时间：2022-12-24 22:29:25
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甘肃省张掖市中级人民法院院长刘杰就深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，全面实施“政治建院、绩效立院、文化兴院、科技强院”的发展战略问题接受了本刊记者的访问。
记者：据我们所知深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”是今年全国法院的重要工作任务。在推进三项重点工作的过程中，甘肃省张掖市中级人民法院有许多好的做法。首先，请刘院长介绍一下张掖市法院的有关情况。
刘杰：张掖中院辖一区五县六个基层法院，辖区内设有19个基层人民法院。全市法院共有干警439名。由于张掖的农村经济比较发达，商贸流通繁荣，交通通讯便利，近年来，我市法院的案件大幅度上升，平均每年审理各类案件将近两万件，案件总数在全省法院位居第二。
记者：刚才您介绍说，张掖市的人口较少，而民商事案件相对较多，对此，我们张掖市法院是如何应对的呢？
刘杰：化解社会矛盾是司法审判工作的基本功能和价值取向，也是构建和谐社会的迫切需要。近年来，我们张掖中院主要采取三项措施化解各种社会矛盾：一是强化诉讼调解，努力追求案结事了的工作目标；二是主导建立大调解格局，努力形成多元化矛盾纠纷解决机制；三是认真做好涉诉工作，形成齐心协力化解涉诉的工作合力。
记者：在强化诉讼调解方面我们张掖市中院做了哪些具体的工作呢？
刘杰：我院主要通过五项措施来加强诉讼调解工作：一是加强教育引导。出台了《关于进一步加强诉讼调解的指导意见》，引导法官始终坚持“调解优先，调判结合”的原则，牢固树立大调解的工作理念。二是激发法官的调解热情。主要通过完善制度、目标引导、科学奖惩，使在全市法院迅速形成“把调解作为第一选择，把调解结案作为第一目标”的良好局面。三是坚持调判结合。既重视加强调解，又防止强制调解，违法调解，久调不决。提倡能调则调，当判则判。四是及时总结经验。召开全市法院调解工作经验交流会，开展全市法院调解能手评选活动，组织调解能手等先进典型进行巡回宣讲，收到了良好的效果。
记者：在主导建立大调解格局中，你院做了哪些工作？
刘杰：近年来，我院积极寻求人民调解、行政调解、司法调解有机结合的模式，探索建立诉讼与非诉讼调解相衔接的矛盾纠纷解决机制，主导建立大调解工作格局，主要形成了以下四种工作模式。
记者：是哪四种模式呢？
刘杰：一是“一庭三所联动调处矛盾纠纷”模式，就是在各种民事纠纷发生后，基层人民法庭协同司法所、派出所、法律服务所提前介入，主动服务，共同化解矛盾纠纷。二是“人民调解司法确认”模式，这主要是学习我省定西法院的做法，就是对于基层调解组织主持调解成功的调解协议，经双方当事人申请，人民法院经过审查，给当事人出具“人民调解协议司法确认决定书”，依法赋予人民调解协议法律效力；三是委托人民调解组织调解模式，就是对于一些适宜基层调解组织调解的民商事案件，委托基层调解组织进行调解，调解成功的，依法出具调解书。四是人民陪审员调节模式。充分发挥人民陪审员熟悉社情民意的优势，把一些简单的民事纠纷交给人民陪审员调解。近三年，我市法院的人民陪审员共调解成功案件516件，在诉讼调解中发挥了独特的作用。
记者：在处理涉诉工作中，你们主要采取了哪些措施？
刘杰：在处理涉诉工作中，我们的主要思路和做法是：秉承一个理念，建立四项机制，完善四项制度。
记者：你院通过秉承一个理念，建立四项机制，完善四项制度，收到了哪些效果？
刘杰：通过坚持不懈地标本兼治，源头预防，我院的涉诉总量平均以37%的速度递减，当事人“不信法”的现象得到有效矫正，并逐步实现了“从找领导到找法院，从上访到申请再审，从无序缠诉到依法办事”的转变。
记者：刘院长，请您讲一个处理涉诉案件的具体案例。
刘杰：近年来，我院下决心解决一大批长期缠访、上访的案件得到化解。我这里讲一个具体案例。1985年1月，辖区农民王自元与所在的村委会签订了集体林场承包合同，承包期限为10年。在承包林场期间，王自元在林场空地开垦改良了90多亩地。合同履行期届满后，双方因开垦改良的土地的使用权发生纠纷。1995年12月，原告以侵权为由提起民事诉讼，该案经过一审、二审、再审，原告一直不服判决，并一直上访达13年之久。2007年初，我院下决心解决这个问题。院领导先后十多次到当事人所在地的乡镇，与当地党政部门负责人和王自元反复协商解决的办法，在当地县委、政府的配合协作下，2008年，双方最终达成调解协议，王自元从此息诉罢访，使这件上访长达13年的上访案件得以化解，这个案件也是我院上访事件最长的一个案件。
记者：您刚才谈到了张掖市中院化解社会矛盾的主要做法，请您就推进公正廉洁司法谈谈这方面的情况？
刘杰：公正是法院工作的生命线，廉洁是司法行为的基本准则。近年来，我院主要通过加强队伍建设、强化司法管理来推进公正廉洁司法。
记者：在加强队伍建设方面，你院采取了哪些措施？
刘杰：建设一支高素质的法官队伍，是公正廉洁司法的关键所在。近年来，我们主要采取加强学习教育培训和深化人事制度改革来加强法官队伍建设。
记者：在强化司法管理方面，你院采取了哪些措施？
刘杰：在司法管理方面，我院主要结合工作实际，建立审判质量监督管理机制、审判流程监督管理机制、岗位目标管理机制、纪律作风监督检查机制、考核考评机制五项工作机制。成立了法官考评委员会，下设质量管理办公室、效率管理办公室、纪律作风检查办公室、考核办公室，由党组成员、审判委员会委员担任四个办公室主任，分别抓审判质量、审判效率、纪律作风和考核工作，岗位目标管理责任制则由各部门组织实施。这样，真正形成了“每项工作由一项制度规范，每项制度由专门机构落实”的工作格局。通过两年多时间的运行，五项机制的作用日益凸显，我院审判质量效率大幅度提高。
关键词：合议庭职责；裁判文书；签发权限
中图分类号：DF813 文献标识码：A
上个世纪90年代开始，超职权主义审判模式下合议庭职权悬空状态日益受到挑战，并最终导致对司法裁判权威的质疑上。为了扭转这种局面，各级法院先后自发开始对合议庭职责和院庭长裁判文书签发权限进行改革，成为继庭审模式改革探索以来最深刻影响法院审判工作的一项改革。最高人民法院认可了这一举措并于2000年开始自上而下进行推行，其基本目标就是落实合议庭的审判权。这次改革对于保障和发挥合议庭的功能起到了相当积极的作用。但由于现实条件的限制、配套制度的滞后、改革节奏的失调以及外部环境的制约等因素，这项改革在一定程度地实现既定目标的同时，也产生了一系列新的问题。这一结果促使我们对前期的改革措施进行重新思考，并自发地在实际操作层面上做出相应的调整，但是这些调整更多地是一种解决眼前问题的临时之举，整体局面较为混乱。为了理顺院庭长裁判文书签发权限，促进合议庭良性运行，我院成立了“完善合议庭职责和院庭长裁判文书签发权限制度”课题组，通过采取发放调查问卷表、实地调查等方式进行了实证调研，形成了本调查报告，对该问题从理论层面和
实务层面进行了研讨论证，并提出了相应的操作思路。
一、合议庭制度与裁判文书签发制度
（一）合议制与签发制度的关系
