时间：2023-09-08 17:12:02
导语：在社会治理的目的的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词：PPP模式；河道治理项目；运作模式；资金结构；优势；问题及建议
随着城镇化和工业化速度不断加快，城镇人口数量持续增长，城市水环境越来越受到政府的关注。截止到2021年6月，据全国政府和社会资本合作（PUblic-PrivatePartnership，PPP）综合信息平台项目管理库数据显示，全国PPP项目数量为25691个，其中环境治理方面的项目有2350个，有不少项目已经取得了不错的效果，如：云南大理洱海流域湖滨缓冲带生态修复PPP项目，内蒙古锡林浩特市锡林湖、湿地生态水系治理工程PPP项目，安徽灵璧县城区水环境治理工程PPP项目等。这些项目都使得当地的水环境得到了极大的改善，是河道治理PPP项目的成功典范。河道治理是一项复杂性极高的任务，需要系统的技术、管理体系及持续的资金支持。虽然近些年河道治理PPP项目快速发展，但由于建设周期长、投资回报率低以及相关法律不健全等问题，PPP模式在河道治理项目的应用仍然相对较少。
1PPP模式的概念、特征
1.1PPP模式的概念
PPP模式的概念目前没有统一的定义，不同的官方机构和学者都有各自的理解。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资［2014］272号）指出，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系；有学者认为，PPP模式是指在政府与民营资本方合作过程中，民营资本方参与提供公共产品和服务，实现政府职能的同时，也为其自身带来利益。综合各方定义，笔者总结出：PPP模式就是政府通过给与社会资本方一定的收益，使其代替政府为公众提供基础设施和公共服务。
1.2PPP模式的特征
PPP模式有三个重要特征：伙伴关系、利益共享、风险共担。（1）伙伴关系是PPP模式中最为重要的特征。伙伴关系的核心问题是公共部门与私营部门所追求的目标是相同的，即以最少的成本投入，最大化地实现公共服务。在此目标下，私营部门可以实现利益的追求，公共部门则可以实现社会综合效益的追求。（2）合作的目的是利益共享，这便是PPP模式的第二个特征。所谓利益共享，并不是合作双方分享利润，而是公共部门在保证私营部门一定收益水平的前提下，会控制私营部门可能获取的高额利润。这是因为PPP项目大多带有公益性质，不以实现最大收益为目的。共享的利益除了项目的直接可观收益，还包括项目潜在的长期稳定收益。（3）PPP模式的第三个特征是风险共担。PPP项目一般规模较大、建设周期较长、合同复杂，过程中出现风险的可能性很大。公共部门和私营部门各司其职，各自承担善于应对的风险，如项目运营后，私营部门达不到预计收益，则公共部门可以通过津贴补助等方式来规避企业的经营风险；在管理领域，私营部门则可以发挥其优势，承担大部分的管理职责，从而规避公共部门易发的“道德风险”，由此将项目整体风险最小化。
2河道治理PPP项目的运作模式及资金结构
2.1项目概况
济南市济阳区大寺河河道治理综合提升PPP项目（以下简称“本项目”）位于济阳区西北部，北至正大波村、西至劳市望村，南至药谷庙村、区城乡水务局，包括大寺河流域及两岸区域。本项目总投资88365.75万元，项目工作内容包含大寺河河道修整工作、河道桥梁建设、相关绿化工作等。本项目的回报方式为“政府付费”，采用“建设-运营-移交”（BUild-Operate-Transfer，BOT）的运作模式，政府与中标社会资本方的合作期为17年。项目合作范围包括对大寺河河道进行设计、建设以及运营。设计阶段由社会资本方进行大寺河河道的设计工作，完成后报济阳区政府审批，初步要求项目河道长度为4300m，蓝线宽度为300m；桥梁工程共建设跨河桥梁5座，其中光明街桥、新元大街桥拟设计桥宽为50m，永康街桥、开元大街桥、富阳路桥拟设计桥宽为40m；河道两侧景观绿化占地约900000m2。建设阶段主要包括河道整治工程、桥梁建设工程以及项目范围内的道路硬化、广场铺装、设施配套等景观绿化工程等。运营阶段主要进行河道维护，相关设施设备巡查及检修，环境绿化清洁管养等工作。
2.2运作模式
本项目采用BOT的运作方式（见图1）。济南市政府授权济阳区城乡交通运输局作为项目的实施机构，与中标的私人企业一起出资建立PPP项目公司，并签订合同。济阳区城乡交通运输局负责协调相关部门配合项目建设过程中办理相关手续资料，同时负责项目的监督、考察、拨款等工作。项目公司负责办理运营过程中的相关手续、投融资、建设以及一定期限内的运营直至移交给政府。项目合作期满后，项目公司要将项目的全部资产及运营维护权、收益权等全部无偿交给政府或政府指定机构，并且要达到双方约定的移交标准。图1BOT运作模式图
2.3项目资金来源及出资比例
大寺河河道治理PPP项目总投资88365.75万元。PPP项目公司注册资本为18365.75万元，占总金额的20.78%，其中济阳区城乡交通运输局出资代表占股3%，金额为550.97万元，资金来源全部为自有资金；中标社会资本占股97%，金额为17814.78万元，资金来源全部为自有资金。项目总投资与项目资本金的差额部分占总投资的79.2%，拟由项目公司通过银行贷款、信托、基金等渠道筹集。项目完成后，年平均运营补助为11120.94万元，年平均经营成本为781.58万元。
3PPP模式在河道治理项目中的优势及存在问题
3.1本项目采用PPP模式的优势
（1）缓解政府财政及管理压力。本项目是一项庞大的系统工程，不仅耗资巨大，且需要长期的资金支持，PPP模式的引入使得政府从项目建设的参与者转变为监督者，责任更加明确。本项目在运营的前4年风险较大，由济南政府对中标社会资本方进行补贴；4年之后，政府将不再承担PPP项目的任何风险；项目运营8年之后，社会资本方要按照合同规定的标准，逐步返还政府的前期补贴。这不仅弥补了政府的资金缺口，而且极大缓解了政府的管理压力。（2）提升服务质量和运营效率。河道治理项目关系到民生及生态环境问题，生态基础设施落后会导致河道环境变差，直接影响河流的防洪排涝功能。PPP模式可以充分利用民营部门在管理、技术、效率、创新等方面的优势，实现以最低的成本投入，为社会提供高质量的公共服务，且大寺河河道治理PPP项目有可观的收益空间，给社会资本带来了投资动力。（3）风险分担体系合理。正如前文提到的，PPP模式最重要的特征之一就是风险共担，本项目建立了科学合理的风险分担机制。政府与社会资本方合理评估并分摊不同类型的风险，比如法律的调整、变更，政府的信用等风险，由政府承担；融资、市场等方面的风险，社会资本方的控制能力会强于政府部门，且关乎其利益，所以由社会资本方来承担。对于不可抗力风险，政府和社会资本方都有能力承担，根据设置的相应的分担机制一起分担。
3.2项目建设中存在的问题及建议
（1）政策法规不健全。本项目耗资巨大且回收成本时间较长，需要完善的法律体系来保障项目的顺利进行和长期可持续发展。PPP项目在我国出现时间不长，2014年之后，国家陆续颁布了一些支持PPP项目的指导文件，这些文件在推进政府与社会资本的合作中有着宏观指导意义，但由于PPP项目的复杂性极高，建设周期较长，落实到具体项目上时，发挥的作用便相当有限。比如本项目中关于社会资本方的投资回报率的问题就引发了争议，因为没有具体相关法律法规规定投资回报率应该是多少。政府通过市场调查并咨询了相关金融机构的意见，最终确定投资回报率为6.47%。完善的法律体系是推进PPP模式在河道治理项目中的应用的保障，应建立完善的法律保障和监督体系，明确在合作中政府和社会资本方的权利义务，保障各方利益不受损害，特别是公众的利益。政府对PPP项目的干预不宜过多，应建立以市场配置资源为主，同时政府进行宏观调控的新型投融资机制，引导社会资本自主投入到河道治理建设中来。在完善法律法规的同时，要注重法律的持续性和稳定性，若朝令夕改，政策的随意性过大，则社会资本方的利益就得不到保障。（2）缺乏专门的管理机构及专业人才。从管理机构来看，目前PPP项目一般由各部门自行管理。在本项目招标采购阶段，政府部门内部由于分工不明确、缺乏相关管理经验和专业人才，导致各部门之间信息交流不畅，内部管理混乱，大大降低管理效率。加之PPP项目通常周期长、涉及专业广泛、复杂性高，需要一大批具有法律、金融、财务、土木工程、工程管理等专业知识的全面型人才，但每个PPP项目都有其独特性，能够担此重任的人才凤毛麟角。PPP项目的复杂性决定了胜任这项工作的必须是涉猎广泛的复合型人才，而PPP项目人才匮乏已成为行业内普遍现象，因此要鼓励高校、社会企业或其他机构组织进行专业人才培养。人才的培养要符合市场的需求，并有渠道地输送到我国PPP项目中，逐渐形成一个符合我国PPP项目要求的人才培养与输送模式。同时要引进国外优秀人才，鼓励国内相关人士去国外学习先进经验。（3）加强机构建设，增强项目的开发与储备能力。在本项目中，政府与社会资本方的合作没有统一的部门，且在公共部门层面分工不明确，加之缺乏相关专业人才及经验，导致管理效率低下。可以通过设置专门的管理机构，对所有的PPP项目进行统一管理，机构内部再对各项目进行细分，对地方政府普及PPP项目专业管理知识，提供专业咨询服务，进而提高地方政府的管理效率及管理专业性。设置的专门的管理机构同时要负责PPP项目的开发与储备，也就是PPP项目的可行性论证工作。进行PPP项目的建设不能盲目跟风，特别是河道治理项目大多耗资巨大、风险高且复杂性极大，若对PPP项目的适用性理解不到位，则很有可能直接导致PPP项目的失败。只有做好项目的前期论证，确保PPP模式的适用性，才能在项目的建设中提高运作效率，并且充分发挥PPP模式的优势。
4结语
建立健全高校思想政治理论课社会实践教学环节
1.实践。认为，实践是指人们改造自然和改造社会的有意识的活动。实践不仅是认识的来源、认识发展的动力，而且实践又是检验认识正确与否的唯一标准，是认识的最终目的。人的认识能力的形成，归根结底取决于人们所特有的实践活动。人的实践活动，既然是以自觉目的性为特征的改造客观世界的活动，因而它就要求人形成关于对象的本质和规律的知识，并以此为基础来确定实践改造对象的目标和方案。这是实践的一般含义。当然，实践也包含实行自己的主张、履行自己诺言的含义。
2.教学。一般说来，教学是在教育目的的规范下，以教育内容和教育方式为中介的师生双方教与学的共同活动。这种教与学的共同活动，教师是作为教的施动者、居于主导者地位而必须存在的一方，而学生则是受动者，即在教师有目的、有计划、有组织地引导与控制之下接受教师所传授的科学文化知识和技能，并在受教中养成合乎一定社会行为规范要求的思想道德品质、以发展受教者自身的德行、智力和体力的另一方。这两方是缺一不可的。通常情况下，这种教与学的双向活动，是被限定在学校之中、被限定在课堂理论教学的层面上的。
但是，随着社会生活的丰富与发展，特别是科学技术的进步以及人类实践能力的提高，使得教学得以实施的中介方式也在不断地拓展。虽然当今学校与课堂的教学在整个教学体系中仍然占据主要地位，但其局面也出现了相对弱化的情势，传统的课堂教学也受到了挑战。因此，传统意义的教学可称为狭义的教学，与此相对应，还存在着广义的教学，即各种以学习为目的、可以获得知识与技能；或者是使已获得的已有知识结构得到完善和修正并内化为一定素质的社会性活动或具有社会性内涵的活动都可以视为教学。这样的教学并不存在着一元的主导型知识源，占据主导地位的知识源可以是多元的。而且它还是主体与客体实现统一的活动过程，在这一过程中，不再存在主体的限定，也不存在场所的限定，它可以是在课堂上，也可以是在课堂下，更可以是在社会中，只要发生着知识的发现、转移、传播和内化，无论是“谁”作为主体发挥着主导作用，只要对学习者的知识、技能和素质的提高与发展都具有积极意义的活动过程就是教学过程。
3.实践教学和社会实践教学。教学内涵的拓展是客观现实的发展所决定的必然，传统意义上的教学如前所述可见已不能有效地全面解释社会生活中的各类知识发现、转移、传播和内化了。因而，实践教学和社会实践教学应运而生了。
在实践教学这一语境中，教学是一种活动，而实践则是对这种活动的描述、修饰和限定，即这种教学活动可以不必是在学校中课堂上实施的，而是在没有传统意义上的教学中教师主讲传授知识环节的各种实践活动中完成了知识的传递和转化，而且，在教学实施过程中，实践教学所要完成的任务不是单纯的理论知识的传播，而是通过课堂或学校以外的外在环境对学生或受教者自身产生影响的过程中通过感悟体验来发现知识、获得知识，并验证知识、完善和修正已有的知识结构从而形成一定的内在素质的过程就是实践教学过程。简言之，实践教学就是指通过有目的、有计划地组织、引导学生积极地参与各种社会实践活动或具有“社会实践性内涵”的活动的方式来不断地提高学生的思想觉悟、认识能力以及实践素质，在实践过程中完成知识传播、内化和发展的特殊的教育教学模式，它的目的不是为了对学生实施理论教育，而重在学习者内在素质与实践能力的培养，通过实践活动来强化知识的内化，使学生真实有效地掌握一定知识与技能，即在改造客观世界的过程中同时改造自己主观世界的教学方式。总之，实践教学在本质上仍然是一种教学活动，只不过是一种实践化、应用化的教学活动。
社会实践教学是实践教学的重要形式，它与一般实践教学最大的不同在于强调真实的社会性和学生的主体性地位。也就是说，社会实践教学就是通过真实的社会生活场景、环境，使学生作为社会生活的主体性的参与者，让学生在现实生活中独立发现问题、认识问题并通过分析具体问题独立地作出判断和决策，以寻求解决问题的方式和方法，从而实现以培养学生运用所学理论解决实际问题能力这一目的的一种教学方法。
