时间：2023-09-11 17:27:13
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一、苏州城乡一体化综合配套改革的经验
苏州以较小的城乡居民收入差距、较高的城乡文明程度、较完善的城乡公共服务保障体系，使城乡一体化水平居于全国领先地位。
构建以城乡一体化为宗旨的城乡利益协调机制。改革实践中，苏州市政府站在维护公平正义、促进社会和谐的高度，按照集约、智能、低碳、生态和可持续的发展要求，制定城乡一体的发展规划，通过建立城乡一体化综合配套改革领导小组以及跨部门综合办公室，改变“管城的不管乡、管乡的不管城”的二元管理体制，使土地利用、城镇布局、产业发展、生态建设等专项规划有机融合、协调一致。
健全以“三集中”为特征的城乡利益生成机制。目前，苏州建设用地占陆地面积已超过40%，从生态和宜居角度看，粗放式增量扩张的路子难以为继。为此，苏州通过工业向园区集中、土地向规模经营集中、居住向社区集中，即“三集中”，引导乡村工业和农业实现规模经营以获取规模效益，引导农民集中居住以节约土地资源，拓展发展空间。
形成以“三置换”为导向的城乡利益交换机制。在改革过程中，苏州积极引导农户把集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及农村住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障和社区住房，即“三置换”，并参照市场原则，形成利益交换机制。通过该机制，最大限度地使农民摆脱土地、农村住房、集体资产的牵A，提升农村资源的“动能”。
建立以服务均等化为内涵的城乡利益保障机制。目前，苏州已建立起城乡一体的交通、通信、供水、供电、污水和垃圾集中处理基础设施体系;已建立起集党员活动、就业社保、商贸超市、卫生计生、教育文体、综治警务、民政事务、环境保护等多种功能于一体的农村社区服务体系;已实现城乡低保、养老和医疗保险的“三大并轨”，成为“统筹城乡社会保障典型示范区”。
二、苏州城乡一体化发展所面临的问题
农村产权制度改革滞后。在上述所分析的“三集中”所涉及的产权中，除置换后的房屋产权完整外，土地承包经营权、集体资产所有权均表现为“权能”不足。这就使得农民手中的“股权证”，仅有表决权和分红权，不能抵押、担保和转让，没有“用脚投票”的权力，存在较大的“委托―”风险，无形中增加了行政成本，也使“集中”的效率难以得到充分发挥。
农村合作组织治理低效。截至2013年底，苏州共有各类农村合作组织4168家，持股农户比例超过96%，村均集体收入达到650万元。然而，调查显示，这些合作组织也存在着诸多的发展桎梏，如分红水平不高，分红收入占家庭收入比重太低，影响了合作社凝聚力;超过90%的合作社经营管理层与村“两委”有叠合，这种叠合虽在短期内可提升农村基层组织执行力，但从长期来看，并不利于合作社成长，导致治理结构虚置，形成新的“政社不分”，制约了城乡一体化的进程。
城镇社区管理不够健全。目前，苏州镇域常住人口规模一般在15万～30万之间，经济总量堪比内地县级市。虽然苏州正试点“区镇合一”，但其仅限于将开发区经济管理职能与镇的社会管理职能合并，并未真正突破“镇”建制束缚。另外，随着城镇化进程的加快，以失地农民为主的新型社区大量涌现，大量撤并村进驻同一社区。这一方面会导致新型社区自治与撤并前村民自治在衔接方面存在困难。另一方面也会导致原村集体财产在分割、继承、管理等方面出现较多的管理漏洞。
三、深化苏州城乡一体化发展的对策建议
建立产权交易市场，实现资源配置优化。明晰产权归属，顺畅产权交易，是确保农民权益，发展农业组织，推进城乡一体化发展的重要保障。对此，农民土地承包经营权和集体资产所有权要在“确权”的基础上，赋予其抵押和担保的权能，并在此基础上，可探索性地建立县级农村产权交易市场。这一方面主要是允许农村产权在村镇内部的有偿转让以及在资产市场上的有效交易，确保农民手中的土地及相关资产能够实现其应有的市场价值。另一方面，对于零碎的产权，可在健全保障的基础上促使农村产权适当集中，以此促进资源能够集聚在最有效率的使用者手中。通过建立农村产权交易市场，借助市场的力量，可以激活各农业合作组织完善内部治理结构，进而有效推进城乡一体化。
培育农业经营主体，发展现代农业经营模式。现代化的农业经营主体，是加快城乡一体化建设的主要推动力。这方面可借鉴荷兰农业合作社的发展经验，通过大力发展基于家庭农场的农业合作社来增强农业经营主体的自营能力。对此，可结合苏州实际，建议重点扶植和培育千亩规模以上的家庭农场，并适时出台《家庭农场法规》，为家庭农场经营提供相应良好的法制、税收、资金、装备等条件，并规定家庭农场承租经营期不宜少于10年，适时推动家庭农场之间的专业合作。同时，要理顺家庭农地与土地股份合作社的关系，即家庭农场主要负责农业生产日常管理，而合作社主要负责加工、技术和服务等，努力形成以承包经营权入股组成土地股份合作社和专业合作社，并通过聘请职业经理人，将土地（林地）招标给家庭农场耕种，努力探索现代农业经营模式的有效路径。
提高农民收入水平，加快城乡一体融合步伐。据统计，2013年苏州市农民人均收入为21569元，其中工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入占比分别为64.23%、21.16%、7.61%和7.0%。在此收入构成中，工资性收入主要由市场决定，一般而言，只能通过长期的教育投资慢慢转化为农民现实收入增长;对于家庭经营性收入，政府可通过采取加快城镇化步伐，拓宽农民经营内涵，提高种植、养殖平均经营规模等方式，多管齐下地实现经营性收入的快步增长;对于财产性收入，政府可通过政策规定和审计督查等方式，确保农民合作组织能将当年盈利的60%用于分红和返还社员，确实提升农民福祉。同时，为避免失地农民“上楼万事愁”，所有新型社区都应提供良好的基础教育、职业教育和公民素质教育等，以此构建社区终身教育体系，增强农民收入获得能力和现代社会适应能力，加快城乡融合。
实施政社分离，统筹协调村社组织自治关系。在推进新型城镇化过程中，农村人口会逐渐进入新型社区，但村集体的经济利益和原村民的自治组织在此过程中可能会依旧保留和存在。为改变这种“政社不分”的传统村社治理方式，在构建和推进新型社区时，特别要注意统筹社区自治与村民自治的关系。对此，可建议将原村自治组织改造为经济组织，而社区组织则维持其社会管理服务职能，目的在于实行政社分离的管理模式，给予村组织充分的经济自治权。在该模式的引导下，在不断提升村组织发展活力的同时，社区组织应为其提供多方面的服务保障，积极改进村组织的管理方式，带动和推进村组织的现代化进程。借助统筹村社组织发展关系的契机，在优化村社组织治理结构的同时，努力探索基层政府行政管理与群众自治有效衔接的多样实现形式。
1、提出全面深化改革总目标
《决定》指出全而深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会上义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性。推进社会领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制。”
尽管近有20年的信息化发展历程，但目前建设成众多的独立信息应用系统，这种模式无法实现政府的管理与服务体系制度的改革。
智慧城市时代，信息技术是实现治理能力现代化的平台，实现城市管理与服务体系的制度创新整体设计，向社会提供一体化的管理与服务。
2、加快转变政府职能
《决定》指出：有效的政府治理，是发挥社会土义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。
