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[关键词]城中村改造，征地拆迁，立法探索，立法缺陷，立法完善
[中图分类号]D912．29 [文献标识码]A [文章编号]1004—4175（2012）06—0135—04
[作者简介]白呈明（1962-），男，陕西安塞人，西安财经学院文法学院副院长，教授，主要研究方向为农村法制问题。
伴随我国现代化建设和城市化进程的加快，针对农民土地的征地拆迁也在全国范围大规模地展开。但由于征地拆迁法律制度的不健全，征地各方当事人的利益边界缺乏权威界定，各种矛盾冲突纷至沓来，甚至形成激烈的对抗，引发局部的社会震荡，严重危害社会稳定和发展。在这一背景下，城中村改造征地拆迁得以产生，许多地方政府和开发区竭力通过这一模式获取城市建设用地，以克服传统征地拆迁方式的缺陷和制约。
一、城中村改造中征地拆迁的立法探索
较之传统的征地拆迁方式，即按照土地管理法等法律规定进行的征地拆迁，城中村改造中征地拆迁的立法呈现出一定特色：
（一）通过法律创制，初步建立起征地拆迁补偿的地方性法规体系。征地拆迁工作受到许多政策法规的刚性约束，必须严格按照相关规定进行操作。然而，由于我国正处于全面转型期，有关征地拆迁的政策法律在不断制定和完善中。在国家层面，目前征地拆迁的政策法律主要有：《宪法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《物权法》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）等。这些规范性文件分别对土地征收的范围、程序以及征地补偿项目和补偿标准等问题做出了规定。2011年1月21日，国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》进一步对城市国有土地上的房屋征收补偿涉及的一系列问题做出明确规定。然而，与城中村改造紧密相关的农村集体土地上房屋拆迁补偿问题，一直缺乏国家层面的明确法律规定，实践中长期处于一种无序状态。
在此背景下，各大中城市相继出台规范城中村改造的地方性法规和政府规章，在一定程度上填补了法律空白，并且初步形成调整这一领域的地方性法规体系。比如，西安市为推进和规范城中村改造，近年来先后制定了《西安市城中村改造管理办法》《西安市城市房屋拆迁估价暂行规定》《西安市城中村村民房屋建设管理办法（试行）》等地方性法规。这些地方立法对拆迁补偿管理体制、拆迁补偿标准、房屋评估、产权面积认定做出明确的规定，使农村集体土地上的房屋拆迁补偿有了一定法律依据，弥补了土地管理法等有关土地征收补偿规定的不足，在一定程度上解决了征地拆迁补偿的法律缺位问题。
（二）运用法律手段，化解了征地拆迁中的诸多难题。传统征地拆迁方式常常引发一些困扰人们的老大难问题，诸如拆迁安置对象、拆迁补偿标准、产权面积认定、房屋估价标准、违章建筑和非法买卖宅基地处置、纠纷解决机制等。而在城中村改造征地拆迁中，对这些问题的解决有了较为明确的规定，各地政府通过法律手段的运用，逐步化解了诸多难题。针对征地拆迁中暴露的突出问题，国家先后制定了大量法规和政策，提出许多刚性要求，强化指导和规范征地拆迁行为，以确保被征地农民权益和社会稳定。比如，严格限定征地范围，提高征地补偿标准，制定统一年产值和区片地价，实行先安置后拆迁，整治强征强拆等。而各地政府在具体实践中则对相关国家政策法律不断修正、丰富和完善，以弥补疏漏之处，使诸多难题的解决办法更具操作性。比如，针对部分村民为获取更多补偿而进行的“抢栽抢种”、过度“密植苗木”、房屋加层搭建等问题，西安市通过地方立法做出明确规定，提出了具体的解决办法，遏制了实践中大量存在的村民非法获利行为。
围绕矛盾纠纷解决，各地政府在征地拆迁中逐步引入市场机制。这突出表现为，在政府监管和引导下，村民可以自主选择开发商进行村庄改造，开发商在获得一定开发用地的同时，负责拆迁安置的全部资金。这样做的好处在于：首先，可以减少政府在征地拆迁中的直接投入；其次，开发商可以采取较为灵活的市场机制解决拆迁安置中的矛盾和冲突，减少政府与农民之间的直接冲突；再次，政府作为监管者，可以相对公平地保护农民和开发商两方的合法权益。比如，为了预防和化解征地拆迁安置方面的纠纷，西安高新区自1991年成立以来，制定了“四方案一细则’’的征地拆迁政策，包括《村庄拆迁安置细则》《村庄上楼安置方案》《村庄拆迁统规自建方案》《货币安置办法》等四种安置方案，采取多种安置方式相结合的模式，让被征地农民自愿选择拆迁安置方式。
二、城中村改造中征地拆迁存在的立法缺陷
城中村改造征地拆迁较之于传统的征地拆迁方式，尽管具有一定优势，但仍存在着立法缺陷。主要表现为：
（一）有的城中村改造的地方立法违反上位法。现有的规范城中村改造的国家法律，一般都将城中村界定为“在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体土地所有制的村庄”。只有符合这一条件，才可纳入城中村改造的范围。然而实践中，有些地方立法往往以特别规定扩大城中村改造的范围。如《西安市城中村改造管理办法》第27条规定：“在市政建设、重大基础设施建设以及其他开发建设中涉及到村庄整体拆迁的应当按照本办法规定进行整体改造，避免出现新的城中村。”类似这样的规定，在客观上放大了城中村改造范围的尺度。在这两类村庄中，有的耕地几无，有的耕地还较多，统一适用城中村改造规定实现土地国有化，直接与土地管理法等法律发生冲突。因而。实践中就出现了有些地方人为“创造条件”，将耕地较多的村庄纳入城中村改造范围，这实质上是一种违反上位法的做法。
（二）城中村集体土地转性于法无据。在城中村改造征地拆迁中，原属集体所有的土地非以征收方式而直接转为国有土地，一直受到社会各界的质疑。原因在于这一做法仅仅依据地方立法，并没有国家层面法律的支持。与上述西安市的做法类似，早在2004年，深圳市为解决城市扩张的土地缺口问题，把宝安、龙岗两区内的27万农村人口一次性转为城市居民，进而一举将两区956平方公里土地转为国有。据称：其所依据的是《土地管理法实施条例》第2条第5项“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”的规定。国土资源部经过调查，以此举“不宜模仿”、“下不为例”而草草了结。然而，此后国务院法制办公室、国土资源部对该法条做出的专项“解释意见”表明，深圳“转地”的法律依据并不成立。其实，城中村集体土地转为国有土地的法律障碍，地方政府非常清楚。西安市城改办一位官员曾坦言：“从目前各地城中村运作情况来看，土地政策仍是制约城中村改造顺利推进的一个瓶颈问题。郑州等城市依据土地法管理法规定，采取确权登记的办法，转为国有划拨土地。目前，西安市依据土地管理法规定，也采取了类似办法进行土地转性。但这一做法各地都还没有得到上级部门的正式认可。”实践中，已改造过的城中村，土地转性手续办结者很少，这也意味着城中村改造征地拆迁存在一定法律风险。
