时间：2023-09-14 17:39:03
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土地资源是人类社会存在和发展的基础，是一种重要的自然资源和资产，本文以贵州省铜仁市为例，通过研究区概况分析，并结合当前土地利用存在的问题，通过提高土地利用率和耕地质量;因地制宜，发展武陵山区经济;明确土地产权、改革土地流转制度，加强土地管理等途径，以期达到铜仁市合理利用及管理土地资源的目的。
关键词:
土地资源;合理利用;有效管理
1、前言
土地是最根本的物质要素，是最宝贵的自然资源和资产［1］。我国虽土地面积广大，土地总面积居于世界第三位，但人口众多，人均土地占有量仅仅相当于世界人均水平的三分之一。同时伴随着我国经济的不断发展，城市化进程的加快，都将使得用地矛盾进一步加剧，所以，不管是从深度和广度上，都急需进行土地资源的合理利用。土地资源合理利用及有效管理是指为实现社会可持续发展、国家经济发展的战略目标，针对土地的保护、治理、开发和利用等进行有计划、有组织的监督、指挥和协调等活动的总称［2］。本文以铜仁市土地资源利用为例，探讨了土地资源合理利用的方法。
2、研究区概况
铜仁市位于贵州省东北部，武陵山区腹地，东邻湖南省怀化市，北与重庆市接壤，是连接中南地区与西南边陲的纽带，享有“黔东门户”之美誉。铜仁辖2个市辖区、4个县、4个自治县，全市总人口429．21万人，其中农业人口375．34万人，非农业人口53．87万人。土地总面积1800641公顷，其中，农用地1597319公顷，占土地总面积的88．71%;建设用地60787公顷，占总土地面积的3．38%;其他土地142535公顷，占土地总面积的7．91%。
3、铜仁市土地利用存在的问题
(一)土地利用率较高，但人均土地垦殖率较低，耕地后备资源缺乏根据土地变更资料，铜仁市2014年土地利用率91．07%，处于贵州省中上水平，但人均耕地为0．12公顷/人，土地垦殖率较低。土地垦殖率是指耕地面积占土地总面积的百分率。未利用地的构成主要是荒草地、河流水面、裸岩石砾地等构成。荒草地不仅是耕地、林地、园地、牧草地等争夺的后备资源，而且建设用地也需要占用它。荒草地占比较低，可看出铜仁市可开发的未利用土地面积中，耕地后备资源尤其缺乏。
(二)农林牧用地是主体，生态环境质量一般铜仁农林牧用地是主体用地，全市农牧用地占铜仁市土地总面积的88．71%。铜仁市森林覆盖率38%，印江、思南、德江、沿河等县生态环境较差。
(三)各类用地协调难度大，人地矛盾日益突出随着社会经济的发展，各项建设用地占用耕地日益增加，大于25度的坡耕地要逐步退耕还林、还园。耕地面积不断减少，而人口逐渐增加，人地矛盾将更加突出。
4、铜仁市合理利用及管理土地资源的途径
(一)提高土地利用率针对铜仁当前存在的耕地资源不足，使用效率不高的问题，应在现有基础上，强化土地资源保护，提高土地利用率。要通过改善土壤肥力，提高耕地质量，保证粮食的产出供给能力和农业结构调整对耕地的需要［3］。铜仁市东部以低山丘陵为主，西部以山原峡谷为主，坡耕地面积大，土壤肥力差，田土坎比重大，15°以上坡地227351公顷，占耕地面积的48．80%，其中大于25°陡坡地72534公顷，占耕地面积的15．57%。经过土地整理，可以将其他坡耕地改造成质量较高的农田，提高土地产出率，增加耕地有效面积。
(二)因地制宜，农、林、牧、副、渔并举，发展山区经济坚持农业是国民经济的基础，加快农业技术改造，积极普及先进的科学技术，努力提高单产，确保粮食生产稳步发展。同时要充分发挥山区的优势，贯彻开发与生态保护相结合的方针，依山育林、依水养鱼、依草养牧，实现生态、社会，经济良性循环［4］。具体措施如下:①加强农田基本建设，培肥地力。加强农田基本建设，多施有机农家肥，提高土壤有机质含量，增加土地肥力，防治土地资源退化;②加强对非农业建设用地的管理。采取有效措施，防止城镇的扩展，搞好城镇，建设规划，保护生态环境，严格控制建设用地占用耕地，防止土地浪费;③搞好林地建设规划。铜仁市林地面积占比较大，因此搞好林地建设规划是非常重要的。林地建设规划重点放在调整林木结构上。搞好水源涵养林建设，荒山和退耕的超坡地上种植人工林，恢复林地生态环境，建立以林养农、以林养牧、以林养土特产，以农、牧、土特产促林业发展的生态环境。
