时间：2023-09-17 15:03:52
导语：在公共管理的运行职能的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
现有的文献研究中对经济增长质量的内涵界定尚未形成统一的认识。前苏联经济学家卡马耶夫从政治经济学的范畴讨论了经济增长实质，从效率角度将经济增长质量阐释为经济增长过程中不仅产量增长，而且产品质量提高、生产资料效率提高及消费品消费效果增长。Barro则认为经济增长质量的概念很宽泛，指的是与经济增长紧密相关的社会、政治及宗教等方面的因素，具体包括受教育水平、预期寿命、健康状况、法律和秩序发展的程度以及收入不平等等。从国内研究来看，任保平将经济增长质量界定为，经济数量增长到一定阶段的背景下，经济增长的效率提高、结构优化、稳定性提高、福利分配改善，创新能力提高，从而使经济增长能够长期得以提高的结果。叶初升则认为，在发展经济学视野中，经济增长质量既不是狭义上的增长效率或全要素生产率，也不是增长方式（结构）、增长稳定性（波动）、增长持续性（资源环境代价）等速度之外“量”的范畴中的增长问题，而是经济增长过程中表现出来的“质”或“部分质变”。可以看出，由于经济增长质量涉及“质量”这一价值判断属性，因此，不同学者的定义带有一定的主观性。然而，虽然学者对经济增长质量的概念表述不同，但基本都将经济增长质量理解为一个“规范性”概念，体现出从经济、社会、环境的综合收益角度考察经济增长的优劣。相比于经济增长数量仅仅将经济总量规模扩张作为关注的重点，经济增长质量则将经济增长引起的社会系统、生态环境系统的代价也纳入考量，是实现除经济以外，社会、生态等更广泛领域的发展变化。作为从宏观上协调人类共处协作、具有社会管理特征的系统化大学问，公共管理是一种公共组织职能，是以政府为主导的公共组织以及非政府组织在实现社会公共利益的目标指向下，提供社会公共产品和公共服务的组织行为。从公共管理的职能和提高经济增长质量的要求来看，两者具有内在的一致性：一方面，公共管理是提高经济增长质量的重要载体和必要保障。首先，公共管理主要是以政府为主的各类公共管理主体，根据社会和经济发展的阶段性要求而规定基本任务和行为方向。公共管理的主要职能表现在确定管理框架及其制度、宏观调控经济政策、提供公共物品及服务、调和利益群体之间冲突、再分配社会收入等方面，这些职能目标体现着经济增长质量的要求。其次，市场失灵作为市场机制不可避免的弊端而广泛存在，在市场机制难以发挥作用的公共产品提供、生态环境治理等社会和生态环境领域，只有通过公共部门对社会资源进行合理有效的整合和配置，才能实现对社会公共事务进行有效治理，实现经济规范集约化发展、经济增长质量提高。最后，公共管理强调的是社会公平，其目的是推进社会整体协调发展和增进社会公共利益的实现。即在明确的公共管理目标指引及约束下，运用法律框架和组织工具，在全社会范围内改善资源配置效率，追求宏观社会效益，这体现着经济增长质量的本质要求。另一方面，提高经济增长质量要求推进公共管理机制的创新，是公共管理机制创新的经济基础和现实依据。首先，现实中经济增长质量相对于经济数量增长滞后，主要原因在于单纯追求“效率优先”的经济增长在外部性作用下产生高昂的社会成本和生态成本，非经济领域的市场失灵导致只能依靠公共管理机制来纠正社会资源配置失效，但是，长期僵化的公共管理机制导致市场失灵基础上产生政府失灵，大大降低了公共部门的资源配置效率，社会公共治理职能无法有效实现。其次，经济发展中的经济主体多元化要求公共管理体制创新，多元化的经济主体导致各方利益开始博弈并互相斗争。而公共管理体制创新促进市场经济的建立和完善，有效规范和约束市场主体的经济行为，改变市场的混乱局面及无序状态，为经济的平稳发展提供保障。
二、经济增长质量视角下我国公共管理创新的必然性
（一）公共管理的主体
国外的研究中主要是从“公共服务”活动来溯及主体的，认为凡是“为追求公共利益服务的人员”就是公共管理主体。梅戈特指出，“公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。所以公共管理的主体就成为所有追求为公共利益服务的人员”。从我国的现实来看，公共管理主体是在一定环境中产生的，以政府为核心、由政府组织、非政府组织和准政府组织共同构成的公共组织系统。在现代市场经济条件下，政府的主要职能和基本属性决定了其作为公共管理首要主体以及公共管理核心的必然性。但是，单纯以政府为主体执行公共管理职能存在一定的缺陷：第一，公共管理供给主体单一。现阶段，我国已经进入从计划经济向市场经济的深度转型期，而前期改革所积累的问题逐渐暴露，表现在经济、社会、生态等各个领域的矛盾凸显，如产业结构失衡、收入分配恶化、金融市场动荡、生态环境退化等问题均相当严重。社会公共事务范围的扩大对公共管理提出了新的需求，但目前公共管理职能的供给主体仍然以政府为主，政府通过行政手段全盘管理公共事务，而非政府组织、公民在公共管理领域的作用非常有限，严重影响了公共管理效能的发挥。第二，政府主体的管理方法陈旧。从某种程度上说，政府管理方法已经超越了工具性的意义，其在达成政府管理目标、提高政府管理效能中起着至关重要的作用。而当前政府对社会事务的管理仍表现出主观性强、强制性高、透明度低的特点，主要以“行政命令”方式采取审批、取缔、查封等手段对经济和社会事务进行管理。在追求经济增长质量的阶段，公众意识逐渐觉醒，公众的利益追求更多体现在对社会发展及自身价值实现上，传统的管理方式和手段已经不能实现对公众利益需求的满足。
（二）公共管理的理念
公共管理的理念体现着公共管理主体在进行公共事务管理和公共产品提供过程中所遵循的价值取向和思想原则，其在观念层面规范着主体行为取向。现阶段的公共管理理念主要表现在以下几个方面：第一，“唯GDP论”。改革开放以后，地方政府普遍不惜以城乡失衡、地区失衡、产业失衡与贫富失衡等社会发展失衡为代价追求经济增长速度，创造了举世瞩目的“我国经济奇迹”。但是，过分看重经济增长速度并将经济发展简化为GDP增长目标，形成以GDP的增长来衡量公共管理绩效、评价官员政绩的公共管理理念，忽视了公共管理中的社会福利分配、公共服务建设、生态环境治理等经济增长质量目标。这种将GDP指标作为社会发展和官员政绩决定性指标的管理理念，导致经济走向粗放型、非均衡的状态。第二，无限政府理念。政府作为公共管理的核心主体，受计划经济体制残留的影响，政府越位、错位、缺位的现象相当普遍，个别政府官员更是本着“官本位”、“权本位”、“钱本位”、数量理念、管制理念的特征，将自己塑造成“全能政府”形象，在提供公共服务时处于至高无上的位置，以自上而下的方式提供服务，公民无权向政府提出要求，更无法对政府的服务质量提出意见。
（三）公共管理的体制
公共管理体制是多元管理主体以及它们组成的网络结构，对公共事务进行管理或承担管理责任的方式与方法。公共管理体制本质上决定了公共管理的效率和目标实现。从我国的实践来看，僵化落后的公共管理体制对于提高我国经济增长质量具有明显的制约作用：第一，现行的公共管理体制强调的是在一个官僚制的组织体系下，遵从严格的从上到下的等级制，以上级对下级的命令和下级对上级的服从为前提。奥斯本和盖布勒曾指出：工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下。第二，公共管理的政府供给与实际需求相错位。由于政府在提供社会公共管理服务过程中享有特殊地位，而被管理者处于劣势，导致被管理者无权要求和选择管理者所提供的服务，公共管理的实际供给与其需求不相符合。自发的经济增长进程往往导致社会福利分配不均、生态环境退化等外部性成本，因此，追求经济增长的质量要求公共管理供给服务于纠正社会、环境领域的市场失灵引发的经济失衡，但政府却将更多的资源用于通过行政手段干预正常的经济增长进程。由于政府的公共管理供给与实际公共管理需求相错位，导致公共管理绩效和效率低下，经济失衡状态长期难以扭转，经济增长质量难以提高。
（四）公共管理的模式
公共管理模式指的是公共管理过程中政府与市场关系的处理方式、政府与市场的分工方式以及政府对自身的管理方法。我国现有的公共管理模式主要的缺陷在于：一方面，政府干预仍然占据公共管理主导地位。我国的政府组织机构都是按层级化设计的，行政权力的运行方向、行政领导的指挥线路、行政信息的传递渠道以及行政人员的职责权限等均具有规定性。而且，对契约、形式以及规则的重视是官僚制的基本价值观念。另一方面，市场化的有效性未得到充分发挥，距离企业化政府、灵活政府、全民化政府的真正建立和完善还相差甚远。例如，出于行政改革的需要，许多人将企业化政府（即将企业运作方式引入政府）简单看作官僚制政府的替代物，在企业化政府的运行过程中，滋生出诸多权力滥用现象。又如，灵活政府模式下设置的临时机构、雇佣临时人员只关注任务不关注管理过程、责任感缺乏。
三、提高我国经济增长质量的公共管理创新机制
现有的公共管理机制在主体、理念、体制、模式方面均存在一定的缺陷，导致公共组织机构在提供公共管理服务和实现社会公众利益的过程中绩效不高、效率有限，进而导致推动经济增长质量提高的作用受限。改善经济增长质量，必须对现行的公共管理机制进行创新。
（一）公共管理主体创新
公共管理活动需要依靠一定的个体或组织来完成，主体创新就是由这些创新的个体或组织汇集而成的。社会的发展决定了公共管理活动的多样性，在当代市场经济条件下，非政治性公共事务不断扩大，提高经济增长质量逐渐取代政治目标而成为社会公共管理的核心。因此，公共管理的组织结构也应该从政府单独实施的结构变革为以政府为核心、各类公共组织共同发挥作用的组织管理结构，实现社会共同治理。首先，要将公共管理供给主体扩展到非政府组织部门。政府管理应当主要涉及国家政治性事务、宏观经济性事务以及部分社会性事务，而其他部分职能可转移给非政府公共管理组织。从经济效果来看，第三部门和公民社会等非政府组织能够有效发挥基础资源的配置功能，节约整个社会的交易成本进而降低公共产品供给成本。并且，第三部门和公民社会能够通过非政府的社会公益方式吸纳社会组织力量和社会资本参与公共管理，从而减轻政府的财政负担。其次，通过公共管理供给主体的多元化，变革政府公共管理的职能和作用范围。严格限制政府的统治职能，以社会利益和要求作为政府职能实现的参照体系，依据社会变量决定政府的结构、权力及运行方式，减少政府在微观经济领域的干涉，将政府全方位控制社会减小到最低限度。最后，加强非政府主体的公共管理职能。依靠人民共管、非政府组织协助、社会中介机构力量提供部分公共物品与服务，最大限度地优化社会治理资源。例如，在经济发展带来的如气候变暖等环境负效应方面，通过与众多机构合作的方式调动各方积极性，提高能源利用率、加强环境治理，从而实现质量型经济发展。
（二）公共管理理念创新
理念创新是公共管理创新的内在动因和必要前提，在质量型经济增长的背景下，公共管理理念要向提高经济增长质量、促进社会经济系统全面发展转变。首先，从以物为本向以人为本转变。追求物质生产对人类生活的满足是经济社会发展初级阶段的基本需求，当社会经济发展到高级阶段，人的发展成为本质要求。阿玛蒂亚•森在《以自由看待发展》中明确指出：发展是扩展人民享有真实自由的一个过程，发展能够提高人们按照自己的意愿来生活的能力。而人的实质自由是发展的最终目的和重要手段。因此，在追求社会公平发展的质量型经济增长阶段，公共管理的目标要从单纯的物质性公共产品和服务提供转向人的全面发展和人的价值实现。其次，从权制思维向服务思维过渡。在服务思维引导下，公共管理者应取代原有的命令型方式，从不服务、被动服务逐渐转向主动服务、质量服务，以服务于民作为公共管理职能的根本出发点和落脚点，将公共管理服务———实现社会公共利益———提高经济增长质量统一于经济发展中。最后，从数量观念向质量观念转变。物质产品的总量增长只是衡量经济发展的一个方面，而经济质量方面的拓展才是经济增长到一定阶段的共同选择，是经济和社会发展的必然趋势和最终目的。公共管理者应改变以往只注重数量、规模的管理目标，设立增长质量、社会发展、人与自然和谐相处的创新型管理目标，通过对新目标的追求而更加关注经济增长质量，最终实现和谐发展。
（三）公共管理体制创新
