时间：2023-09-01 16:48:56
导语：在行政处分的概念的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词：行政诉讼、程序标的、诉讼标的
一、引言
任何诉讼之提起均以原告为开端，并就诉讼内容予以具体化而提出权利主张，当事人双方及法院可以以原告所提的诉讼标的为诉讼核心而进行诉讼程序，法院并以此诉讼标的为依归而进行裁判，因此诉讼标的是任何诉讼的核心问题。我国行政诉讼法理论学界，绝大多数人认为行政诉讼标的是“被诉具体行政行为”，这完全是对行政诉讼“诉讼标的”与“程序标的”的混淆。本文试探讨二者的区别，希望对今后行政诉讼法学进一步研究起抛砖引玉的作用。
二、行政诉讼程序标的之概况
（一）行政诉讼程序标的之概念、机能
依台湾学者所示，行政诉讼标的有广义狭义之区别。谓广义者，为行政诉讼之“程序标的”及“诉讼标的”二者；谓狭义者，仅为行政诉讼之“诉讼标的”。豍“程序标的”，指何种事物属于可据以提起行政诉讼的范围或原告在行政诉讼程序中所要攻击的对象。
我国台湾学者蔡志方教授将行政诉讼的提起比喻为射箭行为，将程序标的比喻为箭靶，以箭靶为目标（标的）而为射箭，否则为无的放矢。即原告提起行政诉讼，比以程序标的为客体而提起，原告提起该诉讼才合法，否则为无目标的攻击行为，不得据以提起行政诉讼。豎在行政诉讼中，何谓诉讼对象是个重要的问题，它决定了原告可据以何而提起行政诉讼。
（二）行政诉讼程序标的之判断基准——程序标的法定原则
行政诉讼之程序标的是由立法者于制定行政诉讼法时，分别针对不同的诉讼类型，而以立法究竟以何等事项或法律状态作为可以据以发动行政诉讼程序之标的者。豏因此，行政诉讼之程序标的是由立法者决定的，亦可称为“程序标的法定”原则。纵观台湾行政诉讼法，采取的是诉讼种类明定主义，而明文规定可以据以提起特定诉讼种类的程序标的。
三、行政诉讼标的概述
（一）行政诉讼标的之概念
诉讼标的指原告请求法院裁判的具体内容，而为行政法院的审判对象，即本案判决的对象。本案判决之对象，系指原告之诉讼上请求，亦即原告对被告之权利或法律关系存否之主张，是为“诉讼标的”。豐诉讼标的的概念，笔者认为可从以下三个方面概述：第一，从法院的立场来说，诉讼标的是法院审判的对象，围绕着诉讼标的来指挥诉讼并作出判决，该判决的效力拘束当事人的行为；第二，从原告请求方面看来，诉讼标的是原告请求法院判决的主观内容；第三，从原告与被告的关系来看，诉讼标的是双方攻击、防御方法的基本目标。
（二）行政诉讼标的之学说
我国台湾地区关于行政诉讼标的的探讨，大多以撤销诉讼之诉讼标的为探讨对象。学说上大致分为行政处分说、撤销行政处分之请求权说、违法性说、权利主张说。豑
1．行政处分说。此说认为撤销诉讼的诉讼标的，是该诉讼具体、特定的行政处分。我国台湾早期行政法学者管欧认为：“行政诉讼应以行政机关之处分为标的，倘事实上原处分已不存在，则原告之诉，因诉讼标的之消灭，即应予以驳回。”此说误将“诉讼对象之行为”与“诉讼标的”相混淆，理论上不可采。
2．撤销行政处分之请求权说。此说认为撤销诉讼的诉讼标的为原告于行政实体法上的撤销请求权，可谓继承民事诉讼上关于实体法说的诉讼标的概念。此说的局限性在于，原告主张违法事由，并非诉讼标的，原告可就同一行政处分重新。
3．违法性说。该说认为，撤销诉讼是以撤销违法行政除非为目的的诉讼，而行政处分的违法性全体（抽象的违法性）则为诉讼标的，并构成审理对象。由于行政诉讼标的为行政处分违法性全体，而非以个别违法事由为诉讼标的，因此，当事人提出的认定行政处分违法或合法的事实及理由，仅属于攻击防御方法。因此，基于纠纷的一次性解决的诉讼目的，当事人可以在审理过程中追加、变更有关行政行为违法或者合法的一切事实和理由。在判决生效后，判决的既判力涉及该行政行为的所有的违法性事由，即原告不得再主张其他违法事由而诉请撤销同一行为或请求确认行政处分无效。
4．权利主张说。此说为台湾理论界通说，撤销诉讼的诉讼标的系指原告所谓行政处分违法且侵害其权利的权利主张。权利主张说认为，就撤销诉讼而言，其标的系指原告对行政处分违法并损害其权利之主张（台湾“行政诉讼法”第四条）。此说认为，诉讼标的是行政处分的违法性及权利受侵害，因此原告提讼，获得胜诉判决，就此两项内容均发生既判力。
四、行政诉讼“程序标的”与“诉讼标的”之区别
行政诉讼无原因，则行政法院难以依法论断其曲直，被告亦无以应对答辩；行政诉讼无标的，则行政法院无以投原告之所求，而为适当之裁判，被告亦无法集中心力应诉。豒二者之间既有联系，又有明显的区别。从我国行政诉讼法理论界观之，大多数学者将“程序标的”误认为“诉讼标的”，故笔者就二者的区别进行简要分析。
（一）程序标的是诉讼的对象，诉讼标的是审判的对象
所谓行政诉讼之程序标的，就行政诉讼制度本身而言，则指行政诉讼制度所欲纠正之对象，故程序标的为行政诉讼的原告所据以提出特定诉讼种类之对象（客体）；所谓“诉讼标的”，是指原告请求法院为裁判之具体内容，而为行政法院的裁判对象，二者有别。诉讼标的指原告根据特定之事实，请求法院做成一定内容之判决，以谓权利保护之诉讼请求权。诉讼标的的意义，主要在说明判决确定力所及之范围。而程序标的方面，原告仅需说明其对之提讼之事物，使行政法院知悉原告系对何事件（或事项）提讼即为已足。
（二）程序标的是客观存在的，而诉讼标的是主观存在的
根据“有权利既有救济”的法理，立法者在诉讼种类或范围的设计时，必须考虑各种诉讼种类的程序标的，而供当事人选择进行救济。诉讼种类是针对程序标的的种类，即具体行政行为是由立法者所选定，正如前文所谓的“程序标的法定主义”。故一旦当事人遭受行政机关的具体行政行为所侵害，则当事人仅能就客观规定的行政行为的类型，而以立法者事先所选定的诉讼种类进行行政救济。因此，程序标的是客观存在。
诉讼标的更多的体现的是处分权主义，一般而言原告提起行政诉讼时，就诉讼标的及其原因事实负有主观的主张责任。原告就诉讼标的的内容与范围有自行决定的权利，因此诉讼标的是主观存在的。当事人于提讼时，可用主观地决定诉讼标的的内容与范围。法院仅可以就当事人所声明的范围而为裁判。
（三）程序标的在前已经存在，诉讼标的在时存在
如前所述，立法者在制定该法时，已选定了各种具体行政行为为相应诉讼的程序标的，故程序标的在前已经存在。至于诉讼标的的存在时，基于处分权主义，原告针对诉讼标的享有自由处分的权利，可以决定诉讼的内容及范围。故诉讼标的是在当事人时存在。因此，程序标的是先于诉讼标的而存在，二者概念不同，不可混淆。
（四）二者于行政诉讼上功能不同
程序标的是确定行政争讼范围的概念工具，其功能仅在于确定何者是行政机关的违法行政行为，并据以确定当事人所主张的“损害其权利或法律上之利益”的客体是什么。此外程序标的的功能，尚有界定行政诉讼的范围，确立行政诉讼原因的基础，建构行政诉讼的种类，构筑直接诉讼与间接诉讼的分野，决定行政诉讼标的及其变更等功能及作用。
当事人在诉讼中，为保护自己的权利或法律上的利益，请求法院为一定的判决，即所谓之诉讼标的。法院的判断必须以诉讼标的为界定范围，故诉讼标的是判断当事人是否为诉之变更或追加、是否为同一诉讼请求、是否为诉之合并、判决既判力的范围的前提。台湾学者张文郁教授提出，“探讨诉讼标的理论之最大实益，在于界定既判力之客观范围。”
五、对我国关于“程序标的”与“诉讼标的”规定的评述
论文关键词：高校处分权；现实评价；学生权利；救济制度
一、问题的缘起
在我国，近年来频繁不断的有关“受教育权”的诉讼案，引起社会广泛关注和激烈讨论。有资料统计显示目前高等学校被诉主要案例按诉由不同可分为八类①：一是考试作弊被取消学位的；二是考试不及格被取消学位的；三是英语未过四级被取消两证的；四是学校侵权未尽义务的；五是学生在校期间被无故侵害的；六是学生因违反校纪校规被退学的；七是学生非法定原因未被学校录取的；八是学校乱收费的。上述八类纠纷涉及到了高等学校行政管理的各个方面，其中又以高等学校对学生的处分权争议为主要表现。我们发现，在各种教育行政诉讼案件中，认为“学校侵犯学生的受教育权”几乎是所有原告的共同理由，而以讼争案件不属于人民法院“行政诉讼受案范围”，则是人民法院作出不予受理的裁定或裁定驳回起诉的基本理由。这说明，日益增多的教育纠纷迫切需要可以凭借的纠纷解决机制予以处理和疏通。虽然二十世纪八十年代《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和九十年代《行政复议法》的颁布，以及《教育法》、《义务教育法》、《教师法》和《高等教育法》中有关教育权利救济制度的规定，为教育法律纠纷解决的制度安排提供了多种备选方案和渠道，确定了制度选择的范围和空间。但这个貌似宏大的体系却忽视了高校学生不服学校行政处分的救济。学生在遭受学校开除、退学等处分时，不能提起行政诉讼寻求司法救济。由于教育行政救济制度的建设因为一些理论和实践问题的激烈争论而一再迟延。由于欠缺救济的制度保障，学生在受教育的过程中几乎无权利可言。这是令人遗憾的。
教育部在2005年颁发了新的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)，对学生与学校之间的权利义务作了一定的规定，但是，作为一部行政规章，它在解决涉及学校的办学自主权和学生受教育权法律纠纷中的作用是有限的。限于篇幅，本文在各类教育纠纷中选择高等学校行使行政处分权而产生的纠纷作为研究对象，以期对建立学生权益救济制度提供一些思路。
二、高等学校对学生的处分权解析
高等学校对学生的教育管理权是高等学校自主权的组成部分，按其内容主要包括两个方面：一是对学生的学籍管理权；另一是对学生的处分权。这种处分权是指高等学校依据法律、法规或其内部管理制度对违犯国家法律、法规和学校纪律的学生实施惩戒的权力，即通过法定事由和法定程序损害受教育权或者使学生丧失受教育权的一种权力。处分权与学生受教育权之间的关系是一个长期困扰大家的问题。目前，学界普遍接受的受教育权的概念是从公民与国家权利义务关系出发，强调受教育权概念中的国家积极作为的义务因素，把受教育权视为社会权。正如劳凯声教授所言：“在法学理论中，尽管对权利的分类和表述存在不同看法和做法，但受教育权都属于公民的基本人权这一范畴，是公民为自身利益，要求国家一定行为的权利，是公民从国家那里获得均等的受教育条件和机会的权利。”因此，可以说“现代社会的受教育权，是指公民作为权利主体，依照法律规定，为接受教育而要求国家依法作出一定行为或履行一定义务的权利”对此，日本学者也有类似的看法，他们认为，受教育权是要求国家对教育的条件设施及对教育机会给予积极的关照，从而使之充分实现的权利。它与生存权一样，具有要求国家给付的社会权的特点。因此，笔者认为高等学校对学生的这种处分权并不导致学生受教育权的彻底丧失，它只是对一个学生在一个特定教育机构接受教育的过程的终止。学生以侵犯受教育权为由对学校的处分提出起诉，理由并不充分。