智慧城市工程，要全而改革思维模式，从制度上创新行政管理方式，利用现代技术手段辅助规范政府的管理工作与服务工作，这是治理城市的基础工作。
3、改进行政审批工作
《决定》指出：“深化行政审批制度改革，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”。
我国近年各城市发展起来的行政审批服务大厅工作，较好地改进与优化了政府管理与服务工作。但目前行政审批大厅工作，仍有三个方而需要从制度上尽快改进创新：一是大厅各项工作尽快实现管理与服务业务标准化；二是技术体系尽快实现标准化；三是尽快实现横向与各委办局内网系统一体化。
4、对加强对社会管理与服务方面
《决定》要求：“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理等职责。”
尽快从制度上标准规范城市服务管理系统各项工作行为，并与政府各委办局内网综合管理信息系统、行政审批服务系统实现一体化，之后再与各娄政务职能业务系统实现整合，产生城市整体的智慧体系。
5、关于机构改革方面要求
《决定》提出：“优化政府组织结构，转变政府职能必须深化机构改革，积极稳妥实施大部门制，推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。”
在智慧体系设计时形成“独立的机构人员体系”、“独立的信息分类体系”、“独立的权限分配策略体系”；目标是在信息系统中每项工作均在不同部门、人员问任意组合。为持续的机构改革做好充分的技术准备，即无论机构如何改革，新研发的智慧系统不再做任何修改。
6、健全城乡发展一体化体制机制
《决定》提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成城乡一体的新型城乡关系”。
在智慧城市总体设计工作中，在实现政府对社会管理与服务改革创新措施，在逻辑领域内，用2-5年一步到位实现城乡一体化，各类行政管理、审批与服务事项全部在网上下延到社区/行政村，实现农民办事不出村。
7、关于智慧城市投融资模式
《决定》提出：“建立透明规范的城市建设投融资机制”。
智慧城市在总体设计工作中，创新投融资模式，重点解决还款模式与可持续运营模式，确保智慧城市工程可持续发展。需避免政府大包大揽或把项H全部推向社会等弊端。
8、强化权力运行制约和监督体系
《决定》提出：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼了的根本之策。形成科学有效的权力制约和协调机制。加强行政监察和审计监督。
技术实现核心问题是将政府所有管理与服务工作、各种决策工作，从制度上创新实现标准规范化、 一体化，并利用信息技术崮化到应用程序中，并向社会公丌，使政府工作人员在程序上难有腐败的机会。
9、推进社会事业改革创新
《决定》提出：“必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求……”。
《决定》各项要求，均可以在智慧城市总体设计工作中一并考虑。针对长期以来各委办局自建信息系统的现状，智慧城市重点创新抓一体化的整体设计，分期、分批整合升级，或新扩建。
10、创新社会治理体制
《决定》提出：“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方而各层次利益诉求”。
长期以来，各委办局在利益集团的推动下，习惯于独立上马信息系统工程，不善于城市的一体化规划与设计，因此智慧城市工程应由党委负责牵头创新改革，政府负责具体系统治理设计与实施，发挥政府的主导作用，引导社会各方力量参与。
11、关于维护社会稳定
《决定》提出：“创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”
一方而政府的管理与服务工作从制度上保证全部实现标准规范，向社会公开，减少产生矛盾的可能：另一方而以多种方式向公众提供反映问题的渠道，落实专人逐步负责详细办理、反馈，让公众满意。
12、关于健全公共安全体系
《决定》提出：“完善统一权威的食品药品安全监管机构。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系。坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针，加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导体制，确保国家网络和信息安全”。
在智慧城市总体设计工作中，要全而考虑并落实《决定》提出的要求，着重规划设计出综合解决方案。
13、加强和改善党对全面深化改革的领导
推进美丽乡村建设 生活污水处理率达44%
广州市委书记万庆良强调，要把农村发展放到大广州的格局中谋划。两年来，广州在规划体系、平台体系、重大基础设施建设等方面对推进城乡统筹发展进行了战略性、全局性谋划，特别是将从化、增城撤市设区，从行政体系上打破了城乡分割的局面；大力推进以地铁为重点的交通基础建设，将地铁开到全市各区，包括开进增城、从化、南沙，拉近其与都会城市的距离；积极推动医疗、教育等农村基础配套设施，花都、从化、增城、萝岗、南沙，都实现了三甲医院零的突破，为推进城乡一体化奠定基础。
万庆良说，通过全面推进城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务、就业市场、社会管理等“六个一体化”，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系，实现城乡共同富裕。要以深化改革为动力推进农村工作。在坚持农村土地农民集体所有、家庭经营、土地承包等农村基本经营制度的基础上，围绕创新农业经营主体、健全农业社会化服务体系、完善农村土地制度、形成市场资源配置机制、保护和发展农民权益等五个方面全面推进农村改革，激活农村发展活力，真正让农民手中抱着的金娃娃活起来。
会议提出，要扎实推进美丽乡村建设。在今年9月份基本完成全市村庄规划的编制工作，做好美丽乡村试点工作，推进环境综合整治，促进农民持续增收，发动农民建设幸福家园。
会议透露，在美丽乡村建设方面，广州市今年计划完成建设228个农村生活污水处理系统，确保农村生活污水处理率达到44%，推进镇生活垃圾转运站和村生活垃圾收集点的建设，加强生态环境保护和文化传承。
抓紧治理面源污染 建设低碳幸福广州
广州市长陈建华充分肯定了全市去年农村工作取得的成绩，主要体现在都市型现代农业稳步发展、农民收入持续增长、美丽乡村建设加快推进等方面。
一、总体要求
以科学发展观为指导，以推进农村保洁一体化为目标，全面实施农村环境卫生综合整治，巩固整治成果，扎实开展“四边三化”行动，健全以村（社区）为主体的集河道、公路、集镇、村庄保洁于一体的农村环境卫生长效保洁制度和督查、考核机制，着力打造优美的农村生态环境。
二、主要任务
（一）加强农村环境卫生的综合整治。提高农村垃圾收集处理水平。加强农村生活垃圾集中收集处理系统建设和固体废弃物的综合治理，完善“户集、村收、镇运、县处理”的城乡一体化垃圾收集处理机制，确保全覆盖。加强农村环保基础设施建设及其管理维护，做到镇有垃圾中转站、村有垃圾收集房、户有垃圾桶，每个村配备保洁员，垃圾有专人收集、专车运输、日产日清。逐步推行城乡垃圾分类收集和有偿服务，推进城乡垃圾的减量化、资源化和无害化处理。
