时间：2023-08-31 16:37:22
导语：在新公共管理的特征的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
[关键词] 心理特征博弈管理激励模型
一、引 言
从19世纪中叶，Taylor首次提出科学管理的焦点是对人的管理之后，人力资源管理成为企业管理中的重要分支。特别是在知识经济时代，知识成为推动企业发展的主动力，也是企业占据市场最重要的竞争力。人作为知识的载体，发挥着越来越重要的作用。但是在企业中，员工常常处于被动的地位，企业忽视了对人力资源的管理，由于人才流失严重，甚至给企业造成了巨大的损失。因此企业意识到随着科技的进步，企业发展不能只增加对物质资产的投入，更重要的是对人的培训、管理和激励。鉴于这个因素开始了将员工心理特征的研究与管理激励模式的构建结合起来进行研究。通过分析影响员工心理特征变化的因素，用博弈论和微积分的方法建立人力资源管理激励模型。
二、员工心理因素的定性分析
赫茨伯格的双因素理论(Herzberg 1959年)在有关员工心理因素分析的理论中具有举足轻重的作用。它是根据对美国匹兹堡地区的会计师和工程师的工作满意感的研究，通过现场访谈的内容分析，确定导致工作满意度的情景特点、这些情景所激发的需要或动机、以及这些情感所持续的时间。根据调查结果将影响员工绩效的所有因素分为两类，即激励因素(motivator factors)和保健因素(hygiene factors)。
激励因素，包括工作本身、认可、成就和责任，涉及员工对工作的积极感情;保健因素，包括公司政策和管理、技术监督、薪水、工作条件以及人际关系等，与工作的氛围和环境有关。
双因素理论强调的是激励因素可以使员工产生满意的心理，而保健因素能防止不满意心理的产生。当保健因素得不到保证时，员工会感到不满意，反之，员工既不会满意也不会不满意;当激励因素没有保证时，个体不会感到满意，却也不会感到不满意，反之，就会使人感到满意和受到鼓励。双因素理论认为要真正提高员工工作的满意感和积极性，得靠工作特征的内在激励因素和外在保健因素的双重作用。
代表激励因素的指标是企业很难收集到的，在这里用机会成本和员工的工作年限来衡量。因为员工对工作本身感兴趣，可以通过努力工作产生成就感，得到认可，那他会认为离开企业的机会成本高；员工预期工作年限越长，责任感越强。同理，也可以使衡量保健因素的指标具体化，用固定工资、机会收益、能分享的剩余利润、被解雇的概率以及企业的监控和惩罚强度这几个指标来表示保健因素。
三、管理激励模型的构建
将上述指标运用于霍特林价格竞争模型，建立有关员工行为选择模型，使之在人力资本管理方面具有实际的意义。
将员工在公司的活动大体上分为努力和偷懒两类。以员工的行为选择以自己的效用最大化为前提，做以下假设:
员工偷懒或努力时，被调换岗位的概率为α,β;员工调职后所取得的收益为ν;人的活动一个长度为1的横坐标线上以密度1均匀分布;p1，p2为员工偷懒和努力工作时所能得到的一个单位效益， 为工作时付出的单位成本， 为单位机会成本。
四、结论
本文用双因素理论分析企业员工心理特征，根据修改霍特林价格竞争模型建立管理激励模型，得到了员工与企业各自取得最大收益的临界点。对于长期连续收集员工行为数据的企业具有实际意义。为企业分析员工心理，调整激励制度提供一种新的管理思路。
参考文献:
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[2][美]朱.弗登博格[法]让.梯若尔著:博弈论[M].北京:经济科学译丛(人民大学出版社),2002.10
关键词：公共管理；本质特征；时代性
自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想内涵，又拓展了公共管理服务性的应用范围。在社会民主化发展的影响下，公共管理问题越来越受到社会各界的关注。本文简要分析了现代公共管理的本质特征，并结合当今社会现实，对于公共管理的时代性进行了深入探讨。
一、公共管理的本质特征
1.公共管理的合作性
公共管理，简单地说，就是如何设计、管理政府行政部门的细微工作以及公共服务问题。公共管理不仅是政府所要关心的问题，公共组织以及社会公众等对于公共管理问题都要给予高度的重视。自有人类社会以来，就离不开公共管理问题。然而，自上个世纪七八十年代开始，世界各国对于公共管理问题才给予了高度重视。开始建构新时期的公共管理理论与模式，使人们对于公共管理有了一个新的认识。现代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本质是公共性、服务性。合法政府依据宪法行使公共权力，为全社会提供公共服务，现代政府必须秉持和坚守公共精神，以公共精神为指导，实施公共管理。公共管理的管理主体以政府为核心，它们的行为代表公共利益，公共管理的客体是确定范围内全体公民。公共管理的职能，是为了公正分配社会利益，推动社会发展和文明进步。公共管理者的价值追求应代表公平、正义和自由，体现“公益人”的角色。从活动范围看，公共管理主要涉及公共事务领域，是为了促进公共利益的最大化。公共管理权力运行具有多向度特征。不仅政府有组织行使公共管理的权责，其它社会组织与公众也具有参与公共管理的权利和义务。公共管理需要构建多元化管理格局，主体之间要经常进行沟通、互动和合作。在新的时期里，不仅社会组织和公众具有参与公共管理的必要性，而且参与公共管理，还是公民的所具有的权利和义务。因此，社会组织和公众要积极参与公共管理，配合政府管理部门做好各项管理工作。
2.公共管理的公共性和服务性
公共管理的公共性，具有两方面含义，一是利益取向的公共性。二是其公共参与性。公共管理不是某一个特定阶层或群体的一种政治控制的方式，公共管理是为了推进、实现和维护社会整体的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共参与性，主要指实施主体既包含以政府为代表的官方，还包括政府之外社会组织和公众。公共管理所有活动价值取向都应以实现社会公共利益的最大化为目标，整合和优化社会资源配置，为公众提供一个稳定有序、和谐共处、能实现良性竞争的社会环境，以政府为核心的主体无论采取何种方式，都是为了实现公共利益，公共管理的服务性非常关键。从根本上说，以政府为核心的公共部门所行使的国家权力产生于公众直接或间接的授权，以政府为核心的公共组织，就是服务于社会共同利益的一个组织。公权力本质上是公众意愿的实现手段，如果公众的意志和意愿一直得不到满足，公共管理行为的合法性就会遭到质疑，产生合法性危机，就可能丧失公共管理合法性基础。所以，政府管理的首重职能就是服务，在公共事务管理中，服务是公共管理运行的中心。
二、公共管理之时代性
公共管理之所以受到各国的广泛关注，是时展大趋势使然。自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。地球村的概念日益清晰，世界各国在政治、经济、文化等诸多方面的交流与合作日益频繁，经济全球化不可避免地影响各国公共管理，对各国公共管理效率也提出了新的要求。民主化进程的发展，对传统公共行政造成猛烈冲击，必然推动政府向民主和法治的方向进行管理改革，公共管理必须对此做出回应。为回应全球化时代的要求，公共管理必须建构基于公众认可的优质治理模式，一个快速变化的时代，我们不仅要积极推进知识密集型治理，还要积极推进学习型治理模式。要高度重视关注学习型治理的重要性，公共管理创新和改革，学习型治理是主要通道。作为公共管理的核心主体，政府一方面需要不断学习，整合组织的内外资源，与时俱进，改善和提升其执政能力，另一方面，还要以主动、坦诚的姿态，吸收社会的知识和智力，摒弃偏狭之见，通过与社会广泛地协调合作，不断推进和优化治理。实施更具民主的管理模式。构建多元化的管理系统，通过信息化、扁平化、网络化，推进公共管理利益的最大化。