4.高校思想政治理论课社会实践教学。当我们了解了实践教学、社会实践教学的涵义之后，还必须要根据高校思想政治理论课自身的学科特点来阐明高校思想政治理论课社会实践教学的内涵。高校思想政治理论课作为我国大学教育阶段开设的基础性的必修课，是对大学生系统讲授以和中国化理论成果为指导的思想政治道德课程，它是我们党和国家对大学生进行思想政治教育的主渠道、主阵地和重要的理论教育形式，其目的在于坚持和巩固的指导地位，引导和帮助广大青年学生树立正确的世界观、人生观和价值观，坚定对的信仰、坚定对社会主义的信念、增强对改革开放和现代化建设的信心、增强对党和政府的信任，增强自主意识、竞争意识、效率意识、民主法律意识和开拓创新精神。围绕这一目的的开展的高校思想政治理论课说到底是为了使大学生成长为合乎社会主义本质要求的社会主义事业的接班人和建设者。因此，这门课绝不是单纯地传播一种知识，而是强调学生内在素质的形成。也就是说，教化固然重要，但内化更重要。因为教化是指教育者按照一定的社会需要，把一定的教育内容、行为准则教给对象的过程，而内化则是指外部事物向人的内部精神（即心理）转化过程。由于高校思想政治理论课的特殊性，虽然施教者完成了“教化”任务，但如果受教者仅仅停留在掌握了一定知识的层面上，对“教化”的内容没有从心底里、头脑中接受它、认同它，并形成为自己的思想、信念，即没有完成“内化”，这样的思想政治理论课是没有实际意义的和不成功的。可见，由课堂教学来完成知识的传递单纯地为了教学而教学是实现不了思想政治理论课的教学目的的。而社会实践教学是激发学生学习思想政治理论积极性和主动性的有效方式，是增强思想政治理论课教学实效性的重要途径。
教育学理论告诉我们，高校学生有目的、有计划地深入现实社会，参与具体的生产劳动和社会生活，了解社会，增强知识，养成正确的社会意识和人生观、世界观和价值观，是整个教育活动的重要环节。通过实践活动，有利于促进知识的转化和知识的拓展，有利于增强学生的社会意识和社会技能，有利于大学生提高修养，完善个人品质。尤其是思想政治理论课由于它的特殊性，因而在它的教学中，加强实践教学环节，对于实现教学目标，增强教育教学的实效性，是具有其他教学环节不可替代的重要作用的。
说“社会实践教学”是高校思想政治理论课的教学“环节”，就在于它不应该是即兴或心血来潮式的进行一次或几次的分散的、不成体系的教学活动。它应该是思想政治理论课教学过程整个体系中的一个具有长效机制的常态的具体教学形式，是与思想政治理论课课堂教学环节相独立存在的一种教学模式，它具有自身存在的依据性，即它不是依赖于其他教学环节而存在的。从思想政治理论课的课堂教学角度来看，社会实践教学环节可以视为课堂教学环节的延伸、发展、内化和修正，但从社会实践教学自身来看，课堂理论教学又是为社会实践教学服务的，即为之提供必需的价值指导和理论化的知识资源，这样，课堂理论教学又是社会实践教学的环节实施的理论准备阶段。如前所述，社会实践教学和课堂理论教学是一对矛盾统一体，既有区别，又有联系，它们都统一于思想政治理论课教学的体系之中，都是实现思想政治理论教育教学目的的教学环节。
总的来看，高校思想政治理论课社会实践教学，就是由理论的实践性要求决定的、从大学生本身成长为出发点而设计的、以促进大学生思想道德素质适合中国特色社会主义事业发展需要而全面形成和发展为目标的，通过有目的、有计划地组织和引导大学生以主体性参与者身份参加的有长效机制保证和呈常态教学环节的走出课堂、走进社会、贴近生活、贴近群众的具有真实社会性的实践或具有“社会实践性内涵”的活动，让大学生在参与该活动的过程中，以获得的亲身感受和体会，来接受教育和锻炼，加深对所学的思想政治理论的理解和把握，认同和信服，逐步树立起正确的世界观、人生观和价值观。
社会实践教学模式的特点
1.不可或缺的辅助形式。它相对于课堂理论教学，课堂理论教学是高校思想政治理论课教学的主要形式，而它则是相对独立的不可或缺的辅助形式。因为，理论需要灌输。政党的任务就是要通过系统的理论教育把科学社会主义的思想传播到工人阶级和广大人民群众中去，用以武装头脑，启发觉悟，认清使命，并为实现自己的使命而奋斗。因此，理论灌输历来是思想政治理论教育的基本原则。当然，这种灌输绝不是“填鸭式”的“满堂灌”。而必须是理论联系实际的师生互动的启发式讲授和传递理论知识。也就是说，在课堂理论教学环节中，也必须在坚持理论联系实际的原则下，把虽然是间接的但也必须是活生生的反映了社会实践的授课内容引入课堂理论教学之中。
2.它有广义和狭义之分。狭义的高校思想政治理论课实践教学是区别于传统的思想政治理论课课堂教学的一种教学模式。它强调的是真实的社会性，既要求师生是走下课堂和走出校门，通过真实的社会情境，以社会考察、参观访问、开展调研等形式来完成的。广义的高校思想政治理论课实践教学是指在课堂理论课懂得课堂教学之外的一切与实践（包括直接和间接实践）相关的教学方式。它强调的是具有“社会实践性的内涵”。它虽然更多的是体现在思想政治理论教学之外，但也可以体现在思想政治理论课的课堂教学之中。在课堂理论教学之外的实践教学完成形式与狭义相同，但在课堂教学之中的实践教学则是以课堂讨论、辩论、案例分析、学生登讲台、学习小组活动、观看电教片、聘请专家学者和英模人物进行讲学和做报告等形式来完成的。
3.将理论“内化”为素质。它不是以系统的理论化的知识传递为目的，而是一个以系统的思想政治理论知识体系为依托，通过学生对社会实践或具有“社会实践性内涵”活动的参与和体验，使其主观世界得到感性的再教育和主体能力得到优化，更重要的是，它是一个在借助于“教化”的基础上，使大学生把掌握的思想政治理论知识进而逐步完成“内化”即形成思想政治道德素质的过程。
Abstract： With the rapid urbanization， more and more urban infrastructure projects adopt PPP mode， many of them belong to quasi-infrastructures. Some of the quasi-infrastructures in PPP projects reflect the low efficiency of public-private partnerships， which reason is the level of project governance. By the methods of literature review， expert interview， this paper identifies the governance evaluation index of the quasi-operational infrastructure in PPP. Then it uses the questionnaire survey and factor analysis method for index optimization， finally determining the evaluation index system of the quasi-operational infrastructure in PPP.
关键词：准经营性；PPP目；项目治理水平
Key words： quasi-operational infrastructure；PPP project；project governance level
中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）22-0029-05
0 引言
PPP（Public-Private Partnership），是政府和社会资本进行工程建设的一种模式，以特许权为基础，由政府与社会资本之间达成的一种伙伴关系，从而达到利益共享、风险共担的双赢模式[1]。PPP项目的成功离不开其利益相关者利益关系的协调，而利益相关者动态平衡双赢却难以维持，据统计，从1990年至2013年，PPP项目建设和运营的收益和成效甚微，有些甚至被暂停或取消[2]，如何在制度层面和顶层设计层面促进利益相关者关系和谐成为亟待解决的问题，目前关于准经营性PPP项目治理研究较少，特别是缺乏项目治理水平指标体系的研究。本文旨在寻求准经营性PPP项目治理水平评价指标体系，为准经营PPP项目治理水平的提高提高依据，优化准经营性PPP项目发展进程。
1 准经营性PPP项目治理水平只指标体系概述
1.1 项目治理水平内涵界定
“治理”这一理念在政府、公司等领域都得到了很好的应用与发展，并形成了比较成熟的政府治理和公司治理等理论体系。但是，项目治理这一概念在20世纪90年代才被提出来，目前为止对其理解仍然存在分歧，也没有形成比较系统化的理论体系。对于项目治理的定义，国外具有代表性的是Turner、Renz、Bekker等学者的界定，Turner认为项目治理是利益相关者之间设定一整套关系，并提供一种结构，通过这种结构，设定项目目标，确定实现该目标以及绩效实现的方式[3]。Renz认为项目治理是一种反映企业伦理的方式，针对复杂的环境下的项目，进行战略性指导、综合管理以及整体控制的一个系统过程[4]。Weaver认为项目治理是公司治理的子集，从公司治理的领域关注项目活动，包括项目组合的指导、项目发起人地位和项目管理的效率等方面[5]。国内以严玲对项目治理的定义最具代表性，定义项目治理是一种制度框架，在这种框架下，体现了项目各利益相关者之间权、责、利关系制度的安排[6]。从上述学者的论述中可以看出，项目治理的思想主要是从公司治理演化而来的。结合不同学者之间的定义，本论文给出的项目治理定义：为了实现项目目标，构建一套正式或非正式的、内部或外部的制度或机制的体系，它规定了项目主要利益相关者之间的权、责、利关系，从而在项目交易中建立一种秩序，并通过这种制度来维持这种秩序，使利益相关者之间的关系得以协调，并维持项目交易中一种良好秩序的过程。定义中不仅包括项目在项目契约组织形成时建立秩序的过程，更包括在项目建设管理全过程来维持秩序的过程。
根据上述项目治理的概念，本论文认为项目治理水平是过程行为，规定了政府部门、社会资本、公众等利益相关者之间的权、责、利的划分，使利益相关者关系得到协调度与预期相比的有效性，并通过一系列措施来维持这种良好的秩序的效果。
1.2 建立准经营性PPP项目治理水平指标体系必要性
现如今，许多的PPP项目未能正常进行，例如杭州湾跨海大桥PPP项目，社会资本陆陆续续出让股份或者撤资，截止目前国有资产占到总资产的80%。这都涉及到项目前期制度设计是否合理，合作效率高低的问题。PPP项目中，政府与社会资本直接的合作机制如何建立、融资结构如何安排、控制权如何配置、收益如何分享、对项目的管理者如何激励和监督，这些都影响到PPP项目是否成功。需要我们从项目治理的角度来对项目进行分析，从制度层面来解析项目成败的原因。
当前关于准经营性PPP项目治理的研究有限，特别是评价机制的缺失，随着越来越多的项目进入运营期，以及大量的PPP项目均是准经营类，如何以项目治理为立足点，以项目治理水平指标体系为出发点，提高准经营性PPP项目的运营效率成为关键。
1.3 准经营性PPP项目治理水平评价指标体系特殊性
与经营性基础设施PPP项目相比，准经营性基础设施PPP项目治理水平评价指标体系具有以下几个方面的特殊性：
①经营性基础设施PPP项目的收益已大于或者等于市场平均水平，政府不需要对项目进行补贴，但是准经营性基础设施项目的收益不足以弥补成本或者低于市场的收益均值。为了激励社会资本参与进来，保证社会资本的的合理收益，政府应对项目进行补贴。因此，准经营性基础设施PPP项目治理评价的需要对政府补贴机制、政府对社会资本的激励程度等进行评价。
②准经营性基础设施PPP同时也具有一定的公益性，政府为了满足公众的需求，保证公众的利益，控制项目的收费价格，以致于项目的收益不高。因此，准经营性基础设施PPP项目治理水平评价指标会体现出较强的公益性，比如价格监管机制等。
2 准经营性PPP项目治理水平指标体系理论分析
2.1 准经营性PPP项目治理水平评价目标
准经营性基础设施PPP项目涉及的利益相关者关系更加复杂，利益纠纷瓜葛更多，此时的“利益”包含多方面的内容，是个复杂的多指标体系。准经营性PPP项目治理评价的目标应定位于各利益相关者的利益最大化。这些都强调效用、利益和价值的实现，它们本质上是相通的。价值创造是一切组织的和核心目标，而项目本身没有价值，其价值来源于项目目标的完成，当然这里所谓的项目目标包括各利益相关者的目标，各利益相关者目标的实现也就等同于其利益的实现，由此可见。准经营性基础设施PPP项目治理评价的目标就是达到各利益相关者之间的关系的协调和利益的趋同，从而最终实现项目价值。
2.2 准经营性PPP项目治理水平评价主体
如果由政府主导进行准经营PPP项目治理水平评价，指标体系的重点会放在社会资本满意度上，而忽略了政府本身项目治理水平高低，也不能完全反应准经营性PPP项目治理的真实水平。
准经营性PPP项目治理应引入独立的第三方，这样才能平衡PPP项目众多的参与方和利益相关者诉求。国外，如英国、日本、澳大利亚等国家通过成立专门的PPP管理咨询单位对PPP项目进行监管。我国可以借鉴国外的经验，引入第三方进行项目治理评价，并保证评价结果的真实性、公平性和准确性，设置独立的PPP项目监管部门，细化到每个行业，每个项目均设置监管部门。因此，准经营性基础设施PPP项目治理水平评价的实施机构安排第三方机构进行是最适宜的。
2.3 准经营性PPP项目治理水平评价时点
准经营性PPP项目治理水平评价的时点的设置会影响到指标的建立。PPP项目有六个阶段，分别是识别阶段、准备阶段、采购阶段、建设阶段、运营阶段和移交阶段。由于转经营性基础设施PPP项目特许经营期较长、一般是为20年-30年。因此本论文的评价客体是准经营性基础设施PPP项目，时点是从项目识别到项目运营阶段，即是项目的后评价。因此准经营性PPP项目治理指标设置要考虑性项目识别到项目运营结束的所有阶段。