合议庭制度，是指由3名以上的法官或法官与陪审员组成合议庭，对案件进行审理并作出裁判的法律制度。现代意义上的合议制具有三项基本理念：平等参与、共同决策和独立审判［1］。其中，平等参与和共同决策在我国各诉讼法中均有明确规定，其完全属于合议庭横向运作机制的范畴。所谓横向运作机制，是指合议庭内部各成员(包括法官、陪审员)之间的分工协作机制。而独立审判在我国则要受到合议庭纵向运作机制的制约。所谓纵向运作机制，指合议庭与庭长、院长和审委会之间的分权制衡机制。在审判长选任改革之前，其主要表现是院庭长对案件的审批制度；在审判长选任改革之后，则主要表现为院庭长对裁判文书的签发制度和特定案件的审批制度（后者范围较小）。
裁判文书签发制度，是指人民法院的判决书、裁定书由承办案件的法官拟制后，须报经有关合议庭审判长、审判庭庭长、分管院长或院长审查、核准并签发，方能作为法院的正式判决或裁定制成文书予以的制度［2］。签发制度与合议庭职责制度的关系体现为对合议庭行使审判权的监督和指导，换言之，在审判长选任制度和合议庭职责等制度落实合议庭独立行使案件审判权的基础上，院庭长在签发权限内，通过认真审核文稿，从实体、程序、文字多方面严格把关从而对合议庭上述权力予以一定程度的约束，保障裁判的公正性。从制度层面上看，院庭长裁判文书签发权限具有隐性约束的特点，因为院庭长在签发文书时，只能同意或不同意裁判内容，而不能直接改变裁判结果。当院庭长不同意裁判文书内容时，合议庭可以坚持自己的意见，院长必须按照规定程序最终提交审委会讨论，这是基于保护合议庭独立行使裁判权限的需要。此外，院庭长还可以将案件返回合议庭进行复议，合议庭可能采纳院庭长的意见而对原来的评议结果作出改变，在此情形下，院庭长的意见对合议庭审判权构成相当程度的影响。综上，院庭长并未通过行使签发权去直接分享审判权，而只是对合议庭行使审判权进行监督、指导。
（二）院庭长裁判文书签发制度的法理依据
我们认为，院庭长裁判文书签发制度具有法理学上的正当性，其理由是：虽然合议庭和独任审判员作为人民法院的审判组织，在审理案件中享有对案件进行裁定或判决的权力，但是，这种权力的正确行使离不开院庭长的监督和指导。这种监督、指导权力来源于《人民法院组织法》和现行领导体制的授权，建基于权力需要监督和制约、不受监督和制约的权力容易产生利益失衡并导致腐败这样［3］。
关于正当性问题，还可以进一步作出如下论证。合议庭通过评议案件来共同认定事实和适用法律，而每一个法官在认定案件事实的逻辑思维过程中，既包括有客观的、合理的成分，同时也必然含有“意志性”和“创造性”的主观成分。即便经过合议，仍不能完全排除这种主观性。凯尔瑞斯对此曾经有过精辟的论述：“先例原则在具体案件中并没有导向作用，司法判决最终仍然是基于法官的价值取向而作出的判断，而这种判断因法官不同而不同，法律不过是另一种形式的政治。”这便是所谓“法律的不确定性”，这种不确定性影响了适用法律的统一。而院庭长在签发裁判文书的过程中，其当然会对案件事实和适用法律形成自己的认识，由于客观的东西更具有内在的合理性和逻辑性，因此其认识中所包含的客观成分往往会与合议庭认识中的客观成分相互叠加、补充，从而强化对案件事实认识的客观化。与此同时，其与合议庭认识中所包含的主观成分则会相互“碰撞”，其结果必然是相互抵消各自的主观性，使得对事实的认定更趋于客观化［4］。可见，实行签发制度的意义在于，通过编织层层审签的严密网络，使合议庭与院庭长之间形成一种相互制约的监督机制，尽管它仍不能完全排除理解和适用法律的不确定性，但在一定程度上能够减少或限制这种不确定性，抑制主观偏见，使裁判尽可能地体现法律的精神。而且，事实证明，在司法金字塔结构中，越接近塔尖的程序政策决策职能就越突出，这也成为签发制度得以存在的一个理由。至此，签发制度的运作机理已经清晰地呈现出来，那就是――借助集体主义决策机制在决定法律问题时综合不同意见，以准确解释和适用法律，避免或减少判决之间的冲突，从客观上增强判决的可信度和权威性，将合议庭审判中发生失误或腐败的可能性降低到最小程度［5］。
（三）院庭长裁判文书签发制度渊源
首先，从制度方面来看。我国实行的是人民法院独立审判制而非法官独立审判制，亦非合议庭独立审判制度，比较强调法院作为一个司法整体的审判权力［6］。正是由于这种审判制度的原因，审理案件的法官对案件的审判权不是绝对的和孤立的，要受到来自法院内部的各种制约。裁判文书签发制度便是这种制约之一，也是人民法院作为一个整体而非个别法官(包括合议庭)对具体案件行使审判权的重要体现。
其次，从体制方面来看。我国现行的法院管理模式是以前苏联的法院体系为样本逐渐发展起来的，时至今日，虽然在规模、结构及与其他机关的关系等方面有了很大的变化，但在内部管理上仍采用行政管理模式。这种行政管理模式渗透到审判活动中就体现为：院庭长作为不同级别机构的领导必须对其所领导机构内的审判人员的裁判文书负责，为了履行该项职责，其应当拥有相应的权力，在“一五”改革纲要基本实施完毕的今天，主要体现为裁判文书的签发权［7］。
再次，从客观方面来看。现阶段我国法官的整体素质仍然差强人意，法官的审判能力与司法需求之间还存在着较大差距，案件质量较难保证。如果在法官不当行使审判权的情况下，只能在法官作出裁判以后，通过当事人上诉或申诉等途径进行救济的话，就会大大增加司法成本。因此，为提高案件质量，降低司法成本，对法官作出的裁判进行各种形式的审查把关包括对裁判文书实行签发制度也就成为理所当然的事情。
最后，从合议庭运作机制方面来看。设立合议制度的一个重要意义在于，通过合议庭成员平等行使审判权所产生的制约力量来防止可能出现的审判权的滥用和不当行使。我国法律虽然确立了合议庭的民主和平等原则，但缺乏贯彻该原则的程序和方法［8］，相反，由于案件数量的压力以及工作量计算方式的不合理，“合而不议，合而不审”现象随之产生，除审判长与承办人外，其他合议庭成员对于裁判文书的审核流于形式，合议庭成员之间的相互制约功能远未发挥应有的作用，这就对合议庭以外的制约因素的介入提供了空间。换言之，在合议庭横向运作机制不能有效发挥作用的情况下，纵向运作机制必然得以强化。
二、裁判文书签发制度的发展历程
裁判文书签发制度形成于人民法院建设初期，并沿袭至今，不过，从其发展历程来看，其具体内容和表现形式在不同历史时期呈现出不同的特点。
（一）“高度收权”签发模式时期
在上个世纪90年代中后期以前，几乎所有的裁判文书都必须经过院庭长审批签发才能予以公布，更为重要的是，签发人在行使签发权时，可以对文书进行修改，包括对裁判书中的事实认定、证据分析、法律适用、裁判结果以及文字表述等各方面进行审查，并有权对其认为错误或不当之处进行修改甚至删除、增添内容，或者将其退给文书制作人，令其修改，其实质是对裁判内容的变更［9］。本文将此签发模式称之为“高度收权式”。在这种模式中，签发人行使的本质上是一种审判权力，签发行为属于审判活动的范畴。可见，在签发制度形成之初，其的确带有浓厚的司法行政化色彩，一定程度上分解和弱化了合议庭的审判权。