(三)明确土地产权、改革土地流转制度，加强土地管理从农村土地的所有权主体来看，除法律规定属于国家所有的以外，农村土地属于农民集体所有。但是，法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权，导致农村土地产权主体模糊［5］。现行法律虽然允许依法流转承包经营权，但对如何交易、如何划转等未做详细规定，同时因为缺乏土地交易市场，导致交易难以反映真实价值，降低了农民转让积极性，很多农民宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权，造成农村土地承包经营权流转难。要充分发挥市场的主导作用，加快土地市场化步伐，建立土地权属的市场流通机制;要明确政府主体作用，做好土地利用规划制定和实施，确保土地宏观平衡。要强化法律法制建设，强化法律在土地立法、监管中的重要作用。
参考文献:
［1］陆红生．土地管理学总论［M］．北京:中国农业出版社，2002．
［2］邓楚雄．武冈市土地资源生态安全评价研究［D］．湖南师范大学硕士学位论文，2006．
［3］全丽．贵州省黎平县土地资源生态安全评价研究［D］．贵州大学硕士学位论文．
［4］徐晓燕，罗明．浅谈土地资源的合理利用及管理［J］．农业与技术，2013(2)．
关键词：土地利用现状调查；数据建库
中图分类号：TP391文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）01-0294-01
1 土地利用现状更新调查的实施
近年来市场经济和土地使用制度的改革，土地有偿使用及第三产业用地的发展，也要求对原有城市土地分类进行适当调整。城乡一体化的进程加快，科学实施城乡地政统一管理的基本条件已基本具备。新土地分类采用三级分类体系：一级农用地、建设用地和未利用地三大类，二级类15个，三级类75个。其中一级类中的建设用地暂时实施过渡分类。
1.1 外业调绘
一是国界及各级行政区划界线。土地权属包括村，农、林、牧、渔场界，居民点外的厂矿、机关团体、部队、学校等企事业单位的土地所有权界。二是在更新调查境界与土地权属界的调绘工作中，县（市）只进行乡（镇）、村的行政界线和各类土地可能性界线的调绘。三是对有变化的其他行政区划界线和村、农、林、牧、渔场界，居民点外的厂矿、机关团体、部队、学校等企事业单位的土地权属（包括插花地和飞地）界线进行核定时，无论是同期还是不同期进行更新调查的，均应由相邻单位共同章签字确认，认真填写变更权属核定书，并注明调查日期和参加调查的人员。四是对原土地详查时的争议土地，在更新调查时已经解决了争议的，其土地权属界线使用已确定的土地权属界线；对仍未能解决的争议边界，只作技术处理，其界线只作为本次更新调查量算面积的工作界线使用。
1.2 地类调绘
地类调绘的土地分类执行国家2002年开始（试行）的新土地分类，建设用地中的地类执行过渡期的分类。以实线表示地类界线，按土地利用数据库成果图图例图式标出地类符号。当地类界与线状地物或境界（权属界）重合时，可以用线状地物或境界（权属界）代替地类界线。两种行政界线重合时，只表示高一级和行政界线，行政界线和权属界线重合时，以行政界线为准。外业调绘应同时调查土地所有权和使用权性质以及土地的使用情况。集体所有的土地，一般调查到村，有条件的地区，应调查到该土地归属具体的集体单位，如村民小组。每个图斑的界线应闭合，图上宽度大于2mm的双线地物如果分叉很多时应分段画出图斑界线。调绘图斑的最小上图面积为：建设用地、农用地中的畜饲殖地、设施农业用地为4平方毫米；农用地中的耕地、园地、养殖地水面为6平方毫米；其他农用地、未用地为15平方毫米。