一般认为，高校处分权的法律依据源于《教育法》和《高等教育法》的授权。《教育法》第28条规定，学校享有对受教育者进行学籍管理、实施奖励或处分的权力。《高等教育法》第4l条进一步明确高等学校的校长有权“对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分”。教育部《规定》第52条也秉承法律的规定，明确要求高等学校对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分。从上述法律和规章规定来看，高等学校的处分权是有明确的法律依据的。从司法实践来看目前法院受理的主要是要求学校颁发两证即毕业证和学位证的案件，对于学生不服学校处分而状告学校的案件，法院一般不予受理，受理之后大多也驳回起诉。法院认为，学校根据《教育法》和《规定》，行使独立的处分权，对犯错误的学生进行处分，属于行使学校办学自主权的内部管理行为，不属于行政行为，自然也就不属于人民法院行政诉讼受案范围，学生只能按照《规定》进行申诉。因此从理论和实务来看，似乎存在这样一种逻辑关系：如果高校处分权属于行政权，那么就要接受司法审查，如果高校处分权属于高校的内部管理权，那么就被排除在司法审查之外，因而高校处分权的性质究竟如何呢?笔者认为关于高校处分权的认识从以上两个方面来理解都是可以的，把处分权认为是一种行政权的理论依据在于这种权力来源于《教育法》和《规定》的授权，既然处分权来源于法律与规章的授权，该行为就属于行政行为，那么就符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)中第一条所规定的“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”而把处分权认为是内部管理权，理由则在于对《教育法》、《高等教育法》规定的大学校长根据章程所获得的学校管理权不同于行政管理权的认识，和法律对大学办学自主权的认可和保护，因此要求司法机关尊重和保护法律赋予高等学校的办学自主权，对不服行政处分的案件不予受理。
笔者之所以认为两种认识都可以理解，是因为教育纠纷表现出明显的特殊性：既不是一般的民事纠纷，也不是一般的行政纠纷，既有涉及到“基本关系”的纠纷，又有涉及到“工作关系”的纠纷。因此教育纠纷是一种特殊类型的纠纷，既有行政法律关系的纠纷又有行政管理关系的纠纷。因此将所有发生在教育领域的纠纷都纳入司法救济范围是很不现实的。因为学校的行政管理关系毕竟有其特殊的目的和功能，应该允许学校作为享有办学自主权的权利主体具有一定的不受司法干预的自治权限，但这种自治权限又必须受到合理的限制。学校自主权的行使应适用“法律保留”原则，其对权利的限制应遵循正当性、不贬损性和最低性原则，而不应实质性地损害或剥夺权利本身。公民的受教育权应由司法救济作为最终保障，而不能仅由学校自行裁决。进一步研讨，笔者还认为，高校处分权的不可诉性的直接原因不在于学校处分权本身的性质，而是在于对处分权行使没有统一的评判标准。法治的原则要求，不管处分权的性质如何，只要是权力就应当接受监督，而且必须是该权力体系以外的监督。有关高校处分权法律救济的问题长期得不到解决，一个重要的原因即在于对“有权利就有救济”这一法律原则的漠视，还在于将高等学校的办学自主权与尊重和保护学生的基本权利相对立。我们也欣喜的发现，透过法院对田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案以及其他案件的司法活动，校纪处分不可诉的壁垒正在被打破。
三、高等学校处分权与学生权利救济的现实状况评价
2003年7月，教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》，2005年3月新的《规定》，应该说在依法治校的背景下，上述文件对现行高校纪律处分制度、学生权利救济制度起到重要的规范作用。但是，笔者认为有必要在对高校处分与学生救济的现实状况加以认识的基础上，对现行制度进行客观评价。
高等学校对学生处分的直接依据是自身制定的校规，而间接依据就是《规定》第五十二条“对有违法、违规、违纪行为的学生，学校应当给予批评教育或者纪律处分。”纪律处分的种类分为：警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍。具体处以什么样的处分是由学校根据学生违纪的具体情况按照校规来处理的，具体到各个学校都有差别，按照《规定》中“学校给予学生的纪律处分，应当与学生违法、违规、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应”来看，这几种处分是按照由低到高的惩罚程度递增的，其中《规定》第五十四条单独列举了学校可以开除学生学籍的几种情形，包括：违反宪法、反对四项基本原则、破坏安定团结、扰乱社会秩序的；触犯国家法律构成刑事犯罪的；违反治安管理规定受到处罚，性质恶劣的；由他人代替考试、替他人参加考试、组织作弊、使用通讯设备作弊及其他作弊行为严重的；剽窃、抄袭他人研究成果，情节严重的；违反学校规定，严重影响学校教育教学秩序、生活秩序以及公共场所管理秩序，侵害其他个人、组织合法权益，造成严重后果的；屡次违反学校规定受到纪律处分，经教育不改的。
考察我国《教育法》、《高等教育法》的内容，对学生的处分决定程序以及学生不服处分的申诉程序的规范十分原则。教育部新《规定》学校对学生的处分决定程序作了重要的改进，《规定》要求，对学生的处分做到程序正当、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当。并在具体条文中要求学校在对学生做出处分决定之前，应当听取学生或者其人的陈述和申辩，最后在结合学生管理部门(一般为学校学生处或者学生工作办公室)和学生申辩的基础上由学生管理部门给予学生除开除学籍以外的一般处分，而开除学籍处分决定，由校长会议集体研究决定。按照《规定》要求，各高校若要对学生做出处分，需要出具处分决定书，并送交给被处分的学生。开除学籍的处分决定书同时要报学校所在地省级教育行政部门备案。处分决定书的内容应当包括处分和处分事实、理由及依据，并告知学生可以提出申诉及申诉的期限。各个高校还应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。在组成方面，学生申诉处理委员会由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。按照《规定》要求，被处分学生如果对处分决定有异议的，可以在接到学校处分决定书之日起5个工作日内，向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查，并在接到书面申诉之日起15个工作日内，做出复查结论并告知申诉人，需要改变原处分决定的，由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。学生对复查决定有异议的，在接到学校复查决定书之日起15个工作日内，可以向学校所在地省级教育行政部门(省级教育行政管理部门一般就是省的教育厅或者教育管理委员会等属于政府序列的行政管理部门)提出书面申诉，省级教育行政部门在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，应当对申诉人的问题给予处理并答复。但是如果从处分决定或者复查决定送交之日起，学生在申诉期内未提出申诉，学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉。
以上是我国教育主管机关对高等学校处分学生和学生权利救济的运行过程。教育部的《规定》表明教育行政管理机关规范高等学校处分权的态度，通过细分违纪行为的类型，严格处分的条件，规定明确的处分程序和学生校内申诉程序及向教育行政机关提起申诉的程序，对保障学生的权利和维护学校的教育教学活动都具有重要意义。但是，由于国家关于教育行政纠纷的救济制度本身的不完备，新《规定》的努力与要求全面解决教育行政纠纷的呼声相比，仍然是不充分的。
无论是开除学籍的处分或者是警告处分，学生不服处分除了能够提出申诉以外，别无它法。已经在其他管理领域广泛适用的行政复议制度、仲裁制度、调解制度等多元、复合的救济方式并没有在教育纠纷解决中被采用，反映出法律救济体系的严重缺陷。现行制度为学生不服处分仅仅提供了一种救济途径，暴露出高等院校学生处分权的立法存在缺陷。
四、建立多元化学生权益救济机制的构想
如前述，学校对学生的处分，并不是对学生宪法上的受教育权的剥夺，而仅仅是对该学生在一个特定教育机构接受教育的过程的终止，并不涉及学生宪法权利的保障问题，因此，在构建不服处分的救济制度上，不必要考虑宪法上的救济即宪法诉讼或其他违宪审查方式，同时，考虑到行政处分并不是高校可以任意行使的权力，法律、法规、规章对高校行政处分权的行使规定严格的条件，行政处分的法定性(与法的不抵触性)的特征，具有对行政处分实施普通法律上的救济的条件。诉讼救济、非诉讼救济是普通法律救济的两个主要方式。就高等学校行政处分纠纷案件而言，诉讼的方式专指行政诉讼，非诉讼的方式则包括教育行政复议、学生申诉制度、教育仲裁制度、调解制度等非诉讼机制。
1．将高等学校对学生的行政处分纠纷纳入行政诉讼受案范围
