法官培育模式上"吃快餐"实属无奈之举！
当今中国正处于社会转型期，各种社会矛盾层出不穷，老百姓的法律意识日益增强，对公平正义越来越渴望。同时，由于人们观念的变化，原有的纠纷解决方式不再能够很好地发挥作用，人们更多地选择诉讼的方式来解决纠纷，于是各种矛盾纠纷如洪水般涌向法院，法院案件急剧上升。然而，法院的法官编制并未因案件的增多而作相应比例的增加，加之许多老法官面临退休，有些法官鉴于案件太多又以工作已满三十年为由选择提前退休，有些法官基于各种原因选择离开法院。案多人少的矛盾已然成为困扰法院发展的一个尖锐的矛盾。为了缓解案多人少的矛盾，法院只好缩短法官的成长过程，将新考入的法官后备人才尽早任命为法官，以解燃眉之急 。
（二）教育背景
目前，法官预备人才基本上均是通过公务员招考的方式，招用的各大院校的法学生。然而，从我国法律教育的实际情况来看，法学院教育灌输给学生的是一种现代的西方的讲规则重程序的法治理念，是一种如何运用逻辑方法分析、适用法律的技巧。在课程设置上仍然过于看重书面知识，对于法律实践经验强调不够，理论有余，实践性不足，存在"重知识轻技能，重理论轻实务"的倾向。因此，法学生擅长于处理法律争议，而不擅长于解决纠纷，不擅长于在复杂的熟人圈子里摆平各种关系。"在这个意义上，现代法学院生产的毕业生和知识，在’农村’完全可能是扬短避长，大材小用。而从法律需求者和消费者来看，这种法律知识和人才是一种欺骗他们的’水货’" 。
（三）培训背景
从目前的初任法官培训来看，同样存在"重理论轻实践"的问题。由于时间、师资特别是培训理念等各方面的原因，法官培训依然侧重于理论知识的进一步加深，对于实务方面的知识讲授较少，因此也只是在一定程度上提高受训者的法律分析和适用能力，对于司法实践特别是基层司法实务亟需的知识获得和经验方法、司法技能的培养，所起作用不大。从笔者参加的国家法官学院组织的预备法官培训来看，也是以高等学府的教授和知名法学理论家进行法学知识的传授及最高法院学者型法官对新颁布的法律、法规等"司法解
释式"的讲述为主，真正涉及到司法实务中的司法技能、司法方法的课程较少。
二、来自实践中的困惑：基层司法凸显法律"内""外"之"足"与"不足"
从上一部分的分析可知，我们所接受的教育及法官培训，再加上速成经历，致使我们即使"三证" 齐全，法律知识充足，法律思维敏捷，然当我们真正成为一名初任法官，置身于基层司法实践之中，处于化解矛盾纠纷的最前沿时，在实践的检验中频现的各种"水土不服"现象，暴露出的最主要的问题即是：法律理论知识相对充足，而法律之外的知识、能力、技巧却相当欠缺。
"水土不服"之一：工商、陌生人社会vs农业、熟人社会
"现代法律在很大程度上主要适用于城市社会、工商社会、陌生人社会" 。其关注的主要是商业社会和城市生活，即使打着公民权利普遍性的口号，传统的农业社会都在一定程度上是现代法律的"不入之地" 。同样，现代法学是附着于工商经济和市民生活的；现代法学教育所传授的知识和技能也基本上是这一经济制度和社会生活的产物。法学院内开设的所谓最前沿的课程，在很大程度上不是为了中国基层农村社会的生活秩序准备的，而更多是为了大都市的生活甚至是为了即将到来的更为开放的中国发达地区的生活秩序准备的。
而中国有60%以上的人口生活在具有文化传统活化石之称的乡村社会，这是一个以血缘、地缘为基础形成的"低头不见抬头见的熟人社会"，村民生于斯，长于斯，受传统文化的熏染，乡村社会人们的思维方式、行为习惯与工商社会、陌生人社会、契约社会有着根本性的不同。这就决定了乡村社会的司法具有其特殊的运作规律。
从法学院学成归来的学生熟悉的是工商社会、陌生人社会的游戏规则和思维方式，对于农业社会、熟人社会的行为习惯、内部规则知之甚少。当其套用主要适用于陌生人社会的现代法律来解决与之有着显著区别的熟人社会的纠纷时，必然出现"水土不服"的症状。正如苏力先生所言："这种知识（指学自法学院的现代法律知识，笔者注）对目前中国的广大农村--或更准确地说对工商经济还不发达的地区--并不对路" 。