由于各种社会矛盾日趋尖锐复杂，利益和信念的过度分散，不可治理性现代社会问题日益凸现，这也要求公共管理适应时代的发展，与时俱进。社会问题愈是复杂多变，政府越要积极主动的走出社会管理单边运行的误区，要采取有效措施，建构有利于公众参与的新理念、新思维，激发和增强公众参与意识，实现共同治理，随着信息技术的快速发展，先进的信息传播手段，为公民直接参与公共事务管理提供了条件。培养人们对公共问题的关注，有助于强化公民监督意识，监督和推动政府工作，这对于改善政府形象，增强政府的合法性基础，促进政府提升工作效率和效能都有极大的帮助。随着信息化技术的不断发展，人们对公共管理的关注越来越便捷，公民对公共管理的该关注度越来越高。新公共管理影响了所有的国家，全球化、民主化的社会发展，改变了公共管理生态环境，政府一家独大，仅凭自身的权威，可以统揽社会公共事务格局已成昨日黄花。合作共治的治理理念开始深入人心。全球扩展的行政改革浪潮，构成了对传统公共行政的极大冲击，虽然各国新公共管理运动改革和政策选择有所不同，进程不一，但是，侧重点是一致的。实现合作共治，政府与社会组织、民众共同承担公共管理的责任，建立一个高度民主，高效透明的管理体系，以人为本，以服务为本，建设公共服务型政府，民主型政府，强化国家的核心竞争力。
结语
从传统公共行政管理，到日益民主化、法制化、规范化的公共管理，是一次深刻变化的管理革命，从单一管理主体运行到合作共治，是以政治、经济为本的公共事务管理模式，转向以人为本管理模式的一次飞跃。现代公共管理本质特征具有合作性、公共性、服务性特征，在现代化的发展过程中，我们要不断加深公共管理的深度，结合时代的发展特征，扩大公共管理的范围，不断创新公共管理模式，以人为本，以服务为本，改善和优化公共管理，促进公共利益的最大化。（作者单位：华侨大学）
参考文献：
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[4] 肖燕，段刘伟.公共服务――公共管理的职能选择[J].商业文化（学术版）.2008（05）
1.新常态下的公共管理:困境与出路
2.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究
3.我国公共管理研究方法的统计分析及演进路径研究
4.论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度
5.新公共管理理论方法论评析
6.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向
7.扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践
8.中国公共管理理论研究的重点领域和主题
9.迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析
10.从区域公共管理到区域治理研究:历史的转型
11.当代西方公共管理前沿理论述评
12.在公共管理研究中应用结构方程模型——思想、模型和实践
13.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究
14.公共管理转型:协作性公共管理的兴起
15.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析
16.公共管理研究领域中的社会网络分析
17.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论
18.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评
19.我国政务微博参与公共管理的作用机理和条件初探
20.案例研究概推性的理论逻辑与评价体系——基于公共管理案例研究样本论文的实证分析
21.公共管理理论范式的嬗变:从官僚制到网络治理
22.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014年收录文章的预测
23.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架
24.新公共管理:反思、批判与超越——兼评新公共服务理论
25.对公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式
27.论区域公共管理研究的缘起与发展
28.新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响
29.区域公共管理制度创新分析:以珠江三角洲为例
30.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务
31.公共管理是一种新型的社会治理模式
32.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例
33.也谈公共管理研究方法
34.培养公共管理类卓越农林人才的实践教学基地探索——以湖南农业大学为例
35.新公共管理批判及公共管理的价值根源
36.回购公共服务:后民营化时代公共管理的新议题
37.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示
38.整体性治理:公共管理的新范式
39.协作性公共管理:现状与前景
40.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势
41.“新公共管理运动”的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴
42.公共价值的研究路径与前沿问题
43.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境
44.公共管理定性研究的基本路径
45.协作性公共管理:创新、局限与启示
46.合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用
47.古村落旅游开发的公共管理问题研究
48.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究
49.公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位
50.公共管理实验研究何以可能:一项方法学回顾
51.公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一
52.论区域公共管理的制度创新
53.论公共管理的社会性内涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基础与核心