建立农村环境卫生长效管理机制。制定环境卫生长效管理考核办法，健全长效管理各项制度，定期开展监督检查和考核，做到责任明确，措施有力。由镇城乡一体办牵头，定期组织开展农村保洁长效管理工作的检查、监督和考评，落实长效管理各项制度。大力开展农村环境卫生集中整治，特别是加强集镇、城乡结合部、中心村等人口集聚区的环境管理，加大沿路、沿河、沿线、沿景区的卫生综合整治，加强无证码头和废品收购点的整治力度，有效解决农村环境卫生脏、乱、差问题。
加大农村生活污水无害化治理。因村制宜地开展农村生活污水无害化治理，完善污水处理设施，扩大污水治理受益面，改善地表水质，改善农村生态环境。加快实施农村改厕、垃圾处理、污水治理、村庄绿化等项目建设，对农村生活污水有条件纳管的区域，就近纳入污水处理厂集中处理；没有条件纳管的，推广微动力厌氧方式或无动力人工湿地等节能高效的生态治理模式，有效治理农村生活污水污染。
（二）加强集镇环境卫生管理。健全集镇的环卫设施，完善保洁措施，强化督查考核。开展集镇占道经营、车辆乱停乱放、乱搭乱建、乱扔乱倒、乱贴乱画、乱堆乱摆、乱拉乱挂等专项整治。加强对集镇主次街道两侧门牌匾、户外广告等规范设置和破旧建筑整修改造，集中力量清理垃圾堆积物，提升集镇环境面貌整体形象。
（三）开展河道长效保洁。加强小河小浜、湖泊和大河支流的长效保洁工作，重点清理河面漂浮物、清除垃圾、清理非法渔网、打捞畜禽尸体、打捞沉船、整治乱搭建等；健全河道保洁责任制，做到定人员、定河段、定责任、定报酬，努力做到河面无垃圾漂浮物、河中无障碍物、河岸无垃圾的“三无”要求，逐步实现全镇河道“清水畅流、清河靓村、城乡一体、岸绿景美”的目标。
（四）开展公路长效保洁。加强对县、镇村级公路和通组达户道路的环境卫生管理，落实保洁队伍和保洁责任制，加大对公路沿线各类积存垃圾、卫生死角的清理，切实改善环境面貌。抓好公路两侧的洁化、绿化、美化工作，做好广告牌及路牌规范管理和违章建筑清理，使交通道路沿线成为展示美丽乡村形象的景观大道和生态走廊。
三、保障措施
1．加强组织领导。建立由镇党政办、镇社管办、镇农技水利服务中心、镇财政办、镇环保、镇爱卫办、镇兽医站、镇行政执法中队、镇新居所等部门组成的大云镇农村保洁一体化工作领导小组，设立由社管办牵头农村保洁一体化管理办公室。建立联席会议，健全例会、督导检查、专项考核等工作制度。各村（社区）要加强领导，切实把农村环境卫生管理工作提到重要议事日程，确保环境卫生管理组织到位、人员到位、工作到位。
2．明确工作职责。镇城乡一体办要按照各自职责，统筹指导全镇农村保洁一体化长效管理工作，并具体负责农村环境卫生长效管理工作的检查指导和相关考核工作；农技水利服务中心做好全镇河道长效保洁管理工作的检查指导和考核工作；镇交通部门负责公路长效保洁管理工作的检查指导和考核工作；镇爱卫办、环保和行政执法中队等部门要切实履行各自职责，分别做好全镇环境卫生长效保洁管理工作的检查指导和相关考核工作。各村（社区）要加强辖区内环境卫生长效保洁管理工作的检查考核，做到每月有抽检、每季有检查、每年有考核，督促和落实整改措施。
(一)在促进城乡水务一体化方面。进行水务改革后，全市五县(区)水务局根据职能的调整，逐步接管了县城自来水公司，并结合自身实际，组建了城乡供水公司或供水股份有限公司，有条件的乡镇组建了乡镇供水公司或乡镇供水股份公司。供水公司组建后，利用水资源统一管理的优势，增加供水量，扩大供水范围，提高供水水质，降低供水成本，摸索城乡供水一体化的路子。全市日供水能力已由1978年的1万立方米增加到了近18万立方米。(*7.4万m3、*1.5万m3、*4.5万m3、*1.6万m3、*3万m3)。为了更好地盘活现有资产，激活运转机制，改变过去城乡分割、地表水和地下水分割，部门分割的水资源管理格局，进一步提高全市县城和集镇的供水能力，从规模上做大做强，实行“政企分开”现代企业制度，引入社会资本，建立股份制，使供水企业良性发展。
(二)在理顺水管理体制方面。长期以来，我市的水管体制形成了部门分割、政出多门、执行难和管理难的问题。全市从20*年5月开始进行的水务改革，将城市供水、节水、水土保持、地下水开采、水资源保护的管理职能统一赋予水利部门。到目前为止，全市一区四县均成立了水务局，在管理体制上整合了涉水行政职能，在全市范围内实现了水资源、防洪、供水、用水、节水以及农田水利、水土保持等涉水行政事务的统一管理。强化了水务的社会管理和公共服务职能，促进了治水理念、管理职能、工作重点、运行机制的转变，较好地实现了工作领域从农村水利向城乡一体化水利的转变，管理，运行机制从单纯的政府管理向政府主导、社会参与、企业介入、市场运作并重的转变。
(三)在创新投融资机制方面。建设管理的理念有了根本性转变，坚持区分公益性项目与经营性项目，确定不同的投资机制与运营模式，对于城镇供水等经营性项目，吸收社会资本参与开发，走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。广辟投融资渠道，多元化筹措水务建设资金，吸引社会资金参与水利水电建设。根据水利产业政策，结合*实际，树立“你发财、我发展”的思想，积极引进外来资金参与水利水电建设。*区政府以自来水公司为平台，吸引了*泸滇公司对自来水公司进行控股投资建设、经营，并成立了*市永昌水业有限公司，投资5600万元建成了*区第三自来水厂。*县供水公司由公司员工购买自来水公司现有固定资产及经营权，向股份制转变。*县供水公司由公司五位股东私人出资组建，向有限责任公司转变。*县*、*、*、*、*等一批乡镇集镇供水工程，按照“明晰所有权、放开建设权、搞活经营权”的原则，借鉴企业经营理念，遵循经济规律，把所有权与经营权分离，采取承包、租赁、拍卖使用权等灵活多样的形式采用出让工程经营管理权的办法，吸纳了大量民间资金的投入，改变了工程设施老化失修、管理维护不善、有人用、无人管等问题。卡斯、漭水、翁堵集镇人饮工程由私人组建*清泉城乡供排水公司，实行经营权承包和资产使用权相结合的方式，加大供水工程改造投资，提高水量和水质，扩大供水面。使水利工程的建设管理逐步走上自我发展的良性循环轨道。
(四)在强化水资源管理方面。坚持以构建统一协调的水务规划体系为龙头，对城乡水资源全面规划、统筹兼顾、优化配置，对防洪、水土保持供水、排水、地表水、地下水实行统一调度，努力做到城市防洪工程与城市建设相协调，农村供水与城市供水相统筹。改变了在水资源管理上部门分割、地域分割、供需脱节的状况，逐步实现了城市与乡村、水量与水质、地表水与地下水、供水与需水的统一。在继续抓好农村水利，为社会主义新农村建设提供可靠水资源保障的同时，综合考虑水安全、水资源、水生态、水景观、水文化、水经济，加强了城市防洪与供水设施建设，不断改善城市水环境，基本实现了水资源的合理开发，科学利用，优化配置和有效保护，以水资源的可持续利用保障经济和社会的可持续发展。
如*县漂泊河整治工程，从单一的城市防洪河道整治向多功能的文化、观光、旅游复合功能转变，达到治理与开发并举。*县漂泊河位于*县腾越镇观音塘坝子内，长期以来，上游水土流失严重，排泄迟滞，原河道淤积了大量的泥砂及生长了大量的水生植物，严重阻碍了雨洪期洪水流泄，遇洪成灾，农田淹没，更为严重的是处于中游地段的“*第一自来水厂”产生污水倒灌，严重影响了城市饮用水质量。水务一体化后，为治理水土流失、保护水源、美化环境，*县在省水利厅的支持下，治理河段长545米，共投资800多万元进行开发式治理。经过治理后的漂泊河，集治污、水源保护、风景园林景观为一体，展现了“玉泉夜月”的美景。*大沙河城市防洪工程的整治，从单一的城市防洪功能渗透到城市文化、城市建设、城市生态、城市水环境等领域。大沙河全长19.7公里，总投资为3800万元，近期建设重点为观音塘大桥至太极桥总长5公里的城区段，投资1100万元。目前长4.8公里宽26米的大沙河河道已经建成，水务部门投资完成河堤整治6.0公里;城建部门投资完成堤岸人行道和堤岸文化休闲广场2.4万平方米，建路灯236盏;园林部门投资完成河岸绿化3.6万平方米;环保部门负责清淤治理污染。两岸890亩易涝地已变成城市建设黄金地，平均每亩土地比开发前升值16万元，仅此一项，就为*的城市建设提供建设资金1.4亿元。在直接取得经济效益的同时，社会效益也显现出来，起到了防洪保护农田面积5000亩，防洪保护城市面积4.6平方公里，保护人口2.5万人。大沙河防洪工程的建成，推动了*县城城市建设水平，改善了生态环境，丰富了城市文化内涵，提升了城市形象。*县*、*县*河、*区城南、*防洪河及东门红花河等重要河道也在改革的推动下得以改造和新修，取得了较好的社会效益和经济效益，真正体现了水资源统一管理的优势。