"水土不服"之二：格式化的规则之治vs本土化的纠纷解决机制
[材料二]：原告与被告的父亲是多年的好友。20__年4月，被告父亲突患疾病，在得知好友急需救命钱后，原告毫不犹豫将自己多年的积蓄10万元借给好友治病，然被告父亲仍不幸去世。后因被告不愿归还该10万元，原告将其告上法庭。开庭时，原告认为，父债子还，天经地义，其为朋友慷慨解囊，重情谊，讲义气；被告则表示，该10万元系其父亲所借，其父亲去世时未留下任何遗产，其不具偿还义务。经查，被告父亲去世时确实未留下遗产。对于此案，承办法官 有些不知所措，如果严格按照法律判决，原告好心借出的10万元将难获支持，然而此种判决在情理上很难说得过去 。
透过现象看本质，本案所反映的是基层司法实践中一个不可回避的问题，即面对当事人要求合理不合法或是合法不合理时，法官怎么办？是严格实行格式化的规则之治还是寻求一种本土化的纠纷解决机制？抑或在两者之间寻求一种平衡？
若按照我们所学的现代司法理念，我们应该注重法律推理过程的逻辑整合性，以及对非理性因素的排他性，把所有的问题纳入法律规则的调整范围，严格按照制定法规则处理司法问题，保持中立性，做法律的忠实卫士，不能违背或逾越法律的规定，即实行严格的格式化的规则之治。
然而，在中国广大的乡土社会，这种格式化的规则之治施展的现实条件还是匮乏的。由于经济文化较为落后，广大乡民诉讼能力低下，偶尔发生的冲突把他们带到了他们所不熟悉的法律面前，现代司法理念所注重的司法权利、司法义务、证据规则、程序公正甚至法律规定等，都不是他们所关注的对象。他们将纠纷诉诸法律，期待获得的既不是一纸威严的、冰冷的、严格依据法律做出的判决书，也不是法律规则之治下彰显现代司法理念的单纯的程序正义和效率价值，而是对纠纷本身彻底的解决以及纠纷的处理结果是否符合实质正义，是否符合他们在生活中认定的本土化的某种"人情正义"观。
"水土不服"表现之三：法言法语vs乡言土语
[材料三]：原告与被告系前后邻居，十年前在村委会的组织下签订协议，对界址及公共通道进行约定。然被告一直认为村委会在签订协议中偏袒原告，于是在公共通道上堆放杂物，进而引起纠纷。该案是笔者办的第一个案件，为此笔者制定了详细的庭审提纲，开庭时严格按照正规的庭审流程，使用标准的法言法语。在涉及到协议中诸多所谓的"术语" 时，笔者为弄清其准确含义，进行了较为详细的询问。然而，庭审结束后，原告即到庭长处"告状"，说"这个法官文绉绉的，开庭规矩特别多，不是本地人，不懂本地话，她说的话我听不懂，我说的话她听不懂，连基本的常识都要问，我要求换人"。
司法离不开语言，语言能力或艺术是做法官的必备素质。法律语言具有简洁、刚硬、冷静、确切、严谨等特点，现代司法要求法官要善于使用法言法语，准确表达司法意旨。
但是基层法官所处的社会环境，其经济和文化背景与现代社会生活存在差距，许多村民听不懂法言法语，那些高度抽象、概括的法言法语对他们来说无异于外文，他们所熟悉的是那些流行于乡间、简单、明了、生动活泼的乡言土语。
在这种情况下，如果我们依然按照现代司法的要求，用所学的标准的法言法语与之交流，必然难以达到有效的司法效果，有时反而会造成误解和反感。从笔者在上述案例中"费力不讨好"的经历即可发现，法言法语在乡土社会受到"排挤"，其空间被乡言土语"占据"，"司法者"与"被司法者"之间语言的不畅是阻挡纠纷解决的一道不可忽视的障碍。
"水土不服"表现之四：法律理论知识的充足vs地方性知识的缺乏