（三）有关拆迁安置补偿方式的规定比较原则和单一。征地拆迁补偿安置标准是土地征收制度的核心问题之一，也是引发被征地农民强烈不满的直接原因，补偿安置法定标准过低一直为人们所诟病。虽然国家对征地拆迁安置补偿做出了原则规定，但在实际操作中，各地缺乏一个分配到户的具体实施细则，补偿安置费用如何分配，分配由谁来监管并不明确。结果造成本应属于农民的权利完全由享有土地所有权优势的集体所替代，后者为了迎合权力主体的需要，往往以各种手段压低甚至贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费。因而，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民合法权益的法律规定难以执行。另外，城中村改造征地拆迁的安置补偿方式，主要为产权调换和货币安置。这种比较单一的安置补偿方式，不能很好地解决农户的长期生计问题。如西安市在城中村改造中，“产权调换以转户前城中村在册户籍人口为依据，人均建筑安置面积原则上不少于65平方米，并结合原住房产权建筑面积进行安置”。这样，安置房屋主要解决了生活用房，而对于绝大多数长期依赖“房租经济”的农户来说，“改造”意味着可观的房租收入将受影响。而货币安置潜在风险更大，从经济发展条件和农民适应市场能力的状况来看尤当慎用。实践中，一些城中村改造方案规定，在农户安置面积中包含人均10～20平方米的营业用房，交由改制后的股份公司统一经营。这一规定虽然是对改造后农户长期生计的一种安排，但由于受地段、区位等诸多因素的影响，其预期目的未必能真正达到。我们对西安市回迁村民生活状况的调查结果显示，大部分回迁村（居）民认为，“改造”后收入减少了，而支出远比以前要多，总体生活质量有所下降。
（四）社会管理复杂局面缺乏应有的法律规制。城中村改造的关键，是实现“四个转变”，即村民转居民、村庄转社区、集体土地转国有土地、集体经济转股份制经济。然而，征地拆迁改造后往往产生大量新的社会问题，现实状况远比制度设计复杂得多。由于土地转性于法无据，致使大量城改商品房销售手续不全；村民转居民后的就业、教育、养老、医保等一系列社会经济权利问题远未落实，村民不愿转居民的现象很普遍；集体经济转股份制经济有名无实，其法律地位不明确、运行机制混乱，集体与村（居）民的财产权益难以得到有效保障；回迁安置社区非城非乡，性质不明或名实不符，管理体制对接不起来，社会管理处于边缘化状态。比如，截至2010年6月底，西安高新区39个城中村中拆除21个，已回迁16个村，共4777户；曲江新区23个城中村中拆除12个，已回迁3个村，共1403户。地处西安高新开发区的茶村，于2000年被高新区征去耕地400多亩，但未予拆迁安置，村民对即将进行的“城改”抵触情绪很大。该村户均4分宅基地，房屋面积在800平方米以上，主要以房屋出租为业，年房租收入户均10万元左右。调研中农民讲道：“开发商要利润，开发区要土地，剩下我们农民怎么办？”
三、城中村改造中征地拆迁的立法完善
为了解决城中村改造中征地拆迁面临的突出问题，应对相应的立法缺陷，笔者提出如下完善对策：
（一）统一城中村改造征地拆迁的各层级立法。由于国家和省市有关征地拆迁立法工作严重滞后，致使征地拆迁工作要么存在法律盲区无法可依，要么规定原则笼统缺乏可操作性，要么规定不科学不合理而在实践中难以实施。尤为严重的是，我国至今仍无统一的农村集体土地上房屋拆迁补偿政策法规，实践中各地主要依靠地方性政策和法规支撑，而缺乏国家层面的政策法规的指导和规范。如果放任地方政府（开发区）规避和消解国家法律政策，必然会对国家法的统一性和权威性造成破坏。比如，西安市现有的“五区一港两基地”中，各开发区项目征地拆迁补偿标准迥异。曲江新区一期拆迁安置费人均已达15万多元，经济开发区创造的“经开模式”更以“高补偿高速度”而闻名。某村执行的未央区城中村改造拆迁补偿安置方案，“被拆迁户除可获得房屋残值、过渡费、拆迁奖励等现金补偿外，人均住宅安置面积65平方米市值20余万元，人均经济保障用房20平方米市值10万余元。加上拆迁安置中的货币补偿，按每户3．5人计算，城中村改造后，户均资产近150万元”。目前，城中村改造正从省会城市向中小城市推进，亟待通过统一的法律加以规范调整。长久地搁置问题必然积累矛盾、加剧矛盾，如同当年的“小产权房”问题一样。事实上，经过十多年的摸索和实践，地方立法实践已为国家制定统一的法律积累了丰富的资源。应当以此为契机，制定高位阶的法律，对地方立法和政府等相关各方的行为加以规制。
（二）实行多元化征地拆迁安置方式。大量研究表明，农民出于支持国家建设的朴素情感和现实利益的考量，并不关注土地归谁所有的问题，也不反对土地被征收，而特别关切征地拆迁补偿安置是否到位的问题。现在的普遍做法是采取产权调换与货币安置方式，或者二者的简单结合。从政府角度来看，这些安置方式最简单、最便利、也最少麻烦。而农民因受种种条件限制，往往要求就地集中安置，仍以房屋出租为业。于是，补偿安置后，新的“城中村”又产生了，农民只是由以前的“地主”变为现在的“房东”；原来城中村的农民被集中安置，地缘联系依旧，而“族群隔离”形成了，农民还是难以融入城市。为了解决这些难题，在补偿安置方式上，应当坚持。“住房是基础，发展是根本；以生活用房和经营用房安置为基础，实行多种补偿安置方式合理组合”。应当以产权调换、货币安置为主，辅之以参股、就业、留地、项目等其他安置方式。我们在西安高新区调研发现，该开发区实际上设计有多种安置方案，有些方案真正体现了对农民长远利益的保护和政府社会责任的担当，但最终出于自身利益的考量和操作的简便而弃之不用。征地拆迁安置绝非单纯的经济活动，而是关涉农民政治、经济、社会等权益的系统工程。由于征地拆迁使农民永久性地丧失了其赖以生存发展的土地资源，征地拆迁安置妥当与否将直接关系到其今后的生存发展状况。因而，征地拆迁安置应当以切实维护农民土地权益、保障农民长远生计为中心统筹安排。
关键词：农村集体房屋征收问题对策
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2016）33-0169-02
实行改革开放以来，经济发展和城市建设令国人称赞世界瞩目，然而特别近十来年，伴随着大规模的城市扩张，重点工程项目增多，区域性土地房屋征收工作不断加大，农村集体土地上的房屋征收工作成为一道难于越跃的鸿沟，是天下第一难事。每一建设项目的第一环节土地房屋征收都要处理若干问题，很难一帆风顺，久拖不决后自然引发纠纷上访。个别“钉子户”蛮横无理要求难实现，出现了自伤自焚事件、与政府冲突事件、闹访事件等，以表达对问题处理的严重不满。到底是啥原因会如此之坚难解决，执行的政策法规标准是铁定的，然而当事人双方无法达成协议。土地房屋征收主管部门不得不动用行政裁决，强制拆迁等手段解决。我们要依法行政、依法拆迁，合法合规处理问题。
1 农村房屋征收中存在的问题
农村房屋征收过程是一项复杂而又坚难的工作，是一项系统工程，除了政策法规宣传、耐心思想沟通、熟练业务开展外，在与房屋所有人打交道的同时还要与家庭成员亲朋好友沟通，只要有一人从中作梗，签订拆迁安置补偿协议书就难进行下去了。但大部分被征收人是支持经济建设，支持政府征收工作的，分析其存在问题体现在多个方面
1.1 补偿标准的合理性难得到被征收人认可
国务院自从出台《城市房屋拆迁管理条例》到2011年1月21日的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第590号未提及农村集体土地上房屋征收事宜，而农村集体土地上房屋拆迁与国有土地上房屋拆迁在法规政策层面上有本质区别的，我们区域性现在对农村房屋拆迁只有参照城市房屋拆迁工作程序作法和依据地方性政策法规标准执行，同样实行产权调换和货币补偿双向选择；但农村房屋征收货币补偿是以每平方米以安置房评估价；而城市房屋拆迁实行的产权调换和货币补偿与农村房屋拆迁安置是不一样的，它对安置房距离、拆迁中心位置的标准房屋评估价等有要求。
农村房屋每平方米的补偿价格与当地商品房屋市场价相距很大，这成为被征收人难以接受的重要原因之一，而且周边市场房价一直在涨，被征收人的心理价位也在不断上升，抵触情绪越来越高，变征收难度越来越大。
1.2 安置房房源、质量及选址不令被征收人满意
被征收人拿到货币补偿安置确又买不起商品房，而安置房则成了被征收人产权调换选择的主要安置方式，被征收人自然对安置房要求就高了，因为种种原因个别安置建设质量有瑕疵，导致被征收人对安置房质量有心理担忧，毕竟从有天有地自建房至空中楼阁的安置房有不适应，再加上自留地远离，生活环境不便利。安置房统建房源规格大小楼层高低数量有限，选择余地不大，被征收人总有这样那样的想法给他们带来心理抵触。
1.3 被征收人提出的问题处理未能给予令人满意的接受