55.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择
56.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示
57.评西方的“新公共管理”范式
58.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析
59.新公共服务:对新公共管理的批判与超越
60.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理
61.论公共管理之本质特征、时代性及其它
62.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题
63.新公共管理与公共行政
64.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设
65.公共管理学科前沿与发展趋势
66.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新
67.权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例
68.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系——基于国际SSCI的计量分析(1965—2013)
69.公共危机管理领域中的社会网络分析——现状、问题与研究方向
70.公共管理研究中的“价值”与“价值中立”——公共管理价值回归的历史叙事与继往开来
71.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释:一种崭新的公共管理叙事
72.公共管理理论创新三题
73.论公共管理中的公共利益
74.中国公共管理:概念及基本框架
75.社会网络分析与公共管理和政策研究
76.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”
77.公共管理与公众舆论
78.比较利益人:公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性
79.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究
80.公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较
81.论新公共服务与新公共管理的同异性
82.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视
83.近年来公共管理理论研究回顾与展望
84.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践
85.公共管理范式的兴起与特征
86.网络问政——公共管理的创新形式
87.论公共管理的基本原则与价值取向
88.公共管理类创新人才培养与社会需求的和谐发展路径
89.“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式
90.公共危机管理问责制中的归责原则
91.福建省梅花山国家级自然保护区公共管理研究
92.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析
93.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论
94.可交易许可模式在公共管理中的应用和移植——以公共住房政策为例
95.论当代公共管理三大范式及其转换
96.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展
97.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略
98.公共管理与真正的创新
［关键词］区域；区域行政；区域公共管理
著名行政学者理查德?J?斯蒂尔曼二世说：“研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释，‘生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。’J?W?别斯指出‘生态学这个词源于希腊语oikos，意为房子或家，经济和经济学也有相同的词根，经济学和生态学有许多共同点，但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”[1]美国著名学者利格斯（FredW?Riggs）1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素，同时又是行政管理的改造对象，并为行政管理的实施提供条件。故此，我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来，随着社会生态环境的变迁，传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪，区域行政面对的是一种全新的行政生态环境，正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要，“从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。”[2]区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题，陈瑞莲认为，在我国有关区域公共管理（行政）研究的著述尚较为零散，区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是，在当前一个不争的事实：越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑，加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说，“研究任何一种理论，都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论，弄清楚它所使用的新名词的正确含义，就尤为重要了”。[3]区域公共管理是个复合概念，其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域（region）是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同，对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中，最早研究区域的学科是地理学，地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中，“区域是指地球表面的任何一个单元，它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。[4]经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加?M.