行政诉讼是司法介入高等学校行政处分纠纷的具体手段，也是解决行政纠纷最重要、最具权威的最后一环，最能实现社会正义。然而，我国教育法律规范没有规定学校对学生管理行为的司法救济途径。行政诉讼法也只明确规定人身权、财产权的司法救济，同时还明确排除行政处分的司法审查。可见，在现阶段司法介入高等学校行政处分案件存在着法律依据严重不足的问题。因此，修改现行相关的法律法规势在必行。修改的途径包括直接修改《行政诉讼法》，或者通过对《教育法》相关条文的修改中作出明确规定“可以提起行政诉讼”，从而属于《行政诉讼法》第十一条最后一款规定的“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”的情形。对学籍管理规定进行细分也是必要的工作。学籍管理，简言之，就是对学生身份、资格的管理。学籍管理的事项主要包括：入学注册；成绩考核与记载办法、升级与留、降级；转系(专业)与转学、休学停学与复学、退学以及毕业等。学校有对违反校规、校纪以及违法犯罪的学生给予警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学和开除学籍等处分的权力。借鉴其他国家和我国台湾地区的有益经验，将改变学生身份的处分如取消学籍或入学资格、退学、勒令退学、开除学籍的处分列为对学生身份权的处分，被处分的学生不服的可以提起行政诉讼，给予最终的司法救济；对其他不涉及改变学生身份的处分，如降级、警告、记过、留校查看等，只能寻求非诉讼方式解决，不能提起行政诉讼。
2．将高等学校对学生的行政处分纠纷纳入行政复议范围
教育行政复议，是指学校及其他教育机构、教师或学生认为具有国家职权的机关、组织及其工作人员作出的行政行为侵犯其合法权益，依法向作出该行为的上一级行政机关或法律、法规规定的机关提出复议申请，并由后者依法进行审查并作出复议决定的法律制度。我国《行政复议法》将教育行政行为纳入行政复议的受案范围并将保护公民的受教育权与人身权、财产权并列规定为行政机关的法定职责，这是我国法律上第一次以成文法的形式将受教育权的法律救济纳入法治化的轨道。但是，与现行行政诉讼制度一样，行政复议机关却不受理就行政处分提起的复议申请，这种状况需要改变，建议将教育行政复议作为行政系统内部的监督和纠错机制，将不服行政处分纳入行政复议范畴，成为学生权益的一条重要法律救济途径。
摘要：德国和我国台湾地区相关立法规定，行政合同订有当事人自愿接受执行条款的，一方当事人不履行行政合同时，另一方当事人可不经诉讼程序直接寻求强制执行。该规定有利于在尊重公民、法人或者其他组织意愿的前提下提高行政效率和行政机关选择行政合同方式的积极性，值得我国在修改行政诉讼法或者制定行政程序法时予以借鉴。在此之前，行政机关可通过提起民事诉讼或者依法将行政合同转化为行政处分的方式，实现行政合同的执行。
一、立法案例突显的问题
众所周知，行政行为具有执行力，可不经诉讼程序而直接强制执行，民事合同则必须经过诉讼程序才能获得强制执行力。而行政合同，既具有行政行为的“行政性”，又具有民事合同的“合同性”，它是因为其“行政性”而获得当然的执行力，还是因其“合同性”而必须经过诉讼程序获得执行力，则是需要讨论的问题。尽管中国现行立法上没有行政合同的概念，但实践中行政机关与公民、法人或者其他组织签订行政合同的现象较为普遍，其中的执行问题也常常浮出水面。《浙江省地质灾害防治条例》规定的搬迁安置协议即是一个典型例证。
于2009年11月28日经浙江省十一届人大常委会第十四次会议审议通过的《浙江省地质灾害防治条例》规定，发生地质灾害险情或者灾情，不宜采取工程治理措施的，市、县人民政府应当对该地质灾害威胁区域内的学校、村（居）民等组织实施搬迁。组织搬迁体现了政府以人为本，对人民群众生命和财产安全负责的精神。但实践中，村（居）民接受政府组织搬迁并入住政府提供的搬迁安置用房后，拒绝拆除原有房屋的现象时有发生，政府做了好事反而留下了难题。这一难题当然需要予以化解，但显然又不能通过“强硬”的方式化解。为此，条例规定：对村（居）民组织实施搬迁的，市、县人民政府或者其委托的乡镇人民政府、街道办事处应当事先与需要搬迁的村（居）民签订搬迁安置协议，对村（居）民原有房屋的处置作出明确约定。
该搬迁安置协议在理论上属行政合同。[1]若村（居）民不按照搬迁安置协议的约定拆除原有房屋，如何执行，是立法过程中的一个热点和焦点问题，曾考虑了三种方案：一是提讼后执行判决。即规定：需要搬迁的村（居）民已经入住搬迁安置用房的，应当按照搬迁安置协议约定的期限拆除原有房屋以及其他建（构）筑物；逾期不拆除的，县级人民政府可以依法向人民法院。”二是直接申请强制执行。即规定：“需要搬迁的村（居）民已经入住搬迁安置用房的，应当按照搬迁安置协议约定的期限拆除原有房屋以及其他建（构）筑物；逾期不拆除的，县级人民政府可以依法申请人民法院强制执行。三是将行政合同转化为单方行政行为后申请强制执行。即规定：“需要搬迁的村（居）民已经入住搬迁安置用房的，应当按照搬迁安置协议的约定拆除原有房屋以及其他建（构）筑物；拒不拆除的，由县级人民政府责令限期拆除；逾期仍不拆除的，县级人民政府可以依法申请人民法院强制执行。”
在中国目前的法律框架内，以上哪种方案可行，以及以上哪种方案更为符合行政法理，可供今后国家相关立法所采纳，都是值得探讨的问题。本文即对此作一简要分析。
二、域外经验
事实上，以上三种方案在其他国家和地区有关行政合同的立法和实践中均有采用。
德国《行政法院法》第40条第2款规定，行政合同的履行或者遵守请求权应当通过行政法院保护。这意味着，一般而言，行政机关无权像执行行政行为那样实现其合同请求权。如果合同当事人拒不履行约定的给付义务，行政机关只能像公民那样，向行政法院。例如：合同约定行政机关颁发建设许可，建设人甲支付10000马克。如果行政机关拒绝颁发许可，甲只能提起要求发放许可的履行之诉；如果甲不缴纳10000马克，行政机关只能提起一般的给付之诉。[2]我国台湾地区行政法上也认为，既然选择了行政合同的行为方式，则后继效果也应随之。即行政合同的履行问题如同民事合同应当经诉讼程序解决。至于是民事诉讼程序还是行政诉讼程序，在2000年台湾地区新行政诉讼法施行前后，有所不同。新行政诉讼法施行之前，行政诉讼仅有撤销之诉，行政合同的履行问题无法纳入行政诉讼范畴，仅能通过民事诉讼解决。而新行政诉讼法参照德国立法例，增加了一般给付之诉，并且与撤销之诉不同，一般给付之诉的原告既可以是行政相对人，也可以是行政机关。因此，若当事人不履行行政合同，另一方当事人（无论是行政机关还是相对人），均可向行政法院提起一般给付之诉的行政诉讼，并通过行政法院的判决执行行政合同。[3]
行政合同通过诉讼途径获得执行力在德国和我国台湾地区仅是原则，例外情况是，若合同当事人在订立行政合同时明确约定接受强制执行，合同不履行时，当事人可以不经诉讼程序而直接进入执行程序。德国《联邦行政程序法》第61条规定，在隶属关系的行政合同中，合同当事人即行政机关和公民可以约定接受合同的即时执行。在具备法定要件时，该约定即成为强制执行的依据，其目的是省略冗长的诉讼程序。是否接受强制执行属于行政相对人自治权和行政机关裁量权的范畴。但根据《联邦行政程序法》的规定，行政机关接受强制执行需要监督机关的批准，原因是需要保护行政机关的财政利益。公民一方接受强制执行无需这样的批准。[4]台湾地区《行政程序法》第148条第一项规定：“行政契约约定自愿接受执行时，债务人不为给付时，债权人得以该契约为强制执行之执行名义。”需注意的是，台湾地区《行政程序法》的上述规定尽管是参照德国《联邦行政程序法》的规定，但二者也有差别。按照德国《联邦行政程序法》的规定，可以自愿约定接受强制执行的行政合同仅限于隶属行政合同，水平行政合同不能作此约定。如何区分隶属行政合同与水平行政合同，德国学者提出一个简单的判断标准，即行政合同若是行政机关之间签订的，为水平行政合同，若是行政机关与公民之间签订的，尤其是行政机关为代替行政处分而与公民签订的行政合同，则为隶属行政合同。[5]而按照台湾地区《行政程序法》的规定，无论是隶属行政合同，还是水平行政合同，均可自愿约定接受强制执行。法国行政法上认为，行政合同以满足公共需要为目的，经常与公务的实施有密切联系，为了保障公务的正常实施，无论行政合同中双方是否约定，行政机关对不履行合同义务的相对人可直接依据职权行使强制执行权，而无须事先请求法院判决。[6]
我国台湾地区学者吴庚在论及行政合同争议的解决途径时提出：“在传统制度下，行政契约遁入私法，由民事法院受理其涉讼事件，但除民事途径外，仍有其他途径可循：……三系利用行政处分之争讼程序：例如官署欲促使人民履行时，得以通知、催告或其他方式促使他造履行，如有法规依据亦可作成另一行政处分，以达促使他造履行之目的（前述抵消关系所引之案件，税捐稽征机关即采此手段），他造不服时，即可提愿及撤销诉讼而获解决，他造当事人欲促订约机关履行契约时，可对机关申请或催告，机关予以拒绝或逾期不答复者，亦可就此提起行政争讼。”[7]吴庚提出的上述途径的核心思路是将行政合同转化为行政处分，进而适用于行政处分的救济途径。其初衷尽管是为了解决行政合同的救济问题，但既然行政合同已经转化为行政处分，无论救济问题还是执行问题均应随行政处分，因此自然也可解决行政合同的执行问题。但他也同时提出，前述解决行政契约涉讼问题，系基于行政诉讼只有撤销之诉的前提下，所提出之变通方法。台湾地区的行政诉讼法修改后，在撤销诉讼之外，尚设确认之诉及一般给付之诉，行政契约的救济途径自应循此等诉讼程序解决，不宜再采用上述变通方法。[8]另外，需要注意的是，根据吴庚的论述，行政机关根据行政合同作出另一行政处分需要有法规依据。笔者认为，其理由应当是，行政处分的作出，尤其是侵益行政处分的作出，需要遵循法律保留原则，行政合同本身并不足以构成依据。
三、框架内的路径和框架外的选择
我国《行政诉讼法》第66条规定，“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的具体行政行为相当于德国和我国台湾地区的行政处分，不包括行政合同，故行政合同无法直接通过该条获得执行。但如前述台湾地区的行政法理论和实践，在有法规授权的情况下，行政机关可以根据行政合同作出责令公民、法人或者其他组织履行行政合同义务的具体行政行为。如此一来，行政机关即可通过将行政合同转化为具体行政行为的方式间接适用上述规定而实现行政合同的强制执行。这一执行途径的实现无需“伤筋动骨式”地对行政诉讼法等国家相关法律进行修改，诸如地方性法规、地方政府规章等各个层次的立法均可授权行政机关根据行政合同作出责令公民一方履行合同义务的具体行政行为，从而使这一途径成为可能，因此，这一途径仍在我国现行法律框架之内。