“高度收权式”的签发制度在法院建设初期曾经发挥过巨大的积极作用，但该模式的弊端也是明显的，特别是随着我国法制环境的改善和现代法学理念的传入，该模式受到了广泛的质疑，其最受诟病的地方便在于造成了审、判分离的局面，损害了法院裁判的公正与透明。具体而言，签发行为是事实上的审判决策行为，而这种决策行为不是以签发人对案件的亲自审理为基础。签发人仅仅根据裁判文书所载的内容或者是参与讨论所获得的信息，而非细致入微的开庭审理，即对案件做出最终的裁判决策，不足以保证案件裁判的正确性，并且导致审与判相分离，违反了审判合一的审判原则，与审判合一原则相关的一些具体诉讼制度的功能发挥也随之受阻，使裁判决策不公开、不透明，通过这种方式所产生的实体结果，其合法性也必然会受到怀疑。该模式的另一主要问题是，合议庭依法享有的裁判权受到侵蚀，合议庭功能被削弱。虽然合议庭经过评议形成了裁判意见，但在报请院庭长签发时可能遭到直接否决甚至修改，合议庭实际上是以法院行政下属的身份来审理案件，院长、庭长则以行政审批的方式决定案件，造成了合议庭对案件只有审理权而无完全的决定权的事实，合议庭功能被严重虚置，合议庭成员的积极性受到打击［10］。由于上述两方面的问题与司法改革的要求形成冲突，因而很快便成为司法改革关注的对象。特别是此前以庭审方式改革为中心的司法改革并没有取得预期效果，进一步促使改革的重点转向到对合议庭运作机制的改革。
（二）对“高度放权”签发模式的初步尝试
1实行“高度放权式”的基本状况
1998年7月6日，最高人民法院颁布了《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，该规定就“关于加强合议庭和独任审判员职责问题”作出了规定。其后，各地法院纷纷开展审判长选任和合议庭职责改革，并最终得到最高人民法院“一五改革纲要” 及《关于人民法院合议庭工作的若干规定》的进一步确认。上述改革措施和规定的重要内容均包括将大部分法律文书的签发权回归合议庭，以强化合议庭职能，并籍此将法院的审判方式改革向纵深推进。在这些规定和措施出台以后，裁判文书签发权限开始发生重大变化。各法院相继制定了有关合议庭职责的规范性文件，对裁判文书的签发权限重新作出了规定，将大部分裁判文书签发权交由审判长行使。从2000年开始至2003年左右，我院辖区两级法院的裁判文书签发方式大都采取了“高度放权模式”。
我院辖区两级法院实行高度放权式的基本情况为：刑事案件――除拟判处死刑、缓刑的案件以外，均由审判长或独任审判员签发；民事案件――除管辖、移送、保全等涉及程序性问题的裁判文书以外，均由审判长或独任审判员签发；行政案件――除确认国家赔偿和撤销具体行政行为的案件以外，均由审判长签发。二审案件则无论案件属于何种类型，除发回重审以外，均由审判长签发。当然，经审判委员会讨论的案件仍由院长签发。以我院辖区某基层法院的情况为例，2000年12月至2001年11月，该院审结民事案件812件，其中适用简易程序审理581件，适用普通程序审理231件，以判决形式结案230件，以调解方式结案453件。调解书均由审判人员签发，230份判决书中除7份由庭长签发和经审判委员会讨论的4件案件由院长签发外，其余219份判决书由审判人员签发。这一实例展示了“高度放权式”的基本图景。
需要予以说明的是：其一，上述签发权限的划分涵盖了主要情况，但未穷尽全部案件，不具有普遍性；其二，由于辖区各法院案件数量、审判人员配备及领导思路的差异，在这一时期，并非所有的基层法院均实行了“高度放权式”，在个别案件数量少的法院，放权的幅度较为有限，仅仅由原来的院长签发转变为庭长签发。
2.对“高度放权模式”的评价
（1）“高度放权式”的正面效应
作为一种全新的裁判文书签发模式，“高度放权式”至少在以下几个方面发挥了积极作用：
第一，强化了合议庭职责。伴随着审判长选任制度的推行，大部分以前由院庭长签发的案件转而由审判长负责签发，这种变化不应该简单地被看作为权力的再分配。审判长作为合议庭的核心人物，其在主持庭审和评议之后，还要负责签发裁判文书，合议庭审判权由此得到了完整体现，客观上强化了合议庭职责，使审判人员办案的积极性和主动性有了一定提高。而且，较之于由未参加开庭审理的院庭长签发，这种方式显然更符合审判工作的客观规律。
第二，增强了审判人员提高专业素质的热情。以前，院庭长享有文书的签发权，滋长了审判人员对领导的依赖心理。放权后，对裁判文书的把关责任转移至案件承办人和审判长身上，能否把好关直接关系到法官的声誉，其成败则取决于审判人员是否有过硬的业务能力和法学素养，因此，在放权以后，审判人员迅速认识到必须通过学习来尽快提高个人的业务水平，以此塑造和展现自我形象，因而自觉学习的热情显著提高。
第三，提高了办案效率。放权之前，尽管案件早已有了判决结果，但囿于院庭长批案的程序，宣判案件难免会受到拖延，审判期限因工作程序的繁琐而延长，审判效率低下。放权后，减少了院庭长批案的程序，使结案周期缩短，从而提高了审判效率。
（2）“高度放权式”的负面效应
尽管“高度放权式”带来了诸多好处，但是其存在的问题也日益凸显。
第一，放权的步伐过快，力度过大，不符合审判队伍的现状。任何事物的发展都有一个渐进的过程。虽然决定放权是基于对审判人员经过前期的审判方式改革的实践锻炼，业务水平已逐步提高，放权的条件已基本成熟的考虑，但从后来的实际情况来看，这样的评估和判断还是过于大胆和超前了。因为裁判文书的签发权一旦真正放下去，审判人员就必须扔掉院庭长这根长期依靠的“拐杖”，这对审判人员的业务能力和敬业精神都提出了极大的挑战。客观地说，目前的审判人员素质还达不到“高度放权式”所提出的要求。一方面，相当数量的法官未曾接受过法律知识的系统教育，缺乏必要的专业知识；另一方面，虽然近年来法官的学历层次有了很大提升，但问题仍然存在。由于法官本身是一个经验型的职业，审判能力的提高很大程度依赖于审判经验的积累，而高学历法官在审判经验方面还有所欠缺。上述两个方面的问题无疑是影响审判质量的硬伤，偏离了高度放权所要求的客观条件，而在不完全具备高度放权的客观条件的情况下就彻底放权，有操之过急、揠苗助长之嫌，其效果必然不会理想。
第二，不利于案件质量的提高。首先，审判人员在对社会效果的把握能力和对各方关系的协调能力方面的局限性影响了案件质量。在目前的评价体系中，审判质量的高低不仅仅取决于法官的专业水平，也关系到审判人员对于案件处理的社会效果的把握能力以及在遇到外界干扰时所具有的协调能力析
法院审判既要追求法律效果，又要兼顾社会效果，法律效果和社会效果的统一是司法和谐的内在要求。由于一般审判人员乃至审判长在政策的了解渠道方面的先天不足以及意识的不到位，其在审理案件时往往对于社会效果不重视、不敏感，缺乏足够的把握能力；而在遇到案外因素干扰时，由于司法权威远未建立，法官（审判长）所掌握的话语权和影响力都极为有限，不足以协调各方关系。相比之下，院庭长在业务能力、审判经验，尤其是在大局意识以及协调能力等方面较之普通审判人员（包括审判长）均具有一定的优势，这些优势能够为案件质量提供有力的支持。其次，也是更为重要的一点，我国法官的社会化倾向对案件质量和司法公正提出了严峻考验。“熟人社会”中错综复杂的人际关系对于法官而言，既是一种诱惑，又是一种压力。在“高度放权”的签发模式之下，一旦法官职业道德缺失，“权力寻租”、司法腐败问题便不可避免地产生了。因而，从某种意义上来讲，法官出于自我保护的需要，甚至会主动要求院庭长乃至审判委员会介入案件审理。