1.3 线状地物调绘
线状地物包括河流、铁路、公路、管道运输、固定的沟、渠、田坎、路。当其宽度大于等于1.0米小于20米时，应予调绘并实地丈量宽度，丈量精确到0.1米。并在正射影象图上刺出位置，用红色墨水注记宽度。线状地物在图上宽度大于2mm时按图斑处理。宽度变化较大的线状地物，应分段丈量，新增地物应实地补调或补测。线状地物的丈量限差为：宽度大于4m的其限差为0.5B，当宽度大于1m小于4m时，其限差为0.4B (B为线状地物的宽度)。耕地中的大于1米小于20米的线状地物应丈量其宽度。其它地类内非国有的线状地物可以省略。权属为国有的线状地物及耕地图斑内宽度大于1米的线状地物应丈量宽度，其他线状地物可不丈量。
1.4 补测地物调绘
正射影像图上没有的新增地物应进行调绘或补测，直接用正射影像图到野外调绘或补测，困难地方可用测绘仪器补测。补调的新增地物点对四周明显地物点位置的中误差，调绘，补测的新增地物点对四周明显的地物点位置中误差，平地、丘陵地不得超大超过图上0.8毫米，山地不得超过1.2毫米。用正射影像图调绘、补测时，在明显地物点较多的情况下，可用截距法、距离交会法、直角坐标或极坐标法等，在明显地物少的情况下可用平板仪补测。有条件的应使用全站仪、GPS来补调、补测。依比例尺表示的地物，需测定地物的边线；不依比例尺（半依比例尺）表示的地物，需测定地物的中心点（线）的位置。
1.5 调绘图件整饰
外业调绘或补测的地物要及时在正射影像图上进行正规的着墨（色）清绘整饰。用小钢笔正规整饰，地类线的线粗不应大于0.2毫米，地物符号及注记用黑色，新增地物绘以红色斜晕线，飞地绘以蓝色斜晕线。用正射影像图进行外业调绘的，除逐图清绘整饰外，还应注意各图接边衔接，相邻图幅双方在接边图上签名。图面整饰还包括调查者、接边者、检查者的亲笔签名，并填写调查时期接边日期和检查日期。
1.6 调查手簿和补测记录表的填写
外业调查内容必须按《更新调查的外业调查、补测记录表》的内容详细填写外业调查手簿，并辅之必要的附图。记载最小图斑（零星地类）的地类实际面积。零星地类的最小记载面积：平原地区、丘陵地区及山区除耕地外的其他土地为大于或等于50平方米，山区中的所有耕地面积需按实际面积记载。
2 数据采集及建库
2.1 数据采集
数据建库拟采用中国地质大学的地理信息系统MAPGIS来完成。土地利用数据库包括空间数据和属性数据两种类型。空间数据主要包括基础地理数据（测量控制点、独立地物、等高线和注记等）和土地利用现状数据（源于土地利用现状更新调查工作底图）。空间数据包括点、线、面三种基本几何特征，分别对应于点状、线状、面状三种地理要素。属性数据是土地利用现状对图斑或线的属性描述，它主要来源于调查成果中的各种表格数据和附属说明信息。
首先利用扫描仪把工作底图进行扫描，通过MAPGIS软件对形成的栅格图形予以纠正，以这些栅格图形为背景采用人机交互式矢量化方式，将线状要素、境界线、地类界、注记、权属拐点等进行分层矢量化。对采集生成的点、线要素按属性库结构要求建立属性属性结构。面状要素可由线要素经过拓扑处理形成。属性数据的录入采取对着屏幕上图形把图斑属性数据一一录入。
数据采集的精度应符合有关规范中质量控制要求，采点密度应合理，线状要素采集时应对其线宽赋以数值。有方向的线状要素应按规定的方向采集。面状要素由线状要素经过拓扑处理形成，必须严格封闭。数据采集完成后要对数据进行严格检查。
2.2 数据建库
采集数据入库后生成数据字典和数据索引（分幅索引和行政区索引）。入库后图斑要进行面积量算，量算出每个图斑的毛面积和净面积，检查数据是否有面积错误和逻辑错误，全区面积应按照省统一的图幅理论面积进行平差。