我国《民事诉讼法》第212条规定：“发生法律效力的民事判决、裁定，当事人必须履行。一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行，也可以由审判员移送执行员执行。”我国立法上并未对行政合同设特别的救济途径，若发生纠纷，应求助于民事诉讼途径解决。为此，若公民、法人或者其他组织不履行行政合同，行政机关可以特殊民事主体的身份提起民事诉讼，进而通过申请执行民事判决实现行政合同的执行。
以上可作为中国现行法律框架内行政合同获得执行的两种途径。然而，笔者认为，行政合同的优点在于它将私法中的平等、合意理念引入行政管理过程中，在公民一方未同意的情况下将行政合同转化为行政处分一定程度上会使这些理念化为泡影。因此，这种模式不宜推广。正如台湾学者吴庚指出的那样，将行政合同转化为行政处分的方式，仅应作为相关法律制度完善之前的一种变通方法，是权宜之计。
同时，行政活动贵在效率，若其实现一律通过诉讼途径，未免过于繁杂与费时，既不利于提高行政效率，也影响行政机关选择行政合同方式的积极性。但若采用上述法国行政法的模式，不论公民、法人或者其他组织是否自愿接受强制执行均赋予行政机关强制执行行政合同的做法，又缺少对公民、法人或者其他组织意愿的应有尊重，进而消磨行政合同的合意、平等理念。因此，笔者认为，我国也应当采用上述德国和我国台湾地区的立法例，建立以通过诉讼途径获得执行为原则，以当事人自愿接受执行情况下的直接强制执行为例外的行政合同执行制度。不过，有三点需要注意：一是从长远而言，参照德国和我国台湾立法例建立一般给付之诉并规定行政机关也可作为行政诉讼的原告，然后将行政合同纳入行政诉讼的轨道，确为比较完美的方案。但我国行政诉讼法明确规定，提起行政诉讼的原告仅限于行政相对人，采用上述方案对行政诉讼法的修改幅度过大，也似与整个行政诉讼体制不相协调。为此，目前可考虑采次级方案，仍将行政合同的诉讼纳入民事诉讼的范畴。二是对于何种类型的行政合同可以约定自愿接受执行，应采用德国立法例，仅限于隶属行政合同即行政机关与公民、法人或者其他组织之间签订的行政合同，方可约定自愿接受执行。对于行政机关之间签订的水平行政合同，无需作出此种安排。三是对于行政合同的哪一方可以声明自愿接受执行的问题，德国和台湾地区的立法规定，行政机关和公民均可声明接受自愿执行。笔者认为，赋予行政合同直接执行的目的在于促进行政效率，只有公民、法人或者其他组织自愿接受执行才符合此种目的，不宜再规定行政机关也可声明自愿接受执行。[9]
综上，我国在修改行政诉讼法时，可在非诉强制执行的内容中，增加规定：“行政合同订立时，公民、法人或者其他组织自愿接受执行，而此后既不按照合同约定履行又不在法定期限内提讼的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”将来我国在制定行政程序法时，也可对上述内容作出规定。
四、结论
由于种种原因，本文一开始所提到的那个立法案例最终并没有明确行政合同应当通过何种途径强制执行。但它除了提出上述具有理论与实践价值的具体问题以外，在更为宏观的层面上，还进一步彰显了实践对于行政合同特殊规则的需要。这个立法案例告诉我们，其他国家和地区立法、实践与理论显示的行政合同不同于民事合同的特殊规则，在中国有实践需要和生长空间。在这个意义上，将该立法案例所突显的问题予以呈现本身，似乎比提出这些问题的解决方案更为重要。
参考文献：
[1]关于行政合同与私法合同的区别，德国和我国台湾地区学说与实务上以“合同标的理论”为主。所谓合同标的是指涉案个别合同的基础事实内容以及合同所追求的目的。例如，征收合同中有关补偿价金之合意，其合同标的虽然是价金的支付和土地所有权的转移，但其追求的目的在于避免进行正式的征收程序，节约双方之时间劳力费用支出，助于公共建设之进行，并非单纯之私益，从而应当判断为行政合同。参见林明锵：“行政契约”，载翁岳生主编：《行政法》（下册），中国法制出版社2009年版，第715页以下。本文中搬迁安置协议与前述台湾学者所举案例具有一定的同构性，其目的在于尽量避免以“强硬”的方式实现村（居）民原有房屋的拆除，进而以缓和的方式达到保障人民群众生命和财产安全的目的，属行政合同应无疑问。
[2]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第381页。
[3]参见吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第284页、第410页。
[4]参见[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第162页以下.
[5]参见[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第152页以下；林明锵：“行政契约”，载翁岳生主编：《行政法》（下册），中国法制出版社2009年版，第720页。
[6]参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第155页。
[7]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第284页。
伴随着国民经济的发展，我国市场经济已经得到了成熟的稳定的发展。在激烈的市场竞争与环境中会计信息的重要性与日俱增。不同利益代表的经济主体往往会由于会计问题产生各种类型的矛盾与冲突。而会计信息的重要性与利益相关性使得企业中的利益纠纷往往都与会计数据存在密切的关系。近几年来，各种会计违法，会计发作行为已经严重影响到了股东、债权人、社会，乃至国家的利益。因此，进一步完善我国会计法律责任制度十分有必要。
一、会计法律责任及其特征
1.会计法律责任
会计法律责任主要是指会计主体违法法律法规需要承担的法律后果。其中的会计主体包括企业与个人。值得注意的是，会计法律责任不单单是指违反《会计法》所需要承担的法律责任，同时还包括违反《证券法》、《审计法》、《保险法》等一系列设计到会计行为的法律法规所需要承担的法律责任[1]。
2.会计法律责任特征
会计法律责任的形成是由于会计违法行为的产生，而会计违法行为主要包括会计业务处理中的，会计处理结果公布中所涉及到的一系列违法行为。鉴于上述原因，会计法律责任的特征主要表现在以下两个方面：1.会计法律责任主体存在多元性。由于会计业务行为并不是单一、独立的活动，而是涉及到多个主体的综合性活动。因此，会计法律责任的主体存在多元性[2]。例如，企业所产生的会计业务需要经过多个主体，其中包括业务审批人员、会计人员、出纳等。并且，形成一份完整的会计报告需要多个环节加以审查验证，因此当会计业务出现虚假信息或会计信息披露出现问题的情况，给国家、企业或股东造成经济损失的时候，就需要深入追究涉及会计业务的部分人员，让其为该后果承担法律责任。2.会计法律责任追求机关的多样性。基于会计法律责任的概念可以明确得知，要承担会计法律责任的法律众多，因此牵涉到众多政府机关与部门。所以，如果当会计违法犯罪行为出现时，有可能是多个机关需要追求相关法律责任。《会计法》中明确提到，财政、审计、证券等监管部门需要根据当地法律规定来对企业的会计数据进行监督检查。同时，也明确规定当违法《会计法》并且同时违法其他法律的需要各自的部门在其职权范围依法处罚。因此可以看出，出现会计违法或会计犯罪可能是由多个机关一同对违法犯罪进行处罚。
二、会计法律责任的具体形式
1.行政责任
会计法律责任中的行政责任主要可以分为行政处分与行政处分。其中，行政处分为国家工作人员违反行政法规所需要承担的行政法律责任，主要形式包括警告、记过、记大过等。行政处罚是对于其认为违反行政法管理的一种行政制裁，主要形式包括警告、罚款、没收非法所得等。在我国市场环境日渐成熟的背景下，国有企业体制改革的热潮中行政处分已经无法实现预防会计违法的效果，因此在承担行政责任方面将会渐渐朝着以行政处罚为主的方向发展[3]。
2.刑事责任
会计法律责任中的刑事责任是指会计犯罪行为所需要承担的法律责任。在会计业务中违法国家会计制度相关会计舞弊行为构成犯罪的都需要依法追究刑事责任。会计犯罪行为属于经济犯罪，其所侵害的对象是正常的经济秩序与经济关系。
3.民事责任
会计法律责任中的民事责任是指违反了会计法律规范，让蒙受利益损失的受害人得到的补偿。但是在现行的《会计法》中并没有对民事责任承担有相关的固定。而《注册会计师法》与《公司法》对民事责任有一定的规定，具体指出注册会计师应该就其违法行为给予利益相关者所蒙受的损失承担一定的赔偿责任[4]。
三、中国会计法律责任制度的完善
1.完善《会计法》与其他法律制度的协调
完善《会计法》与其他法律制度的协调能够更加彻底的贯彻落实《会计法》，发挥《会计法》的效用。《会计法》是我国产权保护法律中的基础性法律之一，其需要在满足宪法规定的基础上给其他法律的制定与执行提供专业的支撑。而其他法律则应该在《会计法》的责任划分、法律执行与程序的制定中提供相应的帮助。所以，《会计法》与其他法律制度的协调与配合应该详细规定各自的内容与属性。针对这一情况，相关政府部门可以设立《会计法》起草拟定部分，在经过全面的调查与意见征求后，着手对当前《会计法》以及其他设计会计内容的法律责任规定进行统一的调整，以表面出现会计司法操作矛盾的情况[5]。
2.完善《会计法》具体规定
首先，针对目前企业负责人的会计法律责任难以落实到法人主体的问题，《会计法》应该明确规定企业会计部门主管要组织企业开展专业培训，使其能够详细明确会计处理工作，避免企业挂名管理人推卸法律责任。在《会计法》中应该详细制定企业负责人的法律责任，如果企业提供了一系列与实情不符合的资料或数据，不仅仅需要企业会计部门负责人背负法律责任，企业的管理人员也需要承担相应的法律责任。
其次，针对目前行政责任与刑事责任难以划清的问题，《会计法》应该严格限定会计违法行为与犯罪行为之间的区别。例如，可以采取以涉案金额的大小来作为违法与犯罪的判定标准。又例如，可以采取以涉案人员是否存在特定犯罪目的以及行为所造成的后果来作为违法与犯罪的判定标准。