在做征收工作的过程中商谈是一个重要环节，了解对方、政策掌握、方法技巧、沟通水平、被征收人总是会提出许许多多的问题，换位思考可以理解，他们是在争取利益最大化，更有甚者超出想象提出离普要求，达不成条件便避而不谈，最后成为“钉子户”。
1.4 执行政策规定标准的一致性存在疑问
依法依规和谐拆迁是我们工作的根本，宣传执行政策规定、做群众思想工作，传达的相关信息一定要异口同声，一把尺一杆称对外前后左右要一样。在土地房屋征收范围内被征收人户主与户主之间相互通报补偿信息，比照得失，相互攀比，怨气连天，总是认为我们的工作组人员和征收实施单位人员有存在处理问题照顾不一样。
1.5 镇街村居基层干部的征收工作积极性不高涨
土地房屋征收工作是天大第一难事，试想被征收人祖祖辈辈赖以生存的地方，一下子要接受征收迁移这件事是何等的难，面对的众多被征收人问题的关键是他们不愿接受我们已定的相关规定、安置方案及补偿标准，这给镇街村居基层干部做思想工作增添了很大压力，工作做得好被征收人满意受上级表扬，若做得不好被骂或指责，倍受委屈。
2 农村房屋征收工作的对策
我们知道土地房屋征收是政府行政行为，相关法规规定已明确县级以上人民政府是责任主体，要依法征收、和谐拆迁是首要工作，由于它涉及面广且政策性、时限性、群众性、综合性强、社会影响面大，它最终目的是被征收人争取利益最大化，而征收人则是就合理合规安置补偿下争取的是时间成本，甲乙双方的协商达到双方共赢。但是征收工作总不是一帆风顺的，在公平公正公开一致性的前提下，只有通过各种方法手段逐步达成协议。为保障依法征收、合理补偿，有力推动项目建设，从个人角度提出以下对策。
2.1 农村房屋征收与城市房屋征收在政策层面上是有本 质区别的
农村房屋征收与城市房屋征收由于土地性质的不一样，法律法规的明确规定也是不一样，分为集体土地上的房屋征收和国有土地上的房屋征收，但是国家、省、市先后出台的有关法规政策也只是针对国有土地上房屋征收，而农村房屋征收的相关政策文件也只是地方性的。
2.2 农村房屋征收的政策法规应适时调整
从1991年3月22日国务院公布《城市房屋拆迁管理条例》，经历2001年6月13日的修改调整，再到2011年1月21日新规《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施。国务院没有对农村集体土地作出相应政策措施，但是集体土地上的房屋征收均是地方政府以规范性文件对集体土地房屋拆迁作出明确规定。他们的诸多条款是在总结征地拆迁制度试点工作经验、借鉴兄弟城市较好做法及广泛征求社会各界意见的基础上形成的。它的适用性随着时间跨度当地社会进步、经济发展、人类变化、城市建设等等特别是各种物价上涨、区域房价上涨的因素造成农民生活成本上升，相应土地房屋征收政策标准的调整滞后的同时征收工作带来了新的压力。
在原征收政策、补偿标准多年不变的情况下开展工作难度是很大的。主动方政府应综合研究适时调整政策标准，被动方农民百姓不因为综合物价上涨等等原因而产生抵触情绪，不配合。
2.3 农村房屋征收的工作机制应积极明确
征收工作一靠政策的扶持二靠人员的工作三靠对象的配合。政策是根本，但是工作机制是关键，政策在执行的过程中全是靠人的工作，人员工作能力水平的重要还要靠工作机制的约束，让工作人员的主动性、积极性、沟通协调能力充分发挥，笔者认为建立健全一套较为完善的征收工作机制是对依法行政、和谐征收的一手段，明确对工作人员行为、奖惩等内容。
2.4 农村房屋征收的群众工作应扎实到位
土地房屋征收是天下第一难事，此话不为虚。作为被征收对象有很多要求，他们观望、期待有好的政策补偿，他们的心理需求可以理解，可每一个项目的征地房屋拆迁都要面对许多农民百姓，能得到他们的支持和理解是我们的期望，但许多农民百姓的期望值往往超过我们的想象，当政策标准统一不变的前提下，这就要我们的征收单位责任人和工作人员找突破口，做耐心思想宣传工作，打“感情牌”拉近干群关系，打破谁先签约谁先吃亏的局面，让他们要知道政策标准自始至终不变，若有调整，大家同样享受，给他们吃“定心丸”。群众工作是征收工作的主要内容，好的开局能起到以一带十的作用，只有扎实到位的工作才能博得绝大多数人的理解和支持。
2.5 农村房屋征收的补偿标准应一区域一策
房屋征收的补偿标准的合理性是与被征收人商谈签定补偿协议书的基础，最后的补偿费用认定和安置补偿协议书的达成都取决于他们的满意。目前我们的农村集体土地上房屋征收补偿还没有完全市场化，均是在政府制定下统一标准执行，安置补偿方式是产权调换或货币化补偿。产权房屋拆一补一不补差价，安置房超过产权面积部分按安置房评估价购买。由于安置房评估价远低于周边商品房市场价，大部分被征收人愿意多购买安置房，而货币化补偿的安置方式少有人选择。不难看出补偿标准低是制约房屋征收工作的阻力，建议一区域一策根据周边商品房价格政府适当调整补偿标准，让农民百姓在房屋征收过程中尝到经济发展建设带来的甜果。
2.6 农村房屋征收的行政手段应保障有力
农村房屋征收工作也会遇到难点，单从政策法规宣传、做群众思想工作、有一套好的人马与被征收对象身边周旋的工作模式已不适应，出现“钉子户”是常有的：有无故提出非理要求补偿远大于政策性标准补偿的；有不符合政策安置条件而要求给予安置的；有产权认定面积小于被拆迁房屋建筑面积的；有父辈“遗产房”下一代继承人利益分配不均的等等。这些问题造成直接的拆迁安置补偿协议书无法签订，一拖再拖，有的一拖就数年，严重影响了重点项目工程建设。行政强制措施是必要的。只有通过行政手段的裁决、强制或通过司法程序，让“钉子户”退步配合。
3 结 语
总而言之，农村集体土地上房屋征收工作是艰难的，没有统一模式可操作，靠得是政策扶持，靠得是大胆智慧，靠得是沟通协作，靠得是因地施策，不断积极探索和总结征收工作过程中的经验，对存在的问题大胆面对，用集体智慧破解难题，既维护国家、集体和个人利益不受损害，又让被征收对象的权益得到保护，达到依法行政、和谐拆迁的目的。
关键词：群体性纠纷执行案件解决对策
一、调查的基本情况
自2002年以来，北安市法院共受理涉及个案当事人5人以上的群体性纠纷案件19件，其中涉及城市房屋拆迁安置案件6件，执结2件；拖欠民工工资案件3件，执结2件；拖欠工程款案件6件，执结3件；金融机构抵押借款纠纷案件2件，执结1件；刑事附带民事案件2件，部分执结。19件案件中，执结8件，执结率为42、1%，平均执结时间为9个月，最长执结时间为26个月，执行卷宗最厚达392页，个案请示汇报在5次以上的有6件，因请示、汇报耗费法院财力在3000元以上的案件有3件。调查结论：当前涉及群体性执行案件的特点是难度大、干扰强、影响广、耗财多、效果差。笔者重点研究执行中涉及城市房屋拆迁安置和拖欠工程款的案件问题及对策。
二、房屋拆迁和拖欠工程款所存在的问题
总的来看，由于中央11号文件的贯彻落实，国务院颁发的《城市房屋拆迁管理条例》及解决拖欠农民工的有关文件的要求，关于房屋拆迁和拖欠工程款的执行案件难度有一定程度的缓解。但问题并没有得到彻底解决，有时表现得更为尖锐、复杂。
（一）法律法规不完善。在新的动迁法规实施之前，拆迁人（开发商）与被拆迁人为了各自利益在房屋补偿款方面很难达成协议。由动迁办作出行政裁决，申请法院强制拆迁，然后进行行政诉讼。在诉讼过程中法院侧重程序审查，忽略对被动迁房屋价格高低的审查，而房屋拆迁管理条例侧重有利于城市的开发建设，没有充分考虑被拆迁户的利益，特别城市中部分被拆迁弱势群体。若房屋不被拆扒还能维持其基本生存，被拆扒补偿的货币根本不能够买得起新的住房，更谈不上产权调换、结清差价款。另外依据条例，由拆迁人委托评估机构对被拆迁房屋进行估价，并没有告知被拆迁人对价格不服申请复议的权利，势必造成价格倾向性。由于当事人未达成协议，也不可能服从动迁办的行政裁决，这时法院强行拆扒，导致当事人对法院不满。一度出现开发商赚钱，老百姓无家可归、法院落骂名的现象。2002年4月，北安市东北亚商厦在北安开发商品楼，被动迁人对动迁办作出的裁决不服，法院依当事人的申请将4名被动迁人的房屋强行拆迁，案件虽经一、二审法院判决，但被动迁人仍对判决不服，对价格鉴定部门作出的价格不服，认为原房屋是由法院强迁所造成的。
