时间：2023-09-18 17:19:40
导语：在提升社会治理水平的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
关键词：主观幸福感；世界；中国；相对剥夺
中图分类号：F901.2 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1004-9479.2013.02.017
中国自改革开放以来经历了经济的快速发展，党的十六大提出“构建社会主义和谐社会”，这提醒我们国家的发展不仅要关注经济指标，更要关注国民感受，要“创造我们的幸福生活”（十六大报告结束语）。因此，了解世界各国民众幸福感的情况、影响因素和中国在其中所处的位置，对于制定更好的发展政策有重要的意义，也将进一步验证目前相关文献关于影响幸福感客观因素的相关讨论。
1 幸福及其影响因素
幸福是人们主要追求的生活目标[1]。不丹王国提出的追求“国民幸福总值”受到国际社会高度关注，英国国家统计局提出“测量国民幸福计划”，经济合作与发展组织（OECD）近年倡导发展测量主观幸福感的指引，联合国2012年4月了世界幸福报告，幸福这一话题越来越受到关注。对幸福分类，主要有以外界标准界定的幸福和自我评价的幸福，前者认为幸福是基于观察者的价值和标准而不是基于行动者的主观判断，后者是评价者个人对其生活质量的整体评估，也称为主观幸福（subjective well-being， SWB），简称幸福感[2]。本文关注的是幸福感，既自我评价的幸福。
幸福的涵盖面很广，其研究涉及众多学科，集中在心理学和社会学领域，主要关注对幸福的心理状态的描述、测量及其成因的探讨，经历了描述性研究、理论建构和实证研究三个阶段[3]。其中，对幸福感影响因素的研究比较广泛，包括主观因素如人格特质、自尊、自我、心理控制源等，客观因素如社会支持、生活事件、经济收入、健康状况及国家层面的民主程度等[4-6]。尽管有学者认为主观因素对幸福感起决定性作用，并指出个人的幸福感是有自身的设定值（set point）的，这个设定值由其自身个性决定，当有事件冲击时个人幸福感发生变化但是会适应并回到原来的设定值。但更多学者认为人们的主观幸福感是会改变的[7， 8]。因此，客观因素同样起重要的作用。揭示客观因素与幸福感的关系将对相关政策和社会经济发展思路的制定，为民众谋幸福提供参考。总体上，相关文献对影响幸福感客观因素的讨论主要涉及经济与主观幸福感和社会政治环境与主观幸福感的关系等。
首先，有关经济收入与主观幸福感的关系，学术界并没有定论[14]。比较其中较著名和受争议的当属伊斯特林悖论，他提出这样一个现象：在一个国家或社会范围内，富人平均来说比穷人幸福；但在很多国家或社会，人们总体的幸福感并没有随着收入的增加而增加[9]。有很多学者验证或驳斥了他的学说[10-11]。接受度较广的是Inglehart的研究结论，他认为，在经济发展程度较低或人们收入低时收入的提升对人们幸福感的提升起到明显的作用，但当收入比较高时，收入的提升对幸福感的提升作用甚微甚至可以说不起作用[12]。比较理论可以对这两类学说进行解释，该理论认为主观幸福感是用现实条件同某一标准进行比较判断的，包含社会比较理论——把自己同别人做横向比较，当自己优于别人时则更幸福；适应理论—做纵向比较，如果现在比过去更好则会感到更幸福[13]。
其次，关于失业对幸福感影响的研究结论较一致，失业给人们幸福感带来下降，而这种低靡状态一直维持到再就业为止，失业对幸福感的影响不仅是收入的下降，而且通过其感受到的社会地位、工作环境中的社会生活和自信的失去是更重要的影响[15]。研究表明，高失业率不仅对失业人群有负面影响，而且对在职人群也有影响，表现为对工作安全感的缺乏，此外，人们的工作环境和工作满意度等也对主观幸福感有重要影响[16]。该方面研究主要基于个体研究，很多国家层面的研究是基于调查个体的基础上汇总的。
再次，在社会关系与幸福感的关系方面，众多相关研究表明，社会关系对人们的幸福感有重要影响，良好的家庭和社会关系给人们带来幸福感。在充满信任、有自由感的社会，民众的幸福感会更强。在更加公平的社会，民众的幸福感会更强[14]。
此外，政治对民众主观幸福感影响的研究多集中在民主和政府治理水平与幸福感的关系研究，但存在较大的争议。一方面，关于民主和主观幸福感的关系研究，部分学者认为在民主社会的民众比在专制社会的表现出更高水平的幸福感[17，18]。也有研究者注意到比利时和前苏联主观幸福感的急剧下降伴随了接下来的，认为主观幸福感对民主制度具有影响[19]，但Inglehart对前苏联国家进一步研究却发现民主水平的提升并没有提升民众主观幸福感[19]。另一方面，关于政府治理水平与幸福感关系的研究也存在一定的争论，主要关注政府的规模、效率、所构建的福利体系等对民众幸福感的影响。Bjornskov等研究得出政府规模扩大和开支的增多会使人们的幸福感降低，并以政府工作效率的下降来解释这一关系[21]。Pacek等人的研究认为福利体系对国家幸福感有正向作用。Veenhoven等人的研究则显示政府开支、福利体系的建立与幸福感不相关，其实是生活水平的差异引起不同国家幸福感的差异[22]。其他学者也有相关研究验证支持上述两类不同的观点并进一步拓展有关政府治理水平与幸福感关系的研究视角[20，23，24]。
本文将在上述研究的基础上，分析世界各国民众幸福感的空间差异、影响因素和中国在世界中所处的位置，以期为我国制定更好的发展政策提供参考。
2 数据来源
本文的主观幸福数据来源于世界价值观调查机构公布的问卷调查。该机构是目前世界公认的幸福感数据最权威的机构，对于各国价值观（包括幸福感）的调查，从1981年到2008年共经历了五次，涵盖的国家其人口达到了世界人口的90%（其中1981-1984年8个国家，1989-1993年18个国家，1994-1998年51个国家，1999-2004年42个国家，2005-2008年56个国家）①。五次调查都涵盖了两个和主观幸福有关的指标，一个是“happiness”，一个是“life satisfaction”，两者含义相近，但相比较而言，前者即时性成分多一些，后者稳定性成分多一些，本文采取后者作为指标，该项指标通过让调查者对自己的生活满意程度打分，1分完全不满意，10分完全满意。我们将参与调查的各国民众幸福感的平均值作为该国民众当次调查的幸福感分数。
文中的经济和社会政治数据来源于世界银行网站公布的各国经济社会指标，包括各国人均GDP、基尼系数、失业率、政府治理水平（包括公民诉求与问责、政治稳定和无暴力、政府的效率、管制质量、法治、腐败控制）②。考虑到影响的滞后性，本文各国客观数据取幸福感调查前一年的，如果前一年数据缺失则取当年数据。
3 世界各国民众主观幸福感概况
世界价值观调查中关于主观幸福感的这五次调查数据显示，在不同国家参与调查的人们（个体）对主观幸福的评分覆盖从0-10都有分布，差别反映出个体不同的生活环境和个性。从世界范围的幸福感调查结果可以发现，幸福感在各国或者不同区域是有差异的，从各国民众幸福感平均值来看，得分最高的国家比最低的甚至高出近5分。总体来看，世界各国（参与调查的国家）人民基本幸福，历次调查平均分均在6分以上（表1）。
本文以调查时间距离现在最近且覆盖国家也最多的2005年—2008年的幸福感数据分析幸福感的空间分布情况，北欧、北美和拉美幸福感分数高的国家最多，幸福感低的国家多集中在东欧和非洲。这与我们传统认识有一定吻合也有一定反差，人们往往觉得高福利国家的人民幸福感更高，比如北欧、北美，非洲国家多数比较贫穷社会发展比较落后所以幸福感比较低，这一点在研究结果中得到验证。而拉丁美洲的几个被调查的国家幸福感比较高，这在我们传统认识之外，另外，东欧国家的幸福感也比较低（图1）。可见，幸福感是由多种因素综合作用影响的。