[材料四]：原、被告系同村村民。清明节，原告准备好纸钱前往祖坟祭祖，为抄近路即从被告房屋滴水坡上穿过，正好被被告看见，被告上前与之理论，双方就此发生口角，进而被告殴打原告。打斗中，原告受伤，花费不少医疗费。承办此案后，笔者与书记员到纠纷现场勘查，并组织双方调解。调解时，被告一再强调原告烧纸钱不该走其滴水坡，对此原告似乎亦感理亏，笔者不太理解，询问书记员才知，在当地的风俗习惯中，烧纸钱走他人房屋滴水坡会给他人带来晦气，原告犯此大忌，引起此次纠纷。了解了该案的症结后，笔者提出了当地人较为认可的解决方案：被告赔偿原告的医药费，原告向被告敬酒，放鞭炮以去除晦气。原、被告对此方案均欣然接受。
该案是一起普通的人身损害赔偿案件，相关的法律规定及赔偿标准，笔者都很熟悉。对于此类赔偿案件，笔者甚至可以当场将赔偿数额准确无误地计算出来。
然而，在农村乡土社会中，特定人群在长期生产、生活中形成的习惯、习俗，礼节、仪式，舆论、禁忌，乡规民约，宗教戒律等，源远流长，生生不息，在人们心目中潜移默化 ，深深扎根。这些长期沉淀下来的"内部规则"已经内化为一种地方性知识，为生活在其中的人们所了解、所认可、所遵从。相反，那些通过普法宣传，自上而下灌输给乡民的制定法，虽然在乡间起到一定作用，但远未内化为乡民的自觉行动。因此，事实上在乡民心中起到维系社会秩序的主要不是制定法，而是"内部规则"。
从实践情况来看，在广大农村，深处乡土社会的纠纷当事人，提交给法官的纠纷，大多是由于生活或生产上的琐事形成，看似很简单，一般不存在适用法律上的疑难问题，但由于它们大多发生在熟人甚至亲人之间，展现给外人看得到的争议也许只是冰山一角，冰山之下往往是复杂的、强大的、不为外人所熟知的背景。如果法官在裁判中看不到这个背景，找不到解决纠纷的关键所在，采取头痛医头、脚痛医脚的法律形式主义方法，运用专业知识和专业技术将当下案件事实置于一般抽象的法律规范之下，依逻辑三段论推理推导出法律判断结果，是不可能一劳永逸地解决好问题的。上述案例，笔者由于不了解当地风俗习惯，不理解被告殴打原告的行为，也意识不到原告在此次纠纷中亦存在一定过错，若在此基础上作出判决，其判决本身都不一定正确，更谈不上彻底解决该纠纷了。
因此，在基层司法中，地方性知识和经验方法在一定意义上比普遍性法律知识和逻辑方法更为重要，而这些恰恰正是法学院毕业的青年法官所欠缺的。
三、着眼法律之外：一种基于"短板原理" 的培训思路
基层司法实践中出现的"水土不服"，暴露出我们自身存在的"短板"，这些"短板"的存在限制了我们司法能力的提高，司法水平的提升，因此，必须将"短板"加长，才能增长我们为民司法的"能量"。然而，从目前来看，加长"短板"最好、最快的方式是开展针对性的法官培训 。对于"短板"的具体情况，前文已有详细的论述，不在于我们法律知识的缺乏，探其实质，问题更多地表现在法律之外。古诗曰："汝果欲学诗，功夫在诗外"，面对农村的具体情况，基层法官在处理案件、调处纠纷时，很多时候也应是"汝果欲听讼，功夫在法外"。因此，我们要长"短板"、补"窟窿"，功夫亦应在法律之外 。
（一）通过培训让其对所处之司法环境有所了解
中国社会的基层是乡土性的 。乡土社会的生活富于地方性，长期生活于此的人们之间十分熟悉，有自身特定的思维方式、行为习惯、处事规则，是一个没有陌生人的社会。这是基层法官所处的特殊司法环境和社会背景。
作为基层法官预备人才主要来源的法学院校的学生，在中国现有的教育体制下，大多在小学、初中、高中、大学均处于相对封闭的环境中，对中国国情特别是基层社会的情况，在很大程度上缺乏足够的了解；其所受的现代法学教育，亦因其教育和理论研究的特点，所传授的知识和技能基本是针对工商经济、陌生人社会的，与现今基层社会司法环境存在不契合。
社会稳定需要司法保障，司法权的行使也需要民众的理解和支持，置身于现实社会进行司法的基层法官与社会的联系最为直接、密切，若脱离社会、脱离客观的司法环境、远离民众，会使基层法官失去安身立命之本。法律不能孤独的自我存在，司法不能在自己划定的圈内跑，脱离现实看法律就会"不识庐山真面目，只缘身在此山中"。有时候需要跳出法律，回归生活去解决法律问题，否则不但伤害了社会，反过来也伤害了法律自己。