然后进行数据库系统试运行测试，看数据库是否能完成对图斑、行政区、线状地物、零星地类和权属等数据层的组合查询的结果是否正确，是否能按要求对数据进行汇总统计，输出标准表格，是否能按要求输出标准分幅土地利用图和乡（镇）土地利用图，系统有无死机现象等。
数据库以图幅分幅为存储单元分区存储，按总体建库设计规定的分层方案存放。在建立数据库实体时别忘记数据的安全和保密，应及时建立密码和设定相应访问权限，控制对数据库的读、写、修改等操作。
3 结束语
通过建立土地利用现状数据库，实现日常地籍管理工作中农村集体土地登记、土地利用现状变更、动态跟踪土地变化趋势、数据上报、土地利用情况的计算机管理，为科学管理土地提供先进手段，实现依法管理和科学管理土地，提高土地利用效率，满足社会经济发展的需要，发挥土地管理工作在社会经济建设中的重要作用。
关键词：农地产权制度；农地资源；可持续利用
农地资源作为一种有限的和有条件的可更新资源，不仅是农业生产最基本的和不可替代的生产资料，也是地球生态系统中最基本的构成要素。不同的农地产权制度对农民的农地利用行为具有不同的激励效应，使活动于不同农地产权制度框架内的理性的农民选择不同的农地利用方式，而不同的利用方式必将导致不同的利用后果。因此，农地资源能否实现可持续利用，其关键在于农地的产权制度。
一、农地产权制度与农地资源可持续利用的理论分析
农地资源可持续利用是指人们如何以一种合理的方式利用农地资源，使农地资源的生产能力在利用中不仅能够得到保护，而且有所增强，其主要表现为农地资源在利用中的“数量”、“质量”和“生态环境”的可持续性，具体来说包括四个层次的含义：农地数量结构（特别是耕地在农地中所占的比例）的可持续性、物质生产能力的可持续性、农地生态系统的可持续性和农地利用经济效益的可持续性。农地资源可持续利用的实质是对稀缺的农地资源如何进行符合可持续发展目标的优化配置问题。从产权经济学的角度看，农地资源的配置问题实质上是依附在农地资源上的权利的配置问题，而农地资源能否实现优化配置则主要是由农地产权制度决定的。不同的农地产权制度对农民的农地利用行为具有不同的激励效应，使活动于不同农地产权制度框架内的理性的农民选择不同的农地利用方式，而不同的利用方式必将导致不同的农地利用后果。因此，农地资源能否实现可持续利用，其关键在于农地的产权制度。合法有效的农地产权制度可以促进农民以可持续的方式利用农地。
首先，合法有效的农地产权制度为农地的可持续利用提供法律保障。法制化的农地产权制度其意义在于：一是农地权力主体对体现其权力的农地具有排他性的使用性，即农地权力主体在法律规定的范围内，对其所拥有的农地具有不受限制的使用选择权。二是农地产权主体可以通过法律途径获得因侵权损害之补偿。三是农地产权关系的法律化具有较强的稳定性。四是能够完整地保护农地占有者合法的占有权和完全的剩余索取权。因此，如果拥有了合法有效的农地产权，农民在农地利用中就会有稳定感和安全感。为了不断地增加收益，农民十分愿意从长远的角度来考虑如何在现有农地上持续提高农地生产率，在法律的保护下稳定、持续地加大对农地的各种投入，包括生产性投入和保护性投入，实现农地的可持续利用。
其次，完整的农地产权有助于激励产权主体不断提高农地生产率，获得经济收益。农地产权的核心是收益权，因而具有激励动机、激励行为、调动积极性以形成动力的机制和作用。农地产权制度的激励效应主要体现在两个方面：一是对农民努力的激励程度，其高低取决于这一制度所内含的农民努力供给与收益报酬结构的一致性。如果一项农地产权制度安排使农民付出的努力与他所得到的报酬一致，其努力供给量就大。二是对农民努力的激励导向。不同农地产权制度所内含的规则对农民的行为具有不同的激励导向，这种激励导向的差异诱导着农民的农地利用行为向不同的方向发展，从而产生不同的农地利用后果。在农地开发利用中，物质利益的驱动会激励农地产权主体努力从事财富创造和积累。在市场经济条件下，农地产权主体必然千方百计地去收集信息，选择资金流向，确定农地利用的最佳方向，尽量减少利用成本，以实现投资最小化、收益最大化，从而提高农地生产率，增加经济收益。一般而言，农地开发利用的收益大于投资成本的方式，就能持续存在，而这正符合农地可持续利用所要求农地经济效益的可持续性。