公共管理体制创新的目标是改善公共管理主体在管理公共事务过程的运行机制，其本质上是为了节约市场交易成本、组织管理成本及政府运行成本等制度成本，从而使社会资源得到合理有效的配置及利用。公共管理体制创新的路径在于：第一，引入市场竞争机制，充分发挥市场在基础资源配置中的作用。将公共事务处理和公共权力运行置于全社会的有效监督和竞争性参与中，通过竞争来降低公共服务成本、提高公共服务效率和服务质量。亚当•斯密在《国富论》中就已经立论，在国家制度的框架下，国家可以利用人们对私利的追求，用平等交换、互通有无的市场管理机制，促进专业化和社会生产效益，达到国家财富的增值。第二，建立及完善公共管理的绩效评估机制。以经济结构、福利分配、环境治理等经济增长质量标准来衡量公共管理组织的绩效。要以社会需求为起点，通过成本—收益分析范式，将经济增长的目标重新扩展到满足社会福利需求，推动社会经济发展，最终形成公共管理体制创新与社会经济发展形成良性的互动关系。改变当前公共管理体制只注重眼前利益而不计成本的管理方式，以新的全面标准评估公共管理绩效，不仅以经济增长作为考核基准，更要将社会福利分配、生态环境治理等内容作为公共服务收益纳入绩效考核。
（四）公共管理模式创新
自上个世纪七八十年代以来，公共事务管理伴随着政府改革运动，在全世界范围获得了广泛的关注。公共管理新概念的横空出世，对于当代公共事务管理指明了方向。公共管理理论与模式的建构，以从未有过的张力迅速发展。加强和深化公共管理，提升公共管理的有效性，对于批判性地继承、拓展和超越传统公共行政管理，促进社会健康发展具有重要意义。
关键词:
公共管理;本质特征;时代性
自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。公共管理新概念，既提升了公共管理公共性是思想内涵，又拓展了公共管理服务性的应用范围。在社会民主化发展的影响下，公共管理问题越来越受到社会各界的关注。本文简要分析了现代公共管理的本质特征，并结合当今社会现实，对于公共管理的时代性进行了深入探讨。
一、公共管理的本质特征
1．公共管理的合作性公共管理，简单地说，就是如何设计、管理政府行政部门的细微工作以及公共服务问题。公共管理不仅是政府所要关心的问题，公共组织以及社会公众等对于公共管理问题都要给予高度的重视。自有人类社会以来，就离不开公共管理问题。然而，自上个世纪七八十年代开始，世界各国对于公共管理问题才给予了高度重视。开始建构新时期的公共管理理论与模式，使人们对于公共管理有了一个新的认识。现代政治理念昭示，公共管理具有合作共治性，公共管理的管理本质是公共性、服务性。合法政府依据宪法行使公共权力，为全社会提供公共服务，现代政府必须秉持和坚守公共精神，以公共精神为指导，实施公共管理。公共管理的管理主体以政府为核心，它们的行为代表公共利益，公共管理的客体是确定范围内全体公民。公共管理的职能，是为了公正分配社会利益，推动社会发展和文明进步。公共管理者的价值追求应代表公平、正义和自由，体现“公益人”的角色。从活动范围看，公共管理主要涉及公共事务领域，是为了促进公共利益的最大化。公共管理权力运行具有多向度特征。不仅政府有组织行使公共管理的权责，其它社会组织与公众也具有参与公共管理的权利和义务。公共管理需要构建多元化管理格局，主体之间要经常进行沟通、互动和合作。在新的时期里，不仅社会组织和公众具有参与公共管理的必要性，而且参与公共管理，还是公民的所具有的权利和义务。因此，社会组织和公众要积极参与公共管理，配合政府管理部门做好各项管理工作。
2．公共管理的公共性和服务性公共管理的公共性，具有两方面含义，一是利益取向的公共性。二是其公共参与性。公共管理不是某一个特定阶层或群体的一种政治控制的方式，公共管理是为了推进、实现和维护社会整体的公共利益。因此，公共管理具有利益取向的公共性。公共管理的公共参与性，主要指实施主体既包含以政府为代表的官方，还包括政府之外社会组织和公众。公共管理所有活动价值取向都应以实现社会公共利益的最大化为目标，整合和优化社会资源配置，为公众提供一个稳定有序、和谐共处、能实现良性竞争的社会环境，以政府为核心的主体无论采取何种方式，都是为了实现公共利益，公共管理的服务性非常关键。从根本上说，以政府为核心的公共部门所行使的国家权力产生于公众直接或间接的授权，以政府为核心的公共组织，就是服务于社会共同利益的一个组织。公权力本质上是公众意愿的实现手段，如果公众的意志和意愿一直得不到满足，公共管理行为的合法性就会遭到质疑，产生合法性危机，就可能丧失公共管理合法性基础。所以，政府管理的首重职能就是服务，在公共事务管理中，服务是公共管理运行的中心。
二、公共管理之时代性
公共管理之所以受到各国的广泛关注，是时展大趋势使然。自上个世纪70年代以来，随着现代民主化进程的加快，各种社会问题日益凸显。要求公共管理的管理效率和效能必须革故鼎新，管理理念、管理方式必须与时俱进。地球村的概念日益清晰，世界各国在政治、经济、文化等诸多方面的交流与合作日益频繁，经济全球化不可避免地影响各国公共管理，对各国公共管理效率也提出了新的要求。民主化进程的发展，对传统公共行政造成猛烈冲击，必然推动政府向民主和法治的方向进行管理改革，公共管理必须对此做出回应。为回应全球化时代的要求，公共管理必须建构基于公众认可的优质治理模式，一个快速变化的时代，我们不仅要积极推进知识密集型治理，还要积极推进学习型治理模式。要高度重视关注学习型治理的重要性，公共管理创新和改革，学习型治理是主要通道。作为公共管理的核心主体，政府一方面需要不断学习，整合组织的内外资源，与时俱进，改善和提升其执政能力，另一方面，还要以主动、坦诚的姿态，吸收社会的知识和智力，摒弃偏狭之见，通过与社会广泛地协调合作，不断推进和优化治理。实施更具民主的管理模式。构建多元化的管理系统，通过信息化、扁平化、网络化，推进公共管理利益的最大化。
由于各种社会矛盾日趋尖锐复杂，利益和信念的过度分散，不可治理性现代社会问题日益凸现，这也要求公共管理适应时代的发展，与时俱进。社会问题愈是复杂多变，政府越要积极主动的走出社会管理单边运行的误区，要采取有效措施，建构有利于公众参与的新理念、新思维，激发和增强公众参与意识，实现共同治理，随着信息技术的快速发展，先进的信息传播手段，为公民直接参与公共事务管理提供了条件。培养人们对公共问题的关注，有助于强化公民监督意识，监督和推动政府工作，这对于改善政府形象，增强政府的合法性基础，促进政府提升工作效率和效能都有极大的帮助。随着信息化技术的不断发展，人们对公共管理的关注越来越便捷，公民对公共管理的该关注度越来越高。新公共管理影响了所有的国家，全球化、民主化的社会发展，改变了公共管理生态环境，政府一家独大，仅凭自身的权威，可以统揽社会公共事务格局已成昨日黄花。合作共治的治理理念开始深入人心。全球扩展的行政改革浪潮，构成了对传统公共行政的极大冲击，虽然各国新公共管理运动改革和政策选择有所不同，进程不一，但是，侧重点是一致的。实现合作共治，政府与社会组织、民众共同承担公共管理的责任，建立一个高度民主，高效透明的管理体系，以人为本，以服务为本，建设公共服务型政府，民主型政府，强化国家的核心竞争力。
三、结语
从传统公共行政管理，到日益民主化、法制化、规范化的公共管理，是一次深刻变化的管理革命，从单一管理主体运行到合作共治，是以政治、经济为本的公共事务管理模式，转向以人为本管理模式的一次飞跃。现代公共管理本质特征具有合作性、公共性、服务性特征，在现代化的发展过程中，我们要不断加深公共管理的深度，结合时代的发展特征，扩大公共管理的范围，不断创新公共管理模式，以人为本，以服务为本，改善和优化公共管理，促进公共利益的最大化。(作者单位:华侨大学)
参考文献:
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当前，我国社会正处在转型期，政府同社会、同民众、同市场之间产生了这样那样的矛盾，原有的政府管理职能已经不能很好地适应当前社会的发展，为适应社会经济发展，解决各种社会矛盾，就必须优化和转变政府职能，建立新型的政府公共管理体系，也就是建立服务型政府。服务型政府是基于新的公共管理理论而提出的。公共管理理论将政府职能分为政府的较色定位、绩效评估、服务意识等方面。现代公共管理理论认为，转变政府职能，构建服务型政府，首先应从政府职能定位入手，明确政府的主要职能是为社会服务，其介入社会的程度和深度将直接关系到社会的运行和市场的运转，现代公共管理理论认为，政府应该制定统领性指导策略，对社会和市场进行指导，而不是具体的去管理和操作这些事务，让政府从此类事务中解放出来，做好自己的监管、调节、服务和管理工作，其余的事务完全交予市场和社会，这样不仅能妥善解决政府工作中的错位和越位问题，还能调整管理系统市场的关系，进一步促进市场的发展。其次，政府职能的优化，需要政府从建立服务型政府的观念着手。现代公共管理理论运用市场经济的理念，把政府作为（市场）服务的主体，民众为政府（市场）管理的客体，服务型政府就是要以民众这一客体为中心进行管理，也就是要充分体现以人为本的宗旨。然而，在传统的政府管理中，政府既是管理者，又是监督者，具有双重身份的政府很难履行好服务职能，往往忽视民众的需要，久而久之，让民众对政府失去信心，政府的公信力和权威都将下降，进而影响到各项政策的执行，进一步激化各种社会矛盾。因而，政府应以人为本，为民众利益而管理，在制定政策和法律时更应体现民众利益。建立服务性政府，也就是让政府更重视民众，以民众的诉求为制定方针政策的依据，以民众的满意度为政府工作的目标和评估标准，切实履行执政为民的服务宗旨。再次，基于现代公共管理下的政府职能，要求打破传统的集权制或官僚制管理模式，应该建立节约型、责任型的政府职能体系。政府管理中引入市场经济管理中的目标法和成本注重法，在管理运行中应该重视政府的投入与“产出”，并对此进行量化管理，实行绩效评估策略，这样不仅能够提高政府管理的效率，还能节约资源，提高政府管理的质量，以企业管理的方式进行政府管理，已是政府职能转变或优化的有效途径。最后，基于现代公共管理下的政府职能转变，需要政府建立完善的公共服务体系。通常情况下，政府管理职能被赋予了全能管理，所有公共性的服务都由政府负责。在此体制下，政府管理比较容易职责不分，监督不严，浪费较大。此外，又因政府的垄断性，也使得政府服务难以满足民众的需求，民众的合理诉求不能得到维护。这就需要在政府职能管理中引入市场的竞争机制，打破政府垄断服务的体制，形成公共服务竞争机制。
二、我国政府职能管理中存在的问题及改善措施
当前，我国政府管理职能中还存在许多问题，政府在管理中存在越位和错位现象，政府既是管理者又是监督者，政府管理的过细过宽，难以实现竞争的公平性和公正性，或者是运用行政手段干预市场经济发展。也有一些职能管理中存在事权混乱相互扯皮的现象，政府在职能管理中只重视经济发展，忽视环境和社会发展，热衷与各种各样的招商引资，地产投资，圈地卖地等，这些都使得其社会管理职能更加弱化，造成各种社会矛盾。如果说政府越位和错位是政府过分干预经济市场造成管理职能弱化的话，那么政府的缺位则是政府管理职能的严重失职。社会公共管理方面一旦缺失政府职能，则会造成严重的社会问题，是原有的社会矛盾更加突出和激化，进而影响到社会的稳定和发展。上述现象都是政府管理缺少服务意识所致，政府管理者没有服务民众的意识，就很难从民众的利益出发进行管理，以人为本的治理策略就是空谈。当然，没有服务的意识，就很难有较高的服务水平。由于政府对社会公共服务的重视不够，投入过少，使得政府提供的社会服务质量很差，并且效率很低。此外，当前政府职能管理过分强调政绩，政绩观成为一切管理和发展的标准和目标，为了政绩，可以不顾民众利益，不顾法理，进行大量的“宏伟业绩”创造，殊不知却给民众和社会带来了巨大的损失，致使社会问题和矛盾更加突出。
三、结语
关键词：官僚体制管理主体新公共管理
世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主义”(Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。
一、自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。
但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主体；政府的公共管理泛化到社会的各个层面；政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域；政府机构日益膨胀；政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在：
其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。
其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。
其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。
其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破；业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。