二、当前我市水务改革工作中存在的困难和问题
(一)现行水价过低，乡镇人饮工程基础薄弱
我市农村人饮供水水费标准分别按乡镇居(村)民、机关单位、经营、工业、建筑等用水的水价分别按每立方0.3～1.20元收取。目前，我市多数乡镇所在地的集镇人饮工程都能按最低标准收取水费，但存在问题：一是管网老化，渗漏严重;二是水源不足，水量得不到保证;三是多数集镇人饮建成后都留有债务，对水质、水源、管网进行改造的资金短缺;四是输水管网投入既有政府投入、集体投入，也有农户自己投入，产权不清;五是小规模的人饮供水大都没有收取水费;六是现有管网的投资大都由国家投入，收取水费标准过低，如进行成本核算，亏损严重，但如果按成本水费标准收取，农户难以承受。
(二)城乡供水一体化工作，需要更新改造资金
为贯彻落实我市水务管理体制改革工作会议精神，进一步深化水务体制改革，加强水资源的统一管理和优化配置，充分发挥水资源的经济、社会和生态效益，*县结合实际，为推进城乡供水一体化管理，建立供水工程自我维持、自我发展、良性运行、永续利用的新机制，*县在原自来水公司的基础上成立了*县城乡供水总公司，并将界头、马站、滇滩、中和、荷花朗蒲、曲石公平等6个乡(供水点)，纳入城乡供水一体化试点，通过运行，情况参差不齐，除中和乡运作基本正常外，其他乡镇都存在各种各样的问题和困难。一方面是管理机制不活，公司和供水站之间的责、权、利关系不明确，不能有效调动各级的积极性;另一方面是由于这些工程大都处于老化期，需改造更新工程，投资大效益回收慢，加之水务投资渠道不畅，国家投资没有用于水务基础设施建设，而公司又无法投入大量资金进行更新改造，企业即使投入有限资金，从公司经营的角度上看，投资效益不明显，甚至亏损严重，处于进退两难的尴尬局面，严重制约着城乡供水一体化工作的开展。
(三)排水污水处理回用职能需要进一步调整
现在我市排水、污水处在回用的管理职能仍在环保和建设部门，要实现水务一体化“一龙管水”的管理职能，必须理顺体制。仅靠部门推动，困难较大。
三、下一步水务改革的计划
一是整合行政职能，组建水务机构。利用政府新一轮机构改革，努力实现市级水务局，将市级原有的水利、供水职能与排水污水处理运用的相关职能归并，组建水资源和相关涉水事务统一管理的政府工作机构。理顺排水和污水处理回用，改变目前管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的水资源管理现状，将分散在环保、建设部门的涉及排水、污水处理及回用与水利部门的城乡水源、供水、用水、节水、防洪、水土保持等行政管理职能调整归并为一体，统一由水务部门实行集中管理。
二是优化资源配置。按照新型的水务管理体制，相关部门要加大水利基础设施、防洪保安、饮水安全、污水处理等建设投资管理和资源保护、节约用水、水土流失治理和管理力度，保证水资源在社会经济发展中的供需平衡，逐步形成水资源保护、开发、利用、治理协调推进的局面，实现水资源的可持续利用能力。
四、需帮助协调和解决的事项
城乡一体化进程的发展，使得城乡之间的差距逐渐缩小，在资源的配置上也更加合理，但是一些重工业等相关产业的发展，给生态环境造成了极大的污染，而且一些地方只注重一体化过程中经济建设的发展速度，而忽视了对生态环境的保护，但是一些环境问题已经在一定程度上影响到城乡一体化的进程，必须要予以足够的重视。
1 城乡一体化进程中存在的生态环境问题
1.1 环境污染
1.1.1 工业污染。相比于城市的发展，乡村的发展状况是人少土地资源多，而且生态环境的状况也比较好，但是由于经济的原因在基础设施的建设上显示出严重的不足，所以如果在城乡一体化的过程中，把一些污染严重的企业挪到乡村，要由于其缺乏治理的设备，所以会形成更严重的污染，而且又没有把相应的政策扶持，使得一些企业在挪走后成活率很低，而且工厂分布的十分分散，夹杂在居民区中间，会给人们的生活带来很大的影响，经常发生一些纠纷的现象。
1.1.2 农业污染。城乡一体化的过程中，使得人们都过于看重经济增长的速度，一些农民片面追求自己的经济利益，通常以杀鸡取卵的方式来发展农业，一些农药化肥的过量使用，不仅造成了水源的污染，而且对于一些次生产业的影响也非常严重。经济发展速度加快，使得人们的生活水平有了相应的提高，对一些畜禽产品的消费量也逐渐增加，这一消费需求促进了畜禽产业的发展，在养殖过程中禽类产生的粪便给环境带来严重的污染，很多农民把粪便都直接倒入河流，不仅对河流造成极大的污染，而且粪便自身难闻的气味对空气环境造成了较大的影响。
1.1.3 生活污染。城乡一体化进程的加快，使得人口的规模不断扩大，农村地区的人们聚居点逐渐扩大，城市人口也逐渐增多，人口增多使得生活的垃圾也在不断增多，而在建设过程中很多整治环境的措施都没有跟进，使得生活的垃圾废弃物得不到有效的处理，对环境也产生较为严重的污染。
2 解决生态环境问题的几点对策
2.1 建立整治力度
2.1.1 规划环评制度。该制度在城乡一体化进程中发挥了重要的作用，其主要是从污染的源头和建设的过程来进行控制，实质上就是对政策、法规、规划等的环境资源的承载能力，对这些方面内容进行预测分析，并针对存在的问题提出相应的解决措施，近而从污染的源头上采取控制的措施。我国在城乡一体化进程中虽然加快了经济的发展速度，但是给环境带来了严重的问题，而且在发展的过程中在布局、规模以及结构上都存在一定的问题，而这些问题带来的污染是无法通过基础设施的改善来解决的，只有在发展的过程中进行规划环评，才能从根本上解决一体化发展中的问题，通过规划环评来调动社会各方面的力量，加强政府等相关部门的监管力度，在全社会范围内形成保护生态环境的氛围。
2.1.2 生态规划制度。在制定生态规划制度时，要充分考虑到发展过程中环境的承载力情况，根据统筹发展的实际要求，把握好区域的发展战略，把区域之间的界线打破，从整体上来统筹安排合理地布局，在经济建设的同时，加强生态基础设施的建设，为经济建设的发展营造一种和谐的氛围。
2.1.3 执行监督的制度。在发展过程中很多环境问题得不到解决，很多时候都是执行的力度不够，在一些制度具体落实的过程中，缺乏相应的执行监督制度，在生态建设过程中经常会受到一些因素的制约，所以必须要通过监督制度来解决，平衡好社会的发展和环境保护之间的关系，使得生态环境更好地发展。
2.2 落实三个循环
2.2.1 农业资源循环。农业的污染问题是城乡一体化进程中重要的污染问题之一。所以加强对农业资源的循环利用，对于改善生态环境有着重要的帮助，农业在发展过程中很多废弃的资源都是可以被再次利用的，比如秸秆、沼气等，这些废弃物如果直接焚烧，其产生的气体会对环境产生严重的污染，相反如果加以循环利用，不仅改善了生态环境，而且优化了能源结构，为农业的发展创造更高的经济价值，比如在对农作物的秸秆再利用时，减少了对环境的污染，而且对于水土流失、土壤蒸发、结构硬化等方面的问题都有了很大的改善，同学科学技术的利用，可以把其转化为一种有机肥，对于农业的增产增收有着重要的帮助。