胡佛说，“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”，“把区域作为一个集合体，……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”[5]政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；国际政治和国际关系的研究者对区域的解读，往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法：宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中，可以看出：区域有多种分类，系统性或整体性是区域的共同特征；区域的概念是相对的，可以依据不同视角有多种划分；区域是变化的，应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念，很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究，基于此视角，区域应如何界定？有学者认为：区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。[6]另外，从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析：公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。[7]笔者以为，不论对“区域”进行怎样的界分，从公共管理学科角度看，区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围，是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（或者公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角：区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变，首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中，第一次明确提出了“行政区经济”概念，并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界，宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念，作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究，但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。[8]陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角：区域行政》一文中，正式提出广义的“区域行政”概念。[9]随着实践的推动和理论的发展，区域行政向区域公共管理转变。在学界，最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲，二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。[10]陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表，她在此领域的论述，在学界产生了广泛的影响。
我国的公共管理，是随着改革开放而产生的社会实践，伴随着市场经济体制的发展而取得进展。公共管理的发展主要体现在行政管理的改革，使政府的职能取得了很大的转变，政府对社会事务的管理方法不断变化，在对公共事业进行管理的过程中，增加了非政府组织的重要作用。在学位教育和学科教育之中，公共管理受到人们的使用和认识，本学科也受到了社会的广泛关注，但是在对公共管理理论进行研究的过程中，存在着很多差异。公共管理指的是随着经济体制的不断完善，政府在协调社会发展的过程中，发挥的作用和使用的管理手段也不断发生着变化，因此，需要尽快建立一套完善的、科学的、规范的、协调的、高效的管理体系，重视对公共管理专业人才的培养。同时，因为政府职能的不断转变，很多以往由政府负责的管理工作已经开始授权给非政府组织负责，相关的人才越来越受到组织的欢迎，为了适应这种发展的需求，在相关部门的领导和组织之下，招生工作妥善、快速的进行。公共管理从学校到政府形成了一套完整的体系，有着广泛的发展前景。公共管理具有社会性的特征，是市场经济体制的产物，明确了管理的目标、范围、模式、对象和主体，最终有效地对实践进行指导。公共管理最重要的任务就是和我国的国情相结合。除了对政府事务进行管理之外，还应该对社会事务进行管理。具体来说，公共管理的对象是社会事务、政府事务和国家事务，具有广泛的适应性和公益性。公共管理的主体具有多元性的特征，主要有慈善机构、志愿者、居民组织、中介机构和私人机构等。公共管理的对象比行政管理更加广泛，具有更具体的事务性特征，应该对私人部门的管理方法和管理方式进行借鉴，在公共管理中引入市场竞争机制，使行政效率得到提高。不断对公共管理的内涵进行延伸，增加公民参与到公共事务之中的机会，对公共责任和公共权力进行分化，实现民主监督和民主管理，使用公民权利对公共权力进行牵制。社会利益是公共管理的价值取向，在研究的过程中应该坚持多元化的价值取向，包含社会取向、企业管理取向和公共政策取向等。总之，在我国公共管理快速发展的新时代，从学术上和理论上对公共管理的定义和概念进行了讨论，最终对相关的内容达成共识，使实践和理论共同发展，明确公共管理在经济建设中的重要作用。
二、公共管理理论和行政管理之间的关系
公共管理和行政管理之间的关系受到社会各界的广泛关注，公共管理的目标、方式、范围和主体都和行政管理有很多相似点，在分析行政管理和公共管理之间关系的时候，应该重视相关理论的主要内容和产生背景。公共管理是一个独立的学科和领域，该理论在产生的过程中的主要内容是对政府管理进行研究，也是公共行政学。在相关理论不断发展的过程中，公共管理发生了重要的转换，具体来说，从以往的公共行政向公共政策分析转变，再向公共管理转变，在公共管理中，重视效益、效率和经济。这种新的公共管理理论的产生，主要有以下几种原因。第一，由于在二十世纪七十年代产生了严重的经济危机，政府财政困难，使管理危机和信任危机等社会危机十分严重，因此，政府办事效率很低，使社会问题严重，导致了国家的经济水平和生活水平不断下降。第二，受到全球经济一体化的影响，很多国家都面临着压力和挑战，因此，政府应该更有效地控制和引导国民经济进行运转，提高在国际市场中的竞争力，提高经济的发展水平。第三，由于信息革命的不断发展，政府不断向透明、高效和灵活的性质转变，政府为了和社会特点相适应，建设了与自身经济发展相适应的管理模式。第四，随着传媒水平的提高，公众对政府的需求不断增多，因此，政府产生了巨大的改革压力。在对新公共管理进行实践的过程中，应该转变传统的公共行政学学科结构、探究方式、探究主体和探究范围，成为政府管理的主流和趋势。一是政府的主要职能不是执行政策而是制定政策，政府应该将市场和顾客作为服务的导向。政府在管理的过程中应该使用分权和授权的方式，政府在管理的过程中应该借鉴私营部门的经验和手段，应该转变传统的对公共服务和公共物品的控制，在管理的过程中引入市场机制。