（二）建设部门管理混乱，导致工程多次转包。在执行拖欠工程款案件中，有一些案件不能及时执结的主要原因，工程多次转包分包。一些有建筑资质的单位早已名存实亡，无力建设工程，而一些个人开发商以这些有资质单位的名义承包工程。承包后或转包他人或到处赊欠原料。2003年王某以建筑公司名义开发商品楼，中途资金不足，又将余下工程转包给哈市董某，董某赊欠原料时用一室楼房向多人进行抵押，约定到期不还款，债权人有权占有抵押房屋。董某将其余房屋卖掉后携款外逃，民工工资更无法兑现。后来抵押权人诉到法院，才知道董某将房屋“一姑娘许几家婆”，判决建筑公司和开发商共同承担责任。结果无履行能力或下落不明。民工终日持判决到法院要钱。
（三）地方保护主义的干扰。由于法院机构设置、经费来源、人员编制等都属于地方直管，在一些领导心目中形成了“地方法院”等于“地方的法院”的错误认识。加上为了地方经济的发展，政府出面保护外来投资的利益，在执行涉及通过招商开发房地产的案件时，规定这是一条高压线，不能轻举妄动，人为地造成案件久拖不结。
（四）执行标的大，一次执结困难。就法院而言，在涉及群体性诉讼案件时，必须做好财产保全工作，北安市法院在执结5件拖欠民工工资和拖欠工程款的案件中，有3件是当事人申请保全的财产，有1件是执行第三人，只有一件因当事人未保全只部分执行。这些案件最小标的是7、09万元，最大标的是22、6万元。若在诉讼阶段不能及时进行保全或申请先予执行，待判决后基本上无法一次性兑现判决内容。
（五）人多示众，无理缠访多，上级批示多。在执行群体性纠纷案件时，一些当事人特别是工人工程款、工资款案件的当事人，他们认为法院判完之后就必须执行，差一分钱也不行，不去积极举证，天天在法院，要求拘留包工头，要求法院拿钱。而那些房屋产权调换应向开发商结清房屋差价款的当事人，他们联合起来强行入户，拒不给付差价款。这些人以人多示众、法不择众，他们精心选择在全国性会议、重大活动期间到各级党政机关上访。认为此时能引起党政机关高度重视，而党政机关为了稳定，一方面向法院批示加大执行力度或暂缓执行，另一方面通知法院汇报，提出要求建议，导致法院左右为难。许多执行人员感叹宁办10件普通案件，也不办1件群体性纠纷案件。一些群体性案件执行难度大、耗费法院大量人力、物力，结果仍不能达到他们满意。2002年在执行黑河地区农机公司与谢晓霞等28名被告房屋纠纷一案，两名执行员历经两年零2个月的工作，最后在农机公司放弃部分债权的前提下，方予结案。
三、解决执行房屋拆迁和拖欠工程款群体性纠纷案件的对策
从去年开展清理拖欠工程款和民工工资案件专项执行活动以来，笔者认为除用好用足法定强制措施之外，在执行环节应突出工作力度和协调沟通，建立健全处理机制。
（一）应不辞劳苦深入执行。法院执行涉及群体性纠纷案件难度大，涉及人员多，社会影响面大。因此对此类案件，执行局长必须选择特定人员执行。执行人员不仅要熟知法律法规，能随答当事人所提出问题，而且要有一定的耐性，能够经得起群体人员的询问，甚至忍受个别人员的奚落，一方面耐心做好当事人思想工作，另一方面要不辞劳苦、敢于执行，讲究执行方法和策略。特别是一个案件中涉及多名被执行人的，执行人员必须做通几名被执行人的思想工作，以督促他人自动履行。欲强制执行时，必须针对首要顽固的被执行人，否则他人会共同对抗，使执行工作一度陷入困境。
（二）做好财产保全、先予执行工作。对于一些拖欠工程款的群体性纠纷案件，法院受案后必须采取财产保全措施，能保全的必须予以保全，符合先予执行条件的案件，坚持先予执行。绝不能审执分离，在保全过程中，执行人员提前介入为案件进行强制执行做好基础。
（三）各部门应相互协调，齐抓共管。建设部门对原来拖欠工程款，建设单位在没有还清陈欠前，不许承包工程。开发单位在没有还清陈欠前，不许进行再建工程，建设部门、电力部门、消防部门等职能部门对拖欠工程款的施工单位不予供电、验收等，以督促其付清工程款及民工工资。
（四）完善法律法规，更好保护弱者。在修改涉及城市房屋拆迁的法律法规中，在规划城市建设发展的同时，应充分保护困难群众的基本生活保障，只要不是公益建房、国家征用土地等，人民法院不应介入强制拆迁过程。在房屋补偿款作价评估时应规定当事人有更多的权利，新的动迁法规及城市房屋拆迁估价指导意见在这方面已有很好的体现。:
一、选准热点，积极争取，有计划地开展建设立法工作。
有法可依，是依法行政的必要前提。随着我国城市化进程的不断加快和省会城市建设力度的不断加大，城市建设各个方面的规范化管理需求越来越迫切，在国家大法尚不能全面覆盖城市建设各个方面的情况下，根据我市城市建设的具体情况，制定我市城市建设管理的地方性法规和政府规章，添补城市建设管理的法律空白，是依法治市、依法治建的当务之急，也是建设系统法制工作机构的一项重大工作任务。因此，我局高度重视建设立法工作，加强对立法工作的组织和协调。在深入调查研究的基础之上，选准事关我市经济发展和广大市民生活质量的热点问题，或更有利于贯彻上位法在具体实践中的适用性和可操作性，区分轻重缓急，制定了我局的五年立法计划；与此同时，我们积极与市人大、市法制办联系，加强沟通，主动汇报在某个工作方面立法的重要性和急迫性，取得市人大、市法制办的理解与支持，力争每年都有1—2个课题列入全市的立法计划。从2000年到现在，我局起草的《石家庄市粉煤灰综合利用管理条例》地方性法规和《石家庄市城市房屋房屋拆迁管理实施办法》、《石家庄市村镇规划建设管理办法》、《石家庄市燃气管理办法》、《石家庄市城市建设档案管理办法》等5个政府规章先后出台，为我市城市建设的规范化管理奠定了法制基础。
二、周密安排，科学论证，努力提高立法质量。
立法是一项艰苦、复杂、细致的工作。每一个法规和政府规章都是在一定时期内，调整管理者与管理相对人和管理相对人之间的责、权、利的强制性文件，这就要求出台的地方性法规和政府规章具有公正性、适度的超前性和可操作性。为此，在严格遵循《立法法》规定的立法原则前提下，我们首先严格目标考核，做到立法任务责任到单位、到处室、到人员。每一项草案专门成立起草小组，由主管局长任组长，政策法规处负责督办协调。对纳入立法计划的课题在立法经费上予以重点倾斜，调整责任心强、公道正派、业务熟练、文字功底扎实的精干人员到起草小组。其次是认真搞好调查研究，积极吸取兄弟城市的成功经验，广泛听取相关部门、行业专家、法律专家及管理相对人的意见。在2000年，组织起草市房屋拆迁管理实施细则中，由于采用货币安置取代以往实物安置的做法，在历经两年的起草过程中，先后到外地系统考察调研3次，召开不同类型、不同层次座谈会10多次，召开由建设部、北京、天津、南京、重庆等城市以及省内有关拆迁、法律方面的专家论证会3次，并在《石家庄日报》上全文刊登草案征求意见，并在市内4个不同性质的拆迁项目中进行试点，认真听取市人大、市政协及社会各界的意见，目的只有一个，就是既要保障绝大多数市民的切身利益，又要符合立法的科学性、实用性和可操作性。《石家庄市房屋拆迁管理实施细则》于2000年6月1日市政府正式颁布实施后，适应市场经济，采用住宅住宅货币补偿，房屋拆迁立法走到了全省前列，受到社会各界的广泛认可，得到建设部及省、市的高度评价。2001年，国务院《城市房屋拆迁管理条例》出台以后，我们立即着手对我市正在施行的房屋拆迁管理办法进行了修改完善，并出台了相关的配套文件，使城市房屋拆迁工作顺利开展。在我市大规划实施旧城改造的情况下，年平均拆迁腾地1500亩，没有发生一起拆迁的行政复议案件，有力地促进了省会城市建设。第三，起草立法草案一定要有全局意识，不能只站在本部门的职能上考虑问题，更不能只从本单位的利益出发搞条块分割。