由于每次调查覆盖的国家不完全一样，表1所示的幸福感历次的平均分变化并不能反映出幸福感变化的趋势，我们以其中不同国家历时性调查为基础，分析主要国家幸福感变化的总体情况。由于第一次调查涉及的国家数量较少，本文选取1990年—1999年和2000年—2008年这两个时间阶段都经历了调查的国家，计算这近二十年间它们幸福感平均值的变化，即用被调查国家2000年—2008年间幸福感调查的平均分值减去1990年—1999年间幸福感调查的平均分值。如图2所示，共有39个国家和地区经历了这两个时间段的调查，其中幸福感提升的国家（地区）有27个，下降的国家（地区）有12个，即多数国家（约70%）幸福感是提升的，另外，幸福感的提升和下降幅度不大，多数国家在1分以内。
4 中国民众主观幸福感概况及主要因素
4.1 中国民众主观幸福感及主要影响因素在世界中的位置
在世界价值观调查机构进行的五次调查中，中国经历了4次，分别在1990年、1995年、2001年和2007年，4次的幸福感平均分数分别为7.30、6.83、6.53、6.72，从幸福分数上来看属于比较幸福的分位，从世界范围来看在被调查国家中一直处于中上等水平（见表1）。
以文献研究中总结的对主观幸福感有影响的主要客观因素作为指标，以距离目前最近的2005年-2008年的幸福感调查情况和相应的客观数据为研究的时间截面，衡量和判断中国主观幸福感和相应因素在世界中的地位情况。包括衡量人均收入、失业率和政府治理水平三方面与主观幸福感的相应关系。
4.1.1 人均收入
本文选择世界银行的各国的人均GDP来反映各国民众的收入情况，该指标是以各国当年国内生产总值总和除以年中国内人口数得出。从图3的人均GDP与主观幸福感的散点图可以看到二者存在一定的幂函数相关关系，该图同时显示了调查期内中国在世界中的情况。2006年中国人均GDP为2069.34美元，在调查的52个国家中排名第38位（从高到低），可见中国的人均收入在世界中还处于较低水平。尽管在中国历经四次幸福感调查的1990年至2007年，中国GDP以年平均10%左右的速度增长，而且GDP总量在世界已经处于前列③，在世界上引起了广泛的注意，形成了中国强大论甚至，但是中国人口众多，人均GDP还相对较低，这一点不容我们忽略，而和民众收入水平密切相关并对幸福感有重要影响的因素是人均GDP而非国家整体的经济实力。另外从图中可以看出来，在相似的人均收入条件下，各国的幸福感差异很大，中国的幸福感处于比较高的位置。随着中国经济的继续快速发展以及伴随的人均收入水平的提高，民众主观幸福感有望进一步提升。
4.1.2 失业率
本文选择世界银行公布的失业率指标反映各国的失业情况，失业率以可以工作或正在找工作的但是却没有工作的人占劳动力的比重来表示④。2006年中国失业率为4.1%，在同期调查的52个国家中排名第37位（从高到低）。中国失业率与幸福感在世界中的位置如图4所示，中国拥有较低的失业率，虽然散点图中失业与幸福感并未呈现明显的线性关系，但目前多数研究证明失业对幸福感有消极影响。改革开放以来，中国是世界上经济增长速度最快的国家之一，工作机会的迅速增加和充分的就业曾经是经济繁荣的突出成就，中国的失业率在调查国家中处于比较低的位置，民众就业相对比较充分。中国劳动力市场还需要进一步健全，制定和实施相应的促进就业的措施，以此促进国民幸福感的提升。
4.1.3 政府治理水平
本文选择世界银行公布的政府治理水平指标来测量治理水平。该指标体系从六个维度界定和测量了各国的治理水平：公民诉求与问责、政治稳定和无暴力、政府的有效性、管制质量、法治水平、腐败控制。对于每一个治理维度，取值范围为-2.5分到 2.5分，分值越高代表治理水平越高，反之则反是。从1996年到2002年，世界银行每两年一次各国的治理指数；2002年以后，每年一次⑤。对于本文涉及的各个国家，我们将六个维度的分值加总后取其均值来测量该国总体的治理水平。图5显示了各国治理水平和主观幸福感的关系。中国2006年治理水平分值为-0.56分，在同期的52个国家中排名第44位（从高到低），在中国这六个维度指标分数分别是：公民诉求与问责-1.51分，政治稳定和无暴力-0.52分，政府的有效性-0.17分，政府管制质量-0.14分，法治水平-0.41分，腐败控制-0.64分。从指标反映出的情况看，中国的治理水平还有较大的提升空间，但其中可能涉及到不同价值观判断的问题，毕竟治理水平的各项分值是主观评判的，而西方社会对中国政治体制在内的诸多政治方面持有批评态度。然而，这个指标给我们一定的借鉴意义，中国可以朝着上述六个维度去改善国家的治理水平，特别是公民诉求与问责和腐败控制等方面。
4.2 中国民众主观幸福感变化及主要原因
4.2.1 中国民众主观幸福感变化
自1978年中国开始实施改革开放政策，中国经历了令世人惊讶的经济增长速度。在过去三十几年间，经济保持在8%以上的年均增长率，根本性地改善了13亿中国人的生活水平。在幸福感调查年份的1990年到2007年，城市人均年收入从1510元增长到13786元，农村人均年收入从686元增长到4140元，农村人口贫困率从9.4%下降到1.6%⑥。各种社会经济指标都显示出生活水平有大幅改善，相比较物质方面的进步，以自我报告生活满意度衡量的民众主观幸福感呈现出下降。民众幸福感平均分值从7.30下降到6.72；幸福感分值在6分以下的人数比例由1990年的18.4%上升到2007年的27.4%，也就是感觉不幸福的人多了9%；幸福感分值在8分以上的人数比例由1990年的53.6%下降到2007年的42%，也就是感觉非常幸福的人减少了11.6%。总体来看，民众幸福感下降。
4.2.2 民众幸福感变化的主要原因
鉴于前文总结的主观幸福感的主要客观影响因素，本文主要考察人均收入、失业率和政府治理水平三方面因素对中国民众幸福感变化的影响。中国民众的幸福感变化表现为人均收入大幅提升、失业率增高和政府治理水平未提高条件下幸福感的下降。
（1）幸福感下降与收入大幅提升相悖—相对剥夺的解释
收入与主观幸福感关系接受最广的研究结论，是在经济发展程度较低或人们收入低时收入的提升对人们幸福感的提升起到明显的作用，但当收入比较高时，收入的提升对幸福感的提升作用甚微甚至可以说不起作用[12]。按照这个理论背景，中国的现象有些反常。中国是在低生活水平条件下收入的显著增长，应该会带来幸福感的提升。而且生活水平不论是和过去相比还是和同期的与发达国家水平差距缩小程度，都有显著的改善。我们试图以相对剥夺理论来解释这种现象。
关于相对剥夺感，马克思曾经论述过，他以生产资本的迅速增加带来的工人阶级工资的增长和生活的改善与工人阶级工作所得不到的资本家的大为增加的财富相比，认为比起一般的社会发展水平，工人所得到的社会满足程度反而降低了[26]。古尔研究了相对剥夺的三种形式—下降剥夺、渴望剥夺和渐进剥夺，并将相对剥夺学说用于政治学领域，认为现代的社会冲突不是由人们生活状况恶化引起的，而是尽管状况比过去有所改善，但仍感到自己落后于别人或者别人的状况改善的更多更快，因此产生不满情绪和失落感，从理论上解释了为什么那些经历快速经济发展的国家经常会出现大规模社会冲突[27]。
【关键词】公民参与 社会治理 公民组织
【中图分类号】D630.1 【文献标识码】A
提升公民参与能力是推进国家治理现代化的必然要求
我们要构建的现代化国家治理体系，应该是政府、社会和公民主体平等互动、协同共治，各自承担相应治理责任的动力系统。但目前，公民作为治理主体，其力量还很弱小，参与能力和效度有限。因此，迫切需要为提升公民参与社会治理的素质和能力寻找可行路径，创新社会治理，进而推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理现代化过程实质就是公民个体现代化及相应的政府和社会现代化互动的过程。社会治理强调多元主体之间的协调、合作、协作、协同以及相互促进，并形成相应机制。这样的互动模式和机制的形成是以微观的公民个体互动、互惠和集体行动为基础的。这就需要公民具备较强的参与社会事务的能力，才能在推进国家治理现代化的进程中发挥应有作用。