二是政府应该重视提供服务的质量、效果和效率，对相关的行政规则进行灵活的执行，对控制的目标有明确的认识，要提高政府在工作过程中的预见性，提高成本意识，增强工作人员的政治意识和责任感。总之，西方国家对公共管理的改革体现了社会的新需求，也是社会科技、经济和政治不断发展的产物，虽然在实践和理论中都面临着很多的困难，但是为社会的经济发展提供了积极的作用。公共管理的改革主要集中在方式、对象和主体上的改革，转变公共管理的主体，重视公共管理和行政管理之间的关系。行政管理源于美国，主要的研究内容是政府管理。行政学主要有三个发展阶段，即产生阶段、发展阶段和科学化阶段，在每一个发展阶段之中都有其独特的方式方法、内容和特征。随着社会经济的不断发展，行政管理的主体也不断增多，管理手段、管理对象和管理内容也不断发展。从公共管理和行政管理的本质来看，公共管理随着社会实践的产生而产生，是科学化的公共管理活动。我国从上个世纪末期开始，中介组织得到了飞速的发展，公共管理主体、管理的方式和对象也不断发展，因此，我国不断加速行政管理的变革，使政府职能进行转变，探索出与我国社会发展相适应的行政管理模式。随着公共管理水平的不断提高，为行政管理的发展目标和发展趋势都提出了更高的要求，在认识公共管理对行政管理借鉴意义的过程中，应该坚持两个原则。第一，认识到事物的发展是前进性和曲折性的结合。第二，社会的生产力水平应该和我国的具体国情相适应，不能照搬照抄西方国家的相关理念，在认识问题的过程中，应该同我国的国情相结合，应该结合社会的实际情况，对社会环境进行考虑，建立完善的公共管理学科体系，充分反映出我国的社会特色。在学科设置的过程中，应该设计公共管理为一级学科，其下设的几个学科中包含行政管理。公共管理是我国目前行政管理的新发展趋势。在管理的内涵上，方式、手段、范围、内容、对象和主体都是行政管理的进一步发展、更新、扩展和延伸。公共管理的重要内容是政府管理，行政管理作为公共管理的二级学科在管理的方法、方式和范围上的改变，并不是政府职能的丧失，众多非政府组织的活动，也需要在政府的引导之下进行，因此，应该在我国的国情之下，对二者的关系进行界定。公共管理和行政管理存在着以下几个方面的不同。第一，公共管理将政府组织、政府管理的规律和第三部门的管理作为研究内容，而在行政管理中，研究的内容较前者来说，比较狭窄，二者是整体和部分之间的关系。第二，公共管理研究公共部门及其在管理过程中的规律等问题，但是行政管理将公共部门的管理规律和管理方式作为研究对象，二者是一般和个别的关系。第三，在公共管理研究的过程中，将工商企业和政府组织视为统一的整体，只是二者的管理方式和管理性质不同，但是，公共管理着重于对公共部门的管理，而行政管理的内容是社会公共事务。在权利的角度上，政府是公共权力的拥有者，因此，很容易将这种权力看作为无限的，应该对整个社会生活负责。但是，在政府实际工作的过程中，应该将政府的有限性和无限性相结合，提供公共服务，适应社会的需求。
三、公共管理理论对行政管理的借鉴意义
随着改革开放的不断深入，市场经济不断发展，因此，对政府提出了新的需求，信息化发展和公共事务的增长对政府提出了新的要求，同时，政府和资本不分离的制度使企业发展的创新性和自主性受到了影响，不利于适应经济全球化的发展趋势。同时，公共事务在处理的过程中，受到国际市场的影响，社会迫切需要建立一个民主、合理、科学的政府制度，实现服务型政府的职能转变，使政府从经济的参与者成为经济的间接管理者，不断创造一个有利于市场经济的环境。随着市场经济的发展，社会事务不断增多，管理的变化不断加快，挑战了以往的管理模式，同时，经济的发展，社会的进步，政治文明水平不断提高，激发了公民意识的觉醒，人民迫切希望参与到公共事务的管理之中，对政府的非程序化、非科学化、非透明化和非民主化的管理模式提出了质疑。社会的分工不断细化，提高了专业化水平，对政府的行政能力提出了挑战，因此，需要更多的社会民众和企业参与到公共事务的管理之中。随着公共组织和企业主观能动性的不断增加，维权水平不断提高，应该扩展处理社会事务的渠道，转变政府压力型的管理模式。在政府管理的过程中存在着思想僵化的问题，严重，在很多部门中存在着的现象，使用政治化的行为进行管理，在制定管理政策的过程中具有片面化的特征，使社会需求和提供公共物品之间产生偏差。在社会管理的过程中实施公共管理，主要有两个原因。第一，科学技术和生产力的不断发展，要求政府尽快转变职能，扩大社会参与公共管理的渠道，使社会监督不断完善，明确社会管理的责任，使公共管理不断向科学化的方向发展，与社会的具体情况相适应。第二，我国和世界的联系不断加强，推动了公共管理的全球化发展趋势，有助于我国政府职能的转变，减少了政府和管理水平低下的问题。行政管理在借鉴公共管理的过程中，应该重视以下几点。第一，转变传统的思维，建设公共管理体制有助于减少政府的不作为，提高政府工作过程中的责任感，及时转变政府工作人员的管理思维，贯彻科学和民主的管理理念，认识到政府的服务职能。第二，增加社会参与，在传统的行政管理之中，存在着社会参与率低的现象，公民没有健全的参政议政渠道，表达机制不健全，因此，应该减少政府在管理体制上的垄断现象，提高社会的参与程度。具体来说，应该不断增加社会参与的渠道，建立完善的公民权利监督机制和表达机制，使社会民众参与到国家的民主建设之中。提高公民的民主意识，不断提高学校教育水平，增强民主气氛，使国民的民主意识得到增加，激发人民参政议政的热情，不断加强社会监督和参与的力量。对政府实施透明化的管理模式，减少政府一言堂的现象，对财政预算进行及时地公布，制定相关的流程，实行透明化的管理制度。同时，还应该畅通信息渠道，建设专业的信息平台，减少政府对信息的垄断，同时，还应该加强民众表达建议和意见的权利，使相关部门能够有效、及时地解决问题。第三，对管理手段进行规范，转变以往经济体制下政府全面管理的现象，减少强制行政的问题，促进社会的可持续发展。培养具有专业技术的人才，使公共管理不断向合法化和科学化的方向发展，使用创新的管理方式，借鉴先进的公共管理理念，实现其民主化、合法化和科学化。第四，政府应该明确公共管理的目标，通过法律的手段，制定非政府组织、企业和政府之间的管理权限和管理范围，在保证社会制度的前提之下，放宽以往严格的管理制度，激发社会群众和社会组织参与到公共事务管理中的积极性和主动性，使管理主体的权利得到保障，明确组织在管理过程中的权利与义务，不断加强政府行为的目标导向。
[关键词]公共管理；途径；特征；范式
[DOI]1013939/jcnkizgsc201637195
公共管理是相对独立的研究领域和学科，形成于19世纪末20世纪初，在建立过程中，是建立在相对独立的学术框架基础上而发展起来的。公共管理模式随着社会的发展而不断发生变化，由传统公共行政学到公共政策再到公共管理学而不断转变，不仅影响着学术语的使用习惯，也吸引着大量学者的关注。
1公共管理概述
公共管理是政府公共部门管理中的重要组成部分，公共管理学的内涵等同于公共行政学，是由公共行政学派的学者们所主张的。公共管理学被视为公共行政学的分支机构，对管理技术、管理方法和管理技巧要求较高。公共管理是公共部门管理研究领域中的新途径，主要是以政府作为主要的组织脉络，以执行功能作为合适的焦点，以发现有效管理原则和技术作为发展管理的关键。行为主义革命研究主要是从体制研究向政治行为研究的过程，使公共行政学失去了在政治学中的中心地位。但是在实际的公共管理中，传统行政学的根基没有被真正动摇，新的范式也没有被确立。