3 准经营性PPP项目治理水平评价指标设计
3.1 治理水平指标体系构建思路
本文沿袭了国内项目治理研究思路，借鉴公司治理评价的内涵，公司治理评价的内涵是以公司治理内涵为核心，以公司治理原则为评价指引，对公司治理结构的合理性、公司运营的合规性、各层级利益相关者责任的履行情况、主要利益相关者利益的保障、信息披露及时性与完整性以及公司治理目标的实现情况作出评价。在这种评价逻辑中，治理结构、治理机制是相互联系的，缺一不可的。因此，对于PPP项目治理的评价应包含治理结构的安排状态以及治理机制的实施状态，其治理目标是PPP项目利益相关者权、责、利的分配情况。
项目治理评价就应该将项目利益相关者纳入到统一平台，而不是将利益相关者单独切割开。这一点与公司治理的内涵是一致的。但是，PPP项目治理水平评价的指标体系相比于公司治理水平评价指标体系更为复杂。其一，由于“项目”比“公司”的利益相关者更加的多，评价的横向展开范围更加广。其二，PPP项目注重的是交易秩序的安排，比公司治理“独善其身”的目标更加全面。PPP项目治理的指标相比于公司治理评价指标更加的复杂。PPP项目治理评价的指标的选取，需要借鉴公司治理评价的指标体系选择，选择PPP项目治理结构、PPP项目治理机制（契约治理层面、关系规范层面）。
3.2 项目治理水平指标体系分析
通过上述分析可知，本文从项目治理结构、契约治理和关系治理三大视角来得出准经营性基础设施PPP项目治理水平评价指标。首先本文是根据文献综述得出PPP项目治理水平评价指标体系，再根据准经营性项目特点，综合得出准经营性基础设施PPP项目治理水平评价指标体系。
PPP项目治理结构主要是以项目权利分配为核心的内容，项目权利分配主要是PPP项目各参与方股权分配情况。具体的指标体系见表1。
项目治理机制成为一种固化的契约关系，需要与之匹配的契约治理机制。通过文献分析可以看出契约治理分为内部治理和外部治理两大方面，内部治理着力于利益相关者之间的责权利之间的制度安排，外部治理则是外在制度的安排。基于契约治理视角的准经营性基础设施PPP项目按照问下文献检索分为四个维度，分别是利益分配、风险分担、激励水平和政府监管，具体指标见表2。
对于关系治理角度，严玲首先提出将关系治理纳入到项目治理体系内，认为项目的关系治理主要在信任、承诺、沟通和合作四个方面体现出来。具体的结合准经营性PPP项目，具体体现在以下几个方面，见表3所示。
3.3 项目治理水平指标体系最终构建
对于准经营性PPP项目治理水平构建的指标，由于个人主观选取的因素，它的合理性和科学性有待考量，需通过问卷调查，对指标进行优化处理。本问卷涉及的调查对象是从事PPP工作的专家学者或者具有PPP工作经验的人群，因此本问卷是是网络发放问卷和线下发放两种同时进行。本问卷了200份卷，回收了178份问卷，去掉不合格的17份，剩余161份问卷，问卷回收率161/200=80.5%，符合要求。
本文运用SPSS20.0对问卷信度进行检验，问卷整体和各维度的信度均在0.7以上，表明问卷信度是处于可信区间。
将指标X7、X17、X21、X28、X38删除后，信度得到明显的提升，具体对比结果如表5，因此删除这五项指标。
本文运用SPSS20.0对问卷进行KMO和Bartlett检验，结果如表6所示。
由表6所示，巴特利特球体检验统计量的观测值为2969.291，伴随概率值0.000
在前置条件符合的情况下，对所有指标使用主成分分析法，定义了特征根大于1为标准，通过最大方差旋转以后，结论见表7，根据计算结果显示，所有36个指标总共抽取了6个公共因子因子，符合了特征根大于1的标准，解释总方差的贡献率累积达到64.276%，说明众多指标的6个公共因子能够较大程度综合反映评价指标的总信息量，与上述将研究将准经营性治理水平分为6个维度符合。
由于原成分矩阵中载荷系数差异较小，不能清晰的反映出公共因子所包含的变量信息，为使公共因子在不同变量上的载荷系数呈现出显著性差异，需对原成分矩阵正交最大化旋转。旋转后的成分矩阵中，载荷系数趋向于两极化，以便于对各因子作出合理的解释。
准经营性PPP项目治理水平经旋转后的因子负荷矩阵如表8所示，本因子负荷表中可以发现，指标X36对本因子的的负荷量为0.477，说明对本因子的解释程度不高，故删除该指标。指标X39对本因子的负荷量为0.477，对因子4的负荷量为0.412，说明该指标对本因子解释不足且存在交叉解释的情况，故应删除该指标。
根据上述研究成果，笔者对准经营性PPP治理水平的指标进行了修正：
①根据问卷信度检验与探索性因子分析的分析，将指标X7、X17、X21、X28、X38、X36、X39删除。指标删除后指标体系更能精确地反映治理水平。
②准经营性PPP项目治理水平指标体系分为6个维度，分别是权利配置、利益分配、风险分担、政府监管、利益相关者参与。
经过修正，得出准经营基础设施PPP项目治理水平的最终指标体系如表9所示。
4 结论
本文借鉴了公司治理评价的逻辑，构建了准经营性PPP项目全过程的项目治理水平评价指标体系。首先采用文献查阅法初步构建了准经营性PPP项目治理水平的初步指标，再通过问卷调查和因子分析得出了准经营性PPP项目治理水平的最终指标体系，分为权利配置、利益分配、风险分担、激励水平、政府监管和利益相关者参与6个维度33个指标。
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关键词：权力之善；国家治理现代化；工具理性；价值理性；正义中图分类号：D63
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2017）05-0039-04
权力是人类政治生活的中心范畴之一，是主体为了支配特定资源，使客体服从自己并按照自身利益诉求方向行动的一种强制性力量和社会影响力的总和。在伦理学维度，作为相对客观存在的权力是能够进行道德评价的，是有着善恶之分的。权力之善是指权力的设置或运行有益于实现国家和人民利益诉求的政治现象，表征着权力的合法性与文明性。国家治理现代化是国家管理形态的升华，是改变过去政府单一主体治理范式，主张依靠政府市场社会等多元主体协商解决社会利益冲突、保障社会秩序良性运行，实现国家善治的政治实践活动。从本质上看，权力之善与国家治理现代化之间存在着密切的内在关联与契合。一方面，权力之善是国家治理现代化的引导张力，规约着国家治理现代化的实践路径。另一方面，国家治理现代化是权力之善的生成场域，为权力之善创设良好的政治生态环境。当前在全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，分析权力之善与国家治理现代化之间的关联契合，对于我国国家治理现代化实践有着十分重要的导向价值。
一、权力之善的内在意蕴
权力之善是指权力的设置或运行有益于实现国家和人民利益诉求的政治现象，表征着权力的合法性与文明性。权力之善范畴的提出，是人们对现实权力政治生活的反思。权力是社会契约与人们同意的产物，具有人民性与公共性。但是自从私有制与国家产生以来，权力逐渐异化为统治阶级的统治工具，其工具理性不断显现，而表征着公共利益与人民性的价值理性却不断式微。权力拜物教俨然成了人们政治生活的常态性存在，日益压迫与奴役大众。权力之善正是人们对以往权力政治生活的省察，是对权力的道德属性的确认，是权力价值理性的复归。
首先，权力之善是权力内在道德属性的彰显。权力之善是相对于权力之恶而存在的，是权力对于国家和人民的正向有利影响。这种权力之于他者的正向作用，本身就是权力之道德属性的彰显与体现。对于权力是否具有道德属性，政治思想史上存在着不同的看法。古希腊时期的柏拉图与我国先秦时期的儒家思想家都秉持一种伦理政治观，认为权力具有道德属性，权力与道德是同一的，理想的权力政治生活能否现的关键在于权力主体的德性张扬与否。以马基雅维利为代表的近代政治思想家否认权力的道德属性，认为政治权力不能受道德的影响，否则将不能实现政治目标。现代行为主义政治学家坚持“价值中立”的原则，认为政治研究应该以经验证据为依据，而不能受到个体的价值判断影响，反对将权力与道德等建立关联，认为权力与道德是两条毫不相干的平行线。但事实上，“道德作为上层建筑的一部分从来就与一定的政治思想相互渗透、相得益彰，它除了直接影响权力外还可通过经济影响权力。从这个层面而言，至少说明权力与道德是密切相关的，而不是非道德主义的，更不是反道德主义的。”[1]权力从来没有与道德割断联系，即便是在工具理性泛滥的阶级社会，权力依然要发挥一定的道德属性作用。权力产生之初就蕴含着一定的道德属性，即要行使社会公共管理职能，为社会共同体服务。从权力起源的角度审视，权力的根本道德属性应当是人民性，意味着权力源自人民的权利让渡、人民的同意。权力应当为人民利益服务，而不是凌驾于人民之上。权力之善是权力人民性的政治伦理表达，是权力内在道德属性的确认，表征着权力的以人民利益为导向的运行方向。
其次，权力之善是生活政治的表征。生活政治意味着政治向生活世界的回归，回到其原本的生活向度。权力之善是权力内在道德属性的确认，也是权力回归生活世界，更好地实现人们自身价值的政治伦理范畴。权力之善即是生活政治的表征，反映着政治的生活世界向度。自从私有制、阶级产生以来，人们对于政治的认识，越来越趋向于工具理性层面，将其解读为一种政治统治工具，从而忽视了其价值理性。这种片面的工具化的理解，使得政治与权力的价值理性日益式微，权力拜物教成为了权力活动的外在表象，与人们的日常生活世界日趋疏远。事实上，从政治的原初发生机制来看，政治源于生活世界，原本就是人们的一种生存与生活方式。亚里士多德曾这样界定政治，“我们见到每一个城邦（城市）各是某一种类的社会团体，一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某些善业――所有人类的每一种行为，在他们自己看来，其本意总是在求取某一善果。……这种至高而广涵的社会团体就是所谓‘城邦’，即政治社团（城市社团）。”[2]人本质是一种政治动物，时刻需要在政治生活中寻求自我价值的实现。可以说，政治来源于人们的生活世界，是为了人们更好地、幸福地生活而产生的。从本质上看，政治是人的一种生活与生存样式，人在政治活动中能够体认到自身的价值与意义。权力是政治活动的中心范畴，而权力之善则意味着政治权力的设置或运行朝着有利于国家和人民的方向，是对权力内在道德属性的确认与彰显。权力的本质道德属性是人民性，意味着权力活动的根本价值取向在于人民，在于实现人民群众的物质和精神文化诉求。权力实现人民物质和精神文化诉求的过程，也就是向生活世界回归的过程，是不断弱化权力的政治统治功能，回归其原本的社会公共管理与服务职能的过程。从这个层面上看，权力之善是生活政治的内在表征，是价值理性的复归与张扬。
最后，权力之善是权力合法性的表现向度。权力合法性是政治哲学的核心问题之一，关涉到权力活动的正当性与文明性，表征着权力活动被民众认同的程度。夸克认为合法性是对于统治权力的承认问题。李普塞特认为权力合法性是“政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”，[3]是对于统治权力的一种价值评价范畴。哈贝马斯认为，“合法性意味着，对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说，存在着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值――这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身（至少）在事实上被承认。”[4]可以说，权力之善，是权力合法性的一种表现向度，构成了权力合法性的一种新的来源。在一般意义上，基于社会契约论的西方政治学认为权力的合法性源于程序的民主与人们的同意。没有程序上的民主和人民同意的权力不会得到民众的政治认同，不具有合法性。但是在西方代议制民主的现实政治实践中，基于人民同意的民主往往成了少数政治精英的专属统治工具。他们在选举之前从各个方面讨好民众，试图取得民众的同意，以便取得权力。但在他们取得统治权力之后，却导致了政治精英的专权与国家治理的衰弱，这就是代议制民主的权力合法性危机，也是所谓民主政治的弊端。在这种民主政治的实践中，权力并没有沿着理想设计的道路来运行并实现民众在选举之前的种种期待，结果权力之善不但没有实现，甚至成为权力之恶。这就使得我们反思传统权力合法性的来源问题，在民主与同意之外，应当有第三种来源，那就是权力之善。权力之善是通过善治表现出来的，“善治是通过政府履行其职责表达出来，是通过良好业绩表达出来的，是通过满足了人民的合理期望表达出来的。在这种意义上，善治是一种实质的合法性，而政府通过满足人民的愿望拥有统治的合法性。”[5]民主和同意是一种程序或形式上的合法性，而权力之善是从国家治理结果来评价权力是否实现人们预先设想，是否实现国家治理善治的一种实质合法性。从政治实践维度看，权力合法性是民主与同意的程序合法性与基于权力之善的实质合法性的统一。
二、权力之善是国家治理现代化的引导张力
权力之善本质上属于政治价值范畴，而国家治理现代化是政府、市场与社会等多元主体利用公共权力协同处理国家事务，以实现经济社会发展的政治实践过程。国家治理现代化的政治实践，离不开权力之善这一政治价值的引导，权力之善是国家治理现代化的引导张力。权力之善是国家治理现代化的政治实践诉求，表征它的政治价值向度，是其原初动力。同时，权力之善是国家治理现代化的一种软实力，有利于增强国家的软治理水平。