第三，造成“信息孤岛”现象，加剧司法的不统一，并导致院领导对外部监督无法作出及时反应。“高度放权式”的签发模式适合信息社会，它要求加强组织之间的横向联系，依赖于高速高效的信息传输和处理系统，而我院辖区两级法院至今仍无法满足这种要求。审判庭之间、审判庭内部各合议庭之间缺乏有效的协调研究机制，加之有约束力的判例指导制度尚未建立，这种状况：一是会导致司法不统一加剧。由于各个审判组织即使基于相同的信息也可能作出不同的裁判，这本是司法裁判的自由裁量权的必然结果，然而 “同案不同判”现象在我国传统法律文化的语境中是决然得不到社会公众的理解和认可的，因此会造成对法院裁判权威的冲击，并加剧上下级法院之间的矛盾。司法不统一现象可以说是动摇裁判文书签发权限下放的重要因素之一；二是削弱了院领导对外部监督的应对能力。由于大量案件由合议庭自行签发，致使上层组织无法及时掌握充足的信息以便协调下层各组织之间的工作，特别是相当部分的外部监督在向院领导提出时，院领导无法及时作出反应，这可能导致处理不及时的风险，也削弱了党委政府对法院改革的支持。
第四，与现行司法体制和领导体制形成冲突。“法院最大的官是法官，最大的长是审判长”是司法改革初期的一句流行语，听来令人欢欣鼓舞，但是只要法院系统行政化管理模式未发生根本改变，它便只能是一句空谈。同样，要求法官独立的“高度放权模式”也会由于缺乏适合其生存的土壤而无法获得强大而持久的生命力。“高度放权式”与我国现行司法体制和领导体制之间的冲突，从社会公众在认为法院裁判不公的情况下找领导，即使是人大等监督机关也是直接找法院领导这种现象中便可窥见一斑。
第五，造成审判长责权利的不统一。审判长除了自己要承办案件外，还要主持合议庭的所有庭审活动、签发大量法律文书，而所有这些活动都与责任相联系，合议庭如果全年办理案件数量较多，则审判长必须牺牲休息时间才能勉强完成工作，且责任重大，微薄的审判长津贴（该项津贴现已取消）显然无法提供有效的激励，这种不平衡在很大程度上打击了审判长的积极性，规避裁判风险和有权不用现象随之出现。
（三）向“约束型放权”签发模式的转化
高度放权的签发模式在实践中暴露出来的诸多问题，使调整和完善合议庭职责及院庭长裁判文书签发权限的配置成为必然。此外，从大环境来看，法院改革已进入“二五改革”时期。在总结“一五改革”经验教训的基础上，最高法院调整了“二五改革”的步调。法院改革已经放弃了不断试图突破和挑战现有司法体制的方法和路径，回归到了越发遵循司法规定和现行司法体制的轨道。基于上述两方面的原因，院庭长裁判文书签发权限的扩大势在必行。
1实行“约束型放权模式”的趋势基本确立
2006年我院《二审案件改判、发回重审规则（试行）》实施，审判长主持合议庭讨论决定案件的权限和文书签发权限随之发生了重要的变化：二审改判案件的文书签发权由审判长调整为庭长（发回案件文书原即由庭长签发），这是可预见的一系列制度上的变化的开始。而在制度层面之外，签发权限也在悄然发生变化。比如，民事一审案件的签发权限除撤诉和调解结案的以外，已经基本调整到院庭长这一层级。其他中级法院裁判文书签发权限的变化曲线也与我院这种情况大致相同。而在此之前，基层法院签发权限的调整工作就已基本完成。我院辖区某基层法院规定：“适用简易程序审理案件的法律文书，由庭领导签发。适用普通程序审理案件的法律文书，合议庭意见一致的，由审判长签发；合议庭意见不一致并报请院领导讨论或审判委员会讨论的，由院领导签发；其余的，由庭领导签发。”这种签发权限划分方式具有极强的代表性，现阶段为大部分基层法院所采用。总体来说，这种裁判文书签发模式可以称之为“约束型放权式”。
在本次调研过程中，课题组就签发权限配置的相关问题向辖区两级法院、重庆地区各中级法院、成都中院以及广州中院等法院发出调查问卷表共计559份，收回402份。调查问卷表反馈的总体情况如下：所有的中级法院目前均是实行“约束型放权模式”，90%以上认为“约束型放权式”更适合法院现状，有利于提高案件质量；70%以上的基层法院的现行签发模式为“约束型放权式”，80%以上认为“约束型放权式”更适合法院现状，有利于提高案件质量。
2“约束型放权模式”的基本特征
把落实合议庭审判权、强化合议庭职责与加强院庭长对合议庭的管理、监督有机结合起来是“约束型放权模式”的基本特征。如前所述，“高度收权式”由于违背了审判分离的基本审判原则，破坏了司法的公正与效率而备受指责，而“高度放权式”又片面强调合议庭的独立审判权，该模式虽然“看上去很美”，但是却因为脱离了我国国情和现状而在实施过程中遭遇了挫折。“约束型放权式”正是在吸纳前述两种模式的优点、摈弃其缺点的基础上形成的。该模式首先肯定和尊重合议庭拥有案件审理权和决定权，具体表现为，院庭长在签发文书时，必须充分尊重合议庭的合议结论，不能直接改变合议庭意见。在此前提下，如果对合议结果有异议，其可以要求合议庭复议、参加复议并给予指导，从而体现院庭长的监督、指导权。但是，即便经过复议，合议庭还是可以坚持自己的意见，其结果可能是将案件提交审委会讨论决定，这一阶段仍然侧重于对合议庭审判权的尊重。可见，通过上述“复议――指导――提交审委会讨论决定（可能有的环节）――签发”的程序设置，院庭长在不侵犯合议庭职权的基础上实现了对合议庭的审判管理。在这个过程中，既保障了合议庭功效的正常发挥，又没有脱离院庭长的监督、指导。
三、对现行裁判文书签发制度的深层思考
（一）现行裁判文书签发方式存在的突出问题
一是无制度支撑 虽然实践中的做法在不断寻求适合现状的操作方式，但这些做法应当以制度的方式加以规范，否则便缺乏约束力和稳定性。通过本次调研，我们发现，除极少数中、基层法院以外，大部分法院没有制定裁判文书签发权限方面的专门性规定。即便原来已有的规定在实践中也大多已经被废止或发生变异。从实际操作情况来看，重庆范围内的不同法院、同一法院的不同审判庭、同一审判庭的不同合议庭乃至不同审判人员之间，其裁判文书的签发方式都不尽一致，存在随意性过大的问题，而裁判文书的签发作为审判活动的重要一环，其运行理应严格遵循相关规定， 因此，制定相关制度的任务迫在眉睫。
二是矫枉过正，权力过度回收 “高度放权式”固然存在很多问题，但不能因此对其全盘否定，走回行政审批的老路。“高度放权式”摈弃了高度收权模式下院庭长在签发时可以直接或指令改变合议庭裁判结果，破坏法定的审判权分配机制的做法，使签发制度回归到了监督、指导的本位，对这一基本成果不能丢弃。调研中发现，有的法院在应对放权所带来的冲击和挑战时，明显准备不足，方法过于简单、机械，功利性太强而缺乏长远性、全局性考虑。但凡遇到问题，就一味地用收权去解决，既不分析问题的形成原因，对症下药；又不完善相关的配套措施，多管齐下，结果越收越紧，有走老路的嫌疑。
（二）对现行院庭长签发制度存废理由的比较分析
1现阶段院庭长签发制度的存在理由