2.2.2 工业资源循环。在城乡一体化进程中，要充分考虑工业布局与生态环境的关系，全面推行循环经济示范区和生态工业园区建设，开展补链招商和绿色招商，使工业废物在园区内循环，防止工业污染物对环境的影响。
2.2.3 社会资源循环。要大力提倡绿色消费，着力建设循环型社区，开发沼气、太阳能等可再生能源，减少外部能量输入，实现农村社会生活的绿色消费，改善生活环境。
2.3 注重三个结合
2.3.1 城乡一体化建设应与污染治理相结合。城乡一体化建设过程中，应按照建设生态文明的要求，着力解决突出的农村环境问题。大力推进农村生活污染治理，因地制宜地开展农村污水、生活垃圾污染治理。加强畜禽、水产养殖污染防治，大力推进生态养殖。大力推广测土配方施肥技术，积极引导农民科学施肥，积极引导和鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，推广病虫草害综合防治、生物防治和精准施药等技术。发展以村庄农户为单元的循环农业，积极探索有机农业、生态农业等发展模式，努力实现农业的可持续发展。以保护和恢复生态系统功能为重点，营造人与自然和谐相处的农村生态环境。
2.3.2 城镇建设与生态保护相结合。在道路建设中，要在道路规划、交通建设等宏观方面，体现生态设计思想，保障道路生态恢复、景观建设与道路建设同步进行。同时要积极采用新材料、新工艺，促进道路建设的持续发展。在道路建设过程中，一方面要尽量避免破坏自然环境，减少深挖高填，另一方面在路域带的生态保护上，要因地制宜，分层次绿化，砌、取土场应及时绿化覆盖，恢复至建设前状态。其次，要为昆虫及动物设置生物通道，保障生物种群内部以及生物种群之间的交流。在环境基础设施建设上，由于国内的小城镇规模偏小，不能乡乡镇镇都建污水处理厂和垃圾处理场。应综合规划，全局统筹，实现区域基础设施同建共享。
2.3.3 生态意识培养与生活方式转变相结合。在城乡一体化建设中，要培养城乡居民生态优先的消费观念及生活方式。即当生态系统的经济价值与生态价值发生冲突时，应以生态价值的实现作为优先考虑的对象，大力倡导节能环保、爱护生态、崇尚自然，倡导绿色消费、适度消费和环保消费。
结束语
目前，可推广的秸秆综合利用项目中，有些技术还不成熟，技术上的不足在很大程度上影响了秸秆的有效利用，如秸秆气化中的焦油问题、高效生物有机肥生产设备的引进及国产化问题、秸秆饲料的优化配制等，因此，还需进一步加强科研的开发和资金投入，加大宣传引导力度，提高群众认识。
一、指导思想
认真贯彻科学发展观，按照城市生态建设要求，以“弘扬生态文明，共建绿色海西”为主题，以“全社会办林业、全民搞绿化”为方针，以实施绿色城市、绿色村镇、绿色通道、绿色屏障“四绿”工程为重点，大力开展植树造林活动，扎实推进城乡绿化一体化，不断提高全区森林覆盖率，努力把我区建设成为山川秀美、人与自然和谐、经济社会可持续发展的“生态优美之区”。
二、建设原则
（一）统筹规划，全力实施。统筹城乡绿化协调发展，按照“以城带乡，以乡促城，城乡联动，整体发展”的要求和“三年绿化任务一年完成”的目标，加大“四绿”工程建设力度，掀起全区城乡绿化新，确保今年内全面完成全区城乡绿化一体化“四绿”工程建设任务。
（二）突出重点，因地制宜。突出重点，突出特色，根据不同的资源条件和环境条件规划相应的建设内容。结合宜居城区建设、新农村建设、交通网建设和重点流域综合治理，实施绿色城市、绿色村镇、绿色通道、绿色屏障“四绿”重点工程。
（三）生态优先，注重实效。规划建设以身边增绿、改善生态、优化人居环境为主要内容，促进兴林富民，实现“生态产业化、产业生态化”。
（四）造改并举，建管并重。大力开展植树造林，强化森林经营，及时改造现有低质低效林分，提高森林的综合效益。加强现有森林资源保护，认真落实管护责任，巩固扩大造林绿化成果。
（五）政策引导，公众参与。制定推进城乡绿化一体化工程建设的配套政策措施，创新运行机制，引导社会各界积极参与“四绿”工程建设。
（六）各负其责，合力推进。在区绿化委员会的组织协调下，各乡镇（街道）、各部门按照职责分工编制相关绿化规划，并组织实施，合力推进“四绿”工程建设。
三、重点工程
（一）绿色城市
1、目标要求：以创建全国绿化模范城市、国家园林城市、国家森林城市为载体，加快绿化、美化、园林化建设，形成绿美相拥、森林环抱、林水相依、林路相连、山水辉映、各具特色的绿地生态系统，提升绿化水平。目前全区建成区面积5777公顷，现有绿化覆盖面积2796.22公顷，建成区绿化覆盖率48.4%，建成区绿地率46.05%，人均公园绿地35.69平方米。各项指标居五城区之首。今年要实现我区城市规划建成区绿地率提高到46.1%以上，绿化覆盖率提高到48.5%以上，人均公共绿地面积提高到35.8平方米以上。
2、建设任务：突出抓好平原地区、山区、开发区、军营、校园的绿化示范建设。今年创建绿色军营7个、绿色校园6个。
3、牵头单位：由区园林局、区农林水局牵头组织协调，区支前办、区外经贸局、区经济发展局、区建设局、区教育局等单位配合。
（二）绿色村镇
1、目标要求：结合社会主义新农村建设和小城镇建设，以“创绿色家园、建富裕新村”活动为载体，积极引导农民利用“四旁四地”（村旁、宅旁、水旁、路旁，宜林荒山荒地、低质低效林地、坡耕地、抛荒地）等非规划林地，种植珍贵和优良乡土树种，以绿化促美化、绿化促文明、绿化促致富。今年内，全区乡镇所在地绿化覆盖率由现在的15%提高到18.5%以上，人均公共绿地面积由2平方米提高到5平方米以上。
2、建设任务：加大环境优美乡镇、生态村创建力度，在已经建成的国家级、乡省级环境优美乡镇和4个省级生态村的基础上，通过实施造林绿化、推进生态环境建设恢复等措施，不断提高绿色村镇建设水平。力争今年上半年完成寿山乡创建省级环境优美乡镇工作，抓紧推进镇等乡镇创建环境优美乡镇工作。同时，大力推进村镇绿化，选择一批中心村和生态区位重要的村（社区），建设示范绿色村庄。今年计划创建绿色乡镇3个、绿色村庄40个，基本实现每个乡镇及绿色村庄都有1处以上的公园绿地。
3、牵头单位：绿色乡镇由区建设局牵头组织协调落实，绿色村庄由区农办牵头组织协调落实，各乡镇人民政府为主负责落实。
（三）绿色通道
1、目标要求：认真贯彻国务院、省政府和市政府关于进一步推进绿色通道建设的通知精神，以西岸现代化综合交通网络和新一轮铁路建设为契机，着力提高公路、铁路交通主干线沿线绿化美化水平，新建高速公路两旁20～30米，铁路等交通干线道路两旁10～20米，县、乡道路沿线两旁3～5米以上范围内，有条件的地段全面建成沿线绿化带。铁路可绿化里程绿化率由92.8%提高到95%以上，县乡道可绿化里程绿化率由67.1%提高到75%以上。
2、建设任务：以温福铁路、绕城高速公路、机场高速公路、三环路，193、195县道，寿山石文化村、林阳寺等景区景点道路，以及鼓山风景区至鼓岭、至桂湖、通行政村公路等为重点，加大投入，开展道路沿线绿化，提升全区主要通道的绿化美化档次。
3、牵头单位：由区交通局牵头组织协调，落实绿化土地，实现绿化目标。
（四）绿色屏障
1、目标要求：
大力推进全区沿路（高速公路、铁路交通主干线沿线一重山）；环城（城区周边一重山）“三沿一环”的造林绿化和封山育林，积极营造混交林，优化林分结构，将沿路、环城森林打造成具有保持水土、减灾防灾、美化环境等多功能的绿色屏障。全区主要交通干线一重山和重点流域一重山宜林地的绿化程度达到100%，一重山低质低效林分补植改造面达到90%以上，主要江河和中型以上水库一重山的水土流失治理率提高到90%以上。
2、建设任务：完成“三沿一环”造林绿化面积0.28万亩；完成水土流失治理面积0.19万亩。