首先，权力之善是国家治理现代化的政治实践诉求。纵观人类政治实践历程，由于人的天然的合群性本能，人类结成共同体以实现共同利益是一个主流趋势，也是西方社会契约论的一个基本演绎逻辑。国家是人类社会各种共同体形态中的重要代表，是人们订立社会契约的结果。从最初的古典国家开始，国家这一由人们订立契约形成的共同体就影响与形塑着人类的社会生活，且形成了不同的国家管理-治理形态。从国家管理到国家治理，从政府单一治理主体到政府、市场、社会等多元治理主体形态的演变，表征着人类国家治理能力的不断提升。本质上，不管是实施国家管理的古典国家，还是推行国家治理的现代民主国家，尽管其经营国家的具体路径不同，但政治目的s是趋同的，即为人类社会经济社会发展创设良好的秩序环境。国家治理现代化的目标就是为人类政治社会生活释放更多空间，创设更好的发展秩序环境。
“政治实践是政治主体为实现自身政治利益而运用政治中介手段能动地改造客观政治关系的物质活动，是人类实践活动立体分化的必然结果。”[6]国家治理现代化本质上是一种政治实践活动。国家治理现代化是政府、市场与社会等多元主体，运用公共权力这一政治中介工具协同治理国家具体事务，实现经济发展与社会进步的政治实践活动。这其中公共权力处于核心的中介位置，在一定程度上，国家治理现代化就是公共权力的完善过程，是不断克服自身异化，摒弃工具理性而不断聚焦价值理性的过程，也即实现权力的善治过程。“从世界各个国家发展的实践来看，现代国家的使命体现为协调冲突、化解矛盾、维护团结、创造秩序，其力量体现为公共权力及其运行。实际上，社会成员是通过建立使公共权力得以确立和运行的制度体系，进而建立现代国家。于是，人们实际感知的现代国家主要是公共权力以及运行公共权力的组织与制度，即国家治理体系。”[7]在这种背景下，人们将国家治理寄托在代表国家的公共权力上及其完善优化上。而公共权力的完善与优化意味着公权力要有利于实现国家和人民利益，也就是实现权力之善。
其次，权力之善是国家治理现代化的一种软实力。权力之善是权力有助于实现国家与人民利益的现象，是权力之道德属性的彰显。权力之善表征着权力的合法性与文明性，是实施柔性软治理的价值取向，是国家治理现代化中的一种软实力。从本质上看，国家治理现代化是政府-市场-社会等多元主体协同处理国家事务，促进经济发展和社会进步的政治实践活动。国家治理现代化不仅意味着经济、科技、军事等客观性硬实力的提升过程，更是一种以道德、价值与文化为代表的软实力的增量过程。所谓软实力是与国家综合实力中的硬实力的对应性因素，与传统的经济、军事等显性客观实力要素不同的是，其主要依托于精神、文化与道德等因素实施柔性软治理。在国家治理体系中，以思想道德与价值为代表的软实力能够弥补传统国家管理的局限，实现一种“润物细无声”的软治理。权力之善意味着权力之价值理性的回归，其能够通过道德、价值等柔性要素约束权力使之向着有利于国家与人民的正向方向运行。
在前国家治理形态中，其占主导地位的政治组织体制是科层官僚制。整个政府权力部门被分为一层层的权力层级，分工十分明确。部分思想家认为只要按照这种严格设置的权力层级运行，权力就一定会向着正向的善的方向运行，实现政府治理目标。但是，在经过长期的政治实践之后，政府效率低下、权力腐败等一系列权力恶的问题随之而来，迫使人们不得不反思科层官僚制。权力是否需要道德与价值等柔性因素的导引？美国政治学家弗雷德里克森认为：“公共管理者的工作还要接受一种深层次的道德取向的指导。要想充分地体现公共行政的精神，我们必须真诚地关爱公民并与公民一道工作；我们必须关爱和相信我们的宪法与法律；我们既要对良好的管理充满激情，也要对正义充满激情。”[8]国家是建立在一定历史文化基础上的政治共同体，具有自身独特的精神、文化与价值。纵观世界各国国家治理现代化的历史，如果某一国家忽视精神、道德与价值等软治理形态，不能实现权力之善，就不能有效完成国家治理使命，甚至会出现国家治理的危机。
最后，权力之善是国家治理现代化的价值动力。国家治理现代化的本质是一种政治实践活动，是政治主体通过公共权力这一中介工具来改造政治客体，实现一定政治目的的活动。政治实践活动具有主体能动性，是为了实现政治主体的政治目的而开展的，不是盲目随意的。政治主体的政治目的在一定程度上表征着政治主体的政治价值。政治价值是“一个与实践相联系的概念，是人们基于对政治生活实践的全方位把握而设想的或者用以指导自身政治生活实践的观念”。[9]政治实践本质上是政治价值的实现过程，反映了政治客体对于政治主体的满足关系，是政治实践的原初动力。权力之善是国家治理现代化的一种政治价值，国家治理现代化的微观活动需以权力之善为实践依准。权力之善构成了国家治理现代化的价值动力。
权力之善对于国家治理现代化的引导作用机制是通过善治实现的，善治是权力之善的集中体现。国家治理现代化的善治是“政府与非政府主w为使社会公共利益最大化，利用一定的手段，通过一定的机制，根据一定的原则，相互协作，相互沟通，共同管理公共事务的社会管理过程与价值取向”。[10]善治意味着政府能够为社会经济发展提供合法、公正与有效的政策，使政府权力的设立、运作趋向公正与文明。同时，善治表征着国家治理主体的回应能力的提高，政府等国家治理主体能够有效回应人民的利益诉求，而不是拖延或忽视人民的利益要求。本质上，善治不仅意味着国家治理能力的提高，更标志着政府能够更有效与快速地回应人民权利诉求，为民众提供更多、更好的公共服务。国家治理善治开展的过程就是权力之善的实现过程，更是权力的善与文明实现的动态过程。基于权力之善的善治理念导引着国家治理的实践方向，成为了国家治理现代化的价值内核与动力源泉。
三、国家治理现代化是权力之善的生成场域
国家治理现代化的本质是一种政治实践活动，权力之善是一种归属于观念上层建筑的政治价值。根据历史唯物主义原理，政治价值在引导政治实践的同时，也受一定社会的政治实践及其目的影响。国家治理现代化在一定程度上构成了权力之善的生成场域：一方面，国家治理现代化是权力治理实施的过程，是摒弃工具理性而重新张扬权力价值理性的过程，即权力的正义返魅过程；另一方面，国家治理现代化意味着社会整合能力的优化提升，为权力之善提供了良好的政治生态条件，是权力之善的生成过程。
首先，国家治理现代化是实施权力治理的过程，是权力管理的优化提升，有助于权力之善的形成。国家治理现代化是政府-市场-社会等多元主体通过公共权力这一中介协同处理国家与社会有关事务，以实现经济社会发展的政治实践活动。其中，公共权力处于中心地位，国家治理现代化事实上也是权力的现代化过程，是从权力管理范式向权力治理范式的转换。权力治理标志着权力运行的文明化。在前国家治理形态下，国家权力主体对于权力的运用是以维护统治与加强管理为主要目的。权力的运行方式是粗暴的，一定程度上损害了社会大众的权利，是不文明的。而权力治理则表征着权力的文明运用，“要求国家权力的授予、配置与运用以国民之根本利益和幸福美好生活为目的，以调动全体国民参与治理之积极性为基本力量源泉，以取得最大可能之合意、协调为基础。”[11]同时，权力治理意味着权力是合法性与合目的性的统一。在现代国家的民主实践中，由于工具理性的泛滥，对于权力的治理是以规制与监督为主，政治实践旨在实现权力的合法性。这种实践范式造成了权力的单一价值倾向，忽视了权力的价值理性及其合目的性。权力本身是一种中介工具，其目的当以实现国家和人民利益诉求为基准，政治实践不能单一为了佐证权力的合法性而存在。权力治理意味着权力的工具理性与价值理性的统一，合法性与合目的性的统一。要求权力的运用需满足人民群众的多元化需求，实现多种价值的整合与平衡。总体上，权力治理有助于实现权力的文明化、合法性与合目的性的统一，这本身就是权力之善的内在意蕴。实施权力治理的过程，就是权力之善不断生成与实现的过程。
其次，国家治理现代化是正义返魅的过程，也是权力之善的生成过程。历史上世界各国的现代化过程是一个理性附魅的过程，以工具理性为主的现代化扩展到了社会生活的各个层面。理性附魅下的政治实践为现代国家建构了强大的制度体系，使民众获得了高水平的生活内容。但是，这种工具理性引导下的社会也产生了物流横流、道德滑坡等社会治理危机。这使得人们反思这种理性附魅的国家管理形态，于是以正义为主体的价值理性重新引起了人们的关注。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想的首要价值一样。”[12]正义应当是国家治理的首要价值取向，重新唤起国家治理中的道德关怀，而不能以单纯的经济增长等各种指标为圭臬。
“工具理性与政治组织结合以后，不断突破国家和个人行动的界限，让国家作为统治权力的抽象体现者，去维护一种脱离情感、价值的社会秩序。……价值理性旁落造成国家本身的异化――从公共利益的维护工具异化为‘利维坦’式的怪物。”[13]国家治理现代化的实现，必须让正义、平等与文明等政治价值回归政治生活世界，摒弃国家管理形态中的工具理性，重建国家治理的价值理性与公共性本质。正义返魅是国家治理现代化的价值重构，也是权力之善的形成过程。权力作为国家治理的重要中介工具，正义返魅首要的是权力的正义得以回归。权力的正义是权力的道德属性的彰显，是权力合法性的表征，也是权力价值理性的复归。权力的正义返魅表征着权力之善的不断生成，是权力文明建设的精神内核。
最后，国家治理现代化蕴涵着社会整合能力的优化，为权力之善生成提供了良好的政治生态条件。权力如果能够向着有利于实现国家和人民利益的正向方向运行，则权力之善就会生成。反之，权力之恶则会出现。通常情况下，人们对于权力之恶问题的理解会从权力政治本身出发，如专制政治制度产生权力之恶等。这种思维范式本身没有问题，从政治发展史看，权力之恶产生的大部分原因的确是专制政治体制。但从政治实践维度审视，权力之恶产生的根源很大程度上是国家治理能力滞后，特别是社会整合能力落后。“所谓社会整合，也称社会一体化，是指通过对社会利益和社会关系的协调与调整，促使社会个体或社会群体结合为社会生活共同体的过程。”[14]社会整合是国家治理现代化的重要内容，国家治理现代化是政府-市场-社会等多元治理主体的社会整合能力优化提升的过程。国家治理现代化的过程就是社会整合水平提升的过程，其为权力之善的生成创设了良好的政治生态条件。
自从我国社会主义市场经济体制建立以来，经济社会领域中的权力腐败、权力寻租等权力之恶问题频出，人们从政治体制、个体道德、市场经济等方面进行了深刻反思，却相对忽视了国家治理中的社会整合问题。从改革开放以及社会主义市场经济体制建立至今，我国仍然处于社会转型时期，新旧社会整合机制仍然处在交替阶段。“新旧社会整合机制的长时段交替意味着对国家治理能力提出了更高的要求。然而，由于执政者缺乏对新形势下的新情况的经验和准备，从而使得国家治理能力无法迅速得到提升。最典型的表现就是执政者无法很快地建立起新的社会整合机制。”[15]新旧社会整合机制交替产生了一个时间差，出现了权力规制的空白区域，权力腐败等权力之恶现象就利用这一漏洞频繁出现。国家治理现代化是社会整合能力的提升过程，意味着国家能够更加有效地回应经济社会发展中出现的各种问题，能够有效弥补社会转型期出现的制度缺位，使得权力能够更好地实现国家和人民利益，最终实现权力之善。
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关键词：小流域 综合治理 治理模式 治理策略
Abstract: this article from the honghe small watershed comprehensive control of soil and water conservation work and in the process of practice, points out that the current comprehensive harness of small watershed model: to the regional soil and water conservation planning as the basis, the small watershed as a separate unit, and according to the river the natural condition and the social economic status, arrangement of agriculture, forestry, animal husbandry, proportion, and position of land area size, configuration management measures, and from the planning ideas, management scale and measures configuration, basin operation mechanism, basin, valley resources products circulation degree of five aspects of management model for the analysis and evaluation, this model can fundamentally the prevention and control of soil erosion, and increased hunger certain economic income. It also summarizes the successful experience of all small watershed control, puts forward to the development, scale, systematic and regional strong vitality of river basin management ideas and strategies of the economy.