今年在起草《石家庄市建设工程施工现场扬尘污染防治办法》草案时，开始我们只是从建设局的职能范围内考虑，把管理范围界定在建设工程和拆除工程范围内。但施工扬尘不止是这些工地产生的，更多的是在道路整修、街边绿地建设以及临建拆迁等工程中产生的。在深入调研的基础上，我们调整了思路，把凡能产生扬尘污染的建设工程全部纳入了草案调整范围，不仅对施工单位，而且对建设单位、执法监督单位都明确了权利、责任和义务，对举报或投诉扬尘污染查证属实的还设立了奖励条款，不但增加了办法的可操作性，还把过去分散管理的条条块块实行集中统一管理。在2004年12月30日的市长常务会上，一次性原则通过，即将颁布实施。第四，严格按照立法程序办事。按照立法程序办事是确保高质量立法的根本的措施。在实际操作中，我们始终积极主动地配合市人大法工委或市法制办按程序进行调研、论证、修改，以使地方性法规或政府规章早日出台，发挥其在社会活动管理中的法律效力。在《石家庄市粉煤灰综合利用管理条例》的立法过程中，草案上报到市人大法工委后，按照立法程序，要再次听取排灰企业、用灰企业、储灰场地周边群众等多方的意见，要邀请相关的专家学者进行论证，要听取市人大法工委委员和市人大常务委员会的审议，我们积极配合市人大法工委报送相关资料、组织专家论证会，不厌其烦地进行修改、补充、完善，从起草到人大常委会审议通过，先后修改15稿，花费8个月的时间。该项地方性法规出台后，经过执法部门的努力工作，我市的粉煤灰使用量逐年增加，今年的使用量达125万吨，储灰量逐年减少，现在比立法前减少近三分之一，为我市的经济发展和环境建设做出了积极贡献。
三、机动灵活，拾漏补缺，科学制定规范性文件。
关键词 城镇化 房屋拆迁 风险诱因 风险预防
作者简介：陈百慧、冯迪、王子模，中国海洋大学法政学院。
一、城镇化进程中的主要风险类型
高速城镇化在给社会带来日新月异的变化的同时，也造成了社会风险的不断提高。具体体现为一下几种：
（一）恶性拆迁持续存在
城镇化进程自本世纪以来进入了一个高速发展的时期，特别是基层社会纷纷加快了旧城改造的进程。通过对旧生活区域进行拆迁重建，使得城镇功能得到升级，符合城镇化进程的需要。但由于拆迁问题涉及众多利益人，而且相关利益的协调难度大。特别是某些政府为追求发展速度，忽视了拆迁中存在的各种风险。
（二）社会底层规模扩大
由于高速城镇化，人口流动也变大。特别是由于土地征收和拆迁，许多农民失去了耕地，不得不转入到城镇寻找新的就业机会。但由于其就业能力的限制，一般多从事于第一产业的工作，国企下岗失业工人、包括农民工在内的农民群体、难以就业的知识青年等被甩到社会结构之外，正在成为“没有机会的群体” ，导致社会底层庞大，社会阶层差距大。
（三）生态环境恶化
城镇化进程的过快导致经济发展和环境保护发生严重的错位。地方政府为追求GDP的增长，引入高污染、高能耗的企业，忽略生态环境恶化造成的社会损失。这些产业结构应该进行淘汰的企业由城市转移到城镇，排污从城市转移到城镇，并且更加肆无忌惮，导致城镇生态环境恶化加剧。
二、社会风险防控之首要对象――房屋拆迁风险
在建立应对社会风险的机制时应该重视如何建立一个应对拆迁风险的机制。由于城镇化最直接的外部表现就是城镇空间面扩大、农村景观转变为城镇景观。人口向城镇移动也促使城镇住房面积增大，公共基础设施完善。城镇化意味着城镇人口规模的不断扩大，即意味着城镇空间规模的不断扩大，这就必须要求通过拆迁等手段来实现城镇空间的延伸。并且通过一系列的旧城拆迁，改变原来城镇的功能结构布局，提高城镇发展的档次，完善城镇的社会生活功能布局、生态环境、城镇景观等。
因而，如果在城镇化的进程中不能很好地应对拆迁中存在的各类风险矛盾，那么城镇化的进行就无从谈起。有效解决拆迁中存在的问题并建立一个预防拆迁冲突风险的机制，正确处理好城镇建设和人民群众个体利益之间的关系，形成人民群众真心实意支持城镇拆迁、改造和建设工作的氛围，促进城镇化建设的持续、健康和稳定，有利于降低城镇化进程中社会风险发生总体可能性，推动和谐社会的建立。因此，着重探讨建立一个如何应对拆迁风险的长效运行机制，对于整个社会风险防控机制的建立具有重大的积极意义。
三、拆迁风险之表现及诱因
（一）具体诱因
解决拆迁中存在的风险，就要正视“拆迁难”的问题。房屋拆迁及其拆迁纠纷涉及多个利益主体，包括公共利益和个人利益，拆迁人利益和被拆迁人利益，土地所有人利益和土地使用人利益等等，涉及范围极广，因而调节好这些利益的难度也大。拆迁风险产生的原因具体有以下五点：
1.拆迁工作任务重且追求速度。当前，人口向城镇、城市流动速度快，流入人口对住房需求加大，原城市、城镇人口对于住房环境质量的要求提高，因此房产开发的面积不断扩大。房产开发速度提高，相对应的进行拆迁工作的速度也进行提高，社会拆迁任务重。高速的拆迁，必然导致对部分拆迁利益相关人的忽视，基层拆迁人员需要在很短的时间内完成对拆迁补尝的评估，对接、协商和最终的拆迁，使得整个拆迁过程很紧迫 。并且部分开发商为追求效益，造成暴力拆迁和强制拆迁的事件增多，引发集体的社会冲突。
2.拆迁补偿的标准得不到统一。依据拆迁法规的要求，对于拆迁补偿的评估应该以市场评估价格为依据。但是由于中国市场面积达，地区差异也明显，各地区的经济发展存在差异，房产评估的标准难以统一，即使在同一地区，由于环境、观念、习惯的不同，对于补偿标准的认定也存在差异，市场评估价格得不到统一。补偿基准价与市场价格产生一定差异， 具体体现在以下几个方面： 一是总体评估和个案评估存在差异;二是自行改变房屋用途导致补偿困难;三是装修的补偿问题 。这些因素都导致了拆迁补偿在地区间存在差异。
3.被拆迁人法律意识淡薄。在当今社会，虽然社会整体的道德素养和法律素养都得到显著提高，但由于地区发展的不平衡，特别是在基层社会，仍大量存在着法律素养和道德素养缺失的被拆迁人。在拆迁工作中，常常会有一些无理取闹的拆迁户，无视法律关于补偿的规定，在拆迁补偿方面超越法律的政策进行漫天要价，或者是在进行拆迁评估前进行违章建筑，希望获得更多的拆迁补偿。或者是拆迁的决意不清晰，对拆迁补偿甚至是否拆迁存在矛盾，导致今天同意、明天后悔的现象。
4.房产开发商违反拆迁政策。首先对于在拆迁补偿方面超越法律的政策进行漫天要价的被拆迁人，房产开发商本着财大气粗以及息事宁人的态度，对部分被拆迁人进行随意承诺和超额补偿，纵容了被拆迁人的不当要求。其次对于始终不愿意搬迁的被拆迁人，被开发商采取断水、断电、骚扰和阻碍通行的方式逼迫被拆迁人搬迁，甚至进行入户暴力拆迁和强制拆迁。加剧了被拆迁人的不满情绪，一旦不满情绪积累到一定程度，就有可能爆发大面积的社会冲突，阻碍拆迁工作的进行。 5.政府依法执行力度不充足。由于配套的拆迁的法律法规不完善，且政府的监管力度不足，势必导致政府对于拆迁的执行力度不足。政府不能由于个别被拆迁人不愿意搬迁，而忽视了更为重要的人民群众的生命安全和公共利益。面对个别不愿意搬迁的拆迁户，政府在进行了各种劝说和沟通后仍然不愿意搬迁的，应该予以依法的强制执行。政府要坚持依法强制执行，特别是涉及人民群众人身利益的，更要坚决地执行。依法执行力度不充足不仅削弱了政府的权威，也势必会影响整个拆迁工作的进程，对于地区整体的发展规划进行了阻碍，并且导致地区发展不协调。
（二）具体表现
导致拆迁风险的原因具有多样性，且具有并发性，例如，有与被拆迁人缺乏对拆迁补偿相关法律法规的了解，坐地起价，漫天要价导致房产开发商为了可以维持效益，进行随意承诺，但事后却不履行，导致被拆迁人和开发商之间利益关系紧张，并且随时可能爆发双方冲突。由于政府在相关政策执行上没有履行相应的职责，忽视对拆迁工作的监督管理，导致开发商违反相关拆迁政策，并且损害弱势的被拆迁人的利益。再者，没有一个公平合理的补尝标准，致使补偿标准差异巨大，使被拆迁人心理落差加大，对政府工作产生不满情绪甚至会采取一定的措施进行反抗，拆迁工作的执行就更加难上加难。