首先，形成院庭长签发制度的客观条件没有发生实质性改变。本文在第一部分对签发制度的形成原因作了分析，这里不再赘述。正是由于那些原因的存在，才使院庭长签发制度具有了必然性甚至是合理性。经过数十年的发展，特别是经过近10年的司法改革，尽管司法制度的内外部环境都发生了很大变化，但是，签发制度赖以存在的基础条件并没有发生根本性变化，其在制度、体制、客观以及合议庭内部等几个方面的存在理由虽然在逐步减弱，比如法官素质有所提高、行政化管理色彩逐渐淡化以及司法权威有所增强等等，但并未完全消失，甚至由于中基层法院年度考核制度的推行，还一定程度地强化了签发制度的存在意义。其次，从实际效果来看，院庭长通过签发裁判文书，切实加强了对合议庭的监督、指导，有效克服了高度放权式所带来的诸多问题，特别是对于提高案件质量、缓解司法不统一以及缓和上下级法院关系效果显著。（对此可通过我院2002年和2006年相关数据对比来加以反映，见下图）上述客观条件和实际需求交织在一起，为院庭长裁判文书签发制度的继续存在甚至是强化提供了充足理由。
2002年和2006年发回改判和被发回改判情况注:12002年对于高度放权式具有代表性，2006年对于约束型放权式具有代表性,故以这两年的数据为样本,以此反映两种模式对案件质量及两级法院关系的影响；2发改率的下降可能成为两级法院关系缓和的有利因素，而被发改率的下降则可以一定程度地表明案件质量有所提升。
2现阶段院庭长签发制度的问题剖析
虽然现阶段院庭长签发制度仍有存在之必要，但不可否认的是，该制度本身仍然存在诸多问题：
（1）增加了中间环节和层次，阻碍了决策的快速形成，可能在一定程度上降低审判效率。
（2）尽管院庭长签发本质上是对合议庭行使审判权的一种监督、管理手段，但是这种手段若用之失当，很容易造成对审判权正常行使的干扰，如通过不予签发等手段间接影响裁判结果，加剧司法活动的行政化色彩，并挫伤法官的积极性。
（3）不利于权责的统一。由于裁判文书的签发是形成裁判结果的重要环节，如果裁判结果错误，签发人应难辞其咎。但由于签发人并未参与案件审判，亦不会在裁判文书上署名，因而事实上的责罚必要性与法律上的责罚无据就使得对签发人的责任追究陷入了一种两难选择，也影响了对其他有关人员责任的落实。
（4）与“二五改革”纲要的精神不尽一致。“二五改革”纲要提出，“审委会委员可以直接组成合议庭审理重大、疑难、复杂案件或者具有普遍法律适用意义的案件，全面发挥审委会的作用；建立法官依法独立判案责任制，要求院长、庭长参加合议庭审理案件，逐步实现合议庭、法官负责制”，这些规定均明确释放出了逐步弱化签发制度的信号。
（5）院庭长压力过大。随着案件数量的逐年上升，院庭长签发的案件数也会随之上升，加之其本身还担负着院、庭的司法政务管理工作，长此以往，会造成其不堪重负的局面，进而影响其他工作的进展。
将上面两个方面的分析论证结合起来，不难得出以下结论：从应然角度来看，逐步弱化签发制度、强化合议庭职责应当是符合司法活动发展规律的做法，换言之，高度放权式的合议庭职责和裁判文书签发权限的制度安排仍然应当是法院审判权力运行机制所追求的终极目标。但是，从实然角度来看，院庭长签发裁判文书权限的保留甚至一定程度的扩大是目前乃至今后相当长一段时间内法院审判权力运行机制的必要组成和保障。
四、完善合议庭职责和合理配置签发权限的制度设计
（一）重构裁判文书签发权限的设想
基于前述对设置合议庭职责和签发权限足以产生影响的诸因素的分析，可以推导出，目前对裁判文书签发权限进行合理配置的关键之处在于，要在合议庭独立行使审判权与接受院庭长监督、指导之间寻找一个适当的平衡点，使之既能够保障合议庭依法独立行使审判权，又能够充分发挥院庭长的指导监督作用，显然，约束型放权模式是当前符合这种需求的选择。因此，应当进一步对其进行理性设计，特别是要立足于对院、庭长与合议庭之间的签发权限作出合理划分。本着这一原则，课题组对签发权限的划分标准进行了探索，提出了初步设想，划分标准主要考虑到了人员素质、案件数量及案件性质等因素。（见下表）注：该表只是对签发权限作出的一个大致划分，不同级别的法院、同一级别的不同法院以及同一法院的不同审判庭甚至于不同合议庭在具体配置签发权限时要注意结合自身情况予以区别对待。
（二）完善合议庭职责的对策探讨
应当说，上述裁判文书签发权限的配置方式以及由此形成的合议庭、院庭长审判职责划分方式是当前人民法院积极回应内部需求和外部压力所采取的措施，但是，从长远来看，强化合议庭职责才是建立健全科学合理的合议庭运作机制乃至建立现代司法制度的必由之路，为了加快实现这一目标的进程，现阶段，可以着重从以下几个方面入手来为合议庭职责的逐步完善直至最终实现还权于合议庭的目标创造条件。
1建设高素质的法官队伍。要实现合议庭独立行使审判权，最重要的还在于拥有良好素养和优秀品质的法官队伍。现有法官的整体素质问题是强化合议庭职能、下放裁判文书签发权的一大制约因素。因此，必须通过采取改革法官选任渠道、改进法官选任办法以及加大法官培训力度等措施，切实提高法官队伍素质，使之真正成为一支能够独立行使审判权的审判队伍。
2明确审判长、承办人及其他合议庭成员的职责，特别是要明确其他合议庭成员的附加职责。合议庭成员参加案件审判，是行使审判权的具体表现。审判权作为一种国家权力，其不同于民事权利，具有不可放弃的特征。因此，合议庭全体成员都必须参加案件的评议和表决，且在发表意见时必须展现对案件事实和裁判结果的逻辑推演过程，不能简单地以“同意”或“不同意”等方式变相放弃这一权力。而且，要求合议庭成员必须在裁判文书上签署审核意见，凡未经合议庭全体成员签署审核意见，任何人不得签发裁判文书［10］，从而为案件的审理过程和裁判结果能够充分反映集体智慧提供保障。
3落实案件差错责任追究制，与法官绩效考核制度结合，实现责权的有机统一。以往，案件有差错时，一般只是追究承办人和审判长的责任，与合议庭其他成员关系不大，而对于那些经过院庭长层层审签的案件，又会出现“人人承担责任，人人不承担责任”的尴尬局面。因此，从责权利相统一的角度看，应实行合议庭负责制即由合议庭全体成员对差错案件承担责任［10］150，同时，如果是签发行为促成了差错裁判结果的产生，也应当追究签发人的责任，以此增强合议庭成员的责任感，提高案件质量。
4提倡院庭长亲自办案。通过院长、庭长担任合议庭审判长或者承办人，切实从认定事实和适用法律上把好审理关和审批关，从根本上解决“审者不判，判者不审”的问题［3］35。
5建立健全案件质量和裁判文书质量评查制度。案件质量检查部门应当定期或不定期地对案件质量和裁判文书质量组织评查，对存在问题的案件进行分析、归纳，确定原因和责任。通过质量评查的方式，院庭长既没有干涉具体案件的处理，又未对合议庭放任不管，而是多角度、多层次地加强了对合议庭的监督、指导［1］117。
6采取有效手段，促使信息畅通。在现阶段尚未建立案例指导制度的情况下，对于争议较大、可能产生不同判决的案件，上级法院已作出答复的案件，具有典型性、代表性的案件，新型、疑难案件的裁判情况，通过印发《审判参阅》、《审判信息》等形式在适当范围内予以公布，以防止和减少司法不统一问题的发生。
结 语
从“高度收权式”――“高度放权式”――“约束型放权式”的发展历程可以看出，在经历了保守的“高度收权式”和激进的“高度放权式”以后，合议庭职责与裁判文书签发权限制度改革在逐步地走向科学、合理、积极、稳妥发展的轨道。目前，大多数法院都实行了“约束型放权式”，这是符合客观条件和实际需求的选择，但是，现行合议庭职责和签发制度本身还存在很多不完善之处，需要对其进行理性的制度设计，以便能够在保障合议庭依法行使审判权、强化其主体地位的前提下，充分发挥院庭长对于合议庭的监督、指导职责。JS
参考文献：