公民在参与互动中，对他人采取行动或对他人的行动予以回应，彼此行为不断调适，以此构建出社会生活中的行为规范，适应社会发展需要。所以，创新社会治理体制必须重视微观公民个体。国家治理现代化是以维护人民利益福祉为出发点和落脚点。公民既是社会治理的主体，也是治理的受益者。公民能否积极参与创新社会治理，说到底也是公民自治能力和水平提高的问题。公民有能力自治才有可能成为社会治理的真正平等主体。
公民参与社会治理能力不强的因素
尽管公民参与社会治理在提升社会治理水平、推进国家治理现代化上有着重要作用。但是，从我国已有的社会治理实践来看，公民能力还有待大幅提升。在创新社会治理的过程中，一些地区探索了社会平台、社会组织和社会工作者“三社联动”的基层社会治理模式；还有的地区在城市社区初步构建了网格化社会治理的格局。而且，互联网上的“数字化公民”也越来越多地参与到政治生活中并评判和影响着政府政策。这些创新虽然是社会治理的有益尝试，但是公民参与能力、民主能力、合作能力等方面的不足也制约了这些创新机制的实施。另外，传统的单向度的管控思维和公民参与渠道的不畅通，以及公民有限的参与达不到预期效果等因素均会影响公民参与社会治理的效能。
第一，我国尚处于从传统社会向现代社会的转型期，由于历史和传统上个体都没有真正成为过独立的利益主体，自然也缺乏对权利的主张。公共利益往往由国家包办解决，所以人们不会形成社会参与意识，当然也没有公共精神。当下，虽然物质基础已经发生变化，但是思想观念的转变还有滞后性。一方面，人们还习惯性地单一依赖政府，参与意识淡薄，缺乏主动参与的责任意识。另一方面，政府对社会的开放程度还不够，一些领域依然是行政性垄断，导致社会组织尚不能公平参与，公民自身更是没有能力去实质性地参与到公共决策中。
第二，社会治理的有效性对公民个体的参与素质和各方面的参与能力提出了较高的要求。一方面，公民要成为真正的权利和义务（责任）意识相统一的公民。另一方面，公民还应具备沟通能力、民主能力、质疑能力、合作能力等参与社会治理所必须的能力。这些需要公民文化的不断孕育和沉淀积累。当前我国公民无论是权利意识、民主意识、公共道德意识还是法治意识都较弱，公民表达利益诉求、与政府的沟通及民主参与的能力与现代化治理能力尚有很大差距。
第三，从已有的公民参与政府决策来看，公民在参与公共政策方面，利益诉求虽有可能表达，但话语权较弱，对政府的影响力有限。这样，就导致人们逐渐丧失参与的积极性，失去对参与政府决策和政府监督管理的信任和信心，公民参与意识随之减弱。
第四，公民参与社会治理的水平较低。一方面，公民通过各种形式参与经济、社会乃至政治过程的机会越来越多，热情越来越高；另一方面，公民在参与中缺少理性判断能力，往往会被误导，导致非理性现象的发生。专业性知识的缺乏也使得公民参与能力有限，经常有心无力。此外，公民参与社会治理还缺乏系统的法律规范支持和引导。这也是导致公民参与能力不强的重要因素。
如何提升公民参与社会治理的能力
培育公民美德，重塑公民治理主体。在国家治理现代化的视域下，公民应该是和政府、社会一样具有治理责任的平等主体。为此，公民必须要现由消极被动服从向积极主动参与转变，从被管理的对象向治理主体转变。其中基于对公民身份的意识和认同之上的公民美德至关重要。公民身份不仅意味着对国家共同体的认同，而且也意味着对公民权利和义务统一体的认同。即公民不仅是国家现代化治理的受益者，也是国家主人和国家治理的主体。那么，积极主动参与社会事务、承担相关责任就是公民应有的美德。公民美德会促使公民主动规范、调整自身在参与治理中的行为，促进公民自我治理。
应将公民素质和能力的提升嵌入到国家治理体系现代化的系统，在多元主体协同治理并联合行动的持续过程中完成。首先，学校公民教育是提升公民参与社会治理能力的最重要渠道。在社会治理的视域下，学校应该培育公民意识、民主意识、权利意识和责任意识。
其次，社区和其他社会组织是公民参与能力提升的训练场。公民可以在参与和自身利益密切相关的基层社区治理和社会组织的活动中练习表达与沟通、主动参与和监督等，从而提升公民素质、提升参与治理的能力。
再次，政府的制度设计和安排为公民参与治理能力的提升搭建平台。政府的信息公开制度将会在公民平等获得充分信息的基础上，激发其参与决策和监督的积极性，其表达和参与社会治理能力将在和其他主体的互动中得到提升。政府搭建各种公民诉求表达和回应平台以及利益博弈平台，会为公民沟通和表达等参与治理能力的提升提供多种资源和机会。政府可以推出榜样示范平台，激励公民参与。
又次，网络社会治理也为公民教育和公民能力训练提供了新的契机。网络作为连接多元主体博弈、交流的空间，最重要的为公民提供了练习参与的场域，公民在网络公共空间里发生的解决矛盾冲突、表达利益诉求等活动，可以让人们了解到公民治理主体的参与能力和水平，从而通过反馈、矫正、引导等机制，提升公民参与治理的能力，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
最后，公民治理能力的建设，离不开制度和法律。法治既对社会治理有保障作用，同时，也为公民参与社会治理作出程序引导和规范。
让公民组织成为提升公民参与社会治理能力的关键载体。分散的公民个体虽有利益诉求，但是因为彼此之间缺乏信息交流和组织联系，就不能采取有效行动影响和监督政府公共决策，无法与政府和社会平等协同互动。而公民基于某种利益自愿结成的组织则会在利益表达、交涉和协商，监督权力运行和资源分配方面发挥重要作用。在这种组织化的过程和集体行动中，公民参与治理的能力会得到培养和锻炼。而且中国公共领域的兴起特别是数字化公共空间的兴起，正在促成各种各样实体化或“数字化公民”组织的生成，它们是公民参与能力最重要的演练场。在这种实质性参与社会治理的过程中，公民的参与能力、合作能力、利益表达能力、博弈能力、自我服务能力等将会进一步提升。
（作者分别为大连海洋大学讲师；大连海洋大学副教授）
【注：本文系大连海洋大学课题“社会治理视域下社会组织承接政府职能转移的体制机制研究”（项目编号：zd2016007）和大连市社科联课题“多元主体协同治理视域下公民参与社会治理的路径创新研究”（项目编号：2016dlskyb141）的阶段性成果】
【参考文献】
[关键词]科学发展观；视野；大学生；思想政治；教育
一、科学发展观对大学生思想政治教育工作的要求
首先，科学发展观要求大学思想政治工作要坚持以人为本的教育理念。在科学发展观视野中，大学生的全面发展是和经济与社会的发展紧密联系的。因此，当代的大学生思想政治教育工作要通过以人为本的教育理念来逐步提升大学生的综合素质水平，促进其全面的发展，从而促进经济与社会的进一步发展。随着我国教育领域的不断发展，素质教育在教育体系中占据的位置越来越重要。在当今的时代，大学生如果只是单纯具备较高的文化知识水平是无法适应现代社会的发展需求的，只有具备较高的综合素质水平才能在经济和社会的发展过程中贡献出更大的力量。其次，科学发展观要求大学生思想政治教育工作树立发展的理念。发展不但是科学发展观的核心要义，也是提升大学生思想政治教育工作水平最为关键的元素。第一，只有树立科学的发展理念，才能不断加强自身对大学生思想政治教育工作的重视程度，从而更好开展相关的工作。第二，高度重视发展中的各个环节，只有这样，才能够切实推动大学生思想政治教育工作的开展。第三，要对发展的规律展开深入的研究和分析，只有这样，才能与时俱进对大学生思想政治教育工作的模式和方法进行有效的创新。另外，科学发展观还要求大学生思想政治教育工作掌握科学合理的方法。在科学发展观视野中，科学是尤为重要的，只有重视科学，才能够从实际出发开展各项工作。在开展大学生思想政治教育工作的过程中，除了要科学研究思想政治教育工作的规律之外，还要通过科学合理的措施来充分掌握大学生的思想动态。只有这样，才能够逐步掌握科学合理的工作方法。