再次，农地产权的约束力能有助于约束产权主体的用地行为，降低农地利用风险，防止农地质量下降。如果单有激励是不够的，会促使产权主体为追求经济利益最大化而盲目、无节制地利用农地，造成农地生产能力下降和生态功能退化。约束功能正是弥补了激励功能的这一不足。农地产权的约束功能来自经济的、法律的和道德的三个方面，但主要是经济利益的约束和法律约束。通常说来，农地产权主体出于对自己经济利益的考虑，必然会约束自己的农地利用行为。法律约束是一种强制性约束，由国家规定处理产权关系的规范和准则，产权主体必须遵守，不得违反。因此，农地产权关系也是一种责任关系。法律约束使农地免遭来自产权主体本身由于追求经济利益最大化而可能出现的短期行为，起到了防止农地的再生能力或生态功能衰退、保护农地质量、提高农地生产能力的作用。
二、实现农地资源可持续利用的农地产权制度安排
所谓农地产权制度，是指制度化的农地产权结构和产权关系。在人类社会的不同发展阶段上，农地产权制度具有不同的内容。在现代市场经济条件下，能保证农地资源可持续利用的农地产权制度至少应包含以下三个方面内容。
首先，农地产权明晰。为了实现农地资源的可持续利用，一是必须确保农地各项产权的权能和利益明确有界。现代产权经济学认为，产权是由权能和利益两部分基本内容构成的，利益是权能的目的，权能是获取利益的手段，产权是权能和利益的有机统一，单纯的权能不构成产权，无利益的产权也是不存在的。所以农地产权有界就包括其权能和利益两个方面。农地产权权能有界就是指各项农地产权权能之间有明确的边界，不能“你中有我，我中有你”，否则农地产权就不具有排他性，不能对其行为主体产生有效的约束。农地产权利益有界就是指在界定各项农地产权权能空间时，各项农地产权的利益要明确界定，否则，农地产权将丧失其对行为主体的激励功能。二是要求各项农地产权必须有明确的主体。由于农地产权是行为主体对农地地产的一组行为性权利，它反映的是人与人之间的经济利益关系，所以农地产权不能离开其行为主体而单独存在。各项农地产权有明确的主体，就是产权的行为性属性的基本要求，其具体含义就是在一定的农地产权结构中，每一项农地产权（包括权能和利益）都对应一个特定的产权主体。农地产权明晰化，有助于明确交易界区；有助于制定公平且有效率的交易规则，并有效地约束和规范行为人的交易行为；有助于行为人在同其他人的交易中形成稳定的预期，从而最大限度地节约交易费用；有助于强化产权制度的激励和约束功能。
其次，有效的农地产权保护。这包括合约各方可通过行使退出权保护自己的权益，以及法律制度能通过强制措施惩罚一切破坏现有农地产权关系的行为和由此产生的威慑力量来实现对农地产权的保护。有效的农地产权保护能够给当事人一个稳定的预期，以使当事人能够对未来做出收益与成本分析，从而做出长期投资决策，对土地实行集约经营。反之，若一项产权制度不能给当事人形成一个稳定的预期，则当事人的短期行为与投机行为就不可避免。现行的农地产权制度正是由于农民预期到土地会不断地调整，才引发他们对土地进行掠夺性、粗放型经营，而不注意用养结合，致使土地质量下降，水土流失，严重破坏了土地生态环境；也正是由于现行农地产权制度对农地产权保护的弱化，使不少地方政府只顾眼前利益，以推进城市化之名而不顾后果地大量征收农地，致使农地数量锐减，大量的农地荒芜或低度利用。再次，农地产权的可转让性。农地产权的可转让性是指在产权明晰化的基础上，农地产权可以作为特殊商品通过市场机制在不同的经济主体之间合理流动。农地产权可转让性的直接效率意义是实现资源的动态优化配置。因为只有允许合理流动，才能使稀缺的农地资源在比较利益的驱使下和市场机制的作用下，不断地从低效率的使用者流向高效率的使用者，使农地使用者的能力与其拥有的农地资源数量、质量相一致，做到人尽其才、地尽其力，从而实现农地资源的动态优化配置；农地产权可转让性更长远的效率意义是能够对产权提供有效的保护，使农地资源的价值在流动中得到真正体现，农户对农地的投资在流动中得到合理的补偿，进而极激励农户更好地利用和保护稀缺的农地资源，提高农户对农地投资特别是中长期投资的积极性，从而实现农地资源的可持续利用。