在20世纪70年代至80年代初期，公共管理成为与公共行政学相抗衡的学派，对政策的研究需要建立在公共管理的基础上。公共管理部门对正式的定量分析和重大政策设计的内容相对较少，却对政策执行或政策管理有着较多的要求。公共管理是在20世纪70年代兴起的，在70年代中期阶段开始设置“公共管理”课程。公共管理能够将执行研究中的问题焦点由组织转移到公共项目上，学者们在研究的过程中，不能单纯地看待组织及其对公共项目所产生的红线，在执行研究过程中，需要确立项目的核心地位，需要将执行研究的绩效问题转变为争论的焦点问题，由行政人员以正确的方式进行发起并执行，实现对系统问题的调整。学者们需要从绩效的重要性方面，来创立新的知识体系，由组织结构与过程向项目与焦点进行转移，促进公共管理范式的发展。[1]
2公共管理途径的特征
21拒斥公共行政学和执行研究
公共管理是政府部门管理工作的重要组成部分，在实际的研究过程中，是从一开始就明确拒绝公共行政学和执行研究的这两种传统。但通过对公共管理学者进行研究可知，无法通过公共管理学者和公共行政学家来说明问题。公共管理学者的学科背景存在着较大的差异，在实际的研究过程中，倾向于推进原有的知识背景而产生新知识，需要对新知识进行深入的研究，增强公共管理学者的见识。管理学者在实际的研究过程中，为了取得良好的研究效果，管理学者需要将公共行政学和执行研究抛在一边，管理者认为公共行政学对政策和管理没有较大的指导意义，而执行研究在实际的管理过程中，给人们描绘出的是灰暗和令人失望的图画，无法充分展现出公共管理的重要作用，要想促进公共管理取得良好的应用效果，需要加强对商学院战略的研究，促进公共管理取得良好的应用效果。[2]
22一种乐观的规范研究领域
在对公共管理进行研究的过程中，与执行研究取得的项目和政策目标的不可能性存在着较大的差异，无法促进公共管理取得良好的应用效果。在实际的研究过程中，需要严格按照《执行》中的要求去开展各项研究工作，书中强调，需要充分发挥联邦在公共管理项目中的重要性，能够起到良好的项目作用。公共管理学领域在《管理公众的事业》中强调，政治执行者对政府获得良好的绩效发挥了重要的作用，在公共管理中起到了关键性的作用。[3]
23以顶层管理者的战略决策为焦点
公共管理分析是公共管理研究领域中的重要内容，能够实现对公共机构高层管理者各种行为的分析，明确高层管理者的工作内容，是确保工作顺利进行的保障。公共行政学的主要工作内容是寻找行政原则，需要重视行政原则，充分发挥行政原则对实践者的指导性作用。执行研究直接影响着管理效果，无法促进执行取得良好的应用效果，需要给予公共管理者坚定的支持，确保管理工作取得良好的应用效果。
24充分运用案例来发展知识
公共管理研究在实际的研究过程中，主要是通过粗糙的演绎方法来实现，结合公共管理者的个人经验来展现出公共决策案例的重要性。公共管理者在实际的工作当中，无法在很短的时间内结合个人经验来寻找真知灼见，难以作为合理的预测，无法充分发挥公共管理的重要作用。要想促进公共管理取得良好的应用效果，需要充分运用案例来发展知识，通过对案例进行观察和预测，来了解什么在公共管理中能起到作用，什么不能起到作用，通过对管理者命题的了解，能确保规范中的最终目标，对管理者的行为进行推导。[4]
25为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗
政策分析在公共政策管理学中具有支配性的地位，在经济学中起到了良好的应用效果，其决策被视为公共管理学中的重要内容。公共管理学在决策分析中的次要角色，无法通过政策分析的综合研究来实现，使公共管理在经济学和政策分析中占据重要地位。公共管理途径被广泛应用于以下特征中，第一，需要对战略进行关心，重视关心的过程，以外部焦点为取向。第二，在对管理方法和管理技术进行分析的过程中，还需要对管理的政治环境和价值等进行深入的分析。第三，需要将公共管理中的“公共的”下更为广泛的定义，将非营利组织和公共方面融入到公共管理工作中来。公共管理理论需要建立在行动理论和规范理论的基础上，了解他们所处的脉络背景和存在的潜在干预功效基础上。[5]
3公共管理新途径与传统公共行政学的区别
新公共管理要求从公共部门与私人部门之间的差别和相似性进行了解，需要明确公共管理主体的角色与关系之间的区别，加强对公共服务组织战略顶层的了解。公共管理新途径与传统公共行政学的主要区别有如下几方面：第一，在对公共管理进行研究时，主要是从政府扩大到政府组织公共机构的过程。而传统的公共行政主要是对官僚机构的研究。第二，公共管理学实现了公共行政学向外部取向的转变过程，将重视机构转化为重视项目。第三，公共管理学具有跨学科的特点，是建立在政治学的基础上而形成的，能够将官僚和政治行政二分法作为最基础的理论，吸收了各学科的理论和方法，实现了与工商管理学的相融合。[6]
4结论
当前，公共管理途径和范式处于发展阶段，各项工作内容和工作制度还不完善，人们对公共管理中存在的问题，展开了批评，人们在批评过程中，能够击中其要害，解决了在管理中存在的局限性和无法解答的问题。公共管理新途径在实际的应用过程中，促进了公共管理途径的创新，公共管理是公共部门管理研究发展的重要方向，呈现出较大的生命力。
参考文献：
[1]王艳公共价值管理范式探析[D].福州：福州大学，2011
[2]王诗宗治理理论与公共行政学范式进步[J].中国社会科学，2010（4）：87-100，222
[3]刘艳萍新公共管理理论与传统公共行政理论的比较研究[D].西安：西北大学，2011
[4]秦长江协作性公共管理：理念、结构与过程[D].上海：上海交通大学，2012
关键词：新公共管理运动；乡镇事业单位改革；企业型政府
20世纪70年代以来，西方发达资本主义国家为了摆脱“福利国家”制度带来的困境，都实行了政府改造运动。虽然这一改革浪潮在各国的名称不同，但实质上都是将私营企业管理的一整套原理和技术运用于政府部门的公共管理。它对以往的传统公共行政模式采取了否定和批判的态度，要求建立与以往不同的公共行政模式和为社会公众服务的公共管理组织。虽然西方的新公共管理运动具有其独特的历史背景和文化条件，但是其独特的管理和服务理念对世界任何国家都具有一定的启发和借鉴意义。本文试图在对西方公共管理运动的理论基础和特征进行阐释的基础上，挖掘可供当前我国的乡镇事业单位改革借鉴的经验。
一、新公共管理运动的内涵及实质
“新公共管理”是一种国际性的思潮和运动,它起源于美国、英国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯（OHughes）在《公共行政与管理》一书中所说：“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板（僵化）、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的（新）公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”总体而言，新公共管理具有与传统的公共行政不同的理论基础和特征。
（一）新公共管理的理论基础
如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治和行政二分论和韦伯的科层制理论为其理论支点的话，那么新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。