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Investigation on Improving the Function of Collegiate Bench and the System of the Purview of Subscribing Judgment Document
The Research Group of Chongqing No. 1 Intermediate People’s Court
(Chongqing No. 1 Intermediate People’s Court, Chongqing 401147, China)
一、抓重点、求实效，扎实推进法宣教
（一）突出重点，整体推进“五五”普法工作。1、抓好外来人口法制宣传教育工作。一是完善外来人口法制宣传教育工作网络，制定印发《关于加强外来人口法制宣传教育工作的意见》，坚持齐抓共管、共同参与原则，把外来人口法制宣传教育融入治安管理、劳动用工、计划生育、卫生管理于一体的外来人口服务管理体系，将法制宣传教育的责任落实到相关主管部门和相应的企事业单位、团体中，为外来人口法制宣传教育提供制度保障。二是确定每年6月为“外来人口法制宣传月”，通过一系列活动提高外来人口学法积极性，增强法制宣传教育实效。三是利用媒体专题宣传，开展与外来人员生产、生活文秘杂烩网密切相关的法律法规为主要内容的专题宣传，提高外来人口的法律素质。四是现场法律咨询。由市劳动和社会保障局牵头，于6月1日上午在全市城乡举行劳动保障法律法规大型集中宣传咨询活动。五是“法律五进”集中行动。在全市各镇（场）、部门重点选择十个社区（居委会）、十个建筑工地、十个专业市场、十个农民工集宿区、十所外来民工子弟学校，结合各自特点，开展以法制讲座、法制展览、法律咨询、板报联展、法制实践等形式为主的“法律五进”集中行动。六是举办法律知识竞赛。在全市成立七个代表队，以《劳动合同法》为主要内容，通过笔答、抢答、案例分析等形式进行现场法律知识竞赛。七是评选十佳新市民学法标兵，树立外来人员学法用法典型，加大宣传力度，养成外来人口自觉学法用法的良好习惯。八是标语横幅宣传。在全市城镇各主要路口、街道等设立宣传横幅，营造外来人口法制宣传教育氛围。2、抓好青少年法制宣传教育工作。一是开展第三届青少年“暑期学法欢乐营”系列活动。开展法制实践半日活动，举办“法治与和谐”市少儿书法比赛，组织“与法同行”市中小学生电脑小报制作比赛，举办“小小公民来学法”有奖电视竞答活动。二是召开青少年法制宣传教育工作推进会暨法制副校长培训。全市96所中小学和14所新市民子弟学校的分管德育教育的副校长和兼职法制副校长共200多人参加了会议，会议总结了“五五”普法以来我市青少年法制宣传教育工作情况，邀请苏州大学法学院张鹏副教授作题为“纠正违法行为、维护自身安全、法律助我成长”的青少年法制教育专题辅导。参观了义庄小学科普法制教育实践基地和第三届“暑期学法欢乐营”获奖作品展。三是对全市2009年度新建的青少年法制教育实践基地进行授牌。义庄小学、阳光学校分别建成以科普法律知识、交通法律知识为主要内容的法制实践基地，通过形象直观、互动性强、参与性强的实践基地教育，增强青少年法制教育的实效性。
（二）创新理念，营造法治文化氛围。1、加强媒体宣传。3月10日，在市电视台方塔演播厅举行“与法同行”——《法在身边》电视栏目开播五周年文艺专场，以电视媒体宣传的形式，传播法治理念、普及法律常识、提供法律服务。2009年，市电视台《法在身边》栏目播出52期，市电台《18空中普法广场》栏目播出10期，两大法制栏目深受群众欢迎，为全市营造良好的法治氛围。2、开展法治文化宣传月活动。一是举行法制文艺精品展演暨“法治文化宣传月”开幕式。由全市法制文艺调演产生的优秀节目公开展演，并对本年度法制文艺调演节目进行颁奖，着力传播法治文化，倡导法治文明，扩大“五五”普法的社会知晓率和社会影响力。二是开展“法治·文明·和谐”美术、书法、摄影系列活动。在全市范围内征集美书摄作品，以宣传十七大关于民主法制建设的一系列新观点、新论断、新要求为主，围绕一个法律观点、法律事件、法制人物进行创作，共收到196件作品，并邀请专家，进行评比，获奖作品进行展出。三是抓好一个“法治文化示范村”试点。古里镇小康村作为法治文化示范村试点，以“十有十无”为创建标准，精心培育，并将通过召开“法治文化示范村”创建工作现场会在全市各镇推开。四是开展法制文艺调演活动。五是举办“与法同行”市中小学生电脑小报展。获奖作品在法制长廊中展出，反映青少年法制教育和实践，增强青少年法律知识和自我保护意识，
预防和减少青少年违法犯罪。
（三）建设载体，打造法制宣传教育品牌。我们探索新思路，拓宽新领域，在沙家浜风景区纪念馆老馆筹建市法制宣传教育中心，中心面积2000平方米，投入200万元，设有序厅、法治进程厅、法在身边、交通生命线、法制博览、碧水琴川、法治文化、尾厅、影视报告厅等，主要采用声、光、电、自动感应等现代艺术表现手法，并辅助以实物、展版等，中心以崭新的形式，提高了法制宣传教育的吸引力、感染力和实效性。我市的“五五”普法工作得到省、苏州市中期检查组的充分肯定和高度评价。
二、夯基础，强基层，维护稳定作贡献
1、人民调解工作领域不断拓展，专业、行业调委会建设取得新成绩。市、镇、村、组四级网络得到进一步巩固和发展。全市有50个专业市场调委会。市医疗纠纷人民调解委员会作为社会第三方参与调处医患纠纷，维护了医院正常秩序，促进了和谐医患关系的构建。各镇、场依托调处服务中心建立了征地拆迁、安置补偿、环境保护、工资福利、土地流转等五个应急调解小组，专门调处社会热点和难点纠纷。依托江苏苏州少平律师事务所成立了全省首家专门调处群体性社会矛盾纠纷的市少平调解事务所。
2、规范调解，依法调解，人民调解公信力得到新提高。在巩固规范化调委会建设成果的基础上，我们主要抓好了规范调解，依法调解，着重强调了调解程序，调解范围、原则、效力及工作制度、工作纪律。年初制定了庭式调解的考核要求及达标比例，制作了500张人民调解员上岗工作证，要求调解员在调解时亮明身份，公开调解。在调解协议的制作上力求四准确，一是协议格式准确，一律采用司法部规定的统一格式；二是当事人主体准确，防止出现缺漏当事人或当事人出错现象；三是协议规定的内容准确，当事人双方的权利与义务清楚明白，并不违反法律强制性规定；四是体现自愿接受，盖章准确。通过抓庭式调解，抓人民调解案卷规范、抓调解协议书制作，规范调解、依法调解水平得到显著提高，全市432件人民调解卷宗出错率控制在3以内。
3、大调解机制日益完善，对接渠道拓展，在平安创建中取得新成效。建立了市、镇两级矛盾纠纷调解工作领导小组，设立了市镇两级调处服务中心，出台了两级调处服务中心的工作制度，充实了调处服务中心的成员单位，两级调处服务中心聘用了23名专职调解员，调处服务中心正常运作。9月份，政法委牵头进行了大调解工作检查，受到肯定。在下半年开展全市领导干部大接访活动中，调处服务中心为每名领导干部指派1－2名律师，全程参与接访活动，为领导干部提供法律上的参谋，据统计，自大接访活动开始以来，共有50多名律师参与接访活动43人次。在检调、诉调对接的基础上，今年以来开展了访调、公调对接，并根据上级要求在人民法院附设人民调解工作室进展顺利。