因此，法官的培训制度对这些"后备"法官必须有国情、社情、民意教育的内容，让其静下心来了解其所处的社会背景，进而理解处于此种社会背景下的人和事；让其沉下气来读懂其所处的司法环境，进而把握基于此种司法环境而出现的独特的司法规律。只有掌握了国情，才会有开放性的视野，树立大局意识，克服办案的狭隘性、片面性；掌握了社情，才不会眼中只有法律，一叶障目，不见泰山；掌握了民意，才知道应当发扬什么，建设什么，改进什么。
（二）通过培训让其对司法理念进行适当调整
法官，作为国家法律的忠实执行者，必须严格按照法律规定办事，即必须依规则而审案。同时，法官也是社会纠纷的裁判者，他必须依照符合社会公平正义的理念解决纠纷。
"基层社会、特别是广大农村社会是具有丰富个性的、尚未格式化的并因此难以以规则化方式处理的现实世界。面对这样一个世界，法官或法院必须实际地解决问题，否则他/她或它就丧失了作为纠纷解决者或机构而存在的理由。" 作为基层法官我们应当充分认识到，在目前，要在深处于乡土社会之中的基层社会，实行现代严格意义上的规则之治，显然是脱离中国农村现实的美好幻想。如果仅仅熟悉法律，机械教条地"严格"依法办事，不仅不能定纷止争，而且还会激化矛盾，甚至出现十分严重的不利后果。在构建社会主义和谐社会的语境下，民事纠纷的裁判最重要的在于"案结事了"，人民法院的主要职能应当是"化解社会矛盾和纠纷"。正如卡多佐所言，"法律的最终目的是社会福利" 。通过判决来强化法治的权威固然重要，但能够将纠纷和冲突的隐患予以消除，使得人与人之间的相处更加和睦、友爱，社会秩序稳定和谐才是更重要的。
法学院出身的法官，崇尚现代司法理念，信仰格式化的规则之治，认为"法官是法律世界的国王，除了法律没有别的上司"。要让其重识并调整司法理念，在法官培训中，必须让其充分了解并理解在基层社会中，法律不是万能的，一个看上去严格依法简单容易的判决，往往只是起了一种止痛片的作用，一个依据规则推理做出的判决有时候只是表面上排除了冲突的社会障碍，却很难消除当事人之间的心理对抗。只有认识到格式化的规则之治存在的局限性，其才不至于纠结于是应当坚持规则之治还是应当屈服于纠纷解决机制这一问题本身，而是积极地在各种利益冲突中寻找一个平衡点，在司法救济的广度和深度之间寻求一个和谐点，在发挥法官主观性和当事人能动性之间寻找互动点，从而在解决纠纷与严格规则之治的不协调之间艰难的进行平衡与突破，寻求表面上的合法与实质上的合情合理，以达到解纷止争，息事宁人的效果。
在法官培训中，除了要让法官认识到法律效果与社会效果统一的重要性外，亦应当让其了解并学习如何在规则之治与纠纷解决间达成一种平衡。不可否认，这种极具智慧的"平衡术"离不开实践的摸索与总结，然而，如果能够通过培训这一方式，让初任法官"站在前人的肩膀上"，学习他人来自实践中的经验，缩短自我摸索的时间，从而以更清晰的思路、更积极的状态投入基层司法实践，何乐而不为？
（三）通过培训让其司法语言能力逐步提升
司法语言包括司法口语和司法书面语。司法语言可能是法官最自信、也是培训中最容易忽视的一个方面，但是其重要性不言而喻，从现状来看也有开展的必要。
司法口语贯穿于法官整个审判活动之中。作为基层法官，其所处的司法环境决定其在司法过程中语言模式必须迁就当事人。因为我们不能强求常年生活在乡村中的纠纷当事人短时间内熟知并适应现代司法中的法言法语，唯一能做的是作为基层司法者的我们改变自己的语言模式，用基层民众最熟悉的乡言土语来诠释法言法语的准确内涵。只有这样，我们才能开始真正的有效交流，进而拉近彼此的距离，朝着有利纠纷解决的方向迈进。然而，由于各种原因 ，老百姓最熟悉的乡言土语，我们也许并不熟知，要想尽快掌握，培训是最好的方式。