由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。
二、“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。
1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施：开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。
继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。
美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是：其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多；其二，人事特别是高层人事缺乏连续性；其三，缺乏追求高效和经济的诱因；其四，会计和管理信息系统不完善；其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；把顾客放在首位；授权雇员以取得成果；一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。
欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容：调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。
新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收人，特别是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说：“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。
三、综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴：即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。
虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。
生活提出问题，哲学解答问题，哲学是生活的解答逻辑。任何具体科学背后都蕴含着哲学理念，因而哲学主导范式的转换，总会在不同的具体学科中得到或迟或早的彰现。西方“新公共管理”理论的出现也概莫能外，它是哲学的单一主体范式向后现代的多力在公共管理体系中的非中心化，实质上就是管理的服务化、社会化。依据新公共管理理论，公共管理组织大约有四重类型，即政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织。这其中，政策组织应当完全属于政府意义上的组织，而规制组织部分是政府的也可能部分是政府外的组织，服务提供组织和服从型组织基本上是作为政府外的公共管理组织而存在的。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所说：“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争；它们把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民；它们衡量各部门的实绩把焦点放在后果而不是投人上；它们行为的动力不是来自于规章条文，而是来自自己的目标、自己的使命；它们把服务的对象重新界定为顾客，让顾客有所选择，选择学校，选择培训计划，选择住房；它们防患于未然，而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务；它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱；它们下放权力，积极采取参与式的管理；它们宁可要市场机制而不是机制；它们关注的中心并不简单是提供公共服务，而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题。”由于新公共管理实现了管理主体由单一性向多样性的转变，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被部分地让度给政府外的公共管理组织，政府就具有一个以旁观者的身份来审视公共管理的质量与效果的机会，这样任何掌握公共权力的非政府组织对公共权力的滥用都不再具有制度化的基础，从而为建立一个廉洁、高效的政府创造了条件。
一、 地方政府公共管理的属性解析
1.地方政府公共管理的工具理性
作为法兰克福学派批判理论中的重要概念， 工具理性(Instrumental Reason)最 直接 、最重要的渊源为马克斯·韦伯的“合理性”(rationality)理论，指的是借助实践确认工具的用途，并借助工具为谋取利益。 同时，工具理性以工具崇拜或者技术主义为生存目标，要通过精确计算达到最有效的目的[2-4]。 因此，工具理性更加重视效率和效益，对工具本身的价值、道德或者审美则较少关注。 在地方政府公共管理的场域中，工具理性主要表现为地方政府为了提升公共事业的服务水平，对各种公共事业管理方式、方法进行综合运用的经验与能力。 由于在这一过程中，地方政府将公共事业视为“工具”进行“组装”和“调配”，其目的在于寻求推进公共事业发展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分浓厚;而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表现为物质形态的工具理性与精神形态的工具理性，两种形态的有机结合与合作，最终达到了地方政府进行公共事业管理的目标。
2.地方政府公共管理的价值理性
工具理性反映了地方政府在推进其公共事业管理的过程中，进行创造、选择时所表现出来的自觉能动性。 而作为地方政府公共管理另一个重要属性的“价值理性”则是人们对自身实践活动的价值和意义进行的主动把握，其中将工具理性所“忽视”的人类社会的伦理政治、道德理想以及对人性的终极关怀进行了集中全面的体现。 价值理性主张通过美好的、精神层面的方法完成对真理的探求，其目的在于实现人类社会的可持续发展，促进人与人之间、人与社会之间、人与自然生态之间的和谐与进步。 其主要功效便是能够回答地方政府进行公共事业管理的初衷和使命，并号召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、满足人民的需要，以美、善的价值观对其事业进行引导[5]。 从这个角度讲，地方政府的公共管理也表现出了“非自我利益”的理性(即价值理性)。 在这一理性框架中， 地方政府将公共事业管理活动看做是有价值的、有意义的活动，能够自觉的参与其中，为社会公众谋取福利。
从本质上讲，地方政府进行公共事业管理的属性是复合的和多元的， 工具理性和价值理性之间是辩证统一的关系，前者是后者的基础， 是人类获得进步和发展的原始动力，后者是前者的精神支撑，并能在一定程度上提高人类实践工具的价值，最终实现人类社会的持久进步。
二、 地方政府在公共管理中的协作机制与缺位的表现
地方政府公共管理具有价值理性和工具理性，这两种属性对于公共管理的效率和效果起着十分重要的作用。 而实际上，无论是哪一种属性，在实践的过程中都不但孤立的，需要在彼此的辩证之中或者协调和统一。 在当前时期，我国地方政府公共管理的治理模式正在不断的优化，协作机制正在发挥越来越重要的积极作用。 但是，需要进行重新审视的是，地方政府公共管理还在某些层面存在缺位的现象，严重影响了社会秩序和政府的行政效率。
1.地方政府公共管理的协作机制
在当前时期，我国的社会主义市场经济正在建设和完善之中，地方政府在促进社会经济不断向前发展同时，还要对自身的权力进行平衡，不偏不倚。 既要与中央部门进行协作，协调中央和地方利益，还要对行政干预和经济社会的发展进行权衡，不断的通过有效的手段规范市场和社会秩序，最大限度的为社会公众提供优质的公共服务[6]。 总体而言，地方政府公共管理协作机制主要体现在以下方面：(1) 规范社会秩序，向全社会提供优质的公共服务。 地方政府是国家公权力的执行者，在公共管理实践中具有强势地位。 因此，作为公共服务的提供者， 地方政府就承担起了维护社会秩序的义务，并通过对自身权力的运用， 为当地群众提供良好的社会环境，改善群众的生活水平;(2)积极转变政府职能，最大限度的解决历史遗留问题。 在过去的一段时间，我国政治体制和企业体制改革对经济社会产生了较大的影响，地方政府也适时的转变了“身份特征”，变之前的“微观调控”为现在的“宏观指导”。 这种对于自身权利和社会发展的协调在一定程度上解决了一些历史遗留问题，促进了企业和社会的发展。
2.地方政府在公共管理协作机制的缺位
地方政府在实施其公共管理职能时，其目的在于有效协调社会各方面的利益， 并在与各种社会力量的协作之中，实现社会资源非配的合理化、社会发展公平正义化、政府行为高效和规范化[7]。 但是，不可否认的是，在当前情况下，一些地方政府公共管理行为有待改进，其协作机制往往处于缺位的状态之中，在一定程度上影响了经济社会的发展进步。 主要表现在：(1)在国家实行了分税制之后，地方政府在区域经济社会发展中的地位和作用得到了显著的加强，不但要全面的维护社会公平与正义，还要通过多种渠道、借助多种力量，推动区域经济的发展和进步。 但是，在实际操作过程中，一些地方政府公共管理却出现了主观上的偏颇，在执行中央政策与捍卫地方利益的过程中，并未协调好中央政策与地方利益两者之间的关系，在扩大地方利益的同时，将使国家利益受到损害;(2)在部分地方政府的公共管理实践中，官本位、政府本位的思想还依然严重，而这种思想的存在严重的影响到了公共管理的效率和效果， 甚至在不同部门需要进行政策协调、信息沟通时，也是难以将团队协作的观念深入其中，不同部门为了自身的利益彼此孤立，给公共产品和服务的提供设置了无形的压力;(3)部分地方政府具有自利化的倾向，这些政府在公共管理实践中，对自身的角色定位不准，偏离了公共服务提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社会公众重大关切的问题上， 一些地方政府不当使用自身权利，为自身谋求私利，与民争利，这与党和政府要始终为人民群众谋取切身利益的初衷截然相悖。
三、 协作管理语境下公共管理的治理模式解析
为了竞争的需要和平衡社会各方的利益，当前社会组织在优化其行为时， 大多有意无意的选择了协作管理的理念，并在实践中加以丰富和发展。 可以说，地方政府在对现代管理模式的借鉴方面是相对滞后的，甚至会对其产生排斥和抵触，致使公共管理的效率和效果迟迟得不到有效的提升。 因此，文章认为，有必要将协作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，优化治理效果。 具体而言，主要有以下几个方面的问题需要解决。
1.形成对协作公共管理的正确理解
在管理学和社会学的范畴内，协作和协作管理是具有广泛含义的词汇，无论是人际关系管理还是跨组织的协作管理以及以互联网络为背景的管理，都能够将“协作”引入其中，通过分工与合作的方式，最大限度的降低管理和组织运行的成本，提高资源配置的效率。 在协作管理语境下，地方政府的协作公共管理是作为一种独特的制度形式存在的，它与市场自发性的协作不同，使一种有意识的管理，其基本特征为纵向与横向活动的综合(融合)。 比如，在斯蒂芬·戈德史密斯与威廉·D·埃格斯等学者看来， 地方政府的协作公共管理为网络化的治理结构[8]。 因此对地方政府公共管理的协作性应该形成正确的认识，即提供公共服务、进行公共管理的地方政府应为公私联合的“第三方政府”，这一政府能够向社会公众提供整体服务，并能够借助先进技术和外部环境的力量最大限度的满足社会公众的多样化和个性化诉求。
2.地方政府公共管理协作机制的构建