Keywords: comprehensive harness of small watershed management model management strategy
中图分类号： S157.2 文献标识码：A 文章编号：
引言
红河哈尼族彝族自治州位于云南省东南部，是一个边疆、山区、民族、贫困四位一体构成的少数民族自治州，辖区内13个县（市），总人口441.2万人，其中农业人口349.8万人。境内以哈尼、彝族为主，汉、苗、壮、瑶、回、傣、拉祜等10多种民族，少数民族占总人口的55.46%。生产总值514.7亿元，其中农林牧渔业149.55亿元，粮食总产133.73万吨，人均纯收入3023元。据2004年省水科所遥感调查，全州总面积32181.12km2，其中水土流失面积13344.31km2，占总面积的41.47%，高于全国38%和全省35.04%的比率。全州土壤侵蚀模数1376t/km2•a，侵蚀量4428万t，侵蚀深1.02mm。严重的水土流失，已制约着全州国民经济的发展和生态环境的可持续发展。为此，在西部大开发和拉动内需的前提下，我州开展了实行山、水、田、林、路综合治理的小流域专项治理，至2009年全州累计治理水土流失面积4732.47km2，生态修复面积1844.63km2；完成小流域综合治理项目36个。然而大部分小流域属于自给自足的小流域商品经济，其生产力发展水平较低，其流域内产品交换主要限于本地区域内，不具有市场商品性或市场含量低，它虽然可以解决温饱，但难于达到小康水平，更谈不上建设社会主义新农村；条件稍好的小流域，在没有形成区域化经济的强大后盾支柱前提下，产品单一、无市场规模，仍然缺乏市场竞争力。因此，为促进我州社会主义新农村的建设步伐，实现小流域经济与全州区域整体经济的协调统一，形成独特的水土保持新型产业，必须尽快由小流域的小商品经济状态向市场规模化经济状态过渡，是当前小流域治理过程中亟待解决的问题。
1 根据区域整体经济发展方向，拓宽小流域治理规划的思路
开展小流域综合治理规划，确定其规划的方向是小流域经济发展的基础，也是综合治理与开发利用相协调的关键。目前的小流域规划是以小流域为独立单元，根据该流域的自然条件和社会经济状况，安排农、林、牧各业用地位置、比例、面积大小，并配置治理措施。这种规划从治水和防护角度看是合理的，但从区域内的社会经济发展规划、建设社会主义新农村和市场经济要求看，就不大合理，甚至不合理，其根本原因是忽视自然集水系统与社会经济系统的联系，忽视综合治理与开发利用的关系，造成在治理中广大群众积极性不高、参与性不强、治理效果低等现象，且小流域经济效益不受流域的区域限制，在经济和资源的开发上，小流域与周围地区具有密不可分的联系，孤立对每条小流域治理，就会阻碍小流域经济的发展，因此，仅以小流域为独立单元所作的规划无法满足小流域经济发展的需要。所以小流域治理的目的不仅仅是防护和治理，更重要的是结合区域内社会经济发展的中长期规划，进行水土资源的综合治理和开发利用，在保障生态效益和社会效益的前提下，极大地提高小流域经济效益。具体工作程序及内容如下：
1.1 以区域总体规划为对象，统筹小流域治理方向
通过拓宽小流域治理规划的思路后，就必须以小流域所属的大、中型流域为规划单元对象，结合当地政府的社会经济中长期发展规划，全面分析整个流域系统内的自然条件、自然资源和市场需求情况等制定区域水土保持总体规划，指导全区小流域治理规划布设，并为每个小流域综合治理提供科学的理论基础和依据，明确其措施布置的目标和方向，使小流域经济与当地政府的区域经济发展相协调和统一。其根本原因在于：（1）能协调配置小流域内外的社会资源和自然资源，实现大区域的整体优化；（2）能实行连片小流域规模顺序化治理，形成独具特色的水土保持生产基地；（3）便于组织区域内实施种、养、加工等相互促进和配套的项目，构成产品开发系列化，逐步形成以综合开发利用水土资源为龙头的“上连市场，下连基地”的新局面；（4）便于在区域内建立良好的综合服务机制，构成产、供、销一体化的总体性经营格局。
1.2 以区域总体规划为指导明确小流域治理措施配置原则
在区域水土保持总体规划的基础上，以小流域为单元配置治理措施：（1）在措施总体布局上，要满足总体平面布局规划和当地社会经济的发展规划要求，并根据其自然资源状况、条件和开发利用方向，以治理水土流失为基础，极大提高经济效益和社会效益为目标，合理安排小流域综合治理的几项措施的比例和规模；（2）在总体规划的指导和要求下，合理布局小流域的植物措施，如要求重点是水源保护区和治理区的，在措施布置上必须是大力营造水源涵养林和水土保持林；如要求重点发展干、鲜果品的则在措施布设上，在防治水土流失的前提下，以种植经济果木林为主；如要求发展速生丰产用材林，在措施配套布置上就以大力营造用材林为主；（3）要根据该流域的自然特点，布设具有较强抗御自然灾害的防护措施，在规划中真正体现出以治理保开发，以开发促治理的目的。
1.3 选择适宜的种植方案，提高抵御市场风险能力
小流域的治理措施布局上，总体上遵循区域社会经济发展规划和水土保持总体规划，遵循工程措施为辅，植物措施为主的原则，选择适宜的种植方案，有效增强抵御市场风险的能力，才能保障流域经济的持续发展。但是由于种植方案直接影响养殖、加工项目的确定和经济效益的高低，因此，在植物措施配置上，以市场为导向充分利用土地，保证种植结构在市场多变的情况下能处于相对稳定的状态，慎重选择适宜的种植方案，即特性种植方案、立体种植方案及特色种植方案，并同时给予满足其发挥最大效益的配水工程。即：在产品杂乱、分散、无竞争能力的地区选择特性种植方案，可以形成一定的产品规模，从而提高产品的市场竞争能力，并逐步形成支柱性产业；在区位优势较好的地区选择立体种植方案，可以降低市场风险，实现产品的市场互补性，保证流域经济的发展；在市场条件好、产品多和竞争力强的地区选择特色种植方案，可保证产品富有市场竞争力，竞争包括品种竞争、产品品质竞争和价格竞争，在竞争中求生存、求发展，必须发展独具特色的名、优、特产品，才能有效抵御市场风险。
2 实施连片小流域治理，形成大样板、大示范的生产基地
目前，红河地区的小流域治理方式多属于以各个小流域为单元，且各个小流域之间相对分散、治理规模小，流域内没有形成治理后的支柱产业，而且经济管理上庞杂分散、粗放，不能充分发挥专业服务和科技作用，因而小流域治理必须由分散治理向规模治理转变。按总体规划要求，必须将各个小流域集中连片规划治理，使彼此接壤的小流域形成规模治理成为大样板、大示范的生产基地，这样有利于农业技术指导、培训和预防管护，又有利于治理经费的合理使用，另外，必须打破土地由集体组织内部成员（农户）平均分包、分散使用经营的经营格局，形成以公司和大经营户为主的经营模式，在区域内容易形成产、供、销一条龙的经营局面。通过规模治理产生规模效益，即投入不变的情况下由调整经营规模而产生效益。因此，规模治理是自然经济向市场经济转化的纽带和桥梁，是市场经济发展的必然规律。如蒙自、石屏、河口、金平等县的石榴、杨梅、橡胶、龙须草、香蕉等，就是通过这种方式成为地区性的支柱性产业，成为当地财政的主要收入。当前，蒙自县计划发展规模性的100万亩（66667hm2）石榴园生产基地，石屏县已形成10万亩（6667hm2）以上的杨梅生产基地，开远逐步开展实施5万亩（3333hm2）冬桃项目，金平正在实施20万亩（13333hm2）笋、材两用林项目等等。总之，全州各县（市）正在以各种形式的土地经营模式发展支柱性产业。因此，全州的小流域治理就必须紧跟这种趋势，在全面整体规划的基础上，以市场为导向、发展流域经济为目的、治理水土流失为手段，实施跨流域的规模化和规范化治理。
3 建立小流域良性循环机制，提高市场竞争能力
在总体规划基础上开展的单个小流域综合治理，发展小流域市场经济，不仅要和区域经济联系起来，而且要根据小流域自身的立地条件、自然环境状况、社会经济条件和交通地理位置等方面联系起来，选择适宜的综合治理模式，布设科学种植方案与措施，同时还需要与农、林、牧、渔业相互密切联系起来，通过农、林、牧、渔业间及内部能量的循环互补，有机结合和科学利用，建立起小流域良性循环机制，既可降低成本、节约劳力，又能改善生态环境，大大提高经济效益。如：个旧市乍甸小流域治理正是在这种治理思路的指导下开展治理的，即：合理布设林草的种植比例，首先，大力营造牧草种植面积，发展畜牧业，其经营模式是用种植业生产的产品牧草和农产品余渣加工制成饲料，发展畜禽饲养业；再将畜禽粪便返田还地，促进种植业的发展，其次，以畜牧业为支柱性产业，利用当地自然环境条件和交通区位优势，发展经济果木林（桔柑、梨、橙子），又增加了一条创收的途径，并形成了一套农、林、牧、果等生态农业循环机制。个旧市乍甸小流域“种―养”结合互促治理模式：
4 以搞好流域产品流通为目的,建立产供销一体化经营机制
从前的治理经验告诉我们：仅从防护治理的角度出发，把土不下山，水不出沟当作小流域治理的目的，着眼于治理程度，其结果是高治理低效益，只能生产自给性初级产品。因此，要转变观念、提高认识，保持水土是手段，发展流域经济是目的，特别是发展市场经济必然是小流域治理的根本目的。忽视小流域的商品开发，忽视市场商品交换和流通，必然会制约小流域经济的发展。小流域治理的经济效益，不仅取决于它能生产多少产品，更重要的是取决于它有多少产品转化为商品被卖出去，为此，必须将治理、开发、经营、效益统一起来，建立产、供、销一体化的经营机制。除搞好市场预测，研究市场供需关系外，还需重视如下两方面的工作。
4.1 为提高流域产品增值效益,发展一定规模的产品加工业
目前，我们红河地区的小流域治理生产的产品多属初级产品，直接进入市场波动反应剧烈，缺乏必要的缓冲体系和保护机制，往往造成效益低而不稳。产品加工业是初级产品转化为附加值高的商品的重要手段，是处于初级产品与市场之间的重要环节，可为初级产品提供贮藏、加工和增强市场竞争力，属于缓冲性、保护性、增值性体系。在小流域治理开发过程中，单纯依靠提高产量、品质，只注重产前、产中技术，已不能满足人民生活奔小康的要求，产品加工业作为产后技术是小流域治理经济效益迅速增长的最具活力的生长点，因此，以小流域治理生产的产品为依托，建立加工龙头企业，形成开发系列，是小流域产品转化为市场商品的关键，加工业的发展必然推动小流域市场经济的发展。
例如2000年至2004年之间，蒙自县政府计划发展并已形成的高产、优质的10万亩（6667hm2）石榴园进入盛产期后，忽然发现每公斤不超过0.50～1.00元，甚至卖不出去，种植优质、高产的品种并不比种粮多赚钱，严重地挫伤了广大种植户的积极性，部分农户想砍树。县政府积极鼓励兴办冷藏保鲜库和纸箱厂，把一部分石榴冷藏起来进行保鲜，另一部分装箱出售。不但销入全国各地，而且出口到日本、韩国、新加坡等东南亚国家。
4.2 建立培育市场经济体系，使小流域产品直接进入流通领域
随着小流域经济的不断扩大，产品不断增多，扩大产品销售，又是亟待解决的问题。为此，可鼓励个体工商户和部分农户进入流通领域，从事农副产品购销活动，开办销售网点。通过这些不同的销售渠道和窗口，不仅把本地产品推销出去，还充分利用他们接触面广，市场信息灵通的优势，积极收集市场信息，传递给流域内的农户，促进流域产业结构的调整，能真正实现面向市场种植。如我州的河口、金平、绿春等县是云南省的橡胶、香蕉和草果大户。前几年由于渠道不畅，信息不灵，其经营情况是增产不增收，制约了当地经济的发展。后来，在当地政府的各种优惠政策的鼓励下，有近2000个体工商户和农户开始从事农副产品的购销活动，并有部分人员在外地开办销售网点，专门销售橡胶、香蕉和草果等农副产品。经过他们的大力推销，这些农副产品打入了全国许多省市，并通过广交会和昆交会进入了国际市场。金平县就是通过这些渠道引进了广东大唐公司香蕉种植大户，从而打开了金平地区的窗口，带动其它产业的发展。
5 合理分析资源优势，全方位开发小流域资源
小流域经济发展主要依托于资源。资源是支撑第一产业初级产品持续发展的根本，因此，必须高度重视开发全方位的小流域资源。由于小流域资源治理开发是一个资金、土地、劳力、技术、信息等资源在时间和空间上重新组合的过程，必须深入研究这些资源的开发与优化配置问题。对每条小流域都要研究流域内、外资源配置状况，并根据资源余缺采取相应对策及重新组合。一般来说，经济落后地区的小流域，应充分开发利用和合理配置土地、劳力资源，或采取合作治理的方式和形式，以充足、低廉的劳动力、土地，吸引发达地区的资金、技术和人才等共同开发小流域经济，保障其流域产品占有一席之地，在市场经济中求得生存和发展。经济相对发达地区的小流域，必须充分利用该区域的区位优势、经济优势和人才资源优势，在资源配置上实行立体或特色配置方式，保证其流域产品富有市场竞争力（即：品种竞争、品质竞争和价格竞争），降低市场风险，实现产品的市场互补性，在市场经济中求得更好的发展空间和机会。