4、排查分析形成制度，预防预警工作到位，人民调解取得新成果。各镇场每月开展社会矛盾纠纷排查，组织辖区内的调解组织和调解员开展矛盾纠纷排查，特别是对纠纷苗子和重点对象、有群体性矛盾倾向的纠纷进行有目的排查，对排查出的矛盾纠纷进行分类、归类，形成a、b、c模式，并将辖区内的矛盾纠纷情况形成分析报告上报。局每月编写社会矛盾纠纷分析报告，提供各级党政主要领导，使他们掌握社情民意，正确决策，对排查出的矛盾纠纷，按纠纷性质、轻重缓急进行分级分类后，及时采取预防措施，防止纠纷扩大。对可能出现的群体性纠纷、疑难的矛盾纠纷及时预警、预案，明确相关的责任人进行包案，保证纠纷得到有效掌控和化解，重大疑难的矛盾纠纷由主要领导作出批示后交给相关分管领导办理，各镇的应急处理调处小组在调处征地拆迁、劳资纠纷、环境保护等纠纷方面发挥了积极作用，有效地维护了社会稳定，促进了经济发展。
5、立足本职，发挥职能，司法所建设取得新成绩。在实现省规范化司法所建设满堂红的基础上，今年我们借大调解建设的东风，司法所软硬件建设又上了一个台阶。支塘、梅李司法所争取党委政府支持，办公场所、办公面积有了极大改善。同时，大力提高基层司法行政人员的业务素质，今年以来开展了“十佳调解能手”评选活动和“争当排头兵能力大比拼”活动，从调处能力、业务实务掌握、计算机操作能力等多个方面检阅司法行政人员的业务水平。通过系列活动极大提高了司法行政人员业务水平。我们通过深入基层，加强业务指导，帮助解决实际问题等多种渠道，全面推进司法所建设。一年来，有一个司法所被评为苏州市优秀司法所，2名所长受到上级嘉奖，尚湖镇司法所被推荐为市“双十佳单位”。
三、抓监管，创特色，矫正安帮上台阶
（一）加大监管力度，确保奥运期间的社会稳定。今年正值奥运年,我们一是加强对矫正对象的走访排查工作。二是加强法制教育，确保奥运期间矫正对象的思想稳定。各镇将开展法制教育作为稳定社区矫正对象思想，提高他们法纪观念的一项重要内容来抓，形式多样，寓教于乐，效果良好。尚湖镇、梅李镇、辛庄镇司法所利用集中教育，组织辖区内矫正对象进行《刑法》、《交通法》、《治安管理处罚法》等法律法规和社区矫正管理制度的学习教育；古里镇组织以“形势、政策”为主要内容的矫正对象集中教育培训；沙家浜镇、尚湖镇司法所对重点对象，以组织观看警示录像片的形式，对本镇的社区矫正对象进行警示教育；董浜镇司法所向该镇的全体社区矫正对象发出了《遵纪守法维护形象为奥运增辉》的倡议书，要求他们以主人翁的身份，努力维护社会文明、和谐与稳定，为奥运会的顺利举办贡献力量。三是完善监管措施，加大对重点矫正对象监控力度。奥运期间，市、镇两级矫正机构制定了应急预案，加强了值班制度，值班人员、社区矫正联络员手机等通信工具保持开机状态，随呼随到，在奥运期间全市未发生一起矫正对象脱管、漏管和违法犯罪现象。
(二)建立移动平台综合管理系统,推进社区矫正工作信息化管理。在去年底投资50多万元建成社区矫正移动管理信息平台的基础上，今年我们制订下发了《社区矫正移动信息管理系统定位机使用规则》,对移动平台管理系统定位机的领取、使用、费用、保管等方面做出的具体管理规定，规范了各镇司法所对定位机的使用。在3月中旬组织举办了社区矫正综合管理系统移动平台操作培训，对各镇司法所所长、内勤工作人员进行了业务辅导，与会人员还观摩了虞山镇社区矫正工作人员对该系统的操作演示。平时我们加强对各镇使用社区矫正移动平台管理系统情况检查和指导，督促各镇及时输入人员基本信息，规范操作管理系统,最大限度地发挥社区矫正移动平台综合管理系统在区域监管的作用。通过近一年的运作，信息平台为我市的社区矫正工作在人员信息、监管力度等方面提升了一个档次。目前我们共下发社区矫正移动信息管理系统定位机187台，开通使用定位机171台，人员信息输入287人。
（三）创新工作方法，探索有效的社区矫正工作方法。一是强化社区矫正对象心理矫正，筹建心理矫正服务站。今年8月我局筹措资金20余万，筹建我市首家社区矫正对象心理服务站，把行为矫正与心理矫正结合起来，创出一条多措并举的社区矫正工作模式。二是在梅李、古里、海虞等镇试行了矫正对象公益劳动保证金制度，确保矫正工作的严肃性。
全市大部分矫正对象经过矫正能痛改前非，积极工作，思想觉悟也有很大提高，无重新犯罪。在今年四川汶川大地震发生后，广大矫正对象慷慨解囊，纷纷献出他们的爱心。据不完全统计全市矫正对象共捐款现金151090元、230件衣服。虞山镇兴福管理区矫正对象黄华以公司名义捐了78900元，范建平个人捐了23000元，梅李矫正对象吴金岳个人向民政捐款20000元。
（四）做好刑释解教人员的排查工作。认真贯彻落实《关于开展对2007年回归社会刑释解教人员及2004-2006年回归社会未衔接刑释解教人员排查的通知》（苏安帮20092号）精神，市镇两级刑释解教人员安置帮教工作领导小组办公室严密组织，分步实施，逐个排查，及时组织各镇司法所开展对2007年回归社会刑释解教人员及2004-2006年回归社会未衔接刑释解教人员的一次全面排查工作。各镇落实专人负责排查，新港镇安置帮教工作站积极做好排查工作，强化帮教措施，坚持“一帮一”、“一带一”的管理模式，实行重点对象、重点帮教，耐心做好重点对象的思想转化工作，有效防止刑释解教人员重新违法犯罪现象发生。
（五）开展延伸帮教工作，以亲情感化在押犯人。中秋前夕，我们组织安置帮教工作领导小组成员单位联络员及各镇司法所长一行23人，赴丁山、溧阳监狱对正在服刑的85名籍犯人进行了多种形式的帮教活动。帮教团领导向在押犯介绍了市近年来社会经济发展情况，同时向他们提出了要求和希望。在帮教之前，我们做好了充分的准备工作，将85名在押服刑人员的家庭情况由我们十个镇司法所普遍走访了一次，其中我们将情况比较特殊的六个家庭，以记实的手法拍摄了下来，帮教时我们播放了所拍摄的专题片《亲人的祈盼》，感动了在场的服刑人员，许多人掉下了悔罪的眼泪。
四、抓教育，重规范，法律服务树形象
（一）强化教育，提高职业素质
1、加强政治思想教育，组织各律师事务所认真学习上级文件精神，贯彻落实中央、省及市委领导的指示精神，切实强化政治意识、大局意识、责任意识和忧患意识，强化职责，严格执行“群体性、敏感性案件”的讨论报告制度，全力做好律师参与“大接访”等维护稳定的各项法律服务工作，切实把“维稳”作为法律服务工作的首要任务。
2、加强执业纪律教育，进一步规范律师与法官关系，今年，我们又会同市法院刑庭召开了“法官心目中的辩护律师”座谈会；与市法院纪检部门联合召开了执行“规范法官与律师关系暂行规定”回头看座谈会，会上交流了各自执行“规定”5个月以来的情况，并对今后双方要进一步规范管理，加强作风建设形成了共识。
3、加强“律师法”学习贯彻，要求各所制订学习计划，组织全体律师学习。华元民信所、少平所、世纪天合所等单位专门制订新“律师法”学习计划，并有步骤地组织学习、展开讨论和知识测试。华元民信所党支部还向全市党员律师发出倡议：党员律师带头认真学习《律师法》、坚决贯彻执行《律师法》，以自己恪守《律师法》的实际行动为全体律师起模范带头作用，进一步提高律师素质，树立我市律师良好执业形象。在各所组织学习讨论的基础上，7月份，市律协专门组织全市执业律师、实习律师进行了律师法知识考试，取得了良好成绩。