首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的行动都是为追求自身的利益，都希望以最小的成本获得最大利益）的假设中获得政府绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效益的依据；从成本―效益对比分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等。
其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就是为了追求利润，在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，人员具有较强的流动性，而不是一经录用，永久任职，等等。
总之，新公共管理从私营部门的管理方式出发认为，那些私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。这也奠定了新公共管理运动的独特内涵和改革走向。
（二）新公共管理的特征
新公共管理是个非常庞杂的概念，它既指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动，又指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，同时还指一种新的公共行政模式。其名称在西方各国也不尽相同，如在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在英国叫“管理主义”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。
1、以顾客为导向，引入私营部门的管理方法，建立企业型政府。新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的回应能力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站式”服务等，就是在这种新的政府―社会关系模式下所施行的一些具体措施。与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门的职能和规模不同，新公共管理主张对某些公营部门参与市场竞争，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门的某些服务。但是需要明确的是，许多新公共管理的拥护者和支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。
2、引入竞争机制，注重政府服务效率和质量。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理重视政府活动的产出和效果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予公务人员以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的目标和总量控制，给基层公务人员在资源配置、人员安排等方面充分的自，以适应公众不断变化的需求。同时，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政法规、制度控制，实现严格的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效评价标准对目标完成情况进行测量和评估，由此达到经济、效率和效果等三大变量。在人事管理体制上，新公共管理重视对人力资源的管理和开发，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作成绩为依据的绩效工资制等等。
3、强调“政务”和“事务”的合作。在看待“政务”与“事务”的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动关系。主张让文官参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治责任感，而不应将政策制定和具体管理职能截然分开。这样不仅可以使文官承担相应
的政治责任，而且可以挖掘文官在专业知识、信息、任期等方面的优势以提高政策制定和执行的效益。
二、对新公共管理运动的述评
西方的新公共管理运动对西方国家政府的公共行政产生了巨大影响。在西方官僚制政府的运行陷入困顿的情况下，它提出的一系列主张和革新作为人类的一种革新范式和实践模式，反映了人类社会在进入信息化时代和全球化时代后对各国政府管理的必然要求，其所展示的一些理念在很多方面实现了对传统公共行政的突破。
（一）适应了时展的要求
经济的市场化、全球化以及社会信息化，必然要求各国政府采取更加灵活高效的管理体制。与以往工业社会相适应的传统官僚制不应主导公共行政的指向，其科层制的管理方式、僵化的公共组织和绝对统一的公共服务的做法，都应该被纳入新公共管理的改革浪潮之中。这是时展的必然要求和趋势。
（二）积极探索了解决传统行政管理体制弊病的途径和方式
对传统的官僚体制所生成的财政开支、人员膨胀、机构臃肿、效率低下、士气不振等弊病，新公共管理运动采取的企业化、市场化、竞争制等措施在很大程度上缓解和解决了这些弊病。
（三）把当代政府改革和公共行政推向了一个新的阶段
1、它否定了传统行政所持有的政治和行政二分法，主张公务员参与政府政策的制定，认为这样更有利于实现良好的治理。
2、主张公共服务市场化，主张政府和企业在提供公共服务方面进行有效的竞争，确立了政府和市场的新型关系。
3、强调公共服务的顾客导向，提倡回应，将群众的满意度作为评价政府绩效的标准。
4、主张政府部门的领导者具有企业家的精神，以有效整合和利用各种资源，追求效益的最大化。
5、主张精简机构和人员，减少管理层级，以消除官僚制的繁杂。这些措施都是对传统行政管理理念和措施的颠覆，开辟了公共管理的新时代。
（四）存在着一系列的缺陷
1、片面追求政府的企业化管理原则，抹杀了公共部门与私营部门的本质区别。公共部门与私营部门的根本不同在于，政府部门追求公共利益最大化的公共性原则和私营部门以营利为目的的利润最大化原则。新公共管理过于强调公共部门企业化，必然导致公共管理部门对公共利益的逃避，造成对公共利益的侵蚀。政府的存在是为了维护公共利益的实现，“自由市场这支看不见的手，尽管它有不可怀疑的力量，但是他们不足以确保许多牵涉到人类幸福以及能让人类持乐观进步态度的社会目标的实现”。在市场经济条件下，如从本质上混淆政府与企业等私营部门的区别，最终会从根本上丧失公共利益。因此，政府的管理可以借鉴私营部门的管理方法，但不能全盘套搬。
2、过于注重效率原则，容易导致政府忽略其所肩负的政治民主责任。追求效率是政府在公共管理过程中的重要环节，但公共管理的本质是以民主为基石，强调追求人民、自由平等权利、社会公正、公共利益和社会责任等多元价值，过于强调效率必然导致社会公正和长期公共利益的缺失。
三、新公共管理运动对我国乡镇事业单位改革的启示