三、完善现行的农地产权制度的建议
自改革开放以来，我国农村普遍实行了农地集体所有、家庭承包经营的农地产权制度。这种产权制度改变了传统制度下农地产权高度集中的弊端，实现了农地所有权与承包经营权的分离。这种分离有效地解决了搭便车和监督问题，并使农民拥有了剩余索取权，真正体现了“多劳多得、少劳少得”的按劳分配原则，极大地调动了广大农民的生产积极性；同时，农地所有权与承包经营权的分离又在一定程度上克服了传统农地产权制度的权利、责任和义务与风险脱节的弊端，提高了农地资源的配置效率和利用效益。但随着市场经济体制的建立和农产品的市场化，这种产权制度日益暴露出其自身的不彻底性和不完善性，并开始制约农地资源的可持续利用。分析起来，其主要原因是：农地的集体所有权的产权主体不明晰，导致农民无法直接与土地征收者——政府直接进行谈判，而各级政府出于自身利益考虑容易与企业形成共谋关系，强制征收土地，而以最低补偿价补偿农民，最终导致耕地的大量流失；农地承包经营权不稳定，导致农民进行掠夺式经营，影响了土地利用的生态持续性；农地处置权难以落实，导致农地流转困难，限制了农业经营的规模化和现代化，从而影响了土地利用的经济持续性。因此，进行农地产权制度创新，是实现农地资源可持续利用的必然选择。
完善现行农地产权制度的核心可以概括为“弱化所有权、强化和细化承包权、放活使用权”。造成农地所有权主体不明晰的原因是多方面的，既有种种复杂的历史因素，也有我国地域的辽阔性及其差异性方面的原因，因此，要从法律上明确界定全国统一的农地所有权唯一主体在实践上不具有可行性，而且还有可能造成农地所有权主体的更大混乱。现阶段，与其在“谁是农地所有权唯一主体”上争执不休，还不如暂时搁置争议，维持现状，以通过法律法规和必要的行政手段来严格限定农地所有权主体的权利和义务，来减少所有权主体对农户生产经营活动的不合理干预和侵权行为，强化农户的微观经济主体和民事主体地位，即通过弱化所有权和强化承包经营权来最大限度地减少由于所有权主体的模糊性所造成的耕地流失。“弱化所有权和强化细化承包权”是相辅相承的，只有弱化所有权，把所有权的一部分权能赋予承包权，才能够强化和细化承包权。具体讲，强化和细化承包权就是进一步扩大土地承包经营权的产权权能，赋予农户对承包土地的永久使用权、抵押权、有偿退出权和有条件的买卖权。也就是说，农户除了不具有土地的终极所有权即土地不能随意买卖外，土地的其他产权权能都已具备。“放活使用权”是指为了建立符合市场经济规律的农地使用权流转机制，促进农地的适度规模经营，取得规模经济效益，在弱化所有权和强化细化承包权的基础上，放活农地使用权，积极推进农地使用权的市场化流转。农地作为最重要的农业生产资料应该具有完整的商品属性。商品的一个重要特征就是可交易性，通过交易实现资源优化配置和资产增值。在市场经济体制下农地应该具有一般的商品属性。如果对农户承包的土地赋予抵押权、有偿退出权和有条件的买卖权等相关权利，对于缓解农村金融供给不足、激活土地等生产要素市场、加快农业资源整合、促进土地规模经营和土地价值提升等将起到很好的促进作用。
参考文献
1、李明秋.中国农村土地制度创新及农地使用权流转机制研究[M].中国大地出版社，2004.
2、陆红生.土地管理学总论[M].中国农业大学出版社，2007.
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