而且由于相关法律法规的缺失，使得政府缺乏一个可以进行依法强制拆迁的依据，使得一些顽固的被拆迁人无正当理由不愿进行搬迁，造成拆迁工作搁置，阻碍了地区城镇化的进展。政府、开发商和被拆迁人三方之间由于不合理的拆迁规划、拆迁措施等，容易造成心理失衡。特别是在开发商和被拆迁人之间，开发商会利用自身优势强制进行拆迁，而被拆迁人也会顽固的抵抗，造成群体性冲突事件。群体性冲突事件一旦发生到剧烈的程度，例如引发伤亡和严重的流血事件，政府进行调和的难度愈发加大，甚至由于调解不能爆发社会冲突。
因此，建立一个有效的机制，具有可以预见风险、识别风险、划界风险和解决风险的功能，对于拆迁工作的进行具有重要性和必要性，对于城镇化的进展来说也是必不可少的。
四、建立应对拆迁风险的完善机制
（一）媒体参与
在拆迁过程中，政府和公众之间的关系改变涉及根本、非常困难，需要调整相应法律法规才能在本质上改变其关系，而媒体在其中的角色相对较灵活，只要调整应对策略，就能有效影响拆迁过程中的信息平衡，并有效化解其中的社会风险。这种影响力，借助于媒体自身得天独厚的优势，也是对现有拆迁制度中政府、公众之间信息不对称、渠道不平衡的有效补充。媒体应该讲事实，向政府要信息，向公众挖事实，还原拆迁本来面目;正向导，立足过去现在，展望未来发展，还原拆迁真正价值;化风险，合社会智慧，为政府提供决策依据，为公众化解拆迁风险。
（二）完善拆迁评估机制
评估是拆迁工作的重要环节，拆迁补偿的数额在很大程度上是由评估结果决定的，评估机构作出的评估结果是补偿的最主要依据，如果评估的整个机制不完善，即使再好的法律法规也无济于事。所以，在法律已经对房屋拆|评估有所规定的情况下，完善机制，使制度更加完善成为当务之急。
1.对评估机构进行规范。拆迁主管部门应做好服务工作，统一管理、建立信誉档案，为拆迁双方当事人提供优质服务;建立评估机构的筛选和淘汰机制，定期向社会公示那些资质高、信誉好、实力强的评估机构，供拆迁当事人选择。评估机构应依法开展评估工作，不得转让、变相转让受托的评估业务。另外，公开进行评估机构的选定。评估机构作为中介组织，是社会服务性机构，不受地域限制，进行评估，可以选择异地资质好、信誉高的评估机构参与，以排除利害关系的，减少对评估工作的影响。
2.保护当事人合法权益。评估结果事关拆迁双方当事人经济利益的实现，补偿额是评估结果的具体体现，征收人或者被征收人对房屋价格评估结果持有异议的，可向原房屋价格评估机构申请复核评估。该评估机构应当对评估的结果负责，并向委托人详细说明评估结果产生的事实、依据和做出评估的理由，如评估时所采用的时间点、计算方法、参考因素等。此外，各地区应成立房屋评估专家委员会，复核可以向被征收房屋所在地房屋价格评估专家委员会申请鉴定，进行复核的专家人选应从专家库中以抽签方式确定。最后，关于评估费用的承担，由作出错误评估结果的评估机构承担相应的评估费用。
（三）政府部门要有所作为
房屋拆迁工作要想I得拆迁民众的理解和支持，相关部门就应保障被拆迁村民依法享有的知情权、参与权、监督批评权以及权益受损后的救济权，坚持依法、公平、公正、公开、透明的原则，为被拆迁村民参与到拆迁过程之中创造机会和条件，将整个拆迁工作置于阳光之下，自觉接受村民和社会的监督，做到阳光拆迁、透明拆迁。实践证明，政府相关部门认真及时地做好相关法律法规、政策的宣传工作是非常有必要的，只要宣传工作做到位，让村民真真切切了解自己的权益，赢得被拆迁村民的理解和支持，就可以有效的化解矛盾，使拆迁工作顺利进行下去。
一、农村房屋拆迁补偿安置的现状
目前，我国农村房屋拆迁在补偿安置方面还存在诸多问题，如政策不完善、安置方式单一、占用耕地过多等，对我国的农村房屋拆迁造成了一定的阻碍，对我国的城市化进程也产生了重大的影响。
（一）安置政策不完善
目前，我国的城市房屋拆迁补偿费用主要包括房屋的区位价和房屋的重置价。房屋的拆迁补偿费用主要以房屋的建筑面积和房屋的市场评估价格来确定，但是目前我国农村房屋拆迁只按照房屋的重置价格进行补偿，房屋的重置价格以农村房屋的实际情况来确定。这使得我国农村的房屋补偿政策表现出一定的滞后性，不能体现出农村房屋的区位价格，特别是国有土地和公用土地的区位价格。
（二）安置方式单一
我国农村的房屋拆迁安置主要以自建房屋为主，这种方式不但可以满足农村居民对传统居住形式的需要，而且可以解决安置资金不足的问题，有助于缓解房屋拆迁中的矛盾。但是，由于这种安置方式过于单一，在拆迁过程中带来了一些新的矛盾。在自建房屋用地方面，自建房屋需要占用较多土地，而且安置房屋建造地点靠近城区或居民集聚区。但城市化的快速发展使得城区周围土地数量减少，不能满足农村房屋拆迁补偿安置的需要
（三）安置占用耕地多
目前，我国在房屋拆迁政策方面缺乏统一性，尚没有一个完善的拆迁补偿机制，在拆迁过程中存在较多的不规范现象。在农村房屋拆迁过程中，由于拆迁数量较多，很多拆迁项目和安置项目并没有获得相关部门的批准，因此在拆迁补偿工作中使得大量耕地被占用。大量的耕地被占用不但不利于耕地资源的保护，也不利于土地的集约利用。大量耕地被占用对工业等其他用地造成了挤占，对土地资源的综合利用和社会的发展造成了一定的影响。
（四）用地手续不健全
在房屋拆迁过程中，因为拆迁进程较为紧张，导致一些安置用地并没有办理相应的手续，造成一些农民的合法权益不能得到良好的保障。具体来看，我国农村房屋拆迁补偿安置工作过程中存在的问题主要有：部分安置用地不符合国家相关规定，挤占了工业等其他用地；安置用地复耕之后大部分用于经济建设项目，不能达到计划的复耕复垦目的等
二、农村房屋拆迁补偿安置的完善
（一）加快立法
要想做好农村房屋拆迁补偿安置工作，首先需要健全相关法律法规。农村房屋拆迁补偿安置相关部门应参照我国已出台的《土地管理法》《物权法》等法律，借鉴其他地区关于农村房屋拆迁补偿安置的法规，结合当地的实际情况出台一系列专门性法律法规。地方政府应根据当地经济和社会发展的实际情况，详细地研究和分析当地农村房屋拆迁补偿安置过程中出现的实际问题，制定和出台一系列操作性较强、符合民意的规定，进一步提高我国农村房屋拆迁和安置用地规划的合理性。政府相关部门应出台一套统一的拆迁补偿安置标准和安置程序，并使其不断完善，逐步形成一套完备的农村房屋拆迁补偿安置法律体系。
（二）规范公共权力
规范公共权力是农村房屋拆迁工作顺利落实的关键。首先，要完善监管体系。相关部门应加强对下级部门拆迁工作的监督，防止权力滥用，使广大农民的合法权益得到保障，使我国的拆迁补偿政策得到公平、公开、公正的执行。加强社会监督，平级部门、人民群众、中介机构可以加强对拆迁安置部门的监督力度，遏制权力滥用行为。其次，要健全拆迁安置的联审制度。农村拆迁补偿安置工作应对城建部门、拆迁部门、村民的意见进行综合考虑，防止出现由于某一部门的错误决策导致的安置不当。再次，要对拆迁补偿安置工作的各项信息进行及时公示，相关部门应在报纸、电视、网络等媒体对拆迁工作的各项部署进行公告，对拆迁补偿安置的结果进行公示，使广大农民及时掌握拆迁安置过程中的各项信息，使相关部门主动接受广大人民群众的监督。
（三）健全迁后保障体系
目前，我国社会保障体系尚不完善，农民很容易因为拆迁而失去原有的生活保障，因此政府应给予拆迁安置居民应有的生活帮助和生活保障。首先，政府应建立一套健全的农民生活保障制度，包括拆迁安置居民的医疗保障制度、最低生活保障制度等。其次，政府应出台有力的政策支持当地经济的发展，既有利于完善当地土地流转市场，又有利于解决拆迁安置居民的生活问题。再次，政府应完善农村就业培训制度，根据市场的需求情况和农民的实际情况加强对农民的创业和就业培训，提高农民的劳动和就业能力。
（四）强化组织管理
地方政府应该成立一个负责农村拆迁补偿安置工作的领导机构，统筹农村房屋拆迁补偿安置工作并加强管理，使拆迁补偿安置工作具有系统性。相关部门应从为人民服务和公平公正的角度出发，通过完善拆迁补偿安置工作制度，进一步明确自身的职责，通过与其他部门的协调合作完成农村拆迁工作。政府应通过依法行政，使拆迁工作更加统一规范，使政府与市场的关系得到认知。相关部门应切实承担起拆迁工作的责任与义务，明确拆迁过程中每块土地的用途，使林地耕地、工业用地、交通用地、工程用地用到实处，通过市场化的运作方式把一些权力交给市场，使农民的合法权益得到维护和保障。