5.1 开发与优化配置劳动力资源，建立劳动积累制度
5.1.1 开发劳动力资源，实施劳动积累制度
经济的发展是资源积累的过程，资金积累的初始是劳动积累。目前，我们开展的小流域水土保持综合治理仅靠国债和地方配套，区域经济落后，其水土流失治理工作是为治理而治理，加之以前的治理模式存在极限性，无法谈到资源积累，因此，当前的首要前提是劳动积累，必须通过开发劳动力资源，建立和完善劳动积累制度，以保证治理工作的劳务投入和弥补资金不足缺陷，是今后小流域治理开发工作中一项行之有效的措施。
5.1.2 合理配置劳动力资源――实行人员分流
小流域开发是一项复杂的系统工程，它融生产、技术、信息为一体，要保证治理工作的顺利进行，必须搞好小流域的服务工作，如：治理前的市场预测，苗木、种子、水泥、钢材等生产资料的购买，农耕措施中的整地技术；经营期中水保林、经济果木林等的增产技术、病虫害防治技术；产品的销售、贮藏、加工等多方面的密切配合、协作，要为生产经营者排忧解难，使其专心搞生产经营，逐步使治理开发工作走向专业化道路。如耕地逐步由种田能手集中经营；水土保持林和经济果木林逐渐由专业队或专业户管理；善长搞营销的人员专门从事营销工作，并建立提供信息、技术服务网点等。这些综合体系的建立与完善，即可保证治理开发工作按规划要求顺利实施，又使劳动力资源得以合理配置，必将对治理开发起到很大的推动作用。
5.2 改变土地使用制度，加快治理步伐
小流域的土地资源要进行其合理开发利用及优化配置，拍卖、出让和联合开发小流域土地，是社会主义市场经济条件下改变小流域土地使用制度，也是新一轮国家土地承包使用制度的主要内容。使物流形态的小流域转为货币形态的小流域，是加快治理步伐，发展小流域经济的有效办法。拍卖、出让和联合开发小流域者是土地所有者（经营者），购买、接收和联合开发小流域者可以是独户、联户，也可以是经济实力强的企业、机关等。实行这种土地使用制度的优越性主要表现在如下两个方面：（1）能使“责、权、利”紧密配合，增强治理者的责任感和安全感，使治理者通过拍卖、出让和联合开发等形式把小流域成为自己家业的一部分，增强了主人翁责任感，最大限度地调动了治理开发小流域的积极性。（2）通过拍卖、出让、联合开发等形式，开掘出一个巨大资金投入源，将这部分资金集中起来，投入到易开发、见效快、经济效益高的资源开发中去，可发挥最大最佳效果。
5.3 股份合作制是社会主义新农村建设的具体形式
目前开展的小流域治理的方式，农户的“责、权、利”是分散的，治理效果较低，这样不利于促进小流域生产力的发展，也达不到发展流域经济的目的，因为综合治理要求的是众多农户“责、权、利”的有机统一和协调，实行股份合作可以更好地解决这一问题。
6 结论
综上所述，小流域水土保持综合治理工作必须以治理为手段，采取多层次、多渠道地开发和培育小流域经济，要从规划思路、治理规模与措施配置、流域运行机制、流域产品流通、流域资源利用程度等五个方面，找出与发展社会主义市场经济和商品生产的小流域水土保持综合治理模式，在保障生态效益和社会效益的前提下，获取最佳的经济效益，才是水土保持综合治理的最终目的，才能使我州的水土保持事业走向规模化、系统化和科学化的道路，为全州的社会经济发展作出应有的奉献，促进社会主义新农村的建设。
致谢：
本文撰写得到了红河州水利局、红河州国土资源局、红河州环境保护局、红河州林业局、红河州统计局和红河州十三个县（市）等相关部门和本单位领导、同事的支持和帮助，在此一并表示感谢！
参考文献：
1 李怀甫编著，小流域治理理论与方法.中国水利水电出版社，1998.3
2 水土保持综合治理技术规范，GB/T16453.6―1996
3 王礼先主编，水土保持学，中国林业出版社，1995.7
4 王礼先主编，流域管理学，中国林业出版社，1999.4
5 彭永刚主编，红河州水土保持总体规划，红河州水利局，2005.12
关键词: 高校思想政治理论课 实效性 主体性因素
培养和发展人的主体性,一直是教育改革的一个主题,也是深化高校思想政治理论课改革的一个重要突破口。思想政治理论课教学的特殊性决定了其教学方法与专业课程的教学方法有所不同,它不仅包含着丰富的科学知识,更有着对学生行为的导向与规范,以及心理、情感、思想的启迪和教育。但长期以来,思想政治理论课教学忽视了学生的个性特征与内在需求,忽视了学生的主体能动性,从而影响了教学的实效性。
1.有的大学生不清楚思想政治理论课是什么,缺乏学习的主动性
受中学阶段心理成长规律与应试教育的影响,某些大学生在对思想政治理论课的认识上形成“思维定势”,认为思想政治品德课从小学一直学到高中,只是重复的说教,没有什么新鲜的东西,于是产生了到大学“吃老本”的心理。又由于目前学校在人才培养尺度上,社会在人才衡量标准上,以及家庭的心理期待等方面存在重才轻德倾向,很多学生在巨大的就业压力下把更多时间花在自己的专业、英语与计算机的学习上、花在参加各种各样的技能培训班和考取各种“证、照”等这些可以被“量化”的东西上,而思想政治理论课却被打入冷宫,成了可有可无的“陪衬”。的需要理论告诉我们,人的需要是人生存和发展的客观根据,需要越强烈,主体的接受活动就越具有强烈的指向性和内驱力。人们会根据自身需要的不同作出不同的选择,而学生现在产生的恰恰是对思想政治理论课的“需求危机”。笔者在与学生的座谈中发现,能够准确说出思想政治理论课(原“两课”)是什么的几乎没有,很多人认为思想政治理论课就是“一课”,即政治课或马列课;有的虽然能区分出“一”和“二”,但却把它说成是公共课和专业课,公选课和必修课等,更有甚者,上了一学期的课,竟然不能准确地说出所学课程的名称;对于思想政治理论课教师的称呼也往往用其所教课程来替代,像“思品老师”、“马哲老师”、“纲要老师”等。作为思想政治理论课学习的主体,如果不主动解决这些认识问题,不知思想政治理论课“是什么”,那就谈不上去问“为什么”,也就很难进一步激发起其对思想政治理论课的求知欲望。
2.有的大学生不明白学习思想政治理论课为什么,缺乏学习的目的性
在长期的计划经济环境影响下,大学生生活的环境相对是单纯的,彼此相差不大,青年学生在世界观、价值观和人生观上趋向“”,传统的思想政治理论课教育教学模式还能收到预期效果。但在社会主义市场经济初步建立的今天,大学生的价值取向和思想行为已经表现出明显的个体差异,呈现出不同的层次,有“标新立异”的趋势。“有些大学生自我意识强烈,集体观念、团队精神、大局意识、社会整体意识缺乏,价值主体自我化、价值取向功利化、价值目标短期化的趋势日益突出”。[1]这种价值取向的变化,使得越来越多的大学生用功利化的眼光去审视思想政治理论课,当不能发现或发现有用的东西很少时,往往对课程采取消极态度,逐渐失去进一步学习的动力。思想政治理论课有没有用?有什么用?回答是肯定的。思想政治理论课不仅对大学生有用,而且还有大用。大学生只有理顺思想政治理论课的“小用”和“大用”的关系,才能使我们的思想政治理论课教育“顺理成章”、“水到渠成”。“小用”是对思想政治理论课教学效果最直接的考量,即思想政治理论课的考试制度。考试是思想政治理论课的“撒手锏”,很多教师也经常使用这一招数来提高“到课率”,不少大学生也把它作为“坚持学习”的最直接动因,带有较强的功利性和浓烈的实用主义色彩。教师反复强调,考试不是目的,只是手段,但它是用于什么的手段,很多时候却没有了下文,以至于很多人认为学习的目的就是考试,这就大大降低了思想政治理论课的“含金量”。对于这个问题的进一步回答,就涉及了思想政治理论课“大用”的问题。也就是思想政治理论课运用考试手段要进一步达到目的什么的问题。人总要走向社会,大学生更不例外,如何顺利实现社会化?这就要求大学生学会用现在之“不变”应将来之“万变”。“不变”是说要全面提高素质。而素质,就如前文所说,最重要的是思想政治道德素质,它为大学生以后走向社会,应对瞬息万变的形势打好基础。目前一些大学生的所作所为不能令人满意,在社会上引起了强烈反响,如:有的平时不爱学习,考试时绞尽脑汁作弊;有的受利益驱使,失去判断是非的能力,主动替别人当“”;有的在毕业简历中弄虚作假;有的接受了国家助学贷款,毕业后却杳无音信;更有甚者向同学、教师挥拳相向乃至举起了屠刀。以至于人们不免疑惑:我们现在的大学生这是怎么了?原因不言自明,就是很多大学生忽略了平素的思想政治品德修养,而这种修养的获得很大程度上来自于对思想政治理论课内容的认知和把握,这就是思想政治理论课最大的、最神圣的作用,也是思想政治理论课的精神实质所在。正像周济于2004年3月26日在“教育部关于加强大学生思想教育工作研讨会”上所指出的:“科学的世界观、人生观、价值观是成人成才的基础,不仅是每个人成长的精神支柱,而且是完成职业生涯和成就人生事业的支撑。……我们大学的同学聚会的时候,大家都有深切的体会,同学中没有因为学习不好而事业失败的;出现人生挫折的,也几乎没有因为能力的原因。除了身体上的原因,问题往往都出在世界观、人生观上,出在为人处世上面。”[2]由此可见,对于大学生来说,思想政治理论课不是学得太多,而是从来就没有真正学好、吃透;思想政治理论课不仅有用,而且有“大用”。
3.有的大学生不知道思想政治理论课怎么学,缺乏学习的科学性
当代大学生的主体性、选择性、观点多样性特点突出。他们更加关注社会生活和讲求实效,更加注重主体的自我感受,更善于独立思考,更希望在平等的交流中追求真理,更喜欢在对社会现实的思考中选择真知。但大学生当前在观察问题、处理问题上往往表现出五个“更多”,即更多地采用生产力的标准,而不是意识形态的标准;更多地采用具体利益的标准,而不是抽象的政治标准;更多地采用市场经济的标准,而不是传统的道德标准;更多地采用批判的标准,而不是建设的标准;更多地采用‘与国际接轨’的标准,而不是‘中国特色’的标准。[3]大学生的这些思想认知上的特点和观察、处理问题的方式,使其往往只注意思想政治理论课的思想性、政治性,却忽视了它知识的逻辑性、系统性,不能从宏观上把握思想政治理论课各课程之间的关系,以及思想政治理论课与其他科目之间的关系,更忽略了思想政治理论课本身所蕴涵的那些用来解决人生、社会、自然界中各类问题的种种方法,以致不会学,学得死,于是便感觉思想政治理论课没用或用处不大,更有甚者“反其道而用之”,用许多非理性、非的观点和方法来认识,解决问题。传统教学采用的是灌输式的单向授课方式,“上课是执行教案的过程……教师期望的是学生按教案设想作出回答……学生在课堂上实际扮演着配合教师完成教案的角色”。[4]在这种教学中,虽然也有学生的“主体”活动,但这种主体性的发挥是超越不出教师设定的框架的。这种无“人”的教育方式忽视了人的个性发展,压制了人的正常需求和思维,不能真正培养起学生的思想道德意识,更不用说行为习惯的养成和遵循。有鉴于此,现在我们提倡运用启发式教学,强调双向交流,目的就是要调动学生的参与意识和表演欲望,但当我们真正把主体的权力归还给他们的时候,他们又会感到无所适从。比如,让学生自己讨论,去发现问题,却找不到问题在哪里,讨论课成了无目的的漫谈会;老师提出问题让大家发表一些见解,主动站出来的人很少,教师不得不“请”学生来回答或者干脆自己解决;或者有人主动起来作答时,其他人便若无其事,如释重负。这种“不知”、“知之不多”和“知难而退”的学习心理,直接影响着思想政治理论课的教学效果,因此,需要在教学中让学生掌握学习的科学方法,不仅授之以“鱼”,更应授之以“渔”。
“一切教育必须以人为本,这是现代教育的基本价值……坚持以学生为中心,以育人为根本,尊重学生的个性发展和需要,尊重学生的主体参与性,引导和帮助他们掌握立场、观点、方法,树立正确的世界观、人生观和价值观”。[5]思想政治理论课要启发、引导学生,使他们意识到自己在教育教学中的主体地位,意识到思想政治理论课对于自身发展的深远意义和对社会发展的历史作用,从而促使其主动地将学校、社会和家庭的要求转化为自身的内在需要,培养他们正确的世界观、价值观和人生观,真正成为有理想、有道德、有文化、有纪律的一代新人。
参考文献:
[1][3][5]田建国.关注高校德育环境和对象的变化[N].中国教育报,2004-10-26,(12),2005-03-25,(4).