对地方政府公共管理而言，其协作机制的构建是一项复杂的系统工程，而在实施的过程中也要做出大量的适当的规则、规定以及标准体系。 和传统的官僚体制中等级制度不同的是，协作公共管理并不需要严格的命令管理，也不需要将其建立在一个中心权威之上，更不能为此设定一个单一的组织目标并为之“奋斗”。 在这种新的公共管理机制构建的过程中，要以参与者的相互依存、集体决策和整体行动为前提和重要内容，其首要要对其中的参与者、资源等进行确定，对所必须的运行环境进行创设[9]。 然后 ，通过不同部门之间的协作，使得任何一个参与者都能够树立和维护其权威，并在和他人分享资源的同时，共同向社会公众提供公共服务。 当然，在这一模式中，比较成功的经验告诉我们，协作机制的构建要辅以建立协同工作的协议与规则，这种协议往往能够有效促进了地方政府协作行动的制度化和公共管理的区域化，提升公共管理的效率和效果。
3.地方政府公共管理的治理模式与实践
在实施地方政府公共管理协作化之时，除了要确定参与主体、使不同主体间进行通力合作外，更为重要的是要对协作性公共管理模式进行综合治理和实践，而无论是治理的效果认定还是实践的对象选择，都与公民参与直接相关，甚至可以说， 公民参与是公共管理协作化不可或缺的重要环节。为此，需要在实践中注重公民参与的重要作用，不断的赋予公民参与以新的意义和内涵。 这是因为，对于地方政府公共管理机制的构建，将公民置于对抗性的境地是无法增加公民参与的协作性能量的， 而采取参与和协作的办法就正好相反，能够使治理的功效得到逐步的增强。 当然，这一途径的最终实现还要依赖于对公民参与的深刻把握，它们是：确定公民社会中的真正参与者; 明确参与者的参与动机和参与目的;通过何种方式在何时、何地进行参与等。 从这个角度讲，在地方政府公共管理中，要敞开途径，使公民能够真正的、自由的参与其中，实现真正意义上以公民为中心的公共管理的协作治理。
1.新公共管理理论的核心思想
新公共管理是以公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论和方法为理论基础建立起来的，新公共管理理论的核心思想体现为：
1.1新公共管理汲取经济学中的理论
一直以来，公共行政学都汇集了管理学、政治学、法学、社会学、经济学等多门学科的思想，而新公共管理则更多地借鉴了经济学的理论。新公共管理的目标是追求3E，即：Economy（经济）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）[3]。此外，为了应对传统公共行政强调的统一管理和监控对政府创造力的抑制，从而导致政府管理的形式化和僵化的问题，新公共管理理论引入了市场竞争机制。希望通过强调经济价值的优越性，重新发掘市场与政府的关系，通过市场这只“看不见的手”，提升政府的创造性[4]。
1.2新公共管理对政府职能进行重新定位
面对越来越多的对政府规模庞大，资源浪费严重的质疑，新公共管理反对原有政府管理模式的权利中心主义，主张对政府职能进行重新定位，提倡建立精简而有效的服务型政府。首先，新公共管理认为政府职能“应是掌舵而不是划桨”，政府应通过政策的制定对全局进行总体掌握，而具体的实施则应由各自制机构承担[5]。其次，新公共管理主张适度的分权与授权，赋予管理者有效的管理权威，解除对其过多的控制，以便更好地提升政府的管理效率与效能[6]。再次，新公共管理打破原有层级制的金字塔体系结构，压平组织结构的层级，创建扁平制组织结构。
1.3新公共管理强调顾客导向战略
在传统的政府管理模式中，政府以高高在上的姿态面对公众，公众没有选择的权利，也没有话语权，这极大地打击了公众的积极性。而新公共管理借鉴企业管理的经验，提倡政府对待公众应像企业对待顾客一样，一切制度和决策的制定都以公众的利益和价值取向为出发点。顾客导向战略引导公众参与政府职能活动，不仅提高了公众的积极性，也是政府工作创新的出发点与动力。
1.4新公共管理追求效率和结果
马克斯•韦伯的官僚体制是具有“理性”性质的，精确、迅速、明确、统一性、严格的服从是官僚体制的优点，但随着时代的变化，这些优点已不能适应现代社会的发展。新公共管理所强调的是效率和结果，而忽视过程，重视技术在提高管理效率中的作用，提倡多种方法与手段的并用。新公共管理给予现代管理更多的灵活性，为其营造了更为宽松的环境与氛围，实现管理行为的创新，从而提高管理的效率。
2.新公共管理理论下文档工作审视新公共管理赋予现代管理以效率为中心、技术至上的特点[7]，这决定了现代文档工作具有以下运行特征：
2.1在以追求效率为目的的新公共管理下，文档工作应以电子文件的管理为工作中心
在韦伯的官僚体制中，文件具有上传下达的功能，维系与连接组织各部门之间的运转，体现出工具价值。而追求效率的新公共管理理论催生出的电子文件以其快速、便捷的特性成为现代管理的重要手段之一。据国家档案局的调查结果显示，仅2007年中央和国家机关、中央企业共产生各种类型电子文件近2亿件[8]。此外，新公共管理要求政府改变统治者的角色，提倡塑造服务型政府，由此为电子政府的出现提供了契机，可以说电子政府也是新公共管理的产物。为了提高政府透明度，创建开放型政府，电子政府通过网站提供实时信息，以此来满足公众的政府信息利用需求，通过与公民进行互动，鼓励公民参与政府管理，电子政府的正常运行需要大量电子文件作为支撑。电子文件实现了文档的无纸化管理，大大节约了资源，避免资源的浪费。而借助现代通信网络技术，打破了文件传递与利用的时空限制，改变了过去管理过程复杂、消耗时间长、资源浪费的壁垒。但是，现代管理对电子文件的依赖也衍生出一系列的难题，如电子文件的证据价值受到质疑、电子文件的安全性和稳定性差所引发的管理失效等。如何攻克电子文件所带来的管理上的弊端，给现代文档工作带来巨大挑战。
2.2在重视资源利用的新公共管理下，文档工作应以文档的开发利用为工作重点
政府信息资源是最重要的社会资源，据报告显示，社会信息资源的80%来自于政府信息。政府文档是的体现，文档为各级政府之间、政府各部门之间的交流构建了沟通的桥梁；政府制定的各种法律、法规、政策等决策信息以文件的形式向社会公布；政府作为社会管理部门，为营造开放公平的社会经济环境为社会提供新闻、统计报告、经济预测等服务信息将作为档案被保存下来[9]。对政府文档信息资源进行开发，扩充社会信息资源，为社会各方面的运行提供支持，是新公共管理对文档工作提出的新要求。
2.3在以顾客为导向的新公共管理下，文档工作应以为公众服务为工作理念
在过去，档案局、档案馆等各级档案部门以档案保管为主要工作任务，以服务自身机构为工作目的，档案工作秉持着保密、严格开放程序的工作原则。而在新公共管理下，文档工作的服务对象不仅仅是自身组织机构，而是广大公民；文档工作的主要任务是最大限度的开发文档信息资源、实现文档的充分利用。新公共管理重申了文档工作的社会使命应是以公众的文档利用需求为服务对象，为公众提供所需的档案信息资源。新公共管理下文档工作应实施顾客导向战略。在宏观层面，以服务为理念进行档案部门的组织规划、政策制定、标准的拟定，以服务为宗旨对文档工作进行全局掌控。在微观层面，在将服务理念贯穿于文档工作的所有环节之中，尤其在档案的提供利用中，充分发挥以人为本的思想，将如何满足公众的利用需求作为工作的最终目标。实施顾客导向战略是充分发挥文档管理部门作为社会信息管理者，肩负着服务社会公众这一使命的必然选择。
2.4在整合企业管理思维的新公共管理下，文档工作应重视人力资源管理
目前，在企业管理中普遍使用知识管理的方法，也有人提倡在政府管理中引入知识管理的理念。知识管理的核心思想就是在适当的时机将信息资源提供给需要的人。一方面，为政府决策提供支持；另一方面，有利于公众对政府信息的利用，实现信息资源共享。而在知识管理的三要素：人、信息资源、技术手段中，人处于核心地位。在管理者实施知识管理的过程中，自身拥有大量的隐性知识。知识管理的各项内容都是在人的支配下完成的，离开了人的存在，一切创造性的活动都不可能产生。新公共管理要求在文档工作中重视人力资源管理，充分发挥人在知识管理中的作用。一方面，大力挖掘管理人员的隐性知识价值。管理人员在实践中所积累的宝贵经验和所掌握的专业技能是宝贵的知识财富；管理人员的创新能力为文档工作提供了源源不断的动力。另一方面，通过绩效评估的方法，提高管理人员工作的工作效率；通过激励政策，培养管理人员的积极性；并通过奖惩制度来规范管理人员的行为，培养其工作责任感。
2.5在追求经济效益的新公共管理下，文档工作应充分挖掘文档信息资源的经济价值
档案馆等社会主要档案管理部门一直是国家事业单位，享受国家资金支持。但是，随着技术的飞速发展，档案数字化进程需要大量资金作为支持，仅仅依靠国家财政拨款已无法满足档案部门的需求。新公共管理的经济理念要求档案部门应改变过去完全依赖政府拨款的所造成的局促局面，充分挖掘所保管的文档信息资源的经济价值，发展档案产业。在信息社会，信息资源和石油、煤炭一样，是具有价值的资源。对文档信息进行整合开发，生产信息产品，是文档工作的新项目。例如现在的一些咨询公司，就是通过对信息的搜集和整理，为用户提供信息服务。档案部门在开展经营业务时，除了对自身所掌握的文档信息进行开发外，还应在信息技术的作用下，广泛、全面地搜集网络上的信息。并采用市场营销的理念，充分挖掘文档信息的经济效益，争取在为组织自身发展提供资金保障的同时成为国家财政收入的来源之一。
3.新公共管理理论下文档工作需注意的问题
新公共管理理论尚处在并不成熟的阶段，其内在的缺陷也是不容忽视的。新公共管理理论因其固有的局限性，使其在文档管理中的应用存在着一些缺陷。在运用新公共管理的思想进行文档工作革新时，应注意以下问题：
3.1文档工作的价值定位问题
新公共管理汲取经济学理论，引入市场机制，追求效益的最大化，容易造成组织对利益的盲目追求，而导致社会价值的缺失。我们在对文档工作进行改革时，应采用新公共管理的经济理念，注重文档资源的价值开发，构建营利性机构是对传统经营模式的突破。值得注意的是，文档工作必须始终坚持作为国家文化事业机构的公益性工作性质，始终以为公众服务作为工作理念，把握好经济创收工作占整体工作的比重，避免对文档工作的价值定位产生偏颇。
3.2组织管理问题
新公共管理改变传统组织结构金字塔式，主张的是扁平化与分散化，而对权利的分化与下放在给下层管理人员带来能动性的同时，也容易引起了上下层管理权失衡的问题，例如政府在管理中出现的“政府空心化”就是由此原因产生的。因此，文档管理部门应正确处理权力控制和权利下放的问题，优化组织结构、协调各部门间的沟通，为组织营造良好的管理环境。
3.3技术手段的应用问题
信息经济的发展要求文档工作必须与时俱进，大力引用技术手段，电子文件的产生、电子政府的兴起、办公自动化的普及等都以技术手段作为保障，不可否认，技术手段在现代文档工作中发挥着重要的作用。但是，人们必须清醒地认识到，技术只是以工具的价值出现在文档工作中，起到的是提供文档工作效率的辅助作用。针对目前一些人所提出的技术至上主义，文档工作必须正确处理技术手段在文档工作中的应用，切不可本末倒置。
一 、公共管理的理论缘起与知识发展
公共管理作为人类社会的一种管理活动并不是现在才有的 ,自从产生了国家及其附属物 政府公共部门 , 就产生了政府公共部门与社会公众之间的关系 ,产生了公共领域和公共事务 ,因而也就产生了管理社会公共事务的实践活动 。但是 ,公共管理作为一种运动或理论 , 则是在 20 世纪 70 年代才产生与形成的 。公共管理的理论缘起与知识发展经历了一个发展演进的过程 。西方国家社会发展和政府管理改革的实践是 公共管理理论产生的基础 。众所周知 , 自由资本主义发展到垄断资本主义 ,自由竞争的极端化制造了可以摧毁自由竞争制度本身的社会矛盾和冲突 。这在客观上需要有一个超脱于各种竞争主体来扼制垄断的协调执行官 ,需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者 。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力 ,又需要有一个执行社会公共事务的组织者 。因此 , 从维护资本主义生产关系和正常社会秩序的客观需要出发 , 西方国家不得不实行对社会公共事务的积极干预 ,充分运用和强化政府职能 。具体表现为垄断资本和国家政权紧密结合在一起 , 政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强了 ;政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序的维持 , 通过预算和高额税收 、发行公债等办法来承担某些社会公共事务的管理 ;在收入再分配领域 ,政府采取一系列福利措施 ,以维护社会经济发展和政治稳定 。政府行政权力就是在这种背景下日益强化的 。政府职能急剧扩张 、政府涉足的领域急剧扩大 、政府干预社会公共事务的程度也急剧加深 , 并由此导致了机构规模急剧膨胀和政府管理体制的变化 :议会权力削弱 ,行政权力扩大 ;政府变成了集中主要权力的万能政府 ,政府的官僚机构和军事机构不断扩大 , 并具有使权力过分集中到政府首脑一个人身上的发展趋势 。