最后，行政处分规定合理性欠缺的问题，《会计法》应该进行明确的规定。如国家机关或国有企业以外的企业管理人员出现了会计违法行为，在未涉及到刑事犯罪的情况下，由国家会计监督管理机构下达行政处罚通知书。如对行政处罚有异议可以审定复议。而国家机关或国有企业工作人员接受行政处分，则需要由国家会计监督管理机构向行政监察机构提出处分建议，具体的行政处分完全由行政监察机关决定与执行。
3.制定《会计法》细则
需要明确《会计法》的立法思路以及实施细节。对于限制性的法律规定要进一步的细化与量化，以能够使得《会计法》便于执行。例如，针对会计信息以及虚假会计信息情况的出现做出详细的规定[6]。这一详细的规则需要在会计法及其实施细则中出现。同时，要严格限制会计信息与虚假会计信息的既定，避免法律规范中存在不专业的情况。因此，在制定相关细则的时候需要专业会计人员配合法律专业人员一同来商讨，以制定严格、科学、合理的标准。对于会计信息与虚假会计信息犯罪的情况也要具体化，并且结合《刑法》中的相关条例来制定相关标准。针对《会计法》与其他多种法律规定之间的约束与限制，制定《会计法》的细则显得更加重要性。
4.强化会计法律责任追究力度
强化会计法律责任的追究力度，尤其是对于会计违法的相关民事与刑事责任的落实。在民事法律方面，《会计法》对会计违法行为的民事责任存在相应的缺陷。因此，需要在《会计法》中建立民事赔偿制度，对会计违法行为所需要承担的民事责任作出相应的规定，让会计违法的主体能够为其会计违法行为付出应有的代价，全面保证会计相关利益者的权益，强化会计违法的成本，进一步保障会计信息质量的准确性与真实性。在虚假会计信息刑事责任的制定各方面，可以借鉴我国刑法的相关罪名对于在会计业务当中存在的提供虚假财务报表、会计证明等会计舞弊行为来进行定罪。
【关键词】行政行为；行政诉讼受案范围；立法模式
自行政诉讼法施行以来，立案难是人民群众反映的突出问题之一。而行政诉讼法受案范围的立法缺陷是导致立案难的因素之一。因此，修改行诉法，扩大行政诉讼的受案范围成为必然的立法选择。
1 行政诉讼法受案范围的立法修改
我国行政诉讼法受案范围的内容主要集中在三个条文上，即第2条的概括肯定，第12条的肯定列举和第13条的否定列举规定。第2条的修改主要集中在两个方面：第一，将“具体行政行为”修改为“行政行为”。第二，增加一款作为第二款“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。第12条具体修改如下：第一，将第（一）项行政处罚行为的表述与行政处罚法的有关用语保持一致，明确了公民、法人或者其他组织对警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留等行政处罚不服的都可以提起行政诉讼；第二，将第（二）项行政强制措施扩大到包括行政强制措施和行政强制执行不服的都可以依法提起行政诉讼；第三，将原第（四）项涉及申请行政许可，行政机关拒绝颁发或者不予答复的，修改为包括以上两种行为在内的行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的都可以提起行政诉讼；第四，增加第（四）项“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”这样明确了自然资源行政确权行为的可诉性；第五，增加第（五）项“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”；第六，将原法第（五）项“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或不予答复的”修改为“人身权、财产权等合法权益”；第七，将原法第（三）项“认为行政机关侵犯法律规定的经营自的”的基础上增加两种侵权行为：侵犯农村土地承包经营权、农村土地经营权的；第八，增加一项作为第（八）项“认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的”第九，将原法第（七）项“认为行政机关违法要求履行义务的”扩充为“认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的”；第十，将原法第（六）项“认为行政机关没有依法发给抚恤金的”修改为“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”；第十一，增加一项作为第（十一）项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”；第十二，将原法第（八）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”修改为“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。第三款表述未做修改，但是所表达的含义发生了变化。该款的含义转变为除了行政机关侵犯合法权益或不履行保障合法权益的法定职责以外，凡法律、法规有特别规定的都可以通过该条款纳入行政诉讼受案范围。第十三条对不予受理情形的列举未做实质修改，只是与之前相适应把“具体行政行为”修改为“行政行为”。
2 此次修改受案范围的亮点
2.1 可诉条件无具体行政行为限制
原法用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”，主要目的是限定可诉范围。考虑到现行行政诉讼法第11条、第12条对可诉范围已作了明确列举，哪些案件应当受理，哪些案件不受理，界限是清楚的，因此新法将“具体行政行为”修改为“行政行为”。此外“行政行为”比“具体行政行为”解释空间更大，更具有弹性，这有利于人民法院根据发展变化的现实需要适时地扩大行政诉讼的受案范围，而无需频繁地修改法律。最后由于行政诉讼法修改时在第53条新增了规范性文件的附带审查，这表明受案范围已不再限于具体行政行为，而以行政行为作为受案标准更具涵盖性，也更为准确。
2.2 通过扩充行政行为外延扩大行政诉讼受案范围
1989年行政诉讼法将社会组织的适格被告条件限于“法律、法规授权”范围过窄，这明显落后于司法实践中已将规章授权组织纳入被告范围的现实。此外在减政放权的国家治理背景下，政府要建立“小政府，大社会”治理模式必然要让更多的社会组织承担公共事务管理职能，如果仅仅限定为法律、法规授权组织，与国家发展模式不匹配，所以宜将规章授权组织纳入行政救济范围。但对于如何纳入，最初方案是将法律、法规、规章授权组织解释为行政机关。这一方案表述容易产生扩大“行政机关”范围的误解，所以最后采用扩充行政行为的方式能够避免上述不足。
2.3 肯定列举取消人身权和财产权限制
1989年行政诉讼法第11条第1款第8项规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”这作为肯定列举的兜底项事实上限制了行政诉讼受案范围，导致长期以来法院受理行政诉讼案件以人身权、财产权受侵害为标准，其他合法权益受侵害得不到行政诉讼救济。此次修改加入“等合法权益”几个字意义深远，这意味着凡是合法权益受侵犯的都可以提讼。可见这是本次修法的一个重大突破。
2.4 将行政合同案件纳入受案范围
行政合同是我国行政管理方式的改革成果之一，其与单方行政行为有鲜明的区别。早在修改行政诉讼法之前《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》已将行政合同作为行政诉讼的案由之一。这次修改是从立法上统一规范涉及行政合同的行政诉讼。
3 此次修改受案范围的缺陷
3.1 立法模式选择限制行政诉讼受案范围
此次修法立法模式依然采用混合模式。有学者认为受案范围在肯定方面列举主要是为了提示，不是对概括规定的否定。这种观点毋庸置疑，但是否可以据此沿用混合模式，我认为是值得商榷的。行政诉讼法规定受案范围，目的是为了确定受案界限，即确定哪些可以受理，哪些不能受理。范围的确定需要有相对清晰的界限，而现行行政诉讼法的肯定列举只是对第2条概括条款适用的一种范例指导，更多是为指导司法实践。而如果我们法官能清晰的认识这一点并践行的话，是没有任何问题的。但实际是我们的法院在受理行政诉讼案件中更多的是通过肯定列举条款来僵化判断，属于列举范围才予以受理，这无疑是限制了受案范围。究其原因主要是混合立法模式使其有机可乘。我们如果改用概括肯定加否定列举的模式，就可以从立法层面有效避免实践中的做法。而对于第12条的内容可以考虑将其纳入司法解释来具体指导行政诉讼立案实践。
3.2 内部行政行为依然游离于行政诉讼受案范围之外
根据《行政诉讼法》的规定，可诉行政行为必须是外部行为。行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等内部行为不可诉。内部行政行为不可诉的理论基础是特别权力关系理论，然而该理论在现代社会已经逐渐瓦解并被部分废除。此次修法就不应该完全受这一理论的约束。从保障公务员基本权利和保证行政管理效率的平衡原则出发，行政处分应该部分而不是完全纳入行政诉讼的受案范围。就《公务员法》设定的行政处分或相当于行政处分的行政处理措施种类言，目前宜纳入行政诉讼受案范围的仅限于开除、辞退和解聘三种类型，因为，这三种类型的处分或处理涉及相对人的重要基本权利，而其他行政处分，如警告、记过、降职等，虽然也影响公务员的权利但非重要的基本权利，故可不纳入。
3.3 否定列举未发挥受案范围作为条件作用
此次修改未涉及否定列举，这并不意味着司法实践中已经可以清晰界定准确适用。之前最高人民法院在4个司法解释中又列举出8项不属于受案范围的行政行为，但在适用否定性规定条款的案件中，法院裁定不予受理的比例仅有17.5%，绝大部分案件是以裁定驳回的方式结案，有的甚至以判决方式结案。这意味着在阶段，法院往往不能判定案件是否属于受案范围，通常是在受理案件并进行实质审查后才能得出相应结论。显然否定列举并没有发挥其作为条件的甄别、筛选作用。
【参考文献】
[1]江必新.新行政诉讼法修改条文理解与适用[M].北京：中国法制出版社，2015，1.