二、大学生思想政治教育工作的不足之处
首先，随着我国高等教育的逐步普及，很多高校将工作的重点放在招生和就业等方面，忽略了大学生思想政治工作在高校教育体系中的主体地位。这在一方面导致了大学生思想政治教育工作水平的下降，另一方面也对大学生的思想观念产生了严重的影响，使大学生们逐渐漠视思想政治教育理论，一味地注重实用价值。这样不但会逐步加深大学生思想政治教育工作的边缘化程度，而且会影响大学生正确的价值取向，对其未来的发展造成严重的阻碍。其次，很多高校缺乏完善的思想政治教育工作运行机制。大学生思想政治教育工作是一项极为系统的思想教育任务，需要完善的运行机制来加以支持。要更好地开展大学生思想政治教育工作，不但需要学校和思想政治工作队伍的不断努力，还需要学生家庭和社会各界的大力支持，只有将各方的力量进行高度协调统一，才能够切实提升大学生思想政治教育工作的水平。再次，大学生思想政治教育工作的理论课程需要进行创新性的改革。要想对大学生进行良好的思想政治教育，就要有强大的思想政治理论课程来加以支持。目前，很多高校在思想政治理论课程建设方面存在一定的问题。一方面，高校思想政治理论课程偏向于理论灌输，缺乏与实际生活的联系，不但不能有效调动起学生的学习积极性，而且不能切实通过相关的理论知识来影响学生的思想观念。另一方面，高校思想政治理论课程的教学方式缺乏创新性，方法陈旧落后，依然是以灌输式的教育为主，缺乏相关的实践教学。这样，不但不能为学生提供切身的体验，而且不能有效提升高校思想政治理论课程的教学质量。最后，高校思想政治教育队伍的整体实力还需要进一步提高。高校思想政治教育队伍是开展大学生思想政治教育工作的主体力量。目前，高校思想政治教育队伍主要包括思想政治理论课程的教职人员以及高校的党政干部和共青团干部，他们不但是开展大学生思想政治教育工作的主体力量，也是提升大学生思想政治教育工作水平的关键力量。但是，目前很多高校的思想政治教育队伍不但缺乏明确的分工，还存在工作上的交叉，这也就导致了大学生思想政治教育工作水平的下降。另外，大学生本身也存在一定的问题。随着时代和社会的不断发展，当代大学生的思想观念也变得越来越多元化，这在一方面促进了思想文化的创新发展，但另一方面也为大学生思想政治教育工作带来了一定的挑战。在现实生活中，很多大学生对自己未来的发展没有明确的规划，在学习和生活上也经常无所适从，缺乏积极的学习态度，再加上网络世界的诱惑，导致其现实交流能力的弱化，这些都会对大学生思想政治教育工作造成严重的影响。
三、科学发展观视野中提升大学生思想政治教育工作水平的策略
（一）加强素质教育，促进大学生的全面发展
随着社会各界对素质教育的重视，素质教育也逐步成为促进学生全面发展的基础保障。促进学生全面发展不但是我国教育方针对各大高校提出的最基本要求，也是促进经济和社会可持续性发展的最有效手段之一。因此，我国各大高校只有不断加强素质教育，才能够使大学生的文化知识水平与思想道德水平得到整体性的提升，促进其全面发展，进而提升大学生思想政治教育工作的水平。
（二）大学生思想政治教育工作要始终坚持以人为本的理念
在开展大学生思想政治教育工作的过程中，要始终坚持以人为本的教育理念，只有这样，才能够更好地了解学生们的实际需求，尊重学生们的主体地位，充分发挥科学发展观的指导作用。首先，大学生思想政治教育工作不能够一味地依靠灌输式的教育，要坚持以人为本的教育理念，将工作和大学生的实际生活逐步贴近，结合大学生实际的需求和心理发展规律来开展各项工作。这样才能切实提升大学生思想政治教育工作的实效性，逐步掌握思想政治教育工作的规律，从根本上提升大学生思想政治教育工作的水平。其次，在开展大学生思想政治教育工作的过程中，要始终以学生为本，处处从学生的角度出发。在解决大学生思想问题的过程中同时解决大学生的实际问题，将理论和实际进行有效融合。思想政治教育工作不但要对学生进行正确的引导和教育，还要对学生进行实质性的关心和帮助。这样不但可以为大学生解决学习和生活中的实际问题，而且可以增强大学生对思想政治教育工作的体验性。另外，在开展大学生思想政治教育工作的过程中，要重视学生的主体地位，使其积极参与思想政治教育工作。这样，一方面可以充分发挥大学生的主观能动性和创造性，另一方面也可以促进教育模式的创新，提升大学生在思想政治教育工作中的主体地位。总而言之，坚持以人为本的教育理念是提升大学生思想政治教育工作水平的最佳选择。
（三）加强思想政治理论课程建设，提升教师队伍的整体实力
开展大学生思想政治教育工作的主要渠道就是思想政治理论课程。因此，首先要不断加强思想政治理论课程的建设，结合时代和教育的实际发展状况来设置思想政治理论课程的内容和教学模式，将思想政治教育与大学生的各个学习环节紧密结合到一起，使大学生能够在日常学习的过程中自然而然地提升自身的政治觉悟和思想道德素质水平。其次，要不断提升教师队伍的整体实力。教师在大学生思想政治教育工作中发挥的作用是无可替代的。因此，除了要提升教师们的专业理论知识水平之外，还要加强对其职业使命感和责任感的培养。
（四）加强校园文化建设
本文深入阐述了“管办评分离”的含义，分析三者之间的关系，结合黑龙江省高等教育治理能力现状，尝试探寻黑龙江省提升高等教育治理能力的路径。
1 高等教育治理能力现代化路径的形成
上世纪50年代初，为了与高度集中的经济体制改革相配合，我国进行了以“院系调整”为主要内容的高等教育改革，并将此方式延续至今。这种高等教育治理体制的主要特点是：中央政府严格掌握和控制高等教育政策及方针的制定，并由政府统一领导全国高校治理工作，在高等学校的治理上始终延续着两种“条块分割”的管理方式，即一部分由中央政府各部委直接领导，一部分由当地政府直接管理。而无论哪一种治理方式，政府与高校在行政体制上都属于上下级关系，中央或地方政府的指令是高等学校办学的重要依据，高等学校缺乏独立办学的权力，而且政府具有对公立高校校长的任免权。
到了90年代，我国高等教育治理体制伴随政府职能的转变也开始走上转型之路。在高教治理方面，政府职能从微观转向宏观，从原来的既当运动员又当裁判员转为只做裁判员。毫无疑问，在深化我国高等教育体制改革的背景下，要实现教育治理能力现代化，需要遵循教育规律，立足基本国情，从原来的由政府统一治理逐渐转变为政府、高校及社会三者联动式的教育体制改革。
2015年，教育部正式《关于深入推进管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，以文件的形式明确了政府职能在教育改革方面的转变，建立一个“政府管、学校办、社会评”的协同机制。“管”是指政府负责依照法律法规制定政策和进行宏观管理;“办”的主体是大学，提升大学办学的自主权;“评”是指第三方评估机构，由中介组织客观公正地评价大学的办学水平，其评价结果能为教育部门政策制定和提升教育水平提供参考。
2 “管办评分离”的含义及三者之间的关系
管办评作为一个有机整体，在促进三个主体的作用方面需要考虑到各自的权责分配，在互动中考量协同机制的发挥。首先，教育行政部门应当形成正确的教育理念，制定相关政策，引领我国教育事业朝着更好的方向发展;而学校应当把全部精力投入到如何办好学的事情上来，把提升教育质量作为主要任务，让高校去行政化，让教师们安心从事教育;评估机构作为独立的第三方主体，主要任务是客观、公正地评估测评大学的办学水平和人才培养质量，评的目的在于提升教学质量，为教育行政部门政策的制定提供依据。由此可以看出，管办评三者之间管是基础、办是核心、评是导向。