3、牵头单位：由区农林水局牵头组织协调。
四、职责分工
（一）各乡镇（街道）人民政府（办事处）
各乡镇（街道）人民政府（办事处）是城乡绿化一体化“四绿”工程建设的主体，要按照属地管理的原则，承担相应的建设任务，组织协调、扎实推进“四绿”工程实施。
1、负责落实造林地、绿化苗木、资金、劳力等事宜。
2、对辖区内所属的道路、单位及社区绿化带进行拉网式检查，加强绿地的养护管理。
3、对辖区内需要更新、维护的绿化设施，及时整改修缮。
4、积极配合市、区绿化部门共同做好城乡绿化一体化“四绿”工程建设的任务。
（二）区绿化委员会成员单位及有关部门
1、区委组织部：负责把造林绿化目标完成情况纳入领导干部任期考核内容。
2、区委宣传部：牵头负责城乡绿化宣传工作，营造全社会关注林业、全民参与绿化的良好氛围。
3、区直机关党工委：牵头组织区直机关党员干部带头参加“四绿”植树活动。
4、区农办：牵头负责新农村建设，协调有关部门共同推进“绿色村庄”创建工作，落实“绿色村庄”任务目标。
5、区发展和改革局：负责将城乡绿化一体化工程建设纳入我区“十二五”国民经济发展规划和生态建设总体规划，在重点项目给予资金支持。
6、区财政局：负责筹集“四绿”工程建设资金，确保建设资金足额到位，并加强资金监管。
7、区建设局：协调市规划局、市建设局，组织指导各乡镇所在地绿地规划和绿化工作，牵头做好“绿色乡镇”创建工作。
8、区园林局：承担区绿化委员会的日常工作，组织协调各部门开展城乡绿化一体化工程建设，牵头组织、指导“园林单位”、“园林小区”等创建工作，协调落实苗木及技术指导。
9、区交通局：负责编制公路绿色通道工程规划，并牵头组织实施，做好管辖路界范围之内各类道路的绿化任务。
10、区农林水局：负责牵头实施绿色屏障建设。负责编制水库、渠道、堤坝、水电站等管辖范围内的造林绿化规划和水土流失治理规划，并牵头组织实施，做好湖泊、水库一重山的造林绿化工作。负责指导不宜耕作的坡耕地造林和农场绿化，配合做好农田林网建设。
11、区教育局：负责组织、指导、协调各类学校开展校园绿化、绿化科普和生态文明宣传教育，推进绿色校园创建活动。
12、区支前办：牵头协调驻区部队和武警部队积极支持地方城乡造林绿化和森林防火工作，搞好营区绿化。
13、区外经贸局：牵头协调开发区绿化工作。
14、区经济发展局：负责有关厂矿、企业绿化的组织、指导和协调工作，落实绿化厂矿、企业绿化目标任务。
15、区监察局（区效能办）：负责开展城乡绿化监察、部门绩效评估和效能考核。
16、区科技局：加大城乡绿化科技支撑力度，提高科技含量和水平，加强植树造林、园林绿化、水土流失治理科研开发和成果推广。
17、区国土资源局：负责编制矿山植被恢复和“青山挂白”治理规划，并牵头组织实施。
18、区文明办：负责指导创建文明单位机关的绿化美化工作。
19、区卫生局：负责全区医院、卫生所、社区卫生服务中心绿化美化。
20、区环保局：牵头负责重点流域水环境综合整治。
21、区人事局：提供造林绿化人才支撑，与有关部门联合表彰城乡绿化的先进单位和个人。
22、区广电局：发挥广播、电视等新闻媒体的作用，多形式宣传报道城乡绿化工作。
23、区总工会：发动各级工会组织，积极参与地方造林绿化工作。
24、团区委：发动各级共青团组织和广大青少年，积极参与地方植树造林工作，开展“保护母亲河”植绿行动、种植“青年林”等活动。
25、区妇联：发动各级妇联组织和广大妇女，积极参加“双学双比”、创建“巾帼绿色家园”、建设“三八绿色工程”等活动。
五、保障措施
（一）加强组织领导
区绿化委员会领导挂帅，各成员单位按照职责分工抓好工作落实。各乡镇（街道）人民政府（办事处）主要领导要亲自抓，加强组织领导，加大资金投入，全面推进城乡绿化一体化工程的建设开展。
（二）保障苗木供应
充足的优质苗木是保障工程建设成效的基础。要根据“四绿”工程的特点，分别选择绿化苗木，以乡土树种为主，辅以外来树种，尽量多用开花植物、彩叶树种，提高绿化档次、丰富绿化景观。区园林、农林水部门要按照建设需要，抓好绿化大苗的生产供应，要做到“常年备苗、常年供应”，保障绿化工程建设顺利推进。财政部门要认真落实绿化苗木补助资金。
（三）鼓励社会造林
创新义务植树的方式，大力开展义务植树基地建设和林地绿地认建认养活动，提高义务植树尽责率。开展单位庭院和住宅小区绿化美化，鼓励屋顶绿化、垂直绿化和阳台绿化，不断增加城市绿量。创新社会造林的激励机制，确保业主投资造林的收益权，充分调动社会各界和林农兴林致富的积极性。
（四）坚持依法兴绿
认真贯彻执行《森林法》、《公路法》、《铁路法》、《水土保持法》、《城市绿化条例》等法律法规，严格执行城市绿化“绿线”管制制度，对新建、扩建工程项目要严格按照新城区绿地率30.1%、旧城区绿地率25%的指标留足配套绿化用地，并与主体工程同步设计、同步施工、同步验收。全面落实管护责任，加大执法检查力度，严厉打击各种破坏林地、绿地的违法犯罪行为，保障城乡绿化成果。
（五）健全奖惩制度
城乡绿化一体化“四绿”工程实行任期目标责任制，纳入各级各部门任期目标的重要考核内容，今年重点考核各单位工作落实情况。各乡镇（街道）人民政府（办事处）应定期向区政府和区绿化委员会上报城乡绿化一体化“四绿”工程实施情况。区委、区政府将适时组织检查并召开汇报会听取开展情况汇报。区监察局、区效能办要组织开展专项监察（督查），推动工作落实。各牵头单位要制定考评方案，及时对“四绿”工程实施情况进行考评，并将结果上报区绿化委员会。年底，区绿化委员会对工作开展好、成绩突出的单位和部门进行表彰奖励；对工作不力、效果较差的单位和部门将进行通报批评并问责。
关键词：新型城镇化；地方政府治理：治理行为创新
中图分类号：F299.21 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2017）02-0112-05
作为经济社会发展的必经阶段，新型城镇化已成为地方政府关注的重c。地方政府企图通过治理行为创新来实现新型城镇化发展的目标，这对于经济结构调整处于阵痛期、经济发展进入新常态以及正在进行供给侧改革的中国而言正当其时。城镇化进程中呈现出诸多与新型城镇化发展目标不吻合的基本事实，这给新型城镇化发展带来许多不利影响。例如，注重物的城镇化，从城镇的外表形态来看待其发展结果，导致空城和鬼城现象；注重经济发展，忽视经济社会的协调发展，出现唯经济论的偏激认识；注重城镇空间的发展，资源过多地集中于城镇，忽视了城乡一体化的政策目标，形成明显的城乡二元结构体制。城镇化进程中的各种经济社会问题，导致中国城镇化发展质量和运行效率大打折扣。对于上述问题，国家从战略层面制定相应的规划政策和措施，如《全国老工业基地调整改造规划（2013-2022）》首次将城镇化与工业化战略相结合，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》对中国未来如何发展新型城镇化给予宏观性指导。这对于切实解决中国城镇化进程中的各种问题提供了新的思路和方法，也充分证实新型城镇化在经济社会发展中的重要地位。那么，如何通过地方政府治理行为创新修正各种体制机制问题，进而实现新型城镇化的健康发展，是未来新型城镇化发展中的一个重要研究任务。
一、中国城镇化发展的现实状态
城镇化作为经济发展的重要动力，具有明显的功效和潜在优势，这在世界各国经济发展历程中均已得到证实。具体到中国，城镇化在拉动消费、扩大内需和推动经济发展方面也发挥着自身的内在优势，伴随新型城镇化的进一步推进，城镇化的经济发展效应逐步显现。
1.城镇化的发展核心：重物的城镇化、轻人的城镇化