[2]应松年.《行政诉讼法》修改的亮点与期待[J].法学院法制日报，2015-1-28.
税务行政诉讼类风险
概念
税务行政诉讼类风险是指因税务主体在执法过程中实施的具体税务行政执法行为而引起的税务行政复议撤消、税务行政诉讼败诉、税务行政赔偿等后果和影响的可能性。
典型案例分析
案情介绍
2003年10月28日,某地税局税务所派王某和赵某对其辖区内的某饭店2003年第三季度的纳税情况进行检查。检查人员到该饭店向有关人员出示税务检查证后,开始进行检查。检查中发现该饭店采用收入不入账的方法少缴地方各税3000元,当即下达《税务处理决定书》和《税务行政处罚决定书》,定性为偷税,作出补缴税款、加收滞纳金并处所偷税款一倍即3000元罚款的决定,限于11月12日前缴纳入库。由于该饭店地理位置不太好,正准备搬迁,该饭店经理借机立即调集车辆准备将现存货物转移运走。检查人员察觉后迅速返回税务所,报经所长批准后,开具《查封(扣押)证》,当即扣押了该饭店价值5万元的商品货物,并向该饭店开具了扣押收据。11月5日,该饭店缴纳了税款、滞纳金和罚款。11月9日,该税务所将扣押的商品货物归还给了该饭店。该饭店发现归还的部分货物损坏,经确认价值5000元,随即向该所提出赔偿请求。
法理分析
税务人员的执法行为主要存在以下问题:(1)税务检查程序不合法。《税务征收管理法》第五十九条规定:“税务机关派出的人员进行税务检查时,应当出示税务检查证和税务检查通知书,并有责任为被检查人保守秘密;未出示税务检查证和税务检查通知书的,被检查人有权拒绝检查。”而本案中,税务人员在进行税务检查时,只出示了税务检查证而未出示《税务检查通知书》。(2)税务处罚程序不合法。在本案中,税务人员对该饭店不应当采取简易程序当场处罚,而应当采取一般程序和听证程序,并在作出处罚决定前下达《税务行政处罚事项告知书》,告知当事人违法事实及享有的权利。税务行政处罚按罚款额的多少,分为简易程序和一般程序。《行政处罚法》第三十三条规定:“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下,对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。”本文是关于简易程序的规定,简易程序之外的其他处罚适用一般程序。由于本案中税务人员作出3000元的罚款决定,应适用于一般程序和听证程序。根据《国家税务总局关于税务行政处罚听证程序实施办法(试行)》第三条的规定:“税务机关对公民作出2000元以上(含本数)罚款或者对法人或者其他组织作出1万元以上(含本数)罚款的行政处罚之前,应当向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》,告知当事人已经查明的违法事务、证据、行政处罚的法律依据和拟将给予的行政处罚,并告知有要求举行听证的权利。”而税务所在执法中完全忽视了这一必要程序。(3)税务所对该饭店作出3000元罚款的决定不合法。《税务征收管理法》第七十四条的规定:“本法规定的行政处罚,罚款额在2000元以下的,可以由税务所决定。”也就意味着,超过2000元的罚款税务所不能作出决定,属于越权行为。(4)税务保全程序不合法。本案中,税务人员在采取保全措施前,未责成纳税人提供纳税担保,也未经县以上税务局(分局)局长批准,属程序违法并且查封了价值5万元的商品货物,已经远远超过饭店的应纳税款和滞纳金。根据《税务征收管理法》第三十八条的规定:“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的,可以在规定的纳税期之前,责令限期缴纳应纳税款;在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的,税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。
如果纳税人不能提供纳税担保,经县以上税务局(分局)局长批准,税务机关可以采取下列税收保全措施:(1)书面通知纳税人开户银行或者其他金融机构冻结纳税人的金额相当于应纳税款的存款;(2)扣押、查封纳税人的价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产。纳税人在前款规定的限期内缴纳税款的,税务机关必须立即解除税务保全措施。”而税务所却是在饭店补缴之后几日内才对其解除的税收保全措施,且税务所未尽妥善保管被扣押物品的义务,致使部分货物受到损坏。根据《税务征收管理法》第三十九条的规定:“纳税人在限期内已缴纳税款,税务机关未立即解除税收保全措施,使纳税人的合法权益遭受损失的,税务机关应当承担赔偿责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条也规定了行政机关及其工作人员在行使职权时,违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的,受害人有取得赔偿的权利。因此,针对以上税务人员的违法行为给饭店造成的经济损失,该饭店可依法获得赔偿。
税务司法渎职类风险
概念
税务司法渎职类风险是指税务机关及其工作人员在执法过程中因主观过失、应履行而未履行或未完全履行职责客观上导致的国家税款大量流失及其他财产重大损失而可能触犯法律的危险和后果。当导致前两种风险的执法行为造成的损失和后果更为严重时,就会相应引发此类风险,它与前两种风险的区别在于量上的差异导致质上的不同。
典型案例分析
案情介绍
法院审理查明,2002年3月,某市国家税务局开发区分局稽查局根据群众举报,对某市某电缆厂的偷税案件进行了查处。该厂的厂长牛某四处活动并找到了稽查局局长李某,先后给李某送去人民币5万元,要求给予关照。李某在收受贿赂后,将这个厂已涉嫌构成偷税罪的案件压住,仅仅以罚款了事。2002年底,某市国家税务局要求开发区分局清理移交2000年以来的税务违法案件,该电缆厂偷税数额比例较大,本应移交司法机关处理。李某私自更改数据,隐瞒事实,使该电缆厂涉嫌偷税罪案件未移交司法机关。
法理分析本案中,李某身为国家工作人员,明知该电缆厂涉嫌偷税,却收受贿赂人民币5万元,并不移交刑事案件,已分别构成和不移交刑事案件罪。根据《刑法》第三百八十六条和第三百八十三条的规定,个人受贿数额在5万元以上不满10万元的,处5年以上有期徒刑,可以并处罚没财产;情节特别严重的,处无期徒刑,并处没收财产。《税收征收管理法》第七十七条规定:“税务人员,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的,依法追究刑事责任。”《刑法》第四百零二条规定:“行政执法人员,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役;造成严重后果的,处三年以上七年以下有期徒刑。”此外,《税务人员违法违纪行政处分暂行规定》第五条规定:“利用职务之便,贪污税(公)款的、索要贿赂和接受他人贿赂的、挪用税(公)款及公物归个人使用的,按照《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》,给予政纪处分。”由上面列举的相关法律条文可知,李某不仅要承担刑事责任还要受到相应的政纪处分,实在是得不偿失。#p#分页标题#e#
暴力抗税类风险
概念
暴力抗税类风险是指在税务执法过程中,负有纳税义务或者代扣代缴、代收代缴义务的单位和个人故意违反税收法律法规,公然以暴力手段、威胁方法等不友好的强硬形式拒不缴纳税款而直接危及执法人员及其亲属的生命健康安全的风险。
典型案例分析
案情介绍
2002年3月26日晚,某地税局车辆运输税收办公室税务人员依法扣压了一辆欠税的出租车,被扣车主吴某却找崔某等无业人员到该局运办说情,要求放行。这一无理要求遭到拒绝后,崔某和吴某竟对运办负责人孙某实施暴力攻击,与此同时,该分局大门口也被崔某带来的10多个同伙看住,致使孙某头部、腹部和腿部多处受伤,事后经法医鉴定为轻微伤。崔某行凶后还威胁税务人员,其言行十分嚣张。
【关键词】行政规划;司法审查;可诉性;救济请求权
【正文】
在现代西方法治原则下,行政法治是通过对行政权力的法律约束和监督来实现的。{1}(P77)这一规律对我国的法治实践同样适用。行政规划作为一种特殊的行政权力运行方式,同样也应接受依法行政原则的约束。实现对行政规划的司法审查,是保障行政规划权力在法治的轨道内运行的重要前提。
一、司法审查在规制行政规划中的作用
(一)规制行政规划的必要性
行政法治要求将行政主体的裁量权控制在一定的范围内。而运用法律手段对行政规划过程予以规范和控制,也是建设社会主义法治国家与构建和谐社会的必然要求。
第一,规制行政规划,是维护行政相对人合法权益的需要。“法治的核心最终会涉及政府的权力和个人权利的关系问题。”{2}(P30)控制行政主体的权力、维护行政相对人的权利,是行政法的核心目标。行政规划作为一种具有显着辐射效果的行政活动方式,通常都会直接或间接地影响相对人的财产权益,有些场合甚至是重大和长期的影响。因而,控制行政规划权力的运用,使其在法律的范围内运行,是维护和促进行政相对人合法权益的必然要求。