在以往由政府分饰“管”和“评”两种角色的情况下，教育行政部门对高校的评估不仅仅是教学水平的测评，其评价结果也影响着教育资源的分配，这样政府就可以通过评估的方式将对高校的控制之手伸向各个角落，影响高校办学的自主性。甚至有些高校为了迎接评估工作专门投入大量的人力，重新建立教学档案、根据评估需要“完善”教学文件、学生试卷造假等等。这些做法都严重违背了高等教育评估的客观性的原则，在评估中取胜的心态也无法使高校投入更多的精力在教育改革创新上。因此，要实现“管办评分离”，最终目的是实现“评”和“办”的分离，让高校在办学过程中享有更多的自主权。“管”和“评”的分离是实现“管”、“办”分离的基础，只有让“评”不再是教育行政部门“管”的手段，保持价值中立，才能最大限度地控制政府对高校办学的干预。
3 黑龙江省高等教育治理能力现状分析
首先，黑龙江省高等教育管理体制的改革创新能力有待提高。近年来，虽然黑龙江在高教管理方面紧随国家出台的各项政策，但是鲜有针对地方特点的政策出台，国家的政策是面向全国高等教育管理而制定的，缺乏针对性。同时，黑龙江高等教育管理在治理理念方面的滞后，管理模式的陈旧等问题都是制约其治理能力的限制因素。在高等教育治理能力建设方面，黑龙江省与其他发达地区相比还存在很大的差距，只有针对本省的高等教育现状特点，制定适合本省特色的改革之路才是缩小差距的唯一途径。
其次，行政权力过度干预治学环境。这也是我国高等院校管理中的共性问题，高等学校不同于其他单位，高等学校是培养专业人才的最高学府。在高校内部治理方面，应当将行政权力与学术权力分属于不同部口或个人，行政工作的原则应当是服务于学术工作。但是在实际工作中，行政管理部门往往过度干预学术权力，利用直接干预或政策制定的方法影响学术权力，强行将学术部门和个人控制在行政管理之下。将行政权力和学术权力的关系错位或颠倒。由于行政权力的过度膨胀，往往导致学术权力得不到正常的发挥。在高校治理中，主要由行政权力部门掌握着学校主要领导的任免权，并且由行政部门规定和布置教师应当完成的教学及科研任务。这就导致了学术权力依附于行政权力、学者听从官员的现象，即导致行政权力和学术权力上的上下级关系。这种关系长此以往必然会阻碍行政的服务宗旨和学术发展、科研进步，使高校教师没有更多的精力投入到教学或科研上面。对高校教师的考评，一方面要完成规定的教学任务，同时为了职称评定等还要完成一定的数量、主持相应级别的课题，繁重的教学和科研任务催生了学术不端行为的发生。
随着高等院校改革、升级大潮如火如荼地开展，黑龙江省在2010年前后也有一大批高校从专科升为本科或从“学院”更名为“大学”，随着招生的扩大也导致了学校行政机构设置的增加和管理人员的扩充。院校升级严格意义上来说是高等教育的进步与提升，但是行政机构的膨胀与行政权力的过于强大使得本该服务于教学与科研的机构相比于教学规则更倾向于政治规则，使高校主体的师生 享受不到行政机构的服务，这严重地限制了高校学术的发展，本该是“净土”的校园也充满了“官气”。
4 “管办评分离”对提高黑龙江省高等教育治理能力的启示
要实现高等教育治理能力的现代化，需要促进高校管理理念和体制、大学办学模式和教育评价三个方面协调发展，并发挥高校管理理念和体制的主导作用，使其转变为一种管理能力的提高，进而促进公众社会评价办学的能力。结合当下黑龙江省高教治理能力的现状，可以从以下几个方面理解“管办评分离”的含义，并将其运用到提升黑龙江省高等教育治理能力的工作中来。
首先，开创高等教育新格局，重构大学新型关系。高等教育体制改革的基本问题是正确处理政府、学校、社会之间的关系，推进高等教育治理能力现代化，首先应该明确政府与社会的职能权限，构建政府、高校和社会共同治理高等教育公共事务的新格局，即政府应主动向其他两个主体放权。同时，引入市场竞争机制，形成行业评价评判标准，逐步建立以“公开、公平、公正”为基本原则，建立开放、多元、立体的高质量评价机构与监督体系。第三方评估机构的独立性能够不断提高其对高校监测的科学性、专业性和社会公信力，完善治理监督机制。此外，以政府为引导，充分调动学校和社会的主动性和积极性，逐步形成政府宏观管理，社会有效参与、学校自主办学的教育新体制，各司其职，最终形成多方嵌入，合作育人的新型办学模式。
其次，建立中介组织体系，缓冲政府与大学关系。在黑龙江省，高等教育质量评价在社会参与机制和中介组织建设方面有所推进，但要改变当地政府与大学之间过于直接的关系，中介组织体系建设还需推进，需要加大政府对中介组织体系建设的扶持，很多规章制度尚待建立。中介组织的存在不仅缓冲了政府对高校的直接作用，还为大学诉求的表达和大学自治提供一定的空间，在政府与大学之间构建了充足的缓冲地带。除此之外，加强政府与中介组织的合作，也有助于提升政府对社会发展的掌握能力，并增强社会组织能力，这将有助于未来黑龙江省高等教育长远发展和实力的提升。
第三，完善大学内部治理结构，平衡行政权力与学术权力。大学章程的制定标志着大学内部治理正规化的开端，但还不能说从此行政权力与学术权力之间权重的确立，或学术权力已经在两者博弈之前已经占有主导地位。完善大学内部治理结构是要帮助学术权力在大学治理过程中获得更多的话语权，提升学术水平在大学建设中的主体地位、推动大学的发展。理顺两者之间的关系，减少大学行政化的色彩，增进大学与政府、大学与社会之间的信任和互利，这不仅有助于提升大学的实力水平和内部治理能力，也有助于提升政府的治理能力。
第四，多种治理手段和治理工具相结合，垂直治理和水平治理相结合。与其他地区相比，黑龙江省的高等教育的垂直治理水平较高，垂直治理的分权已经较为细化。在水平治理方面，虽然条块治理解决了一部分垂直治理当中存在的问题，但是对多中心治理方式的重视还不够，社会、学校或个人的发生得不到重视，政策研究机构提出的建议未予采纳，导致其在指导大学如何更好运转方面的作用也没有充分发挥出来。毫无疑问，未来黑龙江省在提高高校治理能力建设方面需要充分发挥多种治理方式，并使用更多的治理工具运用到提高高校治理能力的工作中来。
第五，借助信息技术的发展，建立完善的信息公开制度。高等教育治理现代化理念的实现需要科学技术的做保障，比如教育行政部门对高校大规模多元化的管理、大学对内部资源的分配、复杂的财政制度、审计制度、研究评估制度等等，这些都依赖于信息技术的发展和信息的流通。在黑龙江省，虽然应用于高等教育中的技术不断发展，信息公开制度初露苗头，但还无法满足对复杂的高等教育体系进行治理的需要，推动信息技术发展、建设完备的信息公开制度将成为未来高等教育治理改革的重要方向。
综上所述，只有完善黑龙江省高等教育治理体系的建设，加大全面深化高等教育综合改革的力度，才能实现高等教育治理能力现代化。在这个改革的行进过程中，需要调动校内外各相关利益和行为主体的积极性，充分发挥高等教育行政部门的宏观调控作用、鼓励高校办学的自主性、发掘第三方评估机构的潜在作用，并使之相互协调。与此同时，不断完善机制，推动高等教育治理体系建设，进而将高等教育改革的构想转化为现实，实现治理能力的现代化。
论文关键词：思想政治理论课 思想 思想性
论文摘要：“思想性”是思想政治理论课乃至思想政治教育学各个环节的个性化特征，但由于各种原因而并未充分彰显，明确并落实思想性对思想政治理论课的理论深化和实效提升具有重要意义。
一、思想政治理论课之“思想性”界定及表现
“思想”一词在不同的语境中其含义有所不同。如，哲学论域中的“思想”是指相对于感觉、印象的一种认识成果，属于理性认识，有时也可指一种理论体系。而思想政治教育学中的“思想”则指的是思想意识，涵盖了意识中全部感性形式和理性形式，但侧重理性形式[1]，是指支配人的行为、态度的主观观念、主观意识、主观精神，是具有思想政治教育学特点的范畴[2]。“思想性”是指以思想、观念为涵载，强调思辨而非经验，价值主导而非价值中立，承载着价值判断、伦理追求、道德呼吁的特征和属性。思想性在思想政治理论课中有着充分的表现。
1.提升受教育者的思想认识水平是思想政治理论课的课程目标