政府管理的极权化和官僚主义化形成了政府垄断 , 推行福利国家 、人民社会主义 和混合经济国家政策 ,从而导致了政府管理失控 、官僚主义 、低效率 ,导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨 。以美国 、英国 、澳大利亚 、新西兰 、日本 、荷兰等为代表的西方国家针对这种社会现实 ,发动了一场政府改革运动 。这场改革所采取的措施主要包括 :以市场化为改革取向 ,推行政府公共服务输出市场化, 在政府公共管理和公共部门中大量引入竞争与市场机制 ;减少政府职能 ,将政府职能向社会转移以实现政府从社会的部分撤退 , 更多地发挥非政府组织和民间组织在公共管理中的作用 ;减少政府对市场的干预和放松规制 ,放松政府对社会 、市场的管制 ,简化政府管理的行政流程 ;优化政府组织结构 , 裁减机构与人员 ,削减财政开支 ,实行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;将政府的决策与执行功能分离 , 加强对政府的绩效评估与绩效管理 ,树立服务意识 ;运用现代科学技术来实现政府公共功能目标 ,建设管理信息系统 ,推行电子政务和政府在线服务 ,提高政府管理透明度 。这些措施的实行推动了公共管理实践中大量吸收和采用私营部门的管理理论 、经验和方法 , 并由此导致了管理主义 、以市场为基础的公共管理 、企业家政府 、顾客至上等名词概念的产生 。这些概念构成了公共管理的重要内容 。
公共管理理论的出现就是在这种新公共管理运动的推动下公共行政知识发展与理论研究的结果 ;反过来 ,在一些概念 、理论 、分析方法和研究模型等方面又为公共行政学研究和公共部门改革实践提供了新的视野 ,并日益表现出以公共管理为中介的公共政策与公共行政的融合 。从历史的观点看 , 公共行政学自 19 世纪末产生到 20 世纪 60 年代 ,经历了传统公共行政学和行为科学行政学两个发展阶段 。在这两个发展阶段上 ,公共行政学都是以管理学为理论基础 , 科学管理占据了主导地位, 公务员的专长也受到高度重视 。以效率 、效益为导向的技术视野是这个时期公共行政的标志 , 追求行政效率是这个时期公共行政学理论及实践的最高目标 。不同的是 ,传统公共行政学着重从制度 、体制的构架与研究方面寻求提高公共行政效率的途径 ;行为科学行政学着重从人和组织的行为对效率的影响上寻求提高公共行政效率的途径 。相反 , 平等与公正的问题并没有受到重视和发挥作用 。
传统公共行政学和行为科学行政学以经济和效率为公共行政的基本目标 ,忽视了公共行政所应承担的广泛的社会责任 ,其结果是在前所未有的经济发展时代 , 长期存在着普遍失业 、贫穷 、疾病 、无知和绝望 ,从而构成了对现有政治制度的根本威胁 。60 年代以后 , 政策科学和公共行政学集合在一起 ,塔尔科特柏森斯 、卡斯特 、罗森茨韦克 、高斯 、雷格斯等人采用系统分析方法 ,从整个公共行政活动及其与环境的相互作用中探寻公共行政的解决途径和公共行政内部各个部分之间的关系 , 强调公共行政适应环境的权变观念与生态观念 ,谋求公共行政与其环境之间及公共行政内部各部分之间动态的 、具体的一致性 ,以保证公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森为代表的新 公共行政学发展了社会公平理论 ,认为经济和效率不是公共行政的核心价值 , 核心价值是社会公平 ,主张将效率至上转为公平至上强调公共行政组织变革的终极目标是建立民主行政之模型 ,强调顾客导向的行政组织形态 ,强调将公众的需求作为行政组织存在和发展的前提与行政组织设计方案应该遵循的目标 。新公共行政学对政府改革实践产生了广泛的影响 , 体现了公共行政的民主价值取向 。
为了适应公共行政部门对政策执行和政策管理的要求 ,政策科学和公共政策分析成为 70 年代公共行政学的主流学派 。以普雷斯曼和韦达夫斯基为主要代表 , 谋求政策科学 、政策分析与公共行政的结合 , 使政策科学与政策分析转而重点研究政策执行和公共项目 ,而不再重点研究机构 。政策执行研究将问题的焦点由组织特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上 ,这样就使绩效管理问题成为公共行政中人们所关注的焦点 ;政策执行研究是以政治学 、社会学 、经济学和心理学等学科为基础所进行的跨学科研究[ 4] (P3), 这样就促进了各学科之间的相互交叉和渗透 ,促成了公共管理研究的兴起 。
1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美国第一次国家公共管理学术研讨会 在锡拉丘兹大学召开 。这次大会的主要目的是 :(1)评价国家的艺术 公共管理研究 ;(2)交流与出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通过区分理论 、研究和方法论的差别来推动公共管理研究的发展 ;(4)促进公共管理研究者的相互联合与交流 。从此以后 , 美国每两年举行一次的国家公共管理学术研讨会极大地推动了公共管理理论的研究与知识的发展 。
总的来说 ,公共管理的理论研究和知识发展还处于众说纷纭的初始阶段 。布赖顿米勒德认为 ,公共管理与社会科学理论有着而且应该有着或紧密或松散的联系 ;它研究的是基于实践经验的方法和管理技术 。公共管理中的所有问题都与绩效和管理有关 ,绩效的意义在于公共组织或非营利组织如何在各种条件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性 ;管理则是指在一个赋予公共管理者以充分权力的活动领域中 ,对公平 、关心和责任产生作用的一种新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里认为 , 简而言之 ,公共管理理论应该提供关于公共管理者在各种变化的形势下如何做出行为的有用的和实用的普遍性原理 。`有用的和实用的 这个词是表示公共管理理论必须是有实用价值和以问题为导向 。)根据詹姆斯佩里的观点 ,公共管理理论就是为培养公共管理者实施有效管理的技术 ,以及遇到问题和在不同情形下的管理应变能力 、获得解决问题的方法提供普遍实用的原理与方法 ,以便增加管理绩效 。胡德认为 :公共管理即`国家的艺术 ,能够松散地被定义为如何设计和管理公共服务的问题 , 以及政府行政部门的细微工作 。
我们认为 ,公共管理是公共行政中重视实施管理的技能与方法 、重视公共项目与绩效管理 、重视公共政策执行的理论派别 ;是政府公共部门 、非政府公共机构等公共组织运用政治的 、法律的 、经济的和管理的理论与方法 ,依法制定与执行公共政策 、建立与维持公共秩序 、管理公共事务 、提供公共服务和增进公共利益的活动总称 。
以跨学科为基础的执行研究和各学科之间相互交叉 、相互渗透的明显趋势导致了公共行政学多元的综合研究方式的出现 。这种方式强调运用各学科的理论与方法来解释与解决公共行政中实际存在的问题 。例如罗森布鲁姆提出公共行政就是运用管理的 、政治的和法律的方法来履行对整个社会及其各个部分进行规则管理和提供公共服务的职能 。戴维奥斯本 、盖布勒为代表的企业家政府理论 ,主张把企业或私营部门经营的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来 ,主张政府应像企业那样引入竞争机制 、树立顾客意识 、视服务对象为上帝 。以胡荷 、胡德为代表的新公共管理理论 ,借鉴现代经济学和私营管理的理论与方法 ,以公共选择和交易成本理论为依据 ,提出政府管理应以市场或顾客为导向 , 提高服务的效率 、质量和有效性 ;以理性人的假定为依据 ,提出政府管理应实行绩效管理 ;以成本 效益分析为依据 ,提出对政府绩效目标进行界定 、测量与评估 , 形成了自己的理论基础 。
这种以跨学科为基础的综合研究方式还促进和推动了公共行政研究重点的变化 , 使公共行政研究由注重研究行政环境的变化对公共行政的影响到注重研究环境变化后的行政结果 , 包括注重公共服务的网络结构 、高绩效体系和顾客服务,从而使公共行政学中重视研究公共项目 、绩效评估 、建立和发展新的公共责任机制等管理方法与技能的公共管理理论形成和发展起来 ,并对政府改革实践产生了广泛影响 。
由此可以看出 ,公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视目标的设计 ,公共管理则更加重视实施目标的具体运作过程和结果 ;公共行政偏重于管理过程中政治的 、法律的手段 , 公共管理则偏重于管理的 、经济的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出现给公共行政注入了新的活力 ,极大地推动了公共行政的自我发展 ,使公共行政获得了实现其目标的新手段 ;另一方面 ,在某种程度和范围内公共管理与公共行政虽然可以互相替代 ,但公共管理作为公共行政的一个理论派别 ,无法替代它的全部 。这告诉我们 ,那种认为公共行政是传统说法 、公共管理则是现代潮流的观点是不准确的 。我国原有的行政管理实际上只是政府管理 ;而现在流行的公共管理实际上是西方意义上的公共行政 。
二 、公共管理的公共性内涵及其范畴体系公共管理的内涵是公共管理本质特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本质内涵 。以公共为核心的概念体系构成了公共管理的基本范畴 ,公共管理的理论体系就是由它的公共性内涵及其范畴体系组成的 。美国著名行政学家德怀特沃尔多曾提出了三个互相联系的问题 :什么是`公共 行政 ? `公共这一修饰词表示什么特征 ? 公共行政怎样区别于一般行政 ,种怎样区别于属 ?并从三个方面阐释了对公共含义的理解 :(1)可以根据政府与国家之类的词给公共下定义 ,这就涉及主权 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲学概念和普通政治理论方面的问题 。(2)可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或公共活动的认识简单地从经验方面给公共下定义 。这样一来 , 由于人们的认识不同 ,很难有统一的规定 。(3)可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义 , 但有许多政府行为是不稳定的或不确定的 。
德怀特沃尔多运用社会学 、人类学等学科概念和结构 功能分析方法 ,与文化概念分析方法来理解公共的内涵 ,这为我们认识和理解公共概念提供了方法论指导 。他的论述表明 , 公共是构成公共管理最本质的概念 ,并由这个概念组成了公共管理的范畴体系 ,即公共主体 ,包括以政府行政组织为核心的各类公共部门 、非政府公共机构等公共组织 ;公共客体 , 包括公共权力 、公共事务 、公共秩序 、公共利益及其相关的公共政策与政策过程 、公共规则 、行为规范与绩效评估标准 、公共产品 、公共服务 ;公共行为即公共执行行为 ,包括行使公共权力和提供公共服务的行为方式 、手段与方法 。以公共为核心的概念体系反映了公共管理的本质内涵 ,构成了公共管理的范畴体系 。
1.公共管理的主体 ,即以政府行政组织为核心的公共部门 、非营利部门 、第三部门和权威性机构等公共组织 ,而不是私人企业或私人机构 。这个主体概念从管理活动的主体上区别了公共管理与私域管理 。主体概念的联系性与运动性表明 公共理念下的公共管理思想体系与私域管理思想体系的差异 。公共管理的主体是公共服务与公共产品的供给者 ,但不能说所有公共服务与公共产品的供给者都是公共管理的主体 。任何缩小或无限扩大公共管理主体概念外延的做法 ,都会导致对公共管理思想体系的损害 。公共管理主体行使的是社会的公共权力 ,而不是某个组织或某个人的权力 ,权力指向的对象具有广泛性和公共性 ;公共管理主体存在与活动的合法性是建立在为民众创造福利 、为公众服务的基础之上 ,而不是立足于为少数人或为其自身利益服务的基础之上 。公共管理主体的这种道德要求 ,通过法律程序就可以确定为一种普遍的法律责任 。