人的城镇化是城镇化的发展核心，属于新型城镇化的基本要求和政策要义。然而，中国城镇化进程中却出现了人的城镇化和物的城镇化本末倒置的异常现象，多数城镇在城镇化进程中重点关注高楼大厦、宽马路和大广场等外表形态的物化过程，城镇之间差异不大，完全丧失了自己的特色；同时，忽视了人这一核心因素，出现半城镇化和被动城镇化等不正常现象。城镇化质量相对低下，这是城镇化发展的一种畸形表现。上述现象与地方政府治理行为是分不开的。因此，从城镇化的发展核心来考虑，城镇化进程中必须全方位、多角度创新地方政府治理行为，达到消除传统城镇化病变、推动新型城镇化健康协调发展目标的实现。
2.城镇化的基本导向：重经济发展、轻经济社会协调发展
经济社会协调发展是城镇化的基本导向，但城镇化进程中却出现偏颇，重经济发展、轻经济社会协调发展成为中国城镇化发展的新常态。传统的城镇化进程中存在唯经济论的观点，多数城镇把经济发展放在更为突出的位置，拆建反复进行，最终结果却不尽人意，没有达成经济社会协调发展的新格局。甚至有部分城镇的地方政府认为城镇化就是房地产化，大搞房地产开发，从表面来看。房地产作为城镇经济增长的重要动力，的确能够为经济发展贡献力量；但从本质和发展后果来看，这种做法可能会衍生出各种社会性矛盾和体制性问题，进而导致中国诸多城镇出现鬼城和空城现象，且数量呈现递增趋势，这是城镇化进程中需要避免的问题。出现上述问题与地方政府的城镇化治理行为息息相关，错误的思维导向和执行层理解的偏差不可忽视。因此，未来新型城镇化的发展必须实现地方政府治理行为创新，扭转城镇化发展的基本导向，以此实现经济社会协调发展。
3.城镇化的政策目标：重城镇发展、轻城乡一体化
城乡一体化作为城镇化发展的政策目标，越来越成为政策制定层关注的议题。然而。中国城镇化进程中出现重城镇发展、轻城乡一体化的思维模式，导致城乡二元结构愈演愈烈。目前城镇化进程中存在着诸多只顾城区发展而忽视乡村发展的事例，把各种自然资源和社会资源高度集中到城镇。同时，在户籍制度、土地制度和社会保障制度等均未得到深化改革的大背景下。部分转移人口并没有和原住城镇市民享有着同样的优惠待遇，处在半城镇、半乡村的夹心层地带，生活质量并没有得到明显提高：由于乡村资源向城镇集聚，乡村资源更加匮乏，对于进一步提升部分没有转移的人口的生活水平则是难上加难。从某种程度上来看。这些问题是政府主导的城镇化模式使然，也与地方政府治理行为是分不开的。因此，必须通过创新地方政府治理行为来突破政府主导的城镇化模式固有的缺陷。以实现中国新型城镇化的可持续发展。
二、中国新型城镇化发展中的地方政府治理行为分析
改革开放以来，中国城镇化发展所取得各项成就得到社会各界的高度认可，城镇化的经济发展效应逐步增强，这与地方政府治理行为有着内在的紧密联系，特别是1980-1999年表现更为突出。然而，从中国城镇化发展的现实状态可以看出，城镇化进程中所出现的各种社会问题与地方政府治理行为有着不可割裂的关系，且后者对前者的作用持续增大。因此。需要明晰地方政府治理行为创新的必要性和内在功效，为全面制定地方政府治理行为创新策略奠定基础。
1.地方政府治理行为创新的必要性
新型城镇化发展进程中地方政府治理行为创新十分必要，它关系到全体社会成员福祉水平能否提升的问题。目前无论是京津冀地区的大城市化战略，还是苏南、温州和珠三角地区的小城镇化战略，均与地方政府治理行为密切相关。在政府主导的城镇化发展模式下，地方政府的作用地位相对突出，这也突显出创新地方政府治理行为的紧要性和迫切性。
4.拉美国家城镇化中的地方政府治理行为
和美国、日本及欧洲国家城镇化不同的是，拉美国家城镇化进程中并没有对地方政府的作用给予足够的重视，由于地方政府管理的缺位及政策的错误导向，出现“拉美陷阱”的异常格局。拉美国家城镇化进程中长期奉行经济自由政策，对于地方政府如何调控城镇化和正确处理市场与政府的关系没有足够的认识：在农村人口向城镇迁移的过程中。地方政府并没有采取合理有效的措施，而是对其放任自流，导致人口迁移的盲目性和无序性，降低了城镇化的发展质量。地方政府对城镇化进程中出现的各种社会问题往往束手无策，如分配不公和收入差距拉大等现象，没有及时采取跟踪措施，导致两极分化现象十分严重。这是拉美国家出现过渡型城镇化的重要原因。由此可以看出，城镇化发展缺乏地方政府的合理引导和政策规划并不可行，这也是中国新型城镇化发展中应当注重的问题。
世界各国城镇化进程中，地方政府或多或少都对其产生影响，或是正向的促进作用，或是负向的阻碍作用。中国新型城镇化不能简单地模仿其他国家的发展轨迹，而应在考虑到中国城镇化发展现实的情况下，借鉴他们的成功经验，创新地方政府治理行为，以满足中国新型城镇化发展的基本需求，推动其健康有序高效发展。
四、新型城镇化发展中地方政府治理行为创新的政策建议
作为经济社会发展的新渠道和新方案。新型城镇化越来越受到社会各界的高度关注。地方政府治理行为作为其关键性调控变量。将对新型城镇化的发展带来显著影响，或有正向促进作用，或有负向阻碍作用。然而，如何通过创新地方政府治理行为，全面有效消除负向阻碍作用，放大正向促进作用，将是新时期地方政府需要完成的重要任务。在中国区域发展各具特色的社会现实下，在借鉴国外发展经验的基础上，需要在宏观政策思路的引导下。寻找具有针对性的微观操作模式，进而从整体上推进中国新型城镇化的健康协调发展。
1.创新地方政府治理理念，提升城镇化发展质量
中国传统城镇化发展过程中，由于部分地方政府治理理念错误，导致各种社会问题的出现。给城镇化发展带来诸多负面效应，因而需要创新地方政府治理理念。一是厘清新型城镇化的发展核心。新型城镇化的核心是人的城镇化，而非物的城镇化，新型城镇化进程中地方政府应把人作为核心要素，把提升全体社会成员的福利水平作为己任，而不应当过度关注城镇的外表形态或物的城镇化；通过深化户籍制度改革。消除城乡二元户籍制度及其背后的不公平性问题，强化人的城镇化的核心地位。二是明确新型城镇化的基本导向。新型城镇化发展中应以经济社会的可持续协调发展为基本导向。不应当再是单纯的经济发展。地方政府要深度革除唯经济论的不正确认识以及城镇化等同于房地产化的错误观点，适度减少城镇化进程中的社会差距和环境代价，完成经济社会协调发展的艰巨任务。三是树立正确的新型城镇化政策目标。城乡一体化应是新型城镇化的政策目标，不应当是对城镇发展的过度倾斜。地方政府应通过体制一体化、产业结一体化和农民市民化来充分发挥城镇和乡村各自的优势，促进人口、技术、资本和要素之间的高度融合，避免各种经济社会资源向城镇的过度集中；摒弃过去以人口流动为特征的城镇化发展道路，实现城乡一体化。地方政府治理理念创新能够扭转中国城镇化发展的现实状态。也为推进新型城镇化的健康协调发展贡献力量。
2.创新地方政府的引导作用。走内生型城镇化道路
传统的城镇化是政府主导的外生型运行模式，在这种运行模式下，城镇化只是人口转移的初级城镇化，而非经济结构转换的高级城镇化。导致市场机制调节作用弱化。新型城镇化的发展需要创新地方政府的引导作用。转变城镇化运行模式，走市场主导和政府引导相结合的内生型道路，实现新型城镇化健康发展的政策目标。一是坚持市场机制的主导作用。市场作为资源配置的基础性手段，在新型城镇化发展中发挥着越来越重要的作用，各地区城镇化进程如何，是一个自然的过程，市场也应是主导因素；充分发挥市场这只无形之手优化资源配置、市场调节和信息引导等方面的优势，促进新型城镇化内生型道路的形成。二是发挥地方政府的引导作用。城镇化进程中要注重地方政府的引导作用，仅有市场主导的因素，可能会带来市场失灵，产生乡村人口的盲目迁移和低效率等问题。因此。需要通过地方政府引导优势和宏观调控作用的发挥，合理分流迁移人口，整合空间资源，保持农村和城镇的平衡发展，填补市场失灵的缺陷，但这并不意味着政府能够取代市场成为主导因素。同时，地方政府应该从不适合自己做的领域退出来。允许民间资本更积极地融入到新型城镇化发展中去。因此，创新地方政府的引导作用，走市场主导和政府引导相结合的内生型道路成为推进中国新型城镇化健康协调发展的政策思路。