在学科特性上，思想政治教育学明显不同，其目标是直接而明确的培育某种观念、思想取向，意在使受教育者的思想品德、心理素质、人格及行为实践等方面达到预想结果。而其他学科的取向是知识性或称做学术性的，不直接涉及与知识相关的观念和思想的培育。思想政治教育学尽管作为一个学科也有自己的学术性特征，但其最终取向却不是传承和增进知识形态的思想政治理论体系，而是培养和提高受教育者的思想和观念水平。
2.思想、观念性教育主导思想政治理论课的内容和形式
思想政治教育的内容十分广泛，但无一例外都是观念教育，观念教育决定了思想政治教育的落脚点，也决定了思想政治理论课的要素和结构。思想政治理论课以观念教育为内容取向，对课程内容进行整合。这当然不等于说思想政治理论课就是进行观念上的说教，但却明确了一点，即要围绕观念教育选择有效的载体和形式，在潜移默化中实现观念培育的目标。而知识性的内容则必须突出其思想性，而不作简单的知识和学术传承。另外，与课程紧密相关的多种灵活多样的载体和形式，如社会实践活动，都是有效的教育形式，但必须注意，这些载体和形式的运用必须以思想观念的培养为主导，做到为思想教育所用。
3.受教育者的思想觉悟和精神境界是思想政治理论课效果的评价标准
思想政治理论课效果的评价标准是思想性的，强调课程对受教育者主观思想观念的改进和提升，具体来说就是在促进受教育者的思想观念以为理论指导和以社会主义意识形态为主导方面所达到的效果。这迥异于常见的学术性标准，后者注重对某学科领域的知识的掌握以及增进和积累。政治学和伦理学传承和发展政治和伦理道德的知识体系，可能培养出政治学和伦理学学者，却未必能培养出政治家和道德高尚的人。思想政治理论课从根本上说不是在传播有关思想政治教育的知识，培养系统掌握思想政治教育知识体系的学者，而是要受教育者的思想境界和道德心理素质有所提升。
二、影响思想政治理论课思想性实现的认识误区
1.泛政治性使思政课无法触动并提升受教育者的思想观念
所谓泛政治性，是指在教学中过度强调课程的政治性，把教学简化为政治说教的倾向。思想政治教育的政治性即通常所说的阶级性、意识形态性，其含义是说没有超越阶级和非阶级的思想体系，其目标是要完成统治阶级的“思想的生产和分配”[3]。政治性是思想政治教育的本质特征，但思想政治教育却不可以简单地在本质层面展开，对思想政治理论课“政治性”的误读反倒会制约思想政治教育政治性的实现。表现之一是把所有的教学内容都上升到意识形态的高度，即通常所说的“上纲上线”，并且为了做到这一点，不惜牵强附会，甚至肆意歪曲。表现之二是把思想政治教育等同于政治教育，在教学内容的构建中过度突出政治教育方面的内容，对思想教育、道德教育、心理教育等内容轻描淡写。表现之三是在教学手段上进行舆论宣传和政治说教，以宣传口号代替理论的逻辑展开，把思想和理论教育演变成政治蛊惑和行动动员。这种“泛政治性”倾向最致命的缺点是没能把思想政治教育落实到思想层面上，无法通过理论的透彻解读来触动并提升受教育者的思想观念，使受教育者坚定理论的指导地位和社会主义意识形态的主导地位。相反，过度的政治渲染还会拉大思想和理论与受教育者的距离，阻滞甚至降低受教育者的思想理论水平。
2.学术依附性使思政课囿于知识积累而非思想水平的提升
所谓学术依附性，主要是指弱化思想观念培育而强化知识性、学术性积累的倾向。思想政治教育学的学术性还相当孱弱，学术地位有待于进一步提高，但学术性的追求必须是在对本学科的学术特性充分认识和把握的条件下来展开，且不可简单套用其他学科的学术轨道。有的教师把思想政治理论课当做专业课进行教学，认为这样的教学才有深度和力度，但从思想政治理论课教学的效果来看，这种所谓学术化风格恰恰是思想政治理论课教学上的一个误区。从理论上说，追求教学的
学术性恰好用知识性掩盖了思想政治理论课特有的思想性特征；从实践上说，思想政治理论课的教学对象大都是非该专业甚至都不是人文社会科学类的学生，从课程的数量和学生的学习时间和能力等方面考虑，学生不可能完成对课程知识体系的充分把握和学术积累，遑论基于这一知识性积累而提升思想和观念水平。
3.重理论环节而轻实践环节使思想教育与现实脱节而缺乏实效
社会实践和课堂教学一样，都是思想政治理论课的重要组成部分。认识论和西方的教育理论都明确了社会实践在思想政治教育过程中的必要性和重要地位。大学生的生理和心理相对成熟，自我意识强，情绪、情感丰富，并且具有较高的文化素质，乐于独立思考，具备了一定的发现问题、分析问题、解决问题的能力，是通过社会实践进行思想政治教育的最佳时期。由于在社会实践中接触到的都是活生生的社会现实，而非书本上完整的思想理论体系，学生们无法通过简单的背诵、记忆完成任务，必须迫使自己作出认识和思考，这无疑是落实思想政治理论课思想性的一种再好不过的途径。但长期以来，思想政治理论课的社会实践环节或者被忽视乃至名存实亡，或者虽有严格的社会实践安排但却缺失思想性的主导，甚至沦为变相的旅游。
三、加强思想政治理论课思想性的对策
1.贯彻针对性、形象性、层递性原则，突出思想政治理论课内容上的思想性
针对性是指课程内容的选择要从学生的思想实际出发。每个人即便没有受过系统的教育，也都会形成对某些问题的观点和看法，都会有自己的“原初思想”。当然，由于理论素养的缺乏，这种“原初思想”和我们所要求的思想政治教育目标还有或大或小的差距。从这种差距出发，遴选并构建思想政治理论课的内容体系，就很容易与学生的思想产生呼应，从而调动学生学习的兴致。形象性是要求思想政治理论课的内容体系不可以太抽象和理论化，而要尽可能地形象生动，有感染力。这不只是要求运用视听资料，更重要的是应尽可能地从现实生活中寻找、选取那些学生日常经历的，有深刻寓意的鲜活素材，结合这些素材提升学生的认识水平和思想境界。思想教育会因为与现实生活的结合而不再产生距离感，在润物细无声中达成目标。层递性是指在课程内容的构建中遵循思想发生发展的基本规律，使教学内容呈现出不同的层次并在时间上依次递进，例如要把课程体系转化为教学体系，在内容上作出调整和整合，以符合学生思想发生发展的实际，有利于学生思想上的接受和提升。
2.明确思想政治理论课的特有学术取向
建立思想政治理论课的学术支撑是思想政治教育学科发展的必然选择，也是提高思想政治理论课效果的深厚基础，但必须凸显自身的特色。首先，“合思想教育性”是思想政治理论教育学术研究的独有视角，是学术个性所在，它所展示的是以思想教育为目的的研究而非单纯的理论研究。“合思想教育性”应成为思想政治教育学学术研究的一个基本方向和独特研究领域，能否在这一领域有所作为，关乎思想政治理论课的社会价值和思想政治教育学科的学术地位。其次，赋予思想政治理论课教学方法研究以学术地位并加强其学术性研究。长期以来，教学方法的研究不被视为学术研究，在论文的分类上就有学术论文和教学论文之别，后者显然没有得到学术承认。这种观念的形成与各专业学术研究在整个学术领域的强势地位有关，它所强调的是学术积累而不是思想和观念的教化。以观念和思想教化为宗旨的思想政治教育应比任何其他学术领域都更重视教学方法研究，否定方法研究的学术性是十分荒唐的。再次，建立具有思想政治理论教育自身特色的，以提高思想政治理论课的效果为核心的学术评价标准。这对于本学科确立独特的学术领域，凝聚和培育学术人才，提升在整个学术界的地位，具有重要的意义。
3.突出思想性在整个社会实践过程中的主导地位
在社会实践的准备阶段，要使选题富有思想意义，与课堂理论教学有衔接，作出详细、可行的实践计划并作必要的技术准备，以保证社会实践的深度；在行动阶段，要进行全时段的导引和监督，保证社会实践的方向和力度；在最关键的总结阶段，除了严格要求，更要从学生实际出发，创新社会实践成果的形式，使学生的思想和观念以最便捷的途径、最大的容量表现出来，同时还要挖掘学生最深刻的内心感受。总之，思想性主导的社会实践既要有“量”——使学生广泛思考，又要有“度”——使学生的思想观念获得深度提升。
参考文献
[1]陈秉公.思想政治教育学原理［M］.北京：高等教育出版社，2006：101-102.