论文摘要：高职思想政治理论教育作为高职教育的组成部分，在顺应高等教育大众化发展的过程中，必须重构平民化、平等化、人本化和社会化的教育理念，构建从理论体系经课程体系、教学体系向素质体系的教育内容体系；重新配置体现“民主化”方向与“组合化”原则的教学方法体系；完善在统一知识与价值、内在与外在、现实与潜在、个体与社会评价基础上的，侧重价值、外在、潜在和社会方面评价体系。
高职思想政治理论教育是高等职业教育中，针对大学生思想政治、法律道德素质养成的理论教育活动。它包括作为思想政治教育主渠道的高校思想政治理论教育和专业理论学习、实训、学生社团和社会实践活动等教育活动中的思想政治教育环节和要素。承担着在高职教育中对人才进行职业精神、职业道德、职业心理培养的教育任务，是高职教育及其发展中，对整体教育质量与水平具有重要影响力的组成部分。富有实效的高职思想政治理论教育在应对高等教育大众化发展时，需要依据时代特征、社会发展和个人成才的新情况、新要求，做与时俱进的改革，它要求从理念、体系、方法和评价上进行革新。
一、高职思想政治理论教育应对高等教育大众化发展的新理念
我国高等教育已经进入大众化和高等职业技术教育大发展的时代，高等教育毛入学率“2002年达到15％，进入国际公认的大众化阶段。2007年高等教育毛入学率预计达23％。全国的高等职业学校数和学生数已占高等教育的‘半壁江山’”…。大众化和高职教育大发展，成为我国高等教育现阶段发展中两个重要的特征性要素。WWw.133229.CoM以马丁·特罗依据美国等发达国家高等教育发展状况提出的高等教育“大众化”理论作为揭示高等教育发展阶段和趋势的预警理论(“是关于高等教育规模达到一定发展目标之后的一种预警”)为起点和线索，可阐发为分析我国包括高等职业技术教育在内的高等教育发展新视角。
由于我国的高等教育“大众化主要得依靠高职”，所以，体现大众化高等教育发展要求的新高职教育模式，不仅表现在数量、规模上，更重要的是表现在质的方面的变化。即“教育观念的改变、教育功能的扩大、培养目标和教育模式的多样化，课程设置、教学方式与方法、入学条件、管理方式以及高等教育与社会的关系一系列的变化”。这种“制度创新”带来高职教育整体的根本性变革，使得在高等职业教育中的思想政治理论教育，至少要在以下四个方面建立应对这一变革的新理念：
第一，在教育思想的转变方面，形成了平民化的教育理念。相对于“精英教育”，在高等教育大众化阶段，人们不再把接受高等教育视为“有钱者或智力上具有卓越天赋者的特权”，接受高等教育也不再是实现特权的途径，而是在知识化、信息化经济社会条件下，个人社会化的基本内容和途径，并且越来越被赋予公民社会义务的观念色彩。基于社会平民生活需要的技能成为接受高等教育的核心目标，引导学生提升品质的素质教育、尤其是思想政治素质等教育目标被弱化。
第二，在教育角色的转变方面，形成了平等化的教育理念。在市场经济利益多元化和对外开放带来的文化、价值观念多元化的社会背景下，大众化以现代高等教育发展呈现出的自主、平等、多样等基本观念，推动着思想政治教育的教育角色由“理所应当的权威”向“社会思想多元竞争的优胜者”转变。使得运用和中国化理论的思想政治教育，必须首先证明理论自身的科学性并比较其他理论学说的先进性，才能发挥其主导性和实效性。
第三，在教育过程的转变方面，形成了人本化的教育理念。大众化高等教育的主旨融合了当代社会消费市场、民主政治、人权文化以及和谐社会等时代文明成果。在教育活动的内容、程序和方法上，均发生了“以学为本”的价值取向和活动要求。思想政治教育也不能再视学生为必须改造的教育对象，而必须依照学生实际成长成才个人目标的需要，为其提供融入社会、适应社会的主流意识形态和核心价值体系教育，满足学生在职业技能与职业素质两方面的均衡、全面发展的需要。
第四，在教育评价的转变方面，形成了社会化的教育理念。大众化高等教育背景下，高等教育的知识生产与传播功能的实现，已经不能在“象牙塔”内的自身循环中完成，而必须在满足社会生产、生活实践需要的过程中完成。这使得高等教育、特别是高等职业教育评价的核心标准，由学生个人拥有的理论和学术水平向社会认可的能力与素质转变，知识标准体系向行动标准体系转变。思想政治教育的评价，也是要从社会需要出发，以是否培养出中国特色社会主义事业的“合格建设者和可靠接班人”为根本尺度。
大众化高等教育与“精英教育”发展阶段的质的区别，就是高等教育全面走向社会生产生活、服务和满足大众需求过程中形成的公平与平等理念。它不仅是大众化高等教育“制度创新”的指导思想，也是实现高等教育根本性变革的基本原则，是高职思想政治教育诸方面、诸环节、诸活动内容创新与发展的灵魂。
二、高职思想政治理论教育应对高等教育大众化发展的新体系
高职思想政治理论教育，是由高职教育培养高素质职业人才的教育目标所决定的理论教育体系。它的基本目标和任务是：为高职大学生成为合格的职业人才而展开的、旨在促进高职大学生掌握科学理论、坚定理想信念和提升思想素质的理论教育。高职思想政治理论教育的主渠道，主要通过和中国化理论课的教学实现教育目标和完成教学任务，理论课教学集中表现为“四个体系”之间的“三个转化”，即由理论体系向课程体系、课程体系向教学体系、教学体系向素质体系的转化。高职思想政治理论教育在实现“三个转化”的过程中，必须在遵循大众化高等教育的新规律、新特点、新要求的前提下，体现高职教育的个性要求，把和中国化理论体系的一般原理，转化成为具有高职特点的课程体系、教学体系和素质体系。
具有高职特点的思想政治教育的课程体系，就是符合高职教育为社会培养生产、管理和服务一线需要的高技能职业人才的教育性质与目标的要求，能够满足高职生职业技能和职业素质均衡、全面发展需要而设立的和中国化理论教育的课程结构和内容体系。
具有高职特点的思想政治教育的教学体系，就是针对高职生的学习特点和能力水平，通过合理配置师资队伍、教材资源、教学手段和教学设施等要素，而建立起来的教育教学模式。它帮助学生学会运用和中国化的理论观点和科学方法，使其具有适应社会发展、职业变迁和生活变化的理论修养和认识能力。
具有高职特点的思想政治教育的素质体系，就是针对高职大学生成为高级职业人才的全面发展要求，在传授知识、培养能力的基础上，进行提升学生包括思想政治素质在内的综合素质的教育活动体系。高级职业人才必须具有适应职业岗位劳动需要的职业能力，但是这种职业能力的大小、发展潜力、对职业变迁的适应能力等，都是由素质的高低决定的，只有拥有高素质，才会在复杂的职业劳动中表现出更强的适应性和创造力。面向21世纪、面向社会主义市场经济发展要求的职业教育新理念，使得职业教育不仅要解决学生面向就业所需要的职业能力问题，更需要通过高质量的职业教育，培养其适应社会发展和个人终身发展所必需的综合素质。
三、高职思想政治教育应对高等教育大众化发展的新方法
教学方法是高职思想政治理论教育论的重要组成部分，它不仅影响教育教学任务的完成、质量水平的高低，而且对于调动学生学习的主动性、积极性，提高高职思想政治理论的说服力和影响力，也是重要的约束性因素。高职思想政治理论教育在应对大众化发展的变革中，教学方法必须与教育观念、教育目标的变革同步进行相应的改革创新。
学界对教学方法有“方法说”、“方式说”、“活动说”、“手段说”等诸多观点，笔者认同把教学方法定义为“在一定的教学观念的指导下，为了在教学过程中达到教学目的，完成教学任务而采取的一整套操作策略”。其本质在于与教学观念、教学目的相适应、相配合的教学方法与学习方法的有效组合，它表明，科学、有效的教学方法不是～成不变的，而是需要伴随教学观念和目的变化而改变的。高职思想政治理论教育在应对大众化发展趋势和要求的过程中，由于教育观念和教学目的的变化，必然要求教学方法作出相应的变革。
首先，大众化高职思想政治理论教育平民化、平等化、人本化、社会化的新教育观念，必然要求相应的教学方法由对人的基本观念、思想方法进行强制性的修正转向运用科学的理论方法进行合乎人性发展需求的引导。体现思想政治理论教育活动和过程的“民主化”原则，在师生之间、生生之间建立双边、多边互动型的教学方法，以良性的双向交流模式进行思想政治教育。这是顺应大众化高职思想政治理论教育发展大趋势的教学方法发展的方向。
其次，大众化高职思想政治理论教育掌握科学理论、坚定理想信念和提升思想素质的教学目的及其实现目的的教学体系，必然要求相应的教学方法由单一的以掌握理论知识为最终目的转向实现遵循理论知识一方法能力一综合素质渐进、全面发展的方向和目标。由于新教学任务体系决定的教学活动内容、方式是多方面的，所以，教学方法也是多种多样的。因而，企图制定经常使用、数目有限的几种教学方法是错误的。依照实现掌握科学理论知识，提高认识、分析和解决问题的能力，提升思想素质和综合素质等不同教学目的的需要而采用不同的教学方法，以及在教学总体过程中实现对这些方法的有效配置和组合运用，是顺应大众化高职思想政治理论教育发展大趋势的教学方法创新的原则。
把“民主化”的方向与“组合化”的原则相结合，是高职思想政治理论教育方法论的基本要求，也是教学方法实践发展的基本导向。
四、高职思想政治理论教育应对高等教育大众化发展的新评价
教学评价是高职思想政治理论教育活动的重要内容和环节，它不仅对教学效果进行价值判断，更重要的是通过反馈于新的教育实践而产生导向作用，影响高职思想政治理论教育的发展方向、内容形式和质量水平等诸方面的变化。高职思想政治理论教育由于应对大众化发展，而在教育观念、目标内容和方式方法上产生深刻变革，客观地要求评价标准、方式也进行相应的变革。
首先，在知识评价与价值评价的统一中，更加侧重于价值评价。高职思想政治理论教育担负着对高职大学生系统地进行和中国化理论的教育任务。完成这一教育任务，就是把和中国化理论体系经课程体系、教学体系，向学生素质体系转化的过程。全面、系统的理论知识是整个教育过程的中介和载体，自然也是评价理论教育的内容。但是，高职思想政治理论教育的最终目标，不是停留在对学生获得理论知识状况的评价，而是着重于理论教育满足学生和社会发展需要的价值评价。只有把和中国化理论转化为高职大学生的科学思想观念和方法，成为指导生产、生活实践的行动指南，高职思想政治理论教育的价值性才得以实现。
其次，在内在评价与外在评价的统一中，更加侧重于外在评价。高职思想政治理论教育首先是一个把理论知识、社会道德、法律规范等内化为高职大学生思想素质和综合素质的过程。对其评价中就必然要包括对内化的内容、方法，特别是结果，即对学生形成的内在思想道德素质状况进行评价。但是对思想政治理论教育的内在评价不是体现自身性质和目标的终极性评价。高职思想政治理论教育的最终成果，在于所培养的高职人才不仅要具备良好的思想素质和综合素质，更重要在于将其内在素质“外化”，表现为职业劳动和社会生活中基于良好思想道德意识和行为价值准则所展现的行为表现与行为习惯。只有把和中国化理论转化为高职大学生良好的内在素质和外在行为习惯，成为提升个人品质、规范公共行为的思想与方法基础，高职思想政治理论教育的实效性才得以实现。
第三，在现实评价与潜在评价的统一中，更加侧重于潜在评价。同任何教育活动一样，高职思想政治理论教育必须对学生即时形成效果，能够使他们接受新思想、新理论、新方法，能够在现实工作、学习和生活中改善思维和行为。但是在当代知识经济和信息化社会发展的大背景下，终身教育和终身学习成为教育的时代性特征。高职大学生不仅要掌握理论已有的观点和方法，更需要培养自我教育、终生学习的理念与能力，保证高职大学生作为职业人才，能够在未来的职业生涯和社会生活中始终具有全面、协调、可持续发展的潜在能力。只有把和中国化理论转化为高职大学生现实与潜在的思想观念、科学方法、发展能力，为自身发展提供源源不断的精神动力和智力支持，高职思想政治理论教育的时代性才得以实现。
第四，在个体评价与社会评价的统一中，更加侧重于社会评价。高职思想政治理论教育的性质和目的决定了对教育过程主体的评价主要体现在接受教育的学习主体方面。学生通过接受系统的和中国化理论与方法的教育，会重新认识和定位个人与他人、个人与群体、个人与社会之间的关系，并相应地形成对个体思想觉悟、道德修养、价值观念的自我评价。但是高职思想政治理论教育最根本的目的，不仅仅是满足于个人对提升思想政治素质和道德法律修养的需求，更在于为社会培养高素质、德才兼备的职业人才。我们所培养的高职人才，思想道德素质和综合素质是否过硬，是否能成为中国特色社会主义事业的合格建设者和可靠接班人，只有经过社会实践、职业劳动的检验和社会公众、用人单位的评价，才能得到最终的认定。所以，只有把和中国化理论转化为高职大学生能够胜任的职业劳动能力和社会认可度，高职思想政治理论教育的目的性才最终得以实现。
监督是会计的基本职能之一，也是对企业的活动和国民经济运行进行监控的重要手段之一。和探讨公司治理框架下的会计监督，充分发挥其在现代企业制度的作用，有着重要的意义。
在公司治理框架下的会计信息是企业向外界传递其经营、情况的重要信息，其质量的高低，直接到政府、投资者、债权人等的决策正确与否。
因此，在公司治理框架下加强会计监督有利于公司治理机制的完善，减少经营者与所有者之间的“信息不对称”，有利于企业内部的相互制衡，促进公司治理机制的完善。会计监督的削弱不仅造成当前公司治理失效，直接影响到企业的生存、发展，也损害了所有者的利益。
公司治理框架下的会计监督必须与公司治理相结合，在内部成为股东大会、董事会等对经理人进行监督和控制的重要工具，在外部成为政府、公众等监督国民经济运行情况和企业经济活动的重要手段。其特点主要表现在：
1.会计监督主体的广泛性。在公司治理框架下，在企业内部由于两权分离，相互制衡，股东必然会通过股东大会、董事会等行使自己的权利，加强对企业的各项经济活动的会计监督。在企业外部，债权人为维护自身的经济利益，也非常关注企业的会计监督；政府为发挥其在市场经济中的宏观调控作用，必然加强宏观会计监督。同时，还由于所有者自身素质或专业知识的限制，委托注册会计师代其进行会计监督，从而使公司治理框架下的会计监督拥有了更为广泛的会计监督主体。
2.会计监督目的的普遍适用性。在公司治理框架下，会计监督的主要目的是保证和提高会计信息质量。它不仅适用于国家进行宏观调控，而且能更多的适用于广大股东、债权人、社会公众、投资者等进行各种决策。因而，在公司治理框架下，会计监督的服务对象变得更为广泛，会计监督的目的具有了普遍的适用性。