第二,规制行政规划,是维护公共利益的需要。行政的运行过程,是一种对公共利益予以集合和分配的过程。公共利益需要通过个人利益予以集合。{3}(P1)行政主体在集合、维护和分配公共利益的过程中,必然要与行政相对人之间发生各种复杂的利益关系。行政主体虽然是公共利益的代表者,但公共利益是一个不确定法律概念,“公益是一个不确定多数人的利益。这个不确定的多数受益人也就符合公共(公众、社会大众Publikum)的意义。”{4}(P186)行政主体的行为是否代表公共利益,在实践中经常会受到拷问。因为行政主体所追求的利益可能与公共利益相背离,甚至以维护公共利益之名而行追求私利之实。因而,必须对牵涉广泛利益主体的行政规划权力,特别是行政规划中广泛存在的裁量权予以限制。
第三,规制行政规划,是推动行政法治进程的需要。通过各个单行立法来控制行政主体不同的行政活动方式,是我国行政法治发展进程中的一个典型特征。例如我国的 《行政处罚法》《行政许可法》,以及正在制定的《行政强制法》为例证。但是,由于行政活动类型繁多,针对每一种行政活动方式进行单行立法是一项非常浩大的工程。而且在目前关于行政规划的法律控制机制尚不成熟的情况下,针对行政规划进行单行立法似乎操之过急。由于 “行政法主要就是行政程序”{5}(P32),因此,由将来的 《行政程序法》对行政规划的适用范围、程序等进行规定、实现行政规划的法治化,更为实际可行。
(二)司法审查是规制行政规划的重要方式
行政规划领域存在普遍而宽泛的裁量权,使得对行政规划的规制尤为不易。对行政规划的规制,必须选择有效的方式和路径。对行政规划予以规制,主要有以下方式:
第一,法律原则的规制。在规制具体行政行为方面,行政法的基本原则具有举足轻重的作用,因为法律原则不仅可以指导行政机关合理行政,而且可以作为司法裁判的依据。“将法律原则引入法律体系之中,既是为补成文规则之不足的需要,也是为限制自由裁量权之需要;它既为司法能动性提供了依据,也为司法能动性界定了合理的范围。”{6}(P279)除应遵守行政法的基本原则外,行政主体在行政规划的过程中还应遵守一些特定的原则,这些特定的原则对于规制行政规划同样具有不可小觑的作用。
第二,实体法的规制。在现代法治体系下,行政权力只能来源于法律,法律授予的权力才具有正当性。行政规划权力同样如此。对行政规划权力的控制,首先即依赖于实体法控制。“所谓实体法控制,即对行政机关制定行政规划权力的来源和制定行政规划的空间进行控制。”{7}(P9)在行政规划实践中,由于不同的行政主体之间制定行政规划的权力界限并不清晰,因而如何协调彼此之间的关系,是在规划决策过程中经常遇到的一个难题。而有效的解决方法只能是通过立法明确规定行政规划的权力范围,即对行政规划予以实体法规制。
第三,程序法的规制。虽然实体授权规则不可或缺,但是行政程序在规制行政规划方面则具有更为重要的作用。因为,“现代行政法治的核心机制是行政程序法律制度。”{2}(P32)此外,行政权力的扩张也使得程序在规制行政权力方面的作用日益强化,“程序的规则所以重要,正是因为在实体法上不得不给予行政机关巨大权力的缘故。”{8}(P152)通过行政程序对权力的行使进行事前和事中的监督和平衡,防止行政权的滥用,促进行政权行使的效率,平衡行政权和相对方权利之间的关系,保障相对方的合法权益,已成为现代行政法的一个重要特征。{2}(P28)行政规划的专业性、技术性特点决定了对其予以实体法规制存在着一定的难度,实体法规制并不能确保行政主体不滥用行政规划权,因此,行政规划的程序规制就显得尤为重要。相对人参与、行政公开、听证等程序制度就成为规制行政主体的行政规划裁量权的必然选择。
第四,司法审查的规制。“有权利必有救济”,这是现代行政法治的基本要求。行政规划能否纳入救济制度的范围之中,对于行政规划的规制效果而言具有很大的影响。如果行政规划被排除在救济制度之外,那么行政相对人的正当利益诉求在受到行政规划行为侵害时,就不能得到充分有效的保护,行政主体也会因为缺少有效的监督机制而更易滥用行政规划权力。如果将行政规划纳入救济制度的范围,行政主体滥用权力的可能性就会大大降低。当然,这一切是建立在救济论行政规划的司法审查制度的有效性基础上的。总之,建立有效的救济制度,是规制行政规划权力所不可或缺的。
二、关于行政规划可诉性的争论
关于行政规划是否可诉的问题,无论是在德国、日本、我国台湾地区还是我国大陆地区,关于行政规划的可诉性问题都存在广泛的争议,主要原因即在于行政规划行为定性的困难。“行政法计划的法律救济取决于其表现形式。一旦其法律形式被法律规定或者得到明确,法律救济的途径和种类也就相应地得以确定。”{9}(P185)所以,如果不能准确界定行政规划行为的属性,就无法解决其可诉性的问题。
在德国,关于行政规划的可诉性问题曾存在对立的见解,但随着《联邦行政程序法》的颁布以及司法实务的发展,此类争议目前已不复存在。目前德国的通说认为,计划确定裁决属于权利形成性的行政行为。{9}(P258)据此,对行政规划的确定裁决提起诉讼在德国已无异议。但是需要说明的是,在德国只能针对计划确定裁决才能提起诉讼,对于一般的、未经过计划确定裁决的规划,则不能提起行政诉讼。
在我国台湾地区,公法学界继受了德国的主流观点,均认为计划确定裁决属于权利形成性的行政行为,应当允许对其提起行政诉讼。但台湾司法部门对于“计划变动”能否接受司法审查的态度,则经历了一个发展变化的过程。台湾司法部门最初否认对行政规划变动的诉讼救济。如台湾行政法院1971年判字第738号判决认为,“行政官署本于行政权作用,公告实施一种计划,对于一般不特定之规定,而非个别具体之处置,自不得认为行政处分而对之提起诉愿”,而1976年裁字第103号裁定则重申了这一观点。直到1979年,“司法院大法官会议解释”才对这一观点作了一定程度的修正,认为“主管机关变更都市计划,系公法上之的一方行政行为,如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担,即具有行政处分之性质,其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者,自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济”。[1]但是,这种做法受到学界质疑,如台湾学者林明锵认为,将计划变更行为认定为行政处分是与计划本质原属一般性、抽象性之特质不尽符合的,正确之策应是催促立法者制定一套保护权利直接受影响者之法律机制,如程序参与透明、理性的公开程序和依法计划等。{10}(P466-467)
在日本,理论界与实务界关于行政规划的可诉性存在较大分歧。学界一般认为,“具体的事业实施计划实质上决定着有利害关系者将来的权利义务关系,并且,若公共事业的实施有非法的地方,早期纠正违法行为,合法的实施有关事业,无论是对事业主来说,还是对于国民来说,都是有百利而无一害的。”所以,“大多数日本学者认为,也许还不能对承认抽象的基本计划提起诉讼。但是,当怀疑具体的事业实施计划有违法性质时,应该允许提起诉讼,以谋求阶段性疑问的排除,然后再重新开始公共事业的实施。”{11}(P563)但是日本司法界的态度则显得相对保守。法院的判例长期以来坚持认为即使是拘束性的计划也不具有处分性。最高法院否定了作为拘束性计划即土地规划事业的计划的处分性,认为“该计划不过是事业的一种蓝图,以公告事业计划对国民加以限制,仅停留在法律赋予计划的一种附带性效果,而不是对特定个人的具体处分。因此,争讼该计划自体,缺乏争讼的成熟性乃至具体的案件性。”{12}(P57)然而,最近的判例虽然是极为限定的,但也出现了承认行政计划具有处分性的倾向。因而,在日本司法实务界,逐步将行政规划纳入行政诉讼受案范围是一个基本趋势。
在我国大陆地区关于行政规划是否可诉的问题并未引起很大的争议,学界普遍认为在现行的行政诉讼体制下,行政规划难以纳入司法监控的领地。究其原因,一是行政规划被界定为抽象行政行为而不能将其列入行政诉讼的受案范围;二是行政规划可能由于尚未对行政相对人造成实际损害而被排除在受案范围之外。也有学者认为,“对行政计划制定行为本身提起诉讼,还缺乏相关的法律依据,除了没有德国法上的‘计划确定程序’制度之外,主要障碍还在于行政计划程序性规定的缺乏。”{13}(P144)但是,也有学者对行政规划不能纳入行政诉讼的受案范围提出了质疑,认为“尽管诸多行政计划看似针对不特定多数人,事项具有综合性,不直接针对当事人的权利义务进行规定,但不得不承认,由于相当多数的行政计划,特别是指令性计划(拘束性计划)事实上对特定范围的人已经造成实际权益的影响,并且由于计划的制定和变更而权益受损,因此,不能单纯依据行政计划的形式是否为抽象行政行为来决定可诉性,而应当从信赖保护的角度,结合行政计划的具体情况进行分析……”。{14}(P180-181)
三、行政规划的可诉性分析
关键词：高校处分权权利救济
一、高校处分与学生权利救济概述
1、高校学生处分权概念
高校学生处分权是高校为维护其良好的学校秩序，根据法定事由和法定程序对违反学校纪律或达不到学校管理要求的受教育者进行的强制性消极处理的权利。从法理上讲，高校学生处分权就是指学校依据法定事由和法定程序做出的影响学生权益的权力。按照高校实施处分对学生产生的法律后果不同，将高校学生处分权分为”一般处分权”和”学生身份处分权”。