（五）统一安置标准，丰富安置方式
目前，我国的农村房屋拆迁补偿安置标准并不统一，补偿标准具有一定的随意性，所以政府相关部门应尽快制定一套统一的补偿安置标准，使各项拆迁补偿安置工作统一化、规范化。相关部门应参照城市房屋拆迁补偿安置办法，按照农村房屋的区位、面积、用途进行补偿和安置。此外，政府应不断丰富拆迁安置的方式，采取资金奖励、房屋安置、自建安置等拆迁补偿安置办法，对农村房屋拆迁居民进行补偿和安置，避免由于安置方式过于单一而带来的种种矛盾。
三、结语
一、加强学习，提高自身素质
二十一世纪是经济、社会各项事业高速发展的时期，面临新的机遇、挑战和考验，为适应新形势的需求，一是加强政治理论学习，学习在复杂环境中处理问题的立场、观点和方法，努力践行“三个代表”，落实科学发展观，把握坚定的政治方向；二是学习法律、法规，增强法律意识，提高依法行政水平；三是学习经济管理知识和业务知识，增强市场经济意识，提高经济管理能力和业务工作能力。
二、正确认识自我，摆正位置
我充分认识到作为一名党外干部参政是历史赋予的机遇，是多党合作制度的具体体现，要时刻牢记自己的身份与职责，认清所担负的任务，在其位谋其政，大胆工作，敢抓敢管，做到尽职而不越位。工作上紧紧依靠党委的领导，认真执行党委的决议和决策，自觉维护党委的权威；克服由于受身份限制给工作上带来的诸多不便，时刻牢记国家公务员公仆意识，敬业奉献，勤政为民，热爱自己从事的工作，全力以赴地投入到工作中去，尽职尽责。
三、廉政勤政，廉洁自律
在日常工作、生活中牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，勤政廉洁，坚持走群众路线，密切联系群众，深入基层，深入群众，感情上贴近群众。坚持为群众多办实事，凡是涉及分管工作范围内能办的事马上办，决不推诿；范围以外不能办的事多做解释工作，给群众有个满意的答复。在办事过程中坚持原则、严于律己，严格按照“准则”自律，不，从而做到堂堂正正做人。
(安徽师范大学历史与社会学院，安徽芜湖241000)
摘要：随着城市化进程的的不断加快，农村房屋拆迁的过程中出现了各种各样的冲突与纠纷，使得农村拆迁成了近几年社会矛盾最集中的领域之一。不同视角下的农村拆迁暴露出了不同的问题：法律与制度上的不完善、政府角色的错位与缺失、补偿方式的单一等因素造成了政府、开发商、农民三者之间激烈的利益博弈。而从根本上解决拆迁中所产生的问题需要从国家法律明确公共利益这一概念，以此限制行政权力，保障拆迁中农民的根本利益。
关键词 ：农村拆迁：博弈：公共利益
中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015） 08- 0086- 03
一、引言
当今中国的城市化进程不断的被推进，城市的发展也不断的被加速，而这一过程中产生的一个直接的结果就是对土地的需求越来越明显而人口的聚集和膨胀导致了城市建设用地的规模越来越小。在城市规划区被冷落的农村集体所有的土地逐渐显现出了巨大的优势，这一优势正好解决了城市发展建设用地不足的困境，这也就导致了越来越多的农村土地和房屋面临着征用和拆迁。农村土地的房屋的拆迁工作与国家的经济建设有着密切的关系，只有在拆迁工作中保证农民的切身利益才能够顺利和谐的解决城市建设用地紧缺的问题，同时也能够保障新农村建设的稳定。
二、国外对于拆迁问题的研究
（一）关于拆迁补偿制度的研究
David Adamsa通过介绍香港的机构更新转变过程，认为拆迁比项目的完成更加的困难，因为城市拆迁不仅仅要求政府正确的定位自己的角色，尤其是内部的机制起主导地位的前提之下更不能按照指定的计划生搬硬套。Bettina Reimann在对东柏林的拆迁中指出房子的产权重新掌握在个人手中对拆迁的进行以及房屋的重建有着重要的推进作用，他还同样指出不同的财产其属性不同因此赔偿的标准也应该随之与之适应。这些不同主要包括房屋拆迁中财产所在城市的真实价值。
（二）关于拆迁对社会的影响研究
pengjunZhao, Bin Lu，JohanWbltjer认为城市的边界问题在解决农村征地拆迁纠纷占据了重要的地位，他提出应该有效的控制城市的边界的进一步扩张才能有利于解决农村纠纷问题日。seong -Kyu Ha认为在伦理学上韩国的拆迁补偿标准低于正常的标准，这使得很多人居无定所，同时这不但没有提要数以万计的贫民的居住水平还是有违人权的。
（三）关于拆迁、土地、环境三者关系的研究
Jose Antonio PuPRm de oliveira认为在不同的环境政策和土地权利两重作用下会在东亚马逊流域引起各种的纠纷，这种纠纷既可以发生在政治上也可以发生在社会上，从而会引起进一步的土地上的纠纷和水土流失。Cynthia Sorrensen指出巴西政府处于对环境的保护，政府对于燃料用地的严格限制引起了大规模的冲突事件。
三、国内对于拆迁问题的研究
（一）关于拆迁政策的相关研究
首先是拆迁政策的研究，李江涛认为：对于城郊集体土地上的拆迁，我国现在都没有特定的法律去规范其拆迁的行为。有一些法律虽然涉及到到了城郊土地拆迁的一方面，但是依然没有具体清晰的作出规定，相反大多都是比较简单笼统的规定，同时还有许多问题在法律上是空白的。
其次是现行拆迁制度的利弊方面，姚从容认为导致拆迁中的各种纠纷的原因是复杂的，首先应当指出的是我国的土地制度、征地制度和社会保障制度这三方面存在着缺陷：土地的所有权、使用权、收益权和处置权日。同时征地执法过程中的非人性化，非市场化以及社保制度的缺乏都是引起拆迁纠纷的原因。而这些并非是农民失地问题产生的根本原因。我国现在实行的土地产权制度与社保制度已经使农民远离了社会。
最后是在拆迁的性质方面，胡信彪指出有关农村拆迁的法律法规在法的性质上来说应该是先征地后拆迁而不应该是拆迁法律法规和征地法律法规相独立的。从农村的整个拆迁过程来看，政府由于用地需求按照正规的程序征用农村的集体土地，在这个过程中农民的房屋作为附着物”连同土地一起被征收。其实这就是土地从集体变为国有这一过程的结果，这个过程中法律是禁止先拆迁后转化土地所有权的。
（二）关于不同视角下的拆迁问题研究
首先在利益博弈的视角下，杨华指出征地拆迁的过程是一种利益博弈的过程，利益相关者之间进行激烈的博弈，然而博弈带来的直接后果就是各种冲突和拆迁纠纷，宄其根源是由于各个利益相关者都想在政策允许的范围内进行利益最大化的博弈。在这个过程中政策的限定和具体的操作空间决定了征地拆迁的纠纷来源，并且为了减少由此引发的各种拆迁纠纷问题政府应该减少利益博弈的空间。施建刚，朱杰对征地拆迁中的冲突和纠纷以博弈理论为基础进行了实证性的分析。他们的几轮主要分为三个方面：首先是对于拆迁人行为选择的影响因素，他们指出政府在拆迁实施的过程中有斗争和妥协行政成本，并且两者之间存在着一个差额，这个差额的大小会直接影响政府的行为决策，一旦政府的决策变化随之变动的便是被拆迁人的行为选择，这个差额大于补偿的差额，双方之间倾向于和平的方式去处理解决各种纠纷，反之，便会以比较激烈的博弈去处理拆迁问题。以上两位作者都在博弈视角下对于拆迁纠纷这一问题进行了探讨，两者的相同点都是认为整个拆迁的过程只是利益的博弈，从而忽略了非利益因素在拆迁进程中所起到的作用。