一、指导思想
以科学发展观为统领，以党的十七大和十七届六中全会精神为指导，全面落实市政法工作会议精神和要求，以增强全体执法人员的法治思想意识、依法办事能力，加强依法行政为主线，坚持处罚为辅、教育为主，疏导与整治相结合，民生与秩序相兼顾，“省标”与“民标”相统一，把握好城市管理行政执法中各方利益的平衡，妥善处理化解好各种矛盾，着力提升社会管理科学化水平，深化平安建设工作，维护社会稳定，以优异的成绩迎接党的十胜利召开。
二、主要措施
（一）加强组织领导，促进综治规范化建设
1.加强组织领导和考核。成立局社会管理综合治理和平安建设工作领导小组：
落实“一岗双责”，明确分管领导和职能科室的综治责任，健全综治管理网络体系；建立健全社会管理综合治理考核机制，督促下属单位和部门落实工作措施，加强城管系统社会管理综合治理工作。
2.明确工作目标措施。各单位要根据城管局2013年主要工作目标责任分解表和年初签订的综治责任书要求，以本单位不发生不稳定事件和治安案件为基本目标，以强化社会服务管理，履行市容管理领域综治社会职能为己任，以落实综治工作责任目标为核心，制定落实责任制和完成控制指标的具体措施。
3.健全基础台帐。各单位要高度重视社会管理综合治理工作台帐管理，按照目标责任要求，分门别类建立健全综治工作台帐，上报综治宣传信息稿件，促进社会管理综合治理基础台帐的规范化建设。
（二）加强队伍建设，提升依法治理意识和能力
以提高执法人员法治意识、思想水平，提升依法办事能力为目标，开展多种形式的培训、考核。除积极组织参加“周末课堂”、市法制办培训、城管局培训外，努力协调好工作与学习矛盾，挤出时间开展培训、考核。
1．实行“1+1+1”培训机制。即全体执法人员每月集中培训一次、全体协管员每月集中学习一次、全体人员每月第一个周三晚上学习一次。
2．开展“学法律、会说理、能办案，争当执法能手”主题活动。结合执法工作需要阅读法律书籍，将所学知识运用于执法实际，研讨难题，提高执法效率和规范化水平；组织以城市管理方面争议问题为辩题的辩论赛，增强思辨能力，认清城管工作的价值，树立工作信心和自豪感；开展案例评比，展示执法成果，弥补不足，在全系统形成不断学习，相互交流，共同提高，人人争当执法能手的良好局面。
3．严格执行考核、奖励制度，保障学习培训效果。对培训内容进行理论考试；组织2次现场执法能力测试，检验执法实务能力。
（三）把握行业和社会发展规律，创新管理，力争取得新效果
1．继续完善“网格化管理”模式，将管理任务按区域划分，市容管理和矛盾化解任务落实到人，加强责任心，提高工作效率。
2．坚持并完善“全程说理式执法”，在整个执法、管理过程中针对相对人和利害关系人可能产生的疑虑、不满、矛盾及时剖析、解释，力争做到案结事了；选择标的较大、关注度高、有潜在矛盾可能的案件进行回访，充分听取当事人和社会公众的意见，增进理解，加强服务，确保执法实现管理目的，消除矛盾隐患。
3．依托指挥中心平台和街面巡查，推进社会治安防控体系建设，推进城管进乡镇、进社区、进学校、进企业活动，深化平安创建工作。
4．健全应急管理体系。健全统一指挥、结构合理、反应灵敏、保障有力、运转高效的突发事件应急体系，完善应急工作预案，加强应急队伍建设，强化教育培训和实战演练，提高危机防范和风险管理能力。
5．各单位要立足管理工作特点，把握经济全球化、社会信息化时代变化规律，引导社会参与，充分运用信息技术，积极研究创新切实可行、富有效率的管理方式，促进公平公正，提高管理效能。
（四）加强排查，积极应对，有效化解矛盾和安全隐患
1．继续落实矛盾纠纷排查化解“五步工作法”，健全定期排查与专项排查相结合的工作机制，全方位、多层次地排查，确保不留死角和盲点。
2．加强工作和对投诉办理应答工作。维护好投诉举报平台，畅通诉求表达渠道。高度重视数字化平台案件的处理和反馈，实现数字化平台建设目标；对各网站、多媒体的投诉、举报，要虚心倾听，迅速办理，真诚回应；对事项严格按规范办理，及时有效化解矛盾，尽量避免反复、升级事项发生，并举一反三，查找根源，从源头控制新的矛盾产生。
3．加强安全生产管理。按照安全生产“一岗双责”的要求，层层分解落实安全生产责任，做到横向到边、纵向到底；加大安全生产目标管理考核力度，严格执行安全生产责任追究制度；全面提升安全生产宣传教育水平；建立安全隐患管理台帐，抓实隐患排查治理，坚持安全例会和每月一次的“安全检查日”活动，坚决杜绝重特大生产安全事故，全力遏制较大生产安全事故，努力减少一般生产安全事故。
4．强化社会风险评估。对重大决策和较大的执法事项要预先做好社会稳定的风险评估和突况的应对预案，杜绝决策失误或执法冒进导致危及稳定的事件发生。对违法建设的查处尤其是涉及拆迁的违建查处，要严格依法执法，充分做好各个阶段的说理、解释工作，在执行过程中严格按照法定程序保护好当事人及相关人员的合法利益，避免矛盾激化。
2011年4月武汉市掀起了一场治庸行动，吸引了社会各方的关注。14个职能部门向社会做出了十大突出问题整改的公开承诺，涉及保障性住房建设、“黑的”非法营运、建筑工地“霸”等问题，承诺3个月见明显成效，半年有根本性好转。
11月22日至25日，武汉市对官员的“十个突出问题整改承诺”进行了一次集体检测，借助直播的形式，开展“电视问政”。武汉市共计有16名官员参加，其中包括三位市委常委和一位副市长。问政人则为30名从武汉市各个机关、企事业单位及网上报名的市民代表。
武汉的“电视问政”，实际上就是治庸问责的延伸和拓展，它给“治庸问责”举行了一场电视公考，是新时期“媒体问政”与“媒体参与”政府治理的新趋势，在中国政府治理水平的提升过程中具有重要意义。
责任型政府的倒逼力
武汉的“电视问政”，更广义的说法是“媒体参与”或“媒体问政”，它凸显了媒体的功能。媒体属于立法、行政与司法之外的“第四种权力”，可以成为政府治理的有效监督力量，对政府治理形成强大压力，从而帮助政府提升治理水平。
在媒体参与和媒体监督的影响下，政府治理的透明度由被动到主动，会无形中得以增强。政府为公众承诺了什么，如何践诺，兑现如何，群众是否认可等一系列问题，都通过电视这一媒体直面公众。正如武汉这次电视问政中，被城管局认定的“违章建筑”为何顽固屹立？通过政府验收的房屋为何出现墙壁大面积脱落？出租车司机故意多绕路，欺压外地人为何屡禁不止？一个个犀利的问题被抛给官员，有的官员称“被问得汗直流”，正是这种“汗流浃背”促使政府重视承诺，让政府官员强化诚信意识，既要“说到”，更要“做到”。
对于政府职能部门的管理者而言，这种电视问政的方式因为是直面公众，且有记者暗访的短片，报道的细节是参与节目的职能部门管理者所无法掌控和预见的，就如同“考生”（官员）面对“考官”并未知晓考官所出的考题是什么，所面临的挑战和质疑是什么。媒体的参与无处不在，无时不有，政府的责任意识与服务理念在舆论压力和媒体监督下必然会得到强化。因此这种来自被管理者与被服务者的直接监督，可以为政府部门回应公众提供一种常态化的倒逼机制和动力机制，会从一定程度上优化管理者的行为，从而有助于提升公共服务的品质，有利于逐渐建立起一个责任型、回应型政府。