新公共管理是当代西方社会行政改革的一个潮流，虽然它还存在如上的一些缺陷，但总体来说是现代政府改革的一个趋势和方向。尽管我国是一个初步建立起市场经济体制的国家，具体国情与西方国家存在一定程度的差别，公共管理的水平和行政改革所面临的问题与西方国家也有许多不同之处，但是西方国家新公共管理的一些思想和操作方案对我国各级政府的改革仍然具有启发和借鉴作用。
（一）明确乡镇事业单位的职能范围和权力边界
西方国家政府职能的大幅度扩张始于20世纪30年代中期，经过几十年的演变，政府规模急剧扩张，财政开支大副增长，最终在70年代形成严重的财政危机。这促使人们对以往政府的职能范围进行思考，反思以往政府无所不能、无所不包的行政方式进行反思。就我国的乡镇政府来说，也经历了一个职能不断调整和机构不断膨胀的过程，最终导致了近年来大规模的机构和人员精简。这种现象主要反映在乡镇事业单位机构和人员的增减方面，可以说乡镇事业单位改革是我国乡镇机构改革的重要环节。
就我国的乡镇事业单位改革来说，最重要的是明确其在特定历史阶段的职能和使命，根据宏观政治、经济、社会环境的要求确定其具体职能，依其承担的职能来进行机构和人员配置。具体要划清哪些基层事务是由政府直接管理的，哪些公共服务可以通过市场化和社会化手段来提供的。对于由政府承担的事务要设置相应的机构和人员，对于可以回归社会的公共事务要大胆放权。
（二）引入竞争机制，增强工作乡镇事业单位从业人员的工作积极性，提高基层公共服务的质量和效率
乡镇事业单位的活力来源于有效的竞争激励机制。乡镇事业单位的竞争来源于两个方面，即人才岗位的竞争和公共服务的竞争。长期以来，在人事方面，我国乡镇事业单位缺乏有效的竞争机制，人浮于事，导致乡镇事业单位职能的虚化；在基层公共服务方面，实行的是由乡镇事业单位独包独揽，缺乏有效的竞争，各种市场主体和公共组织被排除在公共服务提供主体之外。因此，提高我国乡镇事业单位的活力和服务水平，一方面要加强事业单位内部的人事制度改革，切实引入人事竞争制度，打破只进不出、只上不下的传统思想观念，形成能者上、庸者下的人才流动机制；另一方面，对于可以实行市场化和社会化方式供给的公共服务项目，要吸收社会力量参与竞争，形成事业单位和社会组织竞争的局面，以提高基层公共服务的质量和效益。
（三）推进基层公共事务管理改革
管理乡镇公共事务是乡镇事业单位的重要职能。推进基层乡镇公共事务管理体制改革是乡镇事业单位改革的重要内容。这需要在资金来源、资金监管、工作思路上等方面进行相应的改革。
1、加大对乡镇公共服务的投入。就西方国家来说，新公共管理有效施行的一个重要条件是国家财政对公共服务的有效保障。长期以来，在城乡二元体制下，我国政府对农村基层公共事务的投入较为薄弱。在以城带乡、工业反哺农业的新形势下，必须按照统筹城乡发展的要求，进一步加大对农村公共事业的投入，这既是加快农村发展的需要，也是促进城乡和谐发展的需要。
2、加强对基层公共财政制度进行改革，优化公共财政资金的投资渠道，增强对公共财政资金的监管力度，提高资金的使用效率。目前，一方面国家对农村基层公共事务投入的资金较少，亟需加大资金投入力度；另一方面，财政投入资金的使用效益极低，亟需优化财政资金的投入渠道和强化对投入资金的监管。
3、对一些公共服务项目，可以实行合同承包，吸纳社会力量和资金的参与。当前，一些地方对公共事业民营化进行了大胆的探索，但总体而言，这些改革设想还处于初始阶段，规模较小，相关制度还需要完善。对于可以实行外包的公共服务项目，可以实行合同承包，严格规定服务的数量和质量标准，一方面可以提高基层公共服务的质量和效益，另一方面可以吸纳社会力量的参与，实现公共服务主体的多元化，从而减轻政府的负担。通过相关的探索，形成制度化的措施来改善基层公共服务状况。
参考文献：
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论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。
区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。
正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。
一、我国区域公共管理的研究现状
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。 转贴于
区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。
综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。
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一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作[来用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去承担。我们应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导[来民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求为行为导向，纳税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于公共管理过程的环节和变化，实际上都是公共管理社会性的体现。
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
在具体思路上，笔者认为按内涵与外延去寻找构建学科体系的思路也许是一条出路之一。这里有一个“个别——一般——个别”的认识辩证法。具体来说，可以先把方方面面的公共管理罗列出来，进行归类分析，然后再提炼出贯通所有类型的共同点。按笔者管见，先找出公共管理的“三界”（如上述），再综合贯穿“三界”的共同点。这些共同点大体有：（l）公共管理及其相关概念分析；（2）公共管理的逻辑起点：公共问题；（3）公共管理的历史发展：传统与现代；（4）公共管理的组织机构：国家、政府、社会组织；（5）公共管理的理论基础：公共选择、委托、交易成本；（6）公共管理的基本职能：职责、功能与任务；（7）公共管理的基本范围：公共物品、公共服务；（8）公共管理的运作过程：决策、执行与监督；（9）公共管理的保障：战略、策略与方法；（10）公共管理的抽象行为：公共政策与政策分析；（11）公共管理的物质基础：税收与公共财政；（12）公共管理的行为规范：道德与法；（13）公共管理的绩效评估：定量与定性，公共与效率。
学科建设之中还有课程设置问题。总体而言，经过多次专家组研讨、论证并通过国务院学位委员会办公室审定颁布的公共管理硕士（MPA）专业学位的课程设置方案是合理的和可行的。只是，如果笔者提出的公共管理社会性内涵的意见能够成立的话，那么社会学似乎应成为一门独立的专业基础课程，加进核心课程之列，使专业基础课程变成政（治）、法（律）、经（济）、管（理）、社（会）五大基础理论支撑的学科体系。同时，应该从各个方面去加强学生的社会学基本理论和基本方法的学习，提高学生从社会学方面去分析问题和解决问题的能力，使学生的综合素质更加趋向完整和优化。
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