司法书面语主要体现在裁判文书的制作上。法官的很大一部分工作最终都以文书的形式表现出来，只有表达准确、说理透彻的文书才可能达到服判息讼的效果。一份精彩的裁判文书可能只解决一个案件，但是一份矛盾的或是说理不清的裁判文书则会极大地损害司法的权威和公信力。因此，裁判文书的书写能力的培养应该引起足够重视。
（四）通过培训让其司法相关知识有所充实
司法所需的知识是一种综 合性的知识，它不仅仅是法条和程序，至少还应包括地方性知识和与案件相关领域的知识。
在农村基层社会，由于各地地理、人文环境的不同，经济交往的缺乏，"十里不同风，百里不同俗"的情况很普遍。大量农村村民并不知道国家制定法的真实内涵，也"懒得去了解"，从而导致在内心上仍接受和喜欢用土办法、老办法、老习惯来解决问题。因此，基层法官在案件审理中，除了要具备扎实的法律知识功底外，还应熟知在当地被乡民普遍接受的、一定程度上起着规范社会秩序作用的"内部规则"、风俗习惯、"生活逻辑"等地方性知识。法官如果不了解当地的风土人情，纵然有"锋利"的法律武器，也可能四处碰壁，寸步难行。地方性知识的培训可以让法官及时认识到地方特点的客观存在，并尽快了解当地的风俗习惯、人情世故，进而主动去思考国家统一的法律如何与地方特色衔接起来，达到彻底化解纠纷的目的。
同时，法官办案还需要有与案件相关领域知识的支持和启发。法官相关领域知识的欠缺很容易被当事人的表述所迷惑，也极易降低当事人的信任度，从而可能使案件的处理复杂化。法官只有对于自己审判的一些相关领域知识有初步的了解，才能从更全面的角度，宏观地思考问题。当然，达到这一目标还需要相当长时间的发展。在现阶段的法官培训中，可以对于一些必要的知识进行归纳并开展针对性的培训，比如财政税务、金融管理、工程建设、工商经济、环境保护、网络传媒、生物基因、物理化学等。
日前，省政府办公厅发出关于《四川省“十二五”社会管理创新发展规划》的通知，标志着我省关于社会管理创新的“十二五”专项规划正式出台。这不但是我省首次，在全国也很少见。《规划》出台的背景究竟是什么？当下，社会管理创新究竟怎么“创”，怎么“新”？在这场变革中，我省基层社会管理层面将面临哪些挑战？本刊就此专访了西南交通大学公共管理学院院长陈光。
社会建设的相对滞后，已经成为制约中国社会健康发展的瓶颈
记者：请问，当前，为什么如此强调社会管理创新？我们的社会管理究竟存在什么问题？
陈光：四川和全国一样，其经济社会发展处于工业化和现代化中期，这个时期的显著特点是，经济发展带来利益格局的重大调整，市场经济驱动社会结构的深刻变化，城镇化带来人口的大量流动，改革开放生发人们动机和行为的多元取向；同时，与之相适应的社会建设却相对滞后，传统社会管理格局不能满足社会发展的需要，于是出现一系列影响社会持续发展的现实问题，这些在今天已经成为制约中国社会健康发展的瓶颈。所以，最近几年，从中央到地方，都如此强调社会管理创新，有规划，有组织，有部署，有试点等。而社会管理创新，就是针对新问题和新挑战，在社会管理体制机制和管理方法有所改变的过程。
我国社会秩序建设滞后于经济秩序建设，现在面临的问题有以下几个方面：一是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局尚未形成；二是维护群众权益机制，包括科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制尚不健全；三是流动人口和特殊人群管理和服务还不到位；四是基层社会管理和公共服务体系还不完善；五是食品药品、安全生产、社会治安、应急管理等公共安全体系尚需加强；六是非公有制经济组织、社会组织管理还没有大的突破；七是虚拟社会的管理水平还有待提升等。
创新社会管理最根本的着力点是解决好民生问题
记者：您认为社会管理创新要解决的核心问题是什么？