关键词：城乡一体化；产业融合；区域经济
中图分类号：F061.3 文献标识码：A
城乡一体化可以把城市和乡村作为一个整体，利用体制改革以及政策调整，促进城市和乡村一体化发展：在建设用地、城镇整体规划、城乡居民社会保障、城乡生态环境治理、城乡居民文化素质、产业契合度等方面逐渐融合。城镇化是工业化和现代化发展上升到一定层次时的必然趋势，是人类进步和文明发展的进一步体现。加快推进新型城镇化建设，可以增强城市活力、提升综合实力、加快地区经济发展。中国特色新型城镇化道路，强调全面提升内在质量，注重质量内涵提升转变。本文分析了秦皇岛市城镇化的发展水平，依此来评价和判断，总结出将来城乡一体化进程中重点需要考虑和建设的方面，为秦皇岛市城乡一体化进程提供理论参考。
一、秦皇岛市城乡一体化进程的必要性和重大意义
城乡一体化是实现经济社会跨越式发展的必然要求，城乡一体化要获得成功，前提是要以人为本，推进一体化进程。这是一项重大而深刻的思想观念和政策措施的社会变革。不仅要转变发展思路，也要调整产业布局和利益关系，创新体制和机制。新型城镇化的本质是用科学发展观来统领城镇化，坚持统筹兼顾的原则，新型城镇化既有利于城镇空间扩张，又有利于城市的公共服务质量提升，可以带动现代农业、工业和服务业，有利于秦皇岛城市进一步向着现代化、集群化和生态化发展。同时城乡一体化可以拉动消费，实现富民强市，快速提升秦皇岛市整体建设质量内涵，让农村改变现状，提升居民环境生态质量和水平，让城市半径扩大，汲取周边乡镇自然生态风光和资源，促进经济社会和谐与协调发展。秦皇岛市政府为秦皇岛市城乡一体化发展制定了阶段性目标，2015年城乡一体化体系基本建立完成，改抚宁县为抚宁区，城镇化率达到58%，农村劳动力非农就业比重显著提高，农民人均收入大幅增长，全市30%行政村完成新民居建设任务，城乡发展已经步入良性循环。预计到2020年，全市争取完成新民居建设任务的行政村达到60%，城镇化率超过68%。城乡互促，产业结构进一步合理化；投入建设，公共服务城乡进一步均衡；政策制定，社会保障逐步统一，达到建设成果城乡通用共享的城乡一体化发展的目标。
二、今后可以从以下几方面加快推进秦皇岛市新型城镇化进程
（一）优化城镇布局空间，实现秦皇岛强市富民
我们要避免由于城市规划缺乏科学性和预见性而制约新型城镇化进程的事件发生。不能盲目照搬国外建筑模式，要尽量科学规划，做得详尽，同时在制度上要进行完善，坚决避免领导干部人为地干预城市规划的情况，坚决杜绝一届领导一套规划，常换常变的现象。受天然生态资源环境和科技文化水平发展不平衡的影响，秦皇岛市地域差异较为明显。政府有关部门应坚持以人为本、实事求是和可持续发展的原则，逐步由扩张性规划转向限定城市边界、优化地域空间结构，深入研究我市经济社会、历史文化、自然发展前景，保证规划的科学性、权威性和严肃性，加强城市规划的统一管理，保证城市规划的延续性。建立科学规范的规划决策、执行、监督体系。秦皇岛市具有厚重的历史文化底蕴，我们可以把其融入城乡一体化建设之中，挖掘城市历史文化符号，建设特色城乡一体化布局。秦皇岛市各县文化内涵和资源底蕴别具特色，在城乡一体化建设中，科学合理谋划布局的基础上，积极拓展城市发展空间，深度挖掘和规划县城重点地段的特色风貌塑造和特色设计，控制主城区体量，节约集约利用土地，打造特色城镇规划布局。
（二）优化产业结构，推动城乡产业融合
考虑到秦皇岛市城乡各方面的巨大差距，要尽快优化产业结构，推动产业融合，统筹城乡一体化发展，缩小城乡差距。由过去的偏重城市发展逐步过渡为“城乡分治”，全面发展城乡一体化。在加速县域经济城镇化步伐的基础上，增强城市综合承载力；统筹优化现代农业，大力调整农业结构，不断加大支农惠农政策落实力度，以观光休闲农业园为龙头，通过龙头带基地、基地连农户的形式改善农业专业化布局，让规模化和一体化农业成为现实，促进农业产业化经营，加快农业现代化。城乡一体化与发展特色农业相结合，不同县镇发展特色主导产业：昌黎县的葡萄酒产业、抚宁的造纸业、卢龙的板栗和淀粉加工业都可以作为重点扶持龙头特色产业，逐步形成融种植、加工、包装、销售一条龙的产业链，实现产业与文明相互渗透的城乡统筹发展目标。全面推进集发农业观光园同三产互动发展，探索土地入股等新的机制，加快重点农业项目上规模、见效益，延伸农业产业链，让富余劳动力从事其他生产经营活动，创造更多财富收入；坚持城市化进程以培育支柱产业为依托，注重工业化作为产业支撑，只有加快推进工业化进程，才能大力发展城镇经济，走新型工业化道路；才能进一步提升城镇经济实力，推动城乡产业融合。
（三）加快城乡一体化建设，营造滨海宜居城镇
新型城镇化能够推动公共服务业、消费型服务业和生产型服务业发展，提高第三产业比重。城乡一体化建设可以促进居民的生活环境改善，提升城镇品位和硬件设施水平，吸引更多周边人口。重点支持经济实力强的乡镇进行培育，拓展区域内涵，发展为秦皇岛市的特色商贸和旅游名镇，以点带面，打造文明向上的城乡一体化氛围。同时让城乡一体化建设与投资环境相互促进，辐射北部工业区和经济技术开发区域经济，构造流通商贸城镇。大力发展休闲商务环境和设施,满足人们边工作边休闲的愿望,以其独特的区位优势和自然环境造就滨海宜居城镇，这样就会吸引京津及周边的高消费人群来到秦皇岛，拉动消费、带动旅游业和相关第三产业，实现“开放强市、旅游兴市、产业立市、文化铸市”的发展战略。
（四）破除机制体制障碍，推进城乡一体化
秦皇岛城乡一体化过程中，农村人口大量进入城镇，各种矛盾和问题也会集中出现并阻碍新型城镇化进程。首先，农村土地制度的改革有可能阻碍城乡一体化进程，承包制会阻碍农业生产的规模化、一体化和科技化。其次，户籍制度进一步限制了农村人口流向城市，享受不了市民权利，阻碍城乡一体化进程。最后，社会保障制度的不对称、不平衡，改革缓慢，保障体系隶属不同行政管理部门，导致城乡社会保障不能完全统一。秦皇岛市应深入贯彻落实党和中央经济工作会议精神，立足秦皇岛市实际情况，进一步放宽城镇落户条件，积极稳妥深化户籍制度改革，逐步取消二元制户籍管理制度。建立统一完善的社会保障体系，保证城乡待遇一致，让农民进城后可以享有和市民同样的医疗、养老、教育等权利。统筹城乡一体化发展。建立城乡统一的社会就业失业登记制度，为推进新型城镇化提供有力保障。
（五）注意城乡环境保护，重视程度一体化，优化生态环境
2015年秦皇岛市建成区面积进一步扩大，人均道路面积居全省前列，公共交通发展迅速，城市环境空气质量在全国范围内保持较高水平，全市污水集中处理全面覆盖各个县区，城市生活垃圾达到全部无害化处理，生态环境进一步得到优化。在此基础上要注意考察生态系统的生物因子和非生物因子的影响；通过对生态因素的识别以及对这些因素的分析，提升城乡环境保护重视程度，不要存在差别待遇，在观念上意识到城市与农村环保一样重要，争取做到城乡环保的一致性。同时环境保护管理体制要一体化，达到设计一体化、保障体系一体化。依据城市和农村的不同特点完善各自的环境管理体制，逐步增加农村的环保投入。在此基础上，城乡环境保护法要进一步完善，让农村环保工作同样有法可依，根据农村环保的特点，修订与完善相关环保法律法规，制定专门的农村环保法规体系，达到城乡环境保护一致性。
参考文献：
[1]王志敏．秦皇岛市新型城镇化建设中的问题与对策[J]．中外企业家，2014（6）．
[2]东晓，刘兴鹏．新型城镇化进程中的中小城市环境风险及其防控[J]．天府新论，2014（5）．
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