2.公共管理的性质 。人类社会所有的公共管理既具有执行国家及其附属物 政府公共部门的意志 、维护国家政治统治秩序的性质 ,从而在行为方式上都表现出职能 、程序 、要素与过程 ;同时 ,在不同的历史时代 、不同的发展阶段 、不同的政治与经济体制下 ,公共管理具体活动的性质又呈现出差异 。而且 ,公共管理的历史继承性与联系性以及公共管理的发展规律性还表明 , 人类社会越发展 ,特别是经济全球化使公共管理的性质趋于共同 , 即增进 、维护与实现公共利益 、提供公共服务与公共产品 。即使是执行国家意志 、维护国家政治统治秩序的活动也开始逐渐软化 ,行使公共权力的目的主要是为了维持基本的社会秩序和保障社会的公平与公正 、实现公共利益 ;公众由往日被管治的对象变成了政府公共部门的顾客 。这不仅使顾客 、消费者 、公众与他们作为这个社会的主人 、所有者具有了同一的意义,而且 , 由于权力是对公共服务供给的直接控制 , 使根据公众的需要提供公共服务成为公共管理的应有之义 。重塑政府理论 、企业化政府理论 、新公共管理都反映了公共管理的这一性质及民主价值取向 。法兰克福学派代表 、德国思想家哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一文中 ,对国家政治统治软化的趋向提出了批判 。他认为 , 政治统治巧妙地涉入公众的普通生活 ,公众从摇篮到坟墓都被纳入国家和政府的制度安排之中并不是国家政治统治与公共管理趋向软化的表现 ,而是更加强化的表现 。他在明确了公共领域 、公共性范畴的历史起源之后 , 又分别沿着社会结构 、政治功能及意识形态等思路对公共领域 、公共性的现代转型线索逐一加以研究 ,认为公共领域 、公共性概念是一个综合性的范畴 ,是一个现代性的问题 ,既有现代政治运动 , 也有现代社会动员 、现代社会变迁及意识形态转型等方面的问题 。他由此揭示了西方新公共管理运动实现巩固资本主义政治统治的目的 ,揭示了公共管理具有间接维护政治统治的基本功能 。
哈贝马斯站在意识形态批判的角度 ,一方面 ,他从资本主义历史进程中抽象出一种理想型的公共领域 、公共性另一方面 , 他又把这个理想范畴当作规范 , 对社会福利国家的公共生活方式 ,诸如增进 、维护与实现公共利益 , 提供公共服务与公共产品的公共管理 , 视公众为政府公共部门的顾客 ,从摇篮到坟墓的服务行政加以批判 ,认为这是政治对民众普通生活的渗透 。哈贝马斯的批判揭示了公共管理在性质上已不是直接进行政治统治的工具 ,表明了公共管理在维护和进行政治统治方面的间接性质 。
3.公共管理的社会公共责任与义务 。在当代 ,公共的本质内涵决定了公共管理最重要 、最广泛的职能和最根本的任务 ,就是根据公众的需要提供公共服务 。公共管理绩效所包括的效率逻辑与公共责任逻辑这两个不可或缺与内在统一的方面表明 ,公共管理主体在社会竞争中提供公共服务与公共产品 ;又通过公共责任机制 、以严明的绩效目标和绩效管理 ,保证公共管理主体在竞争中对公众负责 、提高服务质量和顾客的满意程度 。顾客至上意味着联邦政府为美国人民提供能够得到的最高质量的服务 。
因此 ,公共管理绩效评定的标准不仅包括量的标准 ,而且还包括质的标准 , 即服务质量与结果 。根据社会的需要提供公共服务与公共产品 ,又根据公众对公共服务与公共产品的满足程度来评估公共管理绩效 , 从而确定公共管理对公众负责 、提高管理效率与能力的公共责任机制与运行机制 ,这是公共管理绩效评估的宗旨 。新公共行政学理论 、绩效评估理论 、重塑政府理论 、新公共管理理论都把这一点作为自己的重要理论内容 。
公共管理所承担的社会公共责任与义务告诉我们 ,不能用纯粹的管理主义思想 、管理技术与管理方法来看待 、理解公共管理 ,也不能用经济人假设来理解公共管理的目标与绩效评价标准 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大区别在于 :满足公众的需要和实现公共利益是第一位的 ,效率则是第二位的 ,效率只有在用来满足公众的需要和实现公共利益时才有意义 。公共管理坚持以顾客至上为管理理念 ,更加强调顾客导向 、社会导向 、任务导向 、结果导向和市场导向 ,并将顾客的需求作为公共部门存在 、发展的前提及其改革 、组织设计应遵循的目标 。
因此 ,公共性内涵的实质就是通过加强和完善公共部门自身的责任机制来建立和发展社会公共责任机制 ,通过公共部门自身切实履行义务来让公众完完全全地履行义务 ,通过维护与实现公共利益来最终实现政治统治利益 ,从而加强与维护现有的基本社会秩序 , 增强政府公共部门 、非政府公共机构等公共组织的社会动员能力和公众的凝聚力 。
4.公共管理主体与公众之间的沟通机制与回应机制 。这表明的是公共管理过程中公众的参与机制 、监督机制和以公众需求为导向的公共服务供给机制 。西方国家在政府改革过程中 ,把科学技术的应用作为实现政府公共管理战略目标的手段 , 把从根本上改善政府的公共服务作为政务信息化建设的核心价值 。 1993 年 9 月 ,美国前总统克林顿提出了国家资讯基础建设和构筑以顾客为导向的电子政府 、走向在线服务的政府发展目标 。随后 ,英国 、奥地利 、加拿大 、荷兰 、芬兰等国家及欧盟等国际组织也都积极进行了政务信息化建设 。建立网络化 、数字化政府 ,推动电子政务的发展和走向政府在线服务成为衡量国家竞争力水平的显著标志之一和世界性潮流 ,各国都希望借助完善的资讯网络来提高国家的整体竞争力 。在信息时代 ,公共管理主体与公众之间信息交流的机制和回应机制都是通过建设与完善管理信息系统来实现的 。网络信息技术将政府公共部门 、政府与企业和公众有效地联系起来 。公众通过网络能够迅速了解政府机构的组成 、职能 、办事规程 、各项政策法规和政府服务项目等信息 ,能够直接表达自己的意志 ,提出对公共服务的要求 ,并通过网络来实现权利和履行义务 ;政府通过网络来公布服务信息 ,直接获得公众对服务种类与服务质量的要求和各种反馈信息 ,处理公众提出的各种要求 ,管理公共事务和传递公共服务在内 。在这种双向传输过程中 ,政府和公众的各类信息与要求都以数字形态存在 、以网络为传播途径 , 在数字虚拟的办公环境中进行交换与处理 ,通过网络完成信息的收集与 。网络成为公众实现权利 、选择服务的手段 、工具和渠道 。正是网络所具有的穿越时空障碍汇集来自无限途径的大量信息的能力 ,使网络化政府服务成为可能 ,使政府公共管理更加以公众为中心 、更加透明 、更加富有责任心与效率成为可能 。在这种条件下 ,政府公共部门已不再是高高在上的官僚机构 ,而是公共服务的供给者 ;不再以自身制定的规则为依归 , 而是以公众的需求为导向 , 增强对公众需求的回应力 。
5.公共管理的公开性 。公开性是公共的应有之义 。这种公开性不仅包括让公众知晓公共事务管理和公共服务供给过程中的输入 、输出 、中期成果 、最终成果及绩效评定结果 ,而且还包括公共管理主体的各种公共事务管理活动及公共服务在内的供给过程都必须置于公众 、立法机关 、司法机关 、新闻媒体的检查 、调查和监督之下 。电子政务 、电子政府及顾客至上的公共管理理论 ,都从不同的侧面反映了公共管理应该公开与透明 。以公共为核心的概念体系构成了公共管理的本质内涵 。这个本质表明了政府公共部门是整个社会的正式代表 ,是社会在一个有形的组织中的集中表现 ;蕴涵了以公众的需求为导向 ,发展和完善公共责任机制与监督机制 ,改进管理方法和手段 ,从根本上改善政府服务 、提高效率与效能 、提高服务质量和公众的满意程度等管理理念 。公共概念的本质内涵形成了公共管理的思想体系和范畴体系 ,公共管理理论中所包含的各种学说和思想都是围绕公共这个核心展开的 。公共管理运动也是围绕公共组织机构的设置 、职能及其行为方式 , 围绕公共利益的分配 、社会保障体系的建立 、社会公正和公平的保证 ,围绕政府公共部门与公众 、与市场 、与社会之间管理体制的重新架构 、体制创新 、管理理念创新 、管理能力提升等方面进行的 。从理论到实践 , 公共始终都是公共管理各类问题的核心 。
三 、公共管理的功能目标及其公共性分析公共管理的功能目标是其公共性本质内涵的体现 ;公共管理的这种公共性本质与其功能目标内在统一的特性 ,表明公共管理不仅与国家的本质作用相联系 ,而且还必须以社会发展的要求为基础 。历史上各个时代公共管理之间的差异 ,就是因为不同时代的公共管理注入和融入了不同时代社会的发展要求与时代特征 。这种差异并不取决于统治者个人的意志 ,而是体现了社会对公共部门与统治者的要求 。如果公共部门不能有效地吸纳和反映社会对它的要求 ,或对社会的要求没有任何回应 ,那么 ,这个公共部门就是一个没有能力的公共部门 。因此 ,在某种意义上说 , 公共性是一个有效公共部门的根本属性所在 ,是其生命力的体现 。当代西方国家政府改革所采取的以公众的需要为导向 、强调顾客至上 、倾听顾客声音和提高服务质量等措施 ,都是为了增强政府公共部门的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部门从低效率和高成本中解放出来 ,从而使西方国家资产阶级的政治统治进一步巩固 ,并获得了新的统治方法与手段 。就公共管理的功能目标而言 ,它包括了基本功能目标和具体功能目标两个方面 。公共管理的基本功能目标与国家的本质作用相联系 。任何一种公共管理都贯彻和体现着一种意志 。这种意志或者表现为统治集团或个人的意志 ,或者表现为上升为国家意志的广大公众的意志 。这种意志是在公共权力的作用下 ,由公共组织通过公共管理来实现的 。例如 ,公共项目对财政的分配和使用 、评估项目的划分 、绩效目标和评估标准的确定等都体现了某种意志 。公共管理的基本功能目标与保持秩序 、缓和社会矛盾冲突的政治统治密不可分 。公共组织是一个国家政治总格局的组成部分 ,它不仅要体现这个国家中国家机关的组成形式 、职能体系 、权力分割及其相互关系 ,而且还被纳入这个国家中国家与社会 、国家与公众相互关系的制度安排之中 。公共组织所进行的公共管理自然也就成为国家管理的组成部分 。执行国家意志(公共组织在执行国家意志的过程中也要做决策 ,而且所做的决策必须符合并体现国家意志 ,与执行国家意志的活动内容 、活动范围相联系)、缓和各种冲突 、建立与维护社会公共秩序是公共管理的基本功能目标 ,体现了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作为国家管理的组成部分 ,成为一个国家解决社会和技术问题不可或缺的环节 。不仅行政国家的出现表明了这一点 ,而且在国际经济一体化 、全球化的社会历史条件下 ,也表明了公共管理的这一基本功能目标 。因为只有通过公共管理行为 ,才有可能制定出长期的 、综合性的实施计划 ,以确保政策的持续性和有效性 。现实中许多国际经济的谈判与合作也都是通过政府公共部门间的谈判与合作表现出来的 。经济全球化过程也是国际经济政治化的过程 ,全球性问题只有通过政治机构之间的合作才能解决 。凡此等等 ,都会使公共管理活动超越国界 ,从而广泛参与国家间 、政府间的联系与合作 。
公共管理的具体功能目标是公共管理基本功能目标的实现方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服务质量 、加强和改善公共责任机制 、实现公共利益等 。例如 ,在政府部分职能市场化以后 ,政府公共部门承担的责任就是确定这些公共服务供给者所提供服务的质量和价格标准 ,保证这些供给者无法利用提供公共服务的机会谋取不正当的利益 ,保障社会公平 。这都是公共性本质内涵的体现 。公共管理的具体功能目标与具体的政治体制 、经济体制和社会的意识形态相联系 , 与一定时期 、一定历史条件下社会所面临和要解决的主要问题相联系 ,与实现基本功能目标的具体方式相联系 。一句话 ,具体功能目标是与社会发展的需要相联系的 ,充分体现了公共管理在维护和进行政治统治方面的间接性质 。因此 ,政治体制 、经济体制 、社会意识形态 、社会所处的历史发展阶段和社会所要解决的主要矛盾问题不同 ,公共管理具体功能目标也不相同 ,从而导致了公共管理所采取的方法 、措施和所适用的理论也各不相同 。这样 ,在公共行政学中就会形成各种各样的公共管理方法 、措施和理论派别 。具体的政治体制 ,即国家权力结构形式 、国家机构的组成形式及各机构之间的相互关系 ,决定了国家权力的分割及其结构形式 、政府行政组织的职能 、具体组织形式及其在整个国家机构体系中所处的地位与作用 。
具体的经济环境条件 ,包括自然资源状况 、生产力和科技发展状况 、人口状况 、国民收入状况 、社会的基本生产关系结构和经济体制 , 也都会导致不同的公共管理功能目标 。就经济体制的影响而言 ,在自然经济体制下 ,经济资源的配置由习惯经验所支配 ,政府的经济功能微弱 ,主要限于全局性的农田水利 、交通 、道路建设等方面 。政府行政组织的社会服务功能也很微弱 , 负责经济 、社会事务的部门较少 。政府行政组织行使国家权力的目的主要是出自对社会的管理与控制 , 其政治功能 、社会治安功能较为突出 ;行使功能的手段比较简单 , 主要是采取行政手段进行管理 。