陈光：社会管理本质上是对人的管理和服务。社会管理创新，要解决的核心问题是民生问题。“社会问题”是需要加强管理的起因，但不是社会管理的目的。加强社会建设、创新社会管理最根本的着力点是解决好民生问题。如果说在30年前，主要的民生问题是人民群众的衣食饱暖问题，那么在今天，最主要的民生问题是政府为主提供的公共产品和公共服务的不足量和不公平的问题。因此，要把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点，着力解决好教育、就业、医疗卫生、社会保障等突出的民生问题；要加快经济增长方式转变，实现经济发展与社会全面进步相统一；要进一步统筹城乡协调发展，加快推进城乡一体化进程和新农村建设。只有坚持共同富裕，共享发展成果的奋斗目标，才能维护社会的持续稳定，实现社会的整体和谐，才能从根本上实现社会管理的目的。
记者：在当前复杂的社会背景下，社会管理创新给我们四川带来了怎样的考验？比如机制的创新、法律政策、方法手段等。
陈光：社会管理创新是四川经济社会发展中必须面对的重大课题。社会管理创新给我们四川的发展带来的挑战，一是我省经济总量已经突破2万亿，社会结构出现新的变化；二是城镇化与天府新区建设带来大量人口迁移和聚集，公共服务任务艰巨；三是我省多民族地区较集中，发展与稳定问题突出。我们需要做出如下应对：一是在管理机制上有所创新，建立健全社会管理创新长效机制，强化政府的社会管理职能，重点加强对流动人口、特殊人群、“两新”组织的服务管理，加强对重点领域、重点地区和特殊行业场所的综合治理。二是强化基层组织建设，推进社会管理重心向基层组织转移，完善覆盖城乡的社区管理和服务体系，增强城乡社区自治和服务功能。健全社区居民自治制度，推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业。三是坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。引导非政府组织健康有序发展，提高非政府组织服务社会的水平。四是深入推进社会管理创新综合试点，研究探讨社会管理立法工作；五是深入开展社会治安综合治理工作，高度重视藏区维稳工作，确保大局稳定；六是做好网络舆情的管理工作。
要像重视经济发展一样，更加重视社会建设
记者：这场变革的最终执行者是基层官员，那么，它对我们地方官员提出了哪些挑战？他们应该从哪些方面提高素质应对可能出现的问题？
陈光：社会管理创新是社会发展领域中的变革，我们的地方官员必须适应这一挑战。一在观念上，要像重视经济发展一样，更加重视社会建设，要改变社会管理就是“维稳”的观念，统筹经济社会发展，为加强和创新社会管理创造有利条件；二在组织上，要形成强有力的与社会互动的管理体制；三在技能上，要像改革开放初期学习经济建设、八九十年代学习市场经济一样，学习社会管理的技能和操作办法，懂得社会动员、政策宣导、群体对话、危机应对、信息处理、政务公关等技能，更好地适应社会管理创新的要求。
记者：我们一直讲创新，创新是不是继承传统的继续创新？传统的管理体系当中哪些价值还是值得坚持的？
陈光：加强和创新社会管理，必须从我国我省实际出发，走自己的路，正确处理发挥传统优势与创新发展的关系，绝不是全盘否定过去，另搞一套。传统管理体系中的强有力的党委领导和职责清晰的政府主体是必须坚持的。同时，要通过完善、改善党委领导来加强党的领导，通过发挥社会力量作用和公众参与来体现政府的主体作用。
记者：我省曾经因“大调解”等工作走在全国社会管理创新的前列，请问陈院长，我省在社会管理创新领域内，有哪些方面值得总结的经验？在哪些方面还需要突破和加强？