2、高校学生处分救济的必要性
当权利受到侵害时，如果缺乏有效的救济方式使其得到恢复和补救，实际上权利无法真正实现，所谓的权利也就没有任何意义。在教育领域，高等学校是法律、法规的授权组织，高等学校学生处分权是法律、法规授权的，是由行政规章确认的，在一定程度上具有行政权力的特征。这样对于处于相对弱势地位的学生来说，更需要合理、有效的及时救济来维护其合法权益。近几年，学生通过救济维护自己权利的事件也屡见报端。
二、高校学生处分权存在的问题
1、高校学生处分权立法方面存在的问题
(1)涉及高校学生处分权法律依据较少。我国高等教育法规少，内容单，程序性规范少，具体操性不强，可诉性弱。到目前为止，我国仅有七部教育方面的法律，十几部行政法规，其余的则是行政规章，立法数量少、层次不高，其中有关学生处分权利的条款更是十分单薄。
(2)涉及高校学生处分权的法律法规相对滞后。我国目前大学还在适用的《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)、《教育法》、《高等教育法》分别实施于1981年、1995年和1999年，最长的至今已有27年之久，有很多与时代脱节之处。自改革开放以来，高等教育事业现实当中出现了很多新问题、新情况。这些法律规章在新形势面前已显得相当滞后，不合时宜，一旦出现新情况就不得不依靠行政主管部门的通知和意见来弥补。
2、关于高校学生处分权的执行过程中的出现的问题
(1)程序上透明度不够。我国很多高校学生管理行为，往往只追求实体公正，却很少考虑对程序性法律规范的遵守，往往造成了高校学生管理行为有时合理但不合法。高校在做出的处分是武断的，导致学生应该享有的知情权、申辩权、申诉权等程序性权利受到忽视甚至侵犯。
(2)执行中公平性失衡。我国大学管理沿袭金字塔式行政管理体制，导致了行政泛化现象严重，直接影响并削弱了法律法规在教育领域中的执行。行政权利凌驾于法制之上的情况并不少见。各高校和法院对法律法规理解和执行上的差异，直接导致对学生权利处分的失衡现象出现，这种不利后果由学生来承担，显然违背了我国法律法规保护弱势群体利益的基本原则。
3、高校学生处分权”违法难究”
法律明确规定了高校具有管理的自，致使高校在实施学生管理的过程当中，自运用不当侵犯了学生的合法权益，但是这种侵权行为难于管理、不易发现、不便追究。
(1)纠错机制不健全导致”违法难究”。目前部分高校虽然建立的学生申诉委员会，在实际运行过程中只是走过场，学生的权益还是得不到有效保护。纠错制度的不健全，高校的违法行为就难于纠正，学生的合法权益也就很难得到有效保障。
(2)教学导向偏差导致”违法难究”。国家学位条例也从未把学位与四级挂钩列入规定。但除北大、清华少数高校外，几乎全国90％以上的高校都有一个学位授予规定：未通过英语四级的学生不能授予学士学位证书。相当一部分学生因此而不能获得学位，而这些学生当中大多数人接受了这一事实，没有用法律的武器来维护自己的权益。
(3)思想观念不正确导致”违法难究”，误导更多的教育工作者认为这种侵犯学生合法权益的行为是正确的，这完全违背了高校学生处分权的立法意图。今后以法律用语取代道德评价来实行对大学生的管理是高校与时俱进、依法治校的具体表现。
(4)擅自加重学生处分等级甚至取消学籍。一些高校在制定学生管理制度时，硬性规定”凡考试作弊者，一律按退学处理”。这种擅自加重学生处分等级而且严重违反了上位法规定。
三、完善高校受处分学生权利救济的途径
l、在处分程序上引进听证制度。听证制度作为学生申辩的一种特殊形式，已经在一些高校实施，并取得良好效果，应当进一步扩大推广。但是任何权利都要受到必要的约束，使用听证程序就应当遵守听证程序的规则，听证程序是指处分机关做出处分决定前，公开举行专门会议，由处分机关调查人员提出指控、证据和处理意见，当事人进行申辩的程序。学校应当根据实际情况区别对待学生举行听证程序的要求。在学生违纪行为处理过程中，允许学生到会听证，但最好应把听证启动的条件加以限制，这有利于提高学校的工作效率。明确的是任何处分程序都应当保证学生的陈述权、申辩权和知情权。
2、在学术处分上建立仲裁制度。学术评定的教育纠纷不宜采用诉讼的方式解决，而应当引入教育学术仲裁制度。教育学术仲裁实体建设应注意以下两点：第一，教育仲裁协议的订立。进行仲裁前提是存在双方自愿订立的仲裁协议，没有仲裁协议就无法进行仲裁。第二，可仲裁事项的确定标准。属于法院立案范围之内的，法院就必须立案受理。将教育学术仲裁作为人民法院司法审查的必要补充，以其特有的优势成为解决教育纠纷的有效途径，必将大力推动高校依法治校的进程。
3、继续实行并完善教育行政复议制度。建议将教育行政处分复议作为行政系统内部的监督和纠错机制，将把高校做出严重影响学生受教育权的管理行为纳入行政复议的范围。教育行政处分复议可以作为学生申诉后的一条救济渠道，做申诉与诉讼之间的衔接。如果学生申诉无法奏效，可向学校主管部门中请行政复议，要求上级机关审查处理。对上级机关不进行复议处理或对其做出的处弹决定服的向人民法院提起行政诉讼：或不经复议直接向人民法院提起行政诉讼。行政复议的好处在于它的范围比行政诉讼广，处分合理的、合法的，都在议的范围里。
关于行政赔偿的范围,各国主要包括行政侵权赔偿和公物瑕疵致害赔偿。关于行政侵权赔偿,各国不尽相同。如法国本世纪初将立法机关中的行政管理行为作为立法赔偿部分,显然对“行政”采取了形式理解;(1)而台湾则有学者认为行政侵权赔偿系指因行政处分(公权力的行使),致害赔偿,而行政处分可以包括所有国家机关的行政行为(不限于行政机关),因而立法、司法的行政管理行为致害亦由行政赔偿解决,该主张显然对“行政”采实质理解。(2)我国的行政赔偿局限于行政机关,此外也不包括军事赔偿,对行政赔偿的致害行为采取了列举式与概括式相结合的方法;关于公物瑕疵责任,各国规定亦大异其趣,如德国公物限于技术设施,法国为公共工程和公共建筑物,日本则为道路、河川等公共营造物,台湾为公有公共设施,我国则将公共设施致害排除于行政赔偿之外。此外,由于对行政行为(公权力行为)内涵的理解不一,国家赔偿(主要是行政赔偿)存在最广义说、广义说与狭义说之争。最广义说认为国家赔偿系国家对包括权力行为、非权力行为、私经济作用在内一切活动的损害赔偿责任;广义说则将私经济作用排除出国家赔偿之外(由民法调整),承认国家对一切公行政领域内国家活动致害负赔偿责任,包括权力行为和非权力行为的损害赔偿责任;狭义说则限于承认国家对权力行为(高权行政)致害负赔偿责任。世界范围内广义说占优势地位,如法、德、日、奥地利、台湾等,我国则采狭义说,行政赔偿仅限于权力行为赔偿责任。
行政赔偿制度内容相当丰富,主要涉及行政赔偿定义、范围、归责原则、行为主体、责任主体、求偿程序、赔偿形式、计算标准、国家赔偿费用来源等等因素,其中尤以归责原则最为重要,是构建整个赔偿制度并加以科学贯彻实施的基石,然而该部分恰恰是我国行政赔偿研究最为薄弱的部分,学术界不仅对国外行政赔偿归责原则存在模糊认识,而且在一些重要的基本法律范畴如过错、违法的认知上存在偏差,这给理论研究、实务操作带来了巨大障碍,必须予以克服。笔者正是基于这种认识,从基本范畴入手,正本清源,探讨世界主要国家的行政赔偿归责原则,为确立我国科学的行政赔偿归责原则体系提供一得之见。
第一部分:行政赔偿归责原则概述
行政赔偿的归责原则,意即判断行政主体(主要是国家,此外还包括地方自治体等行政主体)应否承担赔偿责任的最根本的依据和标准,它直接影响行政赔偿责任的构成要件、免责条件、举证责任的负担以及承担责任的程度,减轻责任的根据等等方面,不仅是构建行政赔偿法律制度的关键,也是司法实务处理案件的基本尺度,关系到受害者能否得到救济以及救济的种类和程度,正缘于此,对行政赔偿归责原则(以下简称归责原则)的探讨,深具理论及现实意义。
一、世界主要国家和地区的行政赔偿归责原则
行政赔偿制度在国外经历了一个较长的发展历程,虽然各国情形迥异,但在其归责原则方面及其发展趋势方面,却具有共通性,主要表现为普遍采用过错责任原则和无过错责任原则。
(一)过错责任原则
近代以来的行政赔偿脱胎于民事侵权赔偿,在归责原则上亦深受过失责任主义影响,采过错责任原则,根据过错来确定行政赔偿责任的承担,无过错即无责任。过错责任原则发韧于古罗马时代通过的《阿奎利亚法》,该法系针对有加害事实即有责任的加害责任原则为保护平民的利益而于公元前287年通过的,该法第1章、第3章分别规定了不法(过错)杀死奴隶或可牧四足牲畜及侵害其他物件的赔偿责任。(3)该法对罗马法及后世民法产生了深远的影响,构成侵权法的核心原则,为各国所采用,并在行政赔偿中得到体现。根据各国对过错原则的理解及实务运用上的不同,可主要分为:
1.主观过错原则:
自从德国学者耶林创立“客观的不法与主观的不法”概念后,主观过错说在德、日、英、美等国家逐渐占据主导地位,极大地影响了这些国家的行政赔偿。主观的不法即过错,过错是人的一种主观态度,包括故意与过失。(4)
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