其次在行为经济学视角下，卿志琼从禀赋效应和时政幻觉这两个视角指出我国征地拆迁所产生的冲突在情绪上和制度上是如何被引发的。禀赋效应认为，房屋的拥有者也就是被拆迁人认为自己的房屋是个体的人格时产，深层意义上来说房屋包含着个人感情等复杂的因素：而在时政幻觉的角度下，拆迁人认为房屋只是一种可以被金钱衡量的资产。这两种对于房屋价值的判断本身就存在着情绪的冲突，这种冲突在我国特有的房屋拆迁和土地征收的制度上会被激化从而变为更为激烈的情绪对抗。因此，制度调整应向着市场化的方向推进。遇制和防范情绪事件的改革措施和政策建议是：用市场机制获取所需财产：以高于市场价值补偿：避开高主观价值集中的区域或放弃征收：推行严格的征收约束机制。卿志琼在经济学视角下对于拆迁纠纷进行了细致深刻的分析，从一个新的角度来阐述拆迁中的冲突，但是文中分析的情绪对抗的一系列过程在现阶段的拆迁中占据的地位不能具体和量化，另外避开特殊的地区不拆迁也是不切实际的。
最后在立法的视角下，王静比较全面的分析我国现阶段房屋拆迁现状和拆迁纠纷的特点，并指出了房屋拆迁纠纷产生的制度等方面的原因，还提出要解决拆迁纠纷应该从以下方面着手：完善房屋产前纠纷解决机制，严格拆迁的程序，保证听证制度的完善和严格执行，保障被拆迁人的知情权和参与权以及完善拆迁补偿制度王静提出的措施虽然比较全面，但是对于解决拆迁纠纷这一问题来说她提出的措施过于客观。
（三）关于农村拆迁纠纷补偿对策的研究
首先是在农村拆迁补偿问题及其对策方面，白旭川在农村拆迁补偿的制度中谈到了注重私权保护的重要意义，还对有关农村拆迁问题的立法方面进行了详细的分析。他还谈到房屋拆迁中的无形利益”的损失，这种无形利益”主要是指在房屋拆迁的过程中，被拆迁人因拆迁而丧失的邻里关系”：教育环境”：医疗卫生设施环境”等等。在这一方面也应当在对被拆迁人补偿时适当予以考虑。只有这样，才能更加全面地保护被拆迁人的合法权益。通过这一观点可以发现白旭川对于农村拆迁补偿制度的分析更为全面和深刻，在指定农村拆迁补偿数额的时候，政府部门也应该同样考虑到这种“无形利益”对拆迁进程带来的正面和负面影响。
其次是在农村拆迁补偿的影响因素方面，王兰兰在在关于农村拆迁补偿的影响因素这一问题中进行了比较全面比较和分析。各种非制度因素的影响在我国拆迁补偿数额的多少方面起着关键的作用，宅基地占地面积、建筑面积家庭总人口和村庄距城市的距离这几个因素对宅基地赔偿额有显著的影响而建筑类型、建筑年份和家庭成员中是否有村干部或党员对宅基地赔偿额没有显著或稳定的影响。同时发现宅基地拆迁赔偿额在全国有非常显著的地域差异。但事实上是赔偿数额的多少是由多方面的原因综合而成的，这是由于宅基地面积、建筑的新旧等一些用来作为赔偿数额的基本依据都是由农村本地人自己评判的，因此可以肯定的是人脉关系的好坏对于宅基地赔偿数额的多少占据着一定的地位。
最后在农村拆迁补偿所产生的影响方面，孟俊红指出我国农村房屋拆迁补偿存在着严重的利益主体缺位和错位的现象：违法建筑的补偿错位、集体土地产权关系的缺位。如果任其发展下去会导致新的纠纷。由于补偿主体的缺失和错位导致地方政府的利益受损，这种情况下地方政府便会利用消极的方法去获得土地利益例如强拆）。另外这也会导致严重的补偿不公平行为，造成区域的贫富差距进一步扩大，也会产生一群食利阶层”，使社区风气变得浮躁。
四、简要评价
（一）对国外相关研究的评价
国外关于拆迁问题的一个显著特点就是大范围性的实证研究比较多，因而代表性比较强，同时国外在拆迁的对于环境的影响方面的研究方面比较丰富，综合而言国外单独对土地相关的研究少见，大多数是从宏观的角度进行的研究，中间穿插对土地冲突的研究。同时国外研究的文献中对征地拆迁中的细节问题研究的比较少，这与国家之间的政策不同有一定的关系。
（二）对国内相关研究的评价
总的来说，国内对征地拆迁中的各个方面的问题研究已日趋成熟，无论是从研究的方法还是研究的内容上都已经开始自成一套体系。但是相比国外研究而言我国对于拆迁的各个方面的研究都是偏重于理论性质的，尤其是从法律、政策、利益的角度去分析的居多，很少有以数据作为基石采用实证研究的方法去出发，比如在补偿的种类中被拆迁人的无形损失是否应该去保障？该如何保障？又如何量化？而从另一方面来说即使是有也只是小范围性质的实证研究，其研究的结论推广到全国的可能性不大。
一、指导思想和目标
以“三个代表”重要思想为指导，从维护改革发展稳定大局、落实科学发展观和构建和谐社会大局出发，在全区范围内开展“切实维护农民土地权益"问题专项治理工作，切实贯彻国家关于土地征收工作的有关法律、法规及政策规定，严格征地程序，完善征地补偿安置办法，加强对征地补偿费用分配和使用的监督检查，督促地方政府做好征地补偿安置工作，切实维护农民土地权益。
二、牵头单位和参与部门
切实维护农民土地权益问题专项治理工作由区国土资源局牵头，成员单位包括：区国土资源局、监察局、农业局、劳动保障局、审计局、法制办等。
三、工作内容
认真解决土地征收中损害群众利益，切实维护农民土地权益，重点是严格执行征地拆迁法律法规，贯彻落实各项政策措施。检查范围是年8月以后全区征地拆迁情况，主要内容包括：
l、各地征地补偿是否按照“省实施(土地管理法>办法》和《市征地拆迁补偿安置标准的通知》(政综[]39号)执行；有关部门和单位是否按照依法批准的征地方案核算费用；征地补偿费用支付给集体经济组织或发放到农民个人是否足额到位。
2、征地程序执行情况。征地报批前县级国土资源管理部门是否按规定做好征地告知、调查、已申请组织听证等工作。征地批准后地方政府是否严格实行征地“两公告一登记”（征用土地公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿登记）程序：
3、被征地农民的安置和社会保障工作情况。主要采取什么安置形式，是否多途径安置群众，是否确保群众的生活不低于原有生活水平。是否按照省政府关于被征地拆迁群众社会保障的要求，落实被征地农民社会保障。
4、征地补偿费在村集体经济组织内部中的分配和使用情况。村集体依法提留的土地补偿费是否设立专户，是否纳入村集体财务实施专项管理，是否采取措施进行监督检查，土地补偿费是否按有关规定在村集体和农民间作合理分配，使用中是否存在违纪违法问题。
5、是否有新的拖欠、截留、挪用征地补偿费的现象，有关部门责任人员是否依纪依法作了处理。检查征地补偿是否按批准的征收土地方案执行，凡低于批准征收土地方案补偿的应及时补足，并追究有关人员的责任。
6、检查征地中是否严格执行征地程序；征地补偿安置工作是否到位；是否有违法采取强制交地措施，有关征地拆迁、投诉举报件的调查核实及处理情况。
四、工作方法与步骤
切实维护农民土地权益问题专项治理工作，采取镇（街）人民政府及有关部门自查自纠和区牵头单位与参与部门抽查相结合的办法，重点以各镇（街）日常工作为主，突出自查自纠，努力将征地工作的矛盾化解在基层，并能举一反三，创新工作方法，从源头上治理侵害农民土地权益的行为，避免群众越级上访，特别是群体性上访事件的发生，具体分三个步骤：
1、自查自纠。11月以前，镇（街）政府（工业园区）及有关部门，要按照本实施方案规定的检查内容，从征地拆迁项目入手，全面自查，发现问题的应立即整改，对违纪违法案件，要及时组织力量查处。需移送其他部门调查的，要按照规定程序办理。自查自纠结束后，要形成自查报告，报专项治理工作各成员单位。
2、区级抽查。区国土、监察、农业、劳动保障、审计、法制办等有关部门联合对所辖镇（街）不定期进行随机抽查。对工作不落实、问题未得到纠正的，要限期整改。
3、工作总结。11月底前，对开展切实维护农民土地权益的工作情况进行总结，对今后工作提出对策措施，建立健全规章制度，堵塞漏洞，规范管理，巩固成果。
五、各部门职责
区国土资源局：负责组织协调工作。检查各地是否按规定做好征地前的告知、确认、已申请组织听证和征地批准后的“两公告一登记”程序；检查依法做好征地补偿安置工作；检查有关征地拆迁、投诉举报件的调查核实及处理情况。
区监察局：负责对有关部门切实维护农民土地权益问题的情况进行监督检查，严肃查处侵害农民土地权益的违纪违法问题。
区农业局：核查征地补偿费用的分配和使用管理情况。
区审计局：检查征地补偿费支付是否足额到位；是否有新的拖欠、截留、挪用征地补偿费的现象。
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