陈光：近几年我省在学前教育三年行动计划、民族地区教育十年计划、“两基”工作、地方病治疗、社会管理创新综合试点、社会稳定风险评估、藏区稳定、“大调解”等工作中取得经验，有的工作走在全国前列。未来我省社会管理创新需要加强的方向，一是管理主体向社会和公众过渡，真正形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局；二是管理工作重心下移，面向重点领域、重点地区、特殊行业和特殊群体，加强管理、服务与引导；三是在体制机制上有新的突破，继续试点社会组织管理，完成社会管理相关立法工作；四是找准新的工作载体。除了继续推进社会管理创新综合试点工作外，天府新区建设也应该成为社会建设新区。在创新社会服务管理理念、政策体系、体制机制和手段方法方面，要努力建立健全社会服务管理，形成具有时代特征、西部特点、新区特色的社会服务管理新体系。
重视社会风险的形成、演变及传播，避免由风险发展和变化带来的诸多衍生性的、新的社会问题和安全问题，防止社会风险与其它风险连锁联动，对于在安全发展的背景下，更好地把握防范化解重大风险的内涵要求，探索社会风险治理的新路径、新举措，提高安全保障的能力，有着积极的意义。
一、着力把握社会风险的来源特性，做好提前应对。
有效防范化解重大社会风险，弄清并把握风险的来源及特性是基本前提。相对于一般性风险，社会风险涉及社会领域的方方面面，如教育、医疗、社会保障等等，来源更加多样，构成更为复杂，不确定性高。按照防范化解重大风险关口前移、重心下沉的原则要求，对新出现的社会风险苗头的来源和特性应及早发现、及早研判，及早报告。同时，做好相应的预测、预判和预警工作，对能解决的风险问题，及时采取措施早处置、早解决，并对今后可能出现的类似问题做好预防和控制，从苗头和萌芽着手，坚持源头化治理、分级分类管理、动态模拟、应急处置相结合，对社会风险产生的重要时间、重要场所、重要问题、重要关系做好综合把握，推进重大社会风险防范与化解更加系统化、科学化、精准化、深入化，既防止隐患累积叠加形成新的风险，又防止旧的风险积累积聚引发出新的隐患。
二、着力把握社会风险的形成机理，做好主动应对。
必须始终保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。就重大社会风险而言，现有的应对主要集中在以“控”为核心的“物防”和“技防”层面，以及加强应急处突等来更好地应对突发性风险，被动响应多于主动预防。在安全形势不断发展和风险态势深刻变化的背景下，特别是随着新兴风险的不断涌现，应更加需要重视风险的形成过程与生成机理，从宏观防控政策完善与微观风险点风险源头化解相结合的视野进行整体把握，积极主动地采取针对性的措施予以应对，以最大限度地适应风险的动态变化，提高防范化解风险的能动性。
三、着力把握社会风险的发展演变，做好动态应对。
与其他风险一样，社会风险是一个产生、发展、演变的过程。防止因风险变化和转化，产生出新的风险问题，是有效防范化解重大风险的要求。这就需要对当前社会领域内存在的问题和矛盾进行全面分析，仔细判别风险演化的重点、节点与关键。同时，把传统“三基”即基层、基础、基本素质与“新三基”即风险隐患为基点、行业领域为基线、区域场域为基本面结合起来，对一些形式上已得到解决的安全稳定问题作好动态跟踪，对一些已排查而未得到处理的安全稳定问题作好充分的防范准备，对互联网金融、“民间借贷”等一些潜在的隐患加强研判，从属地与属事相结合的角度，做好动态监管，完善风险的隔离和缓冲机制，构建起全方位、立体化、多层次的风险动态防控架构，防止引发新的安全事故。这样，才能努力做到不让小风险演化为大风险、不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险，不让经济风险演化为社会政治风险，不让国际风险演化为国内风险。
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