我们还专门邀请了市政法委和公、检、法等相关业务部门的领导，召开了贯彻执行“律师法”座谈会，各所主任分别交流了学习体会，提出了新法实施中可能出现的难题，公、检、法等部门结合自身业务职能和要求同律师们进行了沟通和交流，积极主动地做好工作衔接。
4、加强业务知识培训，我们在抓好律师、基层法律服务工作者的年度继续教育培训的同时，还抓好了专项业务知识的学习和交流。一是对每个基层法律服务工作者进行业务测试，考核他们从首次接待当事人至案件结束各环节的实务操作及结案归档的相关工作内容，进一步强化了基层法律服务的流程管理，促进了办案的规范化；二是组织律师、基层法律服务工作者、法律援助站工作人员参加“劳动法业务知识培训”；三是组织“劳动争议仲裁工作座谈会”，与劳动仲裁委加强沟通与交流，切实提高法律服务人员对新劳动法相关业务知识和办案技巧的了解和掌握。
（二）强化管理，促进规范执业
一是规范参与劳动仲裁管理。我们和市劳动争议仲裁委员会联合制订了《关于规范律师、基层法律服务工作者参与劳动争议仲裁活动的若干规定》，进一步强化了对律师参与劳动争议仲裁活动的执业管理。
二是规范公证质量管理。开展公证质量建设，加强每季度的公证案卷检查，认真落实省公证质量检查组提出的意见建议，加强业务知识学习，强化公证质量意识，严格依法办证。
三是规范法律服务网站管理。出台《关于设立法律服务网站（网页）的暂行规定》下发到各法律服务单位，要求律师事务所和律师以网站（网页）为载体进行业务推广的，要遵守法律法规和职业道德、执业纪律，坚持真实、严谨、适度的原则，加强了律师执业推广管理。
四是规范参与群敏案件管理。进一步完善了律师、基层法律服务工作者参与群体性、敏感性案件的工作机制，强化了重大事项集体研究和请示报告制度，做到了情况掌握准确、信息反应灵敏、请示报告及时、监督指导有力。牢固树立了法律服务人员的大局意识、忧患意识和责任意识，充分发挥他们在化解社会矛盾、缓解社会冲突、维护社会稳定中的独特作用。
五是规范律师信用体系管理。结合文明城市创建活动，在全市律师队伍中大力倡导律师诚信服务，建立完善了律师诚信档案，并对律师信用信息建立了网上公示制度，加强对律师执业行为的行政监督、行业监督和社会监督；完善了律师投诉查处制度，强化诚信执业理念，提高规范执业水平。
（三）强化公益，增强爱心意识
1、倡议党员律师义务法律援助。
市律协与市法律援助中心联合向全体党员律师倡议：每人每年无偿承办2件法律援助案件，将办案补贴分别捐给市法律援助中心和所在的党支部。此倡议得到了全体党员律师的响应，共有23名党员律师义务承办法律援助案件。
2、组织法律工作者赈灾捐款。
汶川大地震后，市律协和市基层法律服务工作者协会积极行动，向全市执业律师、基层法律服务工作者发出倡议，为地震灾区人民捐款，共募集捐款59000多元。党员律师还积极缴纳特殊党费16000元，为向四川灾区人民献爱心。少平所时雪峰律师还自愿参加我市第二批赴四川灾区抗震救灾志愿者，到四川绵竹灾区，帮助运送、分发救灾物资，了解灾区医院、学校援建情况，慰问救灾官兵。
（四）强化监督，加强市场管理
一是加强法律服务行风监督，由律协牵头各律师事务所组织召开行风监督会议，听取行风监督员的意见建议。在此基础上我们汇总了“十个缺乏、十个努力”下发到各所，要求对照排查，积极整改。
二是加强法律服务市场监督。针对近年我市出现的一些不规范的法律服务情况，如公民、异地法律服务、违规风险等现象，我们分别进行了调研，对社会上存在的公民情况向市委政法委进行了汇报，与市法院建立了沟通机制；与市劳动争议仲裁委员会联合制订了《关于规范律师、基层法律服务工作者参与劳动争议仲裁活动的若干规定》，禁止律师、基层法律服务工作者办理劳动争议案件风险；对安徽寿县法律工作者李传提在菱塘北路5号设点进行违法执业情况进行了调查，并通过寿县司法局对李传提违法执业行为进行了教育，取缔了其在我市设立的“农民工法律维权站”。
五、抓作风，重督查，队伍形象展新姿
（一）深入开展大学讨论活动。
一是领导重视，组织保障到位。提出三个结合的要求，成立局大学讨论活动领导小组，制定了《关于在全市司法行政系统开展“大学讨论”活动的实施方案》，全系统有计划、有步骤、有章可循地开展活动。二是精心组织，学习培训到位。以切实为基层办实事，提升业务和增强干部队伍素质为宗旨，组织形式多样的学习培训和考察活动。邀请市理工学院的教授为全体干部进行十七大精神的辅导，组织学习全国、全省、苏州市和市政法工作会议文件精神，组织观看《警示录》。在活动中，局领导发挥表率作用和带头作用，注重参与的广泛性，不断扩大学习教育面。组织全体人员参加了人事法律法规培训，计算机保密知识的培训等各类培训学习。三是积极征求意见，查摆问题到位。坚持全面查摆与重点查摆相结合，开门纳谏和自查自纠相结合，单位查摆和个人自检相结合，采取多种形式认真查摆问题，对外广开言路，向全市各党政机关部门、各镇、社区发放征求意见表达式68份，收回反馈意见39份。对内开展自查互查，组织全体人员围绕实现市委提出的“三破三求”的目标，联系自身工作实际，开展了“查找问题、查找根源、查找突破口”的自查互查讨论活动。通过自查互查讨论活动，全体人员从深层次发现了问题，进一步明确了努力的方向和目标。
（二）加强督查考核
年初出台局加强作风与效能建设工作意见，明确总体要求和任务目标，成立作风与效能建设领导小组和督查组，提出机关作风要与效能建设要与党风廉政建设结合，与司法行政系统廉政文化建设结合，与开展“双十佳”竞赛活动结合，与“排查廉政风险，健全防控机制”活动结合。进一步强化、深化、细化局机关督查工作，依据科学、量化、操作性强的考核制度进行严格考核。局督查组向基层司法所发放征求意见函，征求局机关各科室对基层的服务、指导、勤政、廉洁等方面的意见，并要求各基层司法所提出改进意见和建议，在综合各方面情况的基础上实施半年度考核，兑现奖惩。
（三）开展干部轮岗交流
为了贯彻落实党的十七大精神和《党政领导干部选拔任用工作条例》，努力建设一支政治坚定、业务精湛、廉洁从政、纪律严明、热忱为民的高素质干部队伍，今年以来，我局开展了干部轮岗交流工作，共有8名干部参加了轮岗交流，其中5名干部得到了提升。
（四）着力加强党建工作
党总支精心策划，周密安排，组织全体党员开展“庆七一”系列活动。一是组织机关党员党日活动。6月28日组织全体机关党员干部参观杭州湾跨海大桥。二是组织老干部党日活动。6月16日组织机关离退休党员干部参观苏通大桥。三是组织清和坊社区老党员党日活动。与结对清和坊社区联合开展党日活动，6月14日组织社区百名退休老党员参加“百万市民看大桥”活动，参观苏通大桥。四是向全体律师党员发出倡议。六月一日起新修订的《律师法》正式实施，根据华元民信律师党支部的提议，我们党总支向全体律师党员发出带头认真学习和贯彻执行《律师法》的倡议。五是组织全体党员过政治生日。向全体党员发放生日贺卡，对局50年以上党龄的老党员进行了上门慰问。六是慰问清和坊社区贫困老党员。对清和坊社区生活贫困老党员进行慰问，并送上慰问品。七是组织党员参加上级组织的改革开放30周年征文活动，获得二等奖。
（五）开展廉政主题教育
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