在计划经济体制下 , 由政府配置各类资源 , 政府行政组织对社会经济活动 ,甚至包括人们的日常生活都实行全面 、直接的指令性管理 , 设置大量的经济管理部门 。把太多的社会功能加在政府肩上 ,大大扩充了政府行政组织的职能范围 。公共管理所体现的特征表现为干预的直接而广泛性 、管理手段的单一性 、和行政命令的强制性和企业主体的附属性 。公共管理的具体目标是实行对社会高度集中的管理与控制 , 政府计划成为各生产主体 、社会组织和公众活动的边界 。指令体系成为惟一与法律等同的东西 。
现如今，随着城市规划的不断发展，从起作用进行分析可以将城市规划的特点归纳如下：
(1)服务人民，目光长远。 城市规划是为了满足市民在生活对于物质和精神上的需求，并将城市建设的第一目标定位可持续发展。
(2)较为健全的制度，执行过程较为严格。 在城市规划过程中对国家的规章制度以及相关的行为规范严格遵守， 在具体的规划过程中，遵守“一书两证”的制度的同时行驶合理的行政权力。
(3)较强的公众管理性。 现如今，随着城市建设制度的不断发展，公众在城市规划中的参与度大大提升，公众监督和参与在城市发展中起到了重要的作用，同时对于城市规划发展起到了推动作用。
(4)责任明确、机构清晰 。 各级的人民政府为城市规划的领导机构，对城市规划进行整体的方向把握和指导，具体的措施执行则是由各级城市规划管理机构来进行。 各部门之间封分工明确，有利于工作的顺利进行。
2公共管理视角下的城市规划职能探讨
在进行城市发展规划时，人们要遵循“三分规划、七分管理”的策略。 这是由于对物质环境进行设计在城市规划中的所占的比重较小，相反人们对于规划中的而公共管理政策更加重视。尤其在市场经济体制下，城市规划职能应该转变，重点转到服务于社会和经济上来。社会经济转型期，城市规划面临着前所未有的困惑，需妥善处理好规划与政治、经济、发展、现状、保护、环境、消费、未来、行政、市场、公众和利益等诸多关系。这些相互矛盾的关系是每一位城市规划工作者在实践中经常遇到的难题，在处理时往往会顾此失彼，有时让人不知所措，甚至对规划工作感到一片茫然。 为了履行好城市规划职能，必须对经济转型期城市规划的职能进行解剖分析和合理配置。按照公管理的运行职能,可以把城市规划划分为计划、组织、领导和控制四大职能。 下面将针对公众管理视角下城市规划的四个职能进行详细探讨。
2.1 计划职能
在传统的城市规划定义中，主要工作是对在城市空间和土地利用两个方面对城市发展建设进行规划， 这在一定程度上体现出狭隘性。在公共管理视角下对城市的计划职能进行研究，则主要体现在以下方面：首先为了保证对市民的精神和物质需求进行满足，以及保障城市的可持续发展，城市固化要设立明确的可行的目标和任务。 在确定了目标之后，就要对城市规划的具体措施进行制定，以满足社会发展的需要，以对城市多方面的发展提供方向。同时城市规划措施的制定，也为城市的发展建设提供了尺度标准。 在制定了城市规划具体措施之后，就要考虑是否符合法律规范，在规划措施符合法律规范之后，对措施进行执行。 交给城市发展的有关部门从整体到细节、宏观到微观进行详细的规划和执行，把措施落实到具体的每一个项目上。 最后在进行完所有的城市规划措施之后， 就进入对城市规划进行审核的环节，由相关部门对城市的整体发展规划进行审批。城市规划的计划职能是城市规划所有职能中最首要的职能，他对城市未来的发展方向起到了指导和引领的作用，在公共管理角度上来看，计划职能的实现使得城市规划具有先进性和合理性。
2.2 领导职能
城市规划公共管理过程中处于领导的地位，其在领导职能方面的体现主要在以下三个方面，分别是规划引导、规划权利和规划协调。所谓的规划权利是指各级政府主管部门通过采取命令、引导等手段来对权利进行规划，为社会主体提供公平的平台，使公众参与到城市管理的大环境之中去。 通过公共管理的力量对城市的发展进行统一规划，同时政府进行组织、指挥和监督等工作。 而规划协调是指对城市发展中的各资源进行协调和管理，充分应用社会学、管理学和规划学等方面的知识，用科学的眼光对各因素之间的关系进行分析，实现城市发展的健康和可持续的发展。最后关于规划引导的职能是指城市规划管理部门为了确保城市规划在具体建设项目中很好地贯彻，而建立的有效的控制规范和引导机制。
2.3 组织职能
在公共管理角度上来看，城市规划的组织职能是由成熟规划组织构成、组织运行机制和组织管理体制所组成的。 现如今随着公共管理力量的进一步加大，传统的城市规划设计院、城市行政主管部门等城市规划组织机构加入了人民群众的力量，建设投资主体和广大市民也成为了城市规划组织的重要一员。 主要表现在管理规划运行机制方面，我国现如今的市场调节机制还不完善，有些地方存在严重的官僚主义使得城市规划的决策不够合理。 与此同时，组织管理方面的问题也阻碍了城市规划的有效开展，因此在我国，城市规划的组织职能还需要进一步的完善。
2.4 控制职能
在对城市发展进行规划的具体实施过程中，由于受到来自各方面的影响，使得城市规划的开展过程难免会遇到各种问题。 由于政府各主管部门之间的协调差异，部门领导的决策不同，都会对城市规划造成影响。 因此，城市规划有关部门对于城市规划过程中的出现的问题进行及时掌握和处理，确保城市规划向着合理的方向发展。现如今，由于我国正处于转型期，公民的法律意识相对薄弱，为了保证城市规划的正常进行， 政府各部门需要协助合作通过实现城市规划的有效发展。
一、公共管理的概念与类型辨析
（－）关于公共管理概念
公共管理研究与教育正在华夏大地兴起，专家学者推出的教材、著作、论文颇为可观。但是在什么是公共管理问题上，可谓见仁见智。不说中国，就是“先行者”的西方一些国家也有类似情形，以致于有些学者认为“公共管理”概念象“瞎子摸象”，难以确定。在此，本人拟作一次把复杂问题简单化的尝试，把公共管理的概念界定为：对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。
作为管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和运作等方面，有许多共同之处。但作为“公共”管理，它在研究对象及其特点上，又与其他管理有明显区别。以公共管理与工商管理为例，公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其管理过程，而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是谋求社会公共利益，工商管理的目的是谋求组织利润；二是管理性质不同，传统的公共管理具有垄断性，工商管理则具有竞争性；三是管理手段不同，传统公共管理以行政手段和法律手段为主，辅之以经济手段；工商管理以经济手段为主，辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点，更要着力找出二者的差异处，以求对公共管理有全面的认识。
（二）关于公共管理类型
为了加深对公共管理概念的认识，我们须进一步对其作外延分析。概念的外延是指该概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事务。为了对“一切”有概括性认识，我们又要对它们作“类型”求解。笔者认为，就宏观而论，世上所有的公共事务可分为三类：一是国家公共事务二是政府公共事务，三是社会公共事务。
1．国家公共事务。据英国《大众百科全书》对国家作出如下定义：“由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能：①立法；②司法；③执行、行政管理。”这是广义的政府（国家）观。应当指出，这里所指的国家是特指狭义的国家，即广义国家中最重要的部分①立法以及②司法。这种国家公共事务主要包括维护国家统一和，制定法律、法规，维护社会秩序等，侧重于与国体、政体方面有关的，关乎整体职能把握的宏观控制和影响类型的公共事务。
2．政府公共事务。《美国百科全书》指出：“政府一词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。”应当指出，这是狭义的政府，它专指一个国家的中央和地方的行政机关。这种政府公共事务包括政治选举、行政区划与国家礼仪方面的政治性公共事务、国家安全公共事务、对外关系公共事务、人事行政公共事务、财务行政公共事务以及机关内部的公共事务。
3．社会公共事务。这里的“社会”并非“人类社会”的广义“社会”涵义，而是专指“政府管理社会”中的中观的“社会”，这里的“社会”，即将社会管理与政治、经济管理职能并列的一个领域，它主要涉及与人们日常生活密切联系的社会公共事务。这种社会公共事务主要包括：教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业；社会服务、社会公用事业以及维持社会秩序的公共事务等。这种类型的公共事务与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最紧密，同时这部分社会公共事务管理是直接以全体社会成员为实施对象，因此，它所显示的社会公共性也最强。
如前所述，公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。由于纷繁复杂的公共事务可以归纳为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务三大类，因此，我们也应该把种种公共管理归结为国家公共管理、政府公共管理和社会公共管理。正是这“三足鼎立”共同构成了一个有机统一的庞大的公共管理体系。我们既要从个性去分清它们的差异，又要从共性去归纳它们的统一，用共性与个性相联结的辩证法去把握公共管理的真谛。
二、社会性是公共管理的共同内涵
如上所述，公共管理是由国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理构成的，因此，“国家”、“政府”、“社会”都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有“社会”才是公共管理的共同内涵。对此，可以从如下几方面阐述：
（一）公共管理主体的社会性内涵
公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。下面分别阐释它们的社会职能特征。
1．国家的社会职能。正如恩格斯所言，国家不是从来就有的，国家是社会在一定发展阶段上的产物。只有到了社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面。而为了使这些对立方面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致于在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”内，这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相脱离的力量就是国家。因此，国家来自社会，国家的产生是社会发展的需要，是社会内部矛盾发展的结果。
西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类处于一种自然状态之下。在这种状态下，每个人都有运用上天赋予他自己的价值和趋利避害的权利。然而，每个人在运用上天给予的权利去实现自己的价值的时候，产生了人与人之间的冲突。为了不致于使人与人之间的冲突将自己和整个社会归于毁灭，于是人们运用理性来解决冲突。即人们坐下来协商，将上天赋予他们实现自己价值的权利部分或全部地转让给“者”，权利让渡的过程就是国家产生的过程，而这个“者”就是国家。
这种以天赋人权的自然法理论为核。动的社会契约学说，把人们契约的原因归结为人与人之间的冲突，把国家说成是人们契约的结果，从而否认了国家是阶级矛盾不可调和的产物，这固然不对，但是，它肯定了消除冲突，维护社会秩序的社会契约内容。因此，社会契约理论虽然否认了国家是社会矛盾运动发展的必然结果，是阶级矛盾不可调和的产物，但表达了国家的产生是社会发展的需要，国家来自于“社会契约”的观点。国家的产生和存在表明国家和社会是不可分的。国家不是从外部强加给社会的力量，是社会矛盾运动的结果，社会是国家产生、存在的基础。这清楚地表明了国家的社会性特征。还有，国家不仅不是从来就有的，而且也不会永远存在下去。当社会发展到具备消灭阶级的条件时，国家就随着阶级的消灭而自行消亡。这也是国家依赖社会的表现。此外，国家根据社会发展的不同，对社会也发生不同的作用。也就是说，国家对社会的作用并不是一成不变的。就整体发展趋势和规律而言，社会越向前发展，社会自我管理、自我调节的能力越强，国家对社会发生作用的领域就越小，作用的强度也越弱。由此，国家对社会的作用呈现出这样一种发展趋势：在政治统治职能不变的同时，国家的经济职能、社会事务管理职能和科技文化职能不断扩展；政治性。统治性职能越来越依赖于管理性、服务性职能作用的发挥。总之，国家存在于社会之中，以社会的存在为基础，我们不能离开社会来谈国家的存在和作用。