3.会计监督的复杂性。在公司治理框架下的会计监督，为适应新的公司治理环境，必将形成以所有者为主体的微观会计监督与以政府为主体的宏观会计监督相结合的新的会计监督体系，充分地发挥微观会计监督在经济建设的作用，尤其是注册会计师的作用。同时为满足股东、债权人、投资者、政府、社会公众等多方面的不同要求，会计监督的变得更为广泛、深入、细致；会计监督的形式也将更为化、系统化、专业化。
4.会计监督的独立性。在公司治理框架下，宏观上政企分开，微观上两权分离，使得会计监督的监督者与被监督者之间达到真正的独立。而且为保证和提高会计信息质量，满足各方的需求，会计监督工作必须做到独立、客观、公正。尤其是注册会计师的出现，独立性更成为他们工作的灵魂。
在公司治理框架下的会计监督，其主要目的就是保证和提高会计信息质量。针对目前“外部会计监督不力，内部会计监督缺失”，笔者提出从两个方面来加强和完善公司治理框架下的会计监督，即宏观方面（外部会计监督）和微观方面（内部会计监督）的一些设想：
1.外部监督是通过和手段对总资金的运动和的经济活动进行的监督和控制，监督主体主要有政府有关职能部门和社会公众。加强外部会计监督的途径主要有以下几个方面：
（1）完善有关的会计法规，并加大执法力度。①依据《会计法》、《证券法》、《审计法》、《公司法》等法律法规，通过立法加快对证券市场、产品市场和经理人市场的培育，健全公司治理的外部治理机制，并且通过法律法规的健全，确保社会审计的独立性；②制定和颁布《会计监督条例》等法规，为会计监督的实施提供完整可靠的法律依据，并保证会计监督人员的合法权益；③大力宣传、和贯彻执行《会计法》，做到“有法必依、违法必究、执法必严”。
（2）建立一个良好的公司治理框架下的会计监督模式。合理协调国家各有关职能部门（财政、审计、税务、等）的监督职能，避免重复监督而又监督不力。注重发挥注册会计师在市场经济建设中的作用。
（3）充分发挥社会公众的监督作用，尤其是社会舆论和新闻媒体的作用。在公司治理框架下，企业的会计信息，是社会主义市场经济中的重要社会信息，对社会的各方面都会产生直接而重要的；它也是社会了解企业的重要渠道，必然要受到社会的关注和监督。
2.强化企业内部会计监督是对具体的企业经济活动及其结果进行的监督。
（1）与完善公司治理机制相结合，建立严密的企业内部会计监督管理制度。企业内部会计监督管理制度是一个企业实现其内部会计监督的基本保障。在公司治理框架下，企业应根据《会计法》、《会计基础工作规范》、《内部会计控制规范》等法律法规，不断深化企业的会计管理体制改革。一方面，充分贯彻国家的法律法规，确保企业的各项经济活动在法律规定的范围内进行；另一方面，为会计人员实施内部会计监督提供制度保障。建立健全内部会计监督管理制度需要注意：①合法性。应以国家的财经法规为准绳，制定合法而有效的企业会计监督管理制度。②严密性。监督管理制度应周全严密，不应出现控制或监督的空白。③适应性。符合本企业实际需要，并且随着企业和社会的，不断健全企业的内部会计监督管理制度，使其能够不断适应企业发展需要，始终如一地发挥最大作用。
（2）设置合理的企业会计及会计监督机构。在实行公司治理的企业，尤其是上市公司，设置合理而运行良好的会计监督机构是进行会计监督工作的基础。就我国公司治理框架下的企业，董事会应下设审计委员会或财务总监，由独立董事组成或担任，其主要职责是确保企业如实编制会计报表，披露会计信息。
关键词：政社协作治理；集成平台模式；创新引擎模式；资源交换；利益耦合；价值认同
中图分类号：C912.2 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）04-0134-005
“政社关系”长久以来都是中西方研究者关注的焦点问题。我国社会治理中的“政社合作”发生在改革开放之后。社会组织作为我国社会的新成员，发展迅速，已经成为我国公共治理中一股不可忽视的力量。以政府与社会组织在合作过程中的互动关系为分类维度，政社合作可以被分为两大类――政府购买与“协作治理”。[1]其中，政府购买仅仅是一种资源流动[2]，主要目的在于缩减政府规模，将一部分公共物品和服务的提供交由社会组织承担，政府与社会组织之间的互动关系十分简单。而在协作治理中，政府和社会组织会基于共同利益、共同问题、共同需要而产生集体行动和协作伙伴式的互动关系。[3]本项研究所关注的是后一种政社合作方式――协作治理。
一、概念界定与文献回顾
（一）概念界定
本文采用“协作治理”这一概念是为了区别于“合作治理”。国外学者给出的合作治理定义是：“一个或多个公共部门与非政府部门一起参与正式的、以共识为导向的、商议的，旨在制定或执行公共政策或管理公共事务或资产的治理安排。” [4]中国学者认为“在合作治理中，参与到治理过程中的每一个治理主体都能够平等地在治理活动中发挥其应有的作用，对于关涉到公共利益的每一项公共事务，都能够平等地发表意见和积极地采取合作行动。”[5]可见，参与主体的平等、共享裁量权[6]是合作治理一个十分重要的特征。然而，政府的绝对权威地位、社会组织的初级发展状态决定了现阶段发生在中国的政社合作不可能完全实现参与主体的平等，因而，郭道久提出的“协作治理”[7]的概念更加适合描述中国社会治理中的政社协同。协作治理不强调主体间的平等，仅强调多元主体按照一定的规则发挥各自的特定作用。
（二）文献回顾
对我国政府与社会组织协作治理的研究可以分为两大视角三个方面：一是理论分析视角。其中有些研究成果着重于以已有的理论为基础分析我国政社协作治理的生成机制，有些研究成果聚焦于分析我国政社协作治理的运作机制。围绕政社协作治理的生成机制，汪锦军认为政府与社会组织的良性互动依赖一系列的环境条件，政府需要顺应社会规律小心翼翼介入社会，以使社会良性发展；社会需要社会资本、自主性和参与的有机结合。[8]政府与社会组织协作治理应当在逻辑条件、环境条件、操作条件三个层次的条件都满足的条件下才能发生。[9]相较于生成机制，更多的学者关注政社协作治理的运行机制，例如曹姣星[10]、汪锦军[3]等都根据自己的分类标准从理论视角对政社协作治理的运作方式进行了分类。此外，还有一部分研究从实践分析的视角讨论政社协作的运行机制。
二、研究设计
（一）描述框架
本文的研究方法为案例研究，将在案例研究过程中关注案例在如下指标中的表现：
指标1：协作治理的发起者和主导者。在政社协作中，无论二者在地位上是否平等，或是政府，或是社会组织，一定有一类主体最先提出协作需求，也一定有一类主体主导着整个协作的过程。
指标2：协作治理中各主体的利益诉求。在大部分协作治理中，参与主体的利益都是相互依赖的。[11]当然，在政府与社会组织两者的地位极其不平等时，行政强制力也可以让协作在两者利益分离的情况下发生。
指标3：协作治理中各主体的资源供应。在协作治理中，无论是政府还是社会组织都会在其中贡献自己的资源，而所提供资源的丰富性和稀缺性也决定了其在协作治理中所承担的角色。
指标4：政府和社会组织在协作中的联结纽带。“联结纽带”是指把各类参与主体联结在一起的“黏合剂”。体现到协作治理中，政府与社会组织的协作或凭借政府权威，或通过利益交换，或基于价值认同。
（二）案例选择及数据来源
“协作治理的发起者和主导者”由政府还是社会组织担任在很大程度上影响政社协作在描述框架中其余指标中的表现，因此本文选择该指标作为案例选择的维度，也就是说选择“由政府发起并主导的政社协作治理”和“由社会组织发起并主导的政社协作”两类案例。根据案例研究所遵循的“目的性抽样”（Purposively Sampling）原t，本文基于三个标准选取H市J区社会组织管理服务中心“凯益荟”和Y基金会的“双师教学”公益项目为研究样本：（1）案例是政社协作治理中取得显著成果、具有代表性的事件；（2）案例得到业界、学界及媒体的广泛关注，可获取丰富的二手资料；（3）事件便于实地观察，可获取一手资料。
三、研究发现
（一）政府发起并主导的政社协作治理
1.在“凯益荟”案例中，协作治理的发起者和主导者是H市J区的政府，其利益诉求是借助社会组织的力量为K街道居民提供多元的、高质量的公共服务，以弥补基层政府及社区人力资源和专业能力的不足。通过实地调研，可以总结出“凯益荟”出现的逻辑：居民需求快速增长政府职能主动调整基层政府及社区人员配备不足、专业素养不够“凯益荟”成立。
“凯益荟”成立之前，K街道工作人员对居民进行了公共服务需求调研，调研结果发现，居民对助老服务、残疾人服务、文化体育服务、青少年托管服务、志愿者服务等服务有着极强的需求。
“很长一段时间，基层政府对居民的这些公共服务需求是忽视的，对社区工作人员也没有要求。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）
“居民的需求都是在新的时期新出现的，政府还未来得及一一应对。”（J区领导LYJ）（访谈资料XWW-20141208-LYJ）
伴随着政府职能改革，地方财政实力增强，社区居民的新增需求逐渐受到重视，政府开始主动回应居民的各项需求。
“现在，对居民需求的回应成为了社区工作人员绩效考核的重要指标。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）
尽管政府开始重视对居民社会需求的回应，但在“小政府、大社会”理念的指导下，基层政府及社区所获得的人力资源无论在数量上还是在专业能力上都十分缺乏。面对日益多元的居民需求，基层政府及社区雪上加霜。
“尽管上级政府已经开始力求打造小政府、大社会形态的服务型政府，但我们社区仍然处于事事包办的状态。我们的社区非常强大，拥有着三位一体的治理结构，社区内部包括党委、居委会和公共服务站。党委统揽全局，居委会主管居民自治，公共服务站负责为居民提供计生、卫生、城管、综治、医保、养老、就业等全方位的一站式服务。但与这一治理结构相反的是，上级政府分配给社区的人力资源十分有限，这就造成了社区自身不可能提供周全专业的服务。”（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）
当前K街道下辖社区固定工作人员仅有10人左右，每个人都承接多项管理职能，身兼数职，例如有的工作人员既承担社会保障又做文体专员，既负责妇联工作又处理计生等。
在政府面临上述困境的同时，越来越多的社会组织以不同的形式出现，这些社会组织大多只在某一个领域活动，因此与政府相比具有专业优势。
“政府承担了太多的职能，但是政府并不专业，公共服务的提供效果很难令民众满意。因此，政府拿经费养人，不如拿经费办事，将很多想做但做不好的事情交给社会组织。此种方式不仅能够解决公共服务的提供问题，还有助于缓解官民冲突。因为，如果政府没有做好，居民会认为，但是如果社会组织做得不好，居民可以提意见让政府对其进行监督，督促社会组织改进，避免了居民和政府之间的直接摩擦。”（J区领导LYJ）（访谈资料：XWW-20141208-LYJ）
2.H市J区政府利用利益激励的方式吸引社会组织加入“凯益荟”。在协作中，政府为街道内社会组织提供合法性、公信力、活动场地、能力建设资金等，为街道外组织提供信用担保、市场空间、项目购买资金等。因而，通过加入凯益荟，社会组织将获得更大的发展空间以及更加便利的发展条件；与此同时，社会组织也需要根据凯益荟的整体规划，为街道居民提供社会服务。
“凯益荟”的组织性质是民办非企业单位，业务主管单位是区民政部门。实质上，无论从成立背景、资金来源、工作人员的身份，还是从其承担的具体职能方面考虑，“凯益荟”都是政府职能部门的延伸，其本质就是一个政府的职能部门。“凯益荟”共有3位专职工作人员，其工作身份都是街道下派到社区的社区干部，工资由财政统一发放。根据职能定位，“凯益荟”连接K街道办事处、K街道居民以及K街道内外的社会组织，其工作逻辑如图1所示。
如图所示，“凯益荟”的工作内容主要包括三大类，分别面向公众、政府和社会组织
第一，需求调查。需求调查工作主要目的在于了解K街道居民对公共服务的需求。居民的需求决定着凯益荟所有的工作方向。截至实地调查之日，凯益荟收集的居民需求主要集中在助老服务、残疾人服务、文化体育服务、青少年托管服务、志愿者服务等方面。
第二，承接政府转移的职能以及从政府处获得公共服务提供的相关资源。承接政府转移的职能是政府成立凯益荟的初衷，而凯益荟承接政府转移职能的主要渠道是整合社会组织资源。因此，凯益荟需要从政府获取各类资源，以实现对社会组织资源的整合和管理。
J区政府为“凯益荟”投入资金300万元，其中200万元用于“凯益荟”的办公场所建设，“凯益荟”在K街道拥有一栋三层办公楼，办公楼主要用于为入驻“凯益荟”的社会组织提供基本的办公场所。另外的100万元用于支持或者奖励入驻“凯益荟”的社会组织。（凯益荟负责人LM）（访谈资料：XWW-20141207-LM）
第三，管理、整合、孵化K街道内活跃的社区社会组织，使其成为街道社区提供公共服务的主要力量，与此同时，引入购买K街道外的社会组织，使其进驻“凯益荟”，为K街道提供公共服务。
针对K街道外部的社会组织资源，“凯益荟”采用邀请入驻和政府购买项目的方式进行整合。由于K街道内部的社会组织中社区服务类组织较少，因此，“凯益荟”采用“筑巢引凤”的方法，吸引专业的社区服务类组织入驻，“四点半学校”就是其中的典型案例。
“四点半学校是一家提供儿童托管服务的社会组织，业务已经比较成熟，在儿童托管方面具有绝对优势。K街道儿童托管问题一直存在，社区居民对此需求十分迫切，因此凯益荟邀请我们入驻社区，为居民提供儿童托管服务。然而我们在社区居民中被认可程度低成为提供服务的首要障碍。为保证我们能够顺利开展工作，“凯益荟”以政府名义为我们背书，帮助我们获得社区居民的信任，还给我们提供办公场所。”（四点半学校工作人员L）（访谈资料：YB-20141209-L）
经过上述努力，“凯益荟”已经完成了对K街道社区内的文体类组织和志愿类组织进行整合和培育，形成了“和之韵”以及“志愿者”两个社会组织，并从外部引入了5家专业公共服务类组织为K街道居民提供公共服务。
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