2．政府的社会服务作用。作为国家伴生物的政府，与国家一样，仅仅同社会发展的一定阶段相联系，既不是从来就有的，也不是要永远存在下去。政府作为国家的一个重要组成部分，不仅其产生是社会发展的需要，而且其对社会作用所形成的政府职能，也是以社会的发展需要为基础的。当代政府与近代政府、古代政府的差异，都是因为社会的发展在政府的各个特性中，注入和融入了不同时代社会的具体发展要求和时代特征所使然。还有，历史上政府行使权力的方式和对社会发生作用的范围不同，并不取决于统治者个人的意志，而是在相当大的程度上体现了社会对统治者的要求。如果一个政府不能有效地吸纳、代表和反映社会对它的要求，如果一个政府对社会的要求没有任何回应能力，那么，这个政府就是一个没有能力的政府。因此，从某种意义上我们完全可以说，政府的生命力来自于它的社会服务作用。西方新公共管理运动强调以社会公众的需求为其行为导向，而不以政府自身规定的规则为行为导向，其目的就是为了增强政府适应社会、服务社会的能力，而不是要削弱它，是把政府从低效率和高成本中解放出来的有效举措。
3．社会公共组织的社会性特征。至于社会事务的管理者——各种社会性组织，它们本身就是社会自我管理、自我服务的组织。只不过在阶级社会，各种社会组织是依附于国家和政府组织的，是作为国家和政府组织的附属物而存在的，并且在不同程度上打上阶级的烙印，有着不同程度的政治色彩。但是，随着社会的发展，特别是随着市场经济的发展和社会自我管理、自我调节、自我服务能力的增强，这些社会组织必然要逐渐摆脱这种依附的地位而成为独立主体。在国家、政府消亡了的情况下，整个社会就将依靠这些社会性组织来进行自我管理，规划和实现社会发展。只不过到那时它们已经完全丧失掉了阶级性、政治性。因为，在对人的统治与管理由对物的管理和对生产过程的领导所代替的时候，这些组织就变成了纯粹的管理性的组织。当前和今后相当长的时间内，各种社会组织还不能真正成为独立的组织，社会仍然将处于国家组织、政府组织与这些社会组织同时管理、双轨运行的局面。但我们并不能因此而抹煞它们的社会性。随着我国政府公共管理体制改革的深化与完善，随着政府职能的进一步转变，政府承担的大量社会职能将更多地由社会组织去?械！N颐?nbsp;应当顺应社会历史潮流，不断扩大社会组织的社会自主性，扩大这些组织的社会性成分，向着它们成为真正的社会组织远大目标迈进。
（二）公共管理对象的社会性公共管理的对象，即公共管理客体，就是社会（这是广义的“社会”）公共事务。根据各自性质的不同，社会公共事务又可分为国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务。在这里，可以说，公共事务的公共性和社会性是同义语。因而，我们研究公共管理对象的社会性，也就转换到研究以公共管理为对象的公共特性上来。
“公共”的对立面是“赢利的”、“私人的”和“企业的”。公共事务的公共性，可以大略从以下几个侧面去分析。
1．公共事务的公共性体现于公共事务的管理者是公共部门或公共服务机构，而不是私人或私人组织。这正如文章的前一部分所论述的，公共事务的管理者，即公共管理的主体，就是国家、政府以及社会各种公共组织。
2．公共事务的公共性体现了公共管理活动的性质和目的，在于为社会公众提供公共利益和公共服务。
正如所揭示的，国家的本质特征“是和人民大众分离的公共权力”，是统治阶级用来进行政治统治的工具。但即使这样，在有阶级剥削和阶级压迫的社会之中，运用公共权力所进行的政治统治，也必须是以为社会公众提供服务为基础，以执行社会性职能为基础。因为这是国家、政府赖以存在和发展的前提。正如恩格斯在《反杜林论》中指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的社会职能为基础的”、“政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”他还指出，不管在波斯和印度兴起和衰落的专制政府有多少，它们首先都是“河谷灌溉的总经营者。”这些论断表明，理论作为有鲜明阶级性的革命的理论，也从来没有忽视政治统治的社会性基础。相反，而是把社会性提到了政治统治得以维持的基础的高度来认识和对待。
马克思、恩格斯在对资本主义政治、经济进行了深刻批判的基础上，揭示资产阶级国家的本质，指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”这一著名论断不仅揭示了资产阶级国家的本质，而且说明了管理资产阶级的共同事务是资产阶级国家的主要特征。只不过，它的管理方式不同于个别资本家或工厂主管理工厂、企业的方式，它主要是通过立法形式进行管理并具有强制的性质。因此，国家、政府的公共性（社会性）特征，主要的表现在于，它是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。它体现的正是表面上凌驾于社会之上的力量，因而它总是集中反映和代表一定社会的利益和意志。
此外，还要认识到，为社会公众提供服务的性质和目的，也在于为了维护和实现公共利益，有时甚至实现个人利益本身就是公共任务，如向贫穷者提供社会救济等。当代西方国家的政府改革运动，主张以社会公众的偏向和需要作为政府行为导向，强调顾客意识，树立服务对象为上帝的观念，正是在这种公共事务的社会性要求压力下，采用新的统治手段与方法，从而也使西方国家政治统治进一步巩固，实现其自身的利益。
应当指出，这里讲的“公共”、“社会”是抽象的范畴，现实的“公共”、“社会”却是十分具体的，是依时间、地点、条件为转移的，因此，资产阶级要做到真正凌驾于社会、代表整个“社会”是不现实的，马克思、恩格斯用“表面上”三字来表述，是很确切的。但其社会性是显而易见的，我们不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活动和过程的社会性
1．公共事务的公共性体现了公共管理活动的社会责任和绩效要求。在公共管理活动的绩效方面，公共性要求对绩效决不能简单地用利润或效率标准来进行衡量，而是必须用服务效果、质量和公众满意的程度等多种尺度作标准。20世纪70年代兴起的新公共行政学理论，基于对传统行政学以经济和效率为基本目标，忽视了公共行政所应肩负的广泛的社会责任，其结果是在前所未有的经济发展时代，长期存在着普遍失业、贫穷、疾病、无知和绝望，构成对现有政治制度的根本威胁的批判，从而提出了公共行政改革应将“效率至上”转为“公平至上”，建立民主行政模型。为此，提出了公共行政组织设计方案应遵循的两个基本目标：其一是顾客导向的行政组织形态，即以公众——公共行政服务的顾客的需求作为行政组织存在和发展的前提；其二是应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。将社会公平和广泛的社会责任提高到作为公共行政追求的首要价值目标，倡导民主行政，是新公共行政学理论的主要贡献。为此，这一理论也成为了西方国家政府改革运动所依据的一项重要理论。这种强调政府以社会公众的需求?形枷颍?nbsp;税人以政府实际的工作结果而不是以其工作及过程为纳税尺度的理论，有效地推动了政府提高为社会公众服务的质量和效果。
2．公共管理事务和活动的公共性。这种公共性体现了社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。社会公众对公共管理活动的广泛参与，主要表现在社会公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束，以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等，从自身利益的关。心和实现角度，影响政府公共政策的制定和实施过程。在部分公共产品的供给方面，由政府的垄断供给转变为通过合同出租和非国有化手段，把原先由政府包揽提供公共产品的单一化转变为民营化，将其投放市场，由各个竞争主体和社会公众自己来提供；对那些不便或不能推向社会的公共产品的提供，也改用合同的形式，以竞争招标手段，交给社会公众承担。在实现公共管理活动的公开性方面，也由原来的“黑箱”操作，变为“金鱼缸里生活”，让社会公众知晓，让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解活动内容，随时可以进行检查、调查和监督。电子政务的推行，使得公共管理活动的公开性进一步增强。上述种种公开性、参与性及其非国有化等关于
总之，无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，都是公共事务的有机组成部分；无论是国家公共事务、政府公共事务，还是社会公共事务，社会性都是它们的共同性内涵、基础性内涵。我们应从最普遍、最基本的意义上去准确把握这种社会性特征的内涵，并以其为一个重要依据，搞好公共管理的理论与实践建设，包括构建严谨的公共管理学学科体系。
三、应当注意的两个问题上面集中阐述了公共管理的社会性特征，但是不能由此掩盖公共管理的政治性内涵。国家是阶级压迫的工具，一定阶级的国家机器（包括政府）是实现该阶级政治统治的政治组织。因此，历来国家、政府都具有鲜明的阶级性、政治性，这已是常识性的问题了。一般而言，就是前述意义上的社会公共管理组织，也或多或少具有阶级性、政治性的特征，其中不少本身就是社会政治团体，不可能没有政治性。一言以蔽之，讲公共管理是不能不“讲政治”的。因此，这里就有一个正确把握社会性与政治性的关系问题。
（一）公共管理的社会性与政治性是相辅相成的
1．公共管理的社会性是政治性的基础，政治性寓于社会性之中，没有社会性就没有政治性。我们研究公共管理政治性时，一定要明确社会性的这种基础地位与作用，坚持以是否推动社会进步，是否符合社会发展方向作为先进的与落后的政治的最后标准。
2．政治性是社会性的保证，社会性以政治性为指导。在阶级社会和存在着阶级与阶级斗争的社会里，没有政治性也就很难或者无法体现社会性，实际上，没有全面地体现社会性，在阶级社会里，不靠国家、政府把社会控制在一定的秩序之内，社会难以存在，更不用说进步与发展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，坚持用先进的、科学的政治去保护和发展社会。
（二）积极创造条件，不断向最高（终）目标迈进
公共管理的社会性与政治性的关系是相互依存、对立统一的关系，从彻底的唯物辩证的宇宙观来看，从时间论，社会性比政治性更长久。因为国家、政府产生之前就有人类社会了，国家、政府还将随着阶级的消灭而自行消亡，而社会将长期（不是永远）存在着。再者，从空间论，广义的“社会”是指人类社会，包括国家、政府以及社会上的一切存在，而国家、政府则是人类社会系统中的一个或两个重要组成部分，简言之，社会性要比政治性宽泛的多。从时间论，政治性存在于社会历史长河中的一个漫长的阶段，社会性的存在比政治性的存在长久得多。作为一个彻底的辩证唯物论者，“路就在脚下”，应该着眼长远，着手当前，正确地做好当前所承担的每一项公共管理工作，为实现无阶级、无国家、无政府的，我们的先贤所谓的“世界大同”的目标而奉献有限人生的一份又一份热和光。公共管理的社会化改革也称得上是朝着这个远大方向努力的一个工程！
四、根据公共管理的客观属性构建公共管理的学科体系
学科体系问题是学科建设的基础和重点。公共管理研究在这方面虽然已取得了可喜的成果，但不能说已经完全解决问题了。事实上，尚有不少问题需要深入地研讨。其中，一个带有根本意义的问题，就是公共管理学科体系的构建问题。
公共管理学科体系的构建需要解决的一个难题是“界域”问题。即这里讲的学科体系是“门类”学科体系，还是一级学科体系，或者是一门公共管理课程的体系。就“公共管理”而言，还有一个综合“三界”（国家、政府、社会）的公共管理与分门别类的公共管理的关系问题。笔者这里拟按“公共管理概论”的范围定位提出一个研讨意见。
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