公民参与的推动力
武汉的“电视问政”，通过媒体的参与和监督，公民与政府职能部门的管理者面对面的沟通，既强化了公民的参与意识，有助于实现通过公民来治理的理念，也强化了公民的监督意识。
“电视问政”给更多的公民传达着这样一种讯息：即每一位公民作为公共权力的享有者之一，有权力监督政府治理的行为和政府服务的品质，有权力对政府进行问责，帮助政府提升治理的水平，改善了政府与公民之间的关系。
与其他类型的公民参与形式相比较，“电视问政”为公众提供了直接、宽泛、有效的行政参与和监督平台，让群众的利益诉求得到有效回应。“电视问政”使公众的话语权得以尊重和保障。对于政府承诺的各类关乎民生的重大问题，公众可以询问和监督落实情况，提出质询，发表看法，对政府作为是否满意直接表态。
正是这种公众参与的推动力，强化了政府与公民之间的互动。
媒体与公民参与可以帮助政府及时掌握信息――对于公共服务品质的反馈和需求，改变以往政府与公民之间只是单方面的服务提供者与接收者之间的关系，以电视为代表的媒体作为一种社会组织，其功能不只是为社会成员提供信息载体和传播工具，更重要的是通过媒体的议程设置和话语表达，为公众提供利益表达和维护的渠道，进而实现民意主张与政府决策的良性互动。
媒体凸现桥梁作用
武汉的“电视问政”将政府治理中的各类情况与信息以新闻的方式提供给公众，并在“电视问政”的过程中加入媒体评论、媒体调查、媒体监督等各种再生信息，减少了政府与公民之间的信息不对称和不必要的资源浪费，对政府形象的公众认知起到传递、解读和引导作用。
另一方面，媒体作为社会公共利益的维护者和公众代言人，将公众对政府工作的质询、意见和建议加以表达和传播，借“媒体问政”的平台实现公民问政，在监督政府工作的基础上，帮助公众完成对政府形象的再认知过程。
因此，“电视问政”是从媒体自身所担当的社会责任出发，将公众利益的维护与发展作为诉求目标，保障政府传播意愿与公众知情、表达、监督意愿之间的充分沟通，使传播互动过程成为重塑政府形象、维护公众利益的有效路径。
在新媒体环境下，政府形象传播已成为公众主动传播参与的过程，媒体的桥梁作用比以往更加突出，电视问政也是维护公众话语权的主要平台之一；除了为政府和公众提供话语表达的技术平台之外，其媒体组织自身的价值也进一步得到凸显，对引领社会价值取向和公众价值判断往往起着潜移默化的决定性影响。
电视问政需要制度化
诚然，武汉的“电视问政”确实发挥了一定的积极效应。政府官员现场解答公民的问题，现场受理，当场回应，并承诺以最短的时间和最快的速度予以解决,在一定程度上表明了政府力图提升治理水平的信心与意识。但是，这种问政形式还有一些值得我们深思和警惕的地方,比如参与者的代表性问题,比如“电视问政”是否存在“作秀效应”。
“电视问政”中因为参与的公民数量有限，所以并不能完全代表公民的意见，甚至有时无法代表大多数人的观点。“电视问政”中所涉及的问题往往只不过是冰山一角。政府治理涉及到社会生活的方方面面，能拿出来通过电视或“媒体问政”的路径予以解决的，毕竟是少而又少，而且很多被“媒体问政”的领域都是进行过精挑细选，换言之，还是比较有代表性、典型性甚至是特殊性的，是可以解决的。至于公民意见比较大，矛盾与冲突比较多的公共服务领域，至少目前完全寄托于电视传媒是无法全覆盖的。尤其是政府基层的治理与服务――如街道、居委与村委等层面，每天直接为公民提供服务，且涉及到公民切身利益的领域，目前尚无法像武汉那样通过每年一次的电视问政来予以解决。
如何将电视问成公民常态化的参政与问政，如何把政府治理从做给媒体看到做给公民看，从对媒体负责到对公民负责的转变，如何实现从治理到服务的转变，是需要进一步明确的问题。
“电视问政”或者“媒体问政”需要通过制度化建构，且政府部门若敢于直面媒体、直面公众，敢于自我解剖，自己揭短，敢于面对问题、分析问题与解决问题，则无疑会增加媒体监督与公众参与的热情。
武汉市委书记阮成发透露，“两会”结束后，武汉市委、市政府将再次向社会征求最需要解决的10个问题，并要求有关部门主要领导公开承诺。他表示，去年的“电视问政”取得良好反响，2012年还将继续推进，并将加大频率，初步确定为每半年举行一次。“‘电视问政’并不是简单地作个报告，而是让暗访组从市民、旅客的角度去发现问题，实际上是要通过这种形式将广大干部置于人民监督之下。”
关键词：社会资本；政府质量；市场化程度；环境治理
中图分类号：F062.2
文献标识码：A
文章编号：1002-2104（2015）12-0045-08
当下中国环境形势日趋严峻和环境风险积聚增长，探寻有效的环境公共治理模式成为解决当下中国环境问题症结的关键“药方”[1]。国外的理论研究已经指出社会资本在环境治理中能够“担当大任”，事实上，由社会资本所驱动的社区治理、民间治理等自发式环境集体行动在国外早已盛行，并产生了极为明显的效果。但是，在中国，相应的环境集体行动数量少、规模小、影响微乎其微，反倒是一系列的环境倒逼了政府环境治理行为和模式。进一步来看，近年来各地区环境群体性抗议事件成急剧增长态势，但是从实际的效果来看，有的群体性抗议事件催生了政府逐步的改善环境治理方式，有效的提升了环境治理绩效；而有的群体性抗议事件逐渐的演变成冲突性，在威胁社会稳定的同时，反而并没有及时有效的解决环境问题。那么，这背后差异的原因又是什么？从更一般的意义上讲，中国的社会资本到底有多少、是否能够影响以及在多大程度上影响环境治理，其背后的影响机制是什么？本文以中国日趋加剧和受关注的环境问题为研究对象，从一个更为全面和深入的视角，探讨中国语境下社会资本是如何影响到环境治理的
，提出并验证社会资本制度环境与环境治理绩效之间关系的基本假说，并提出以社会资本机制促进环境治理的相关建议。
1研究基础与逻辑起点
1.1社会资本界定及其度量
社会资本概念及其研究范式的提出是当今经济学和社会学研究领域内容和方法上的重要突破，社会资本与物质资本、人力资本一起构建了新的经济增长和社会发展理论模型，并广泛地渗透到增长经济学、发展经济学、制度经济学和环境资源经济学等各个学科分支当中。基于对以往研究的回顾和总结[2-5]，社会资本不外乎包括四种形式：一是信任关系；二是互惠与交换；三是共同规则、准则和认同；四是沟通、网络与组织。
社会资本并不像实物资本那么容易发现、看出及测定[6]，对于局外人而言实物资本的存在是显而易见的，相比之下，社会资本几乎是完全不可见的，除非认真努力地去调查人们用以组织自己的方法及那些指导其行为的权力义务。
1.2社会资本、制度环境与环境治理
越来越多的证据说明社会资本对增长、公平、贫困和环境可持续发展等有重要影响[7]。许多环境问题，如全球气候变暖、生物多样性减少、污染都可以被称之为大规模的集体行动困境[8]。尽管环境集体行动迫切需要，但是并不会自发对环境公共产品需求做出响应。之前的研究已经指出有两类因素在集体行动中发挥着重要作用：好的制度和高水平的社会资本。事实上许多好制度可能属于社会资本的重要组成部分，或者受到社会资本的影响。在环境治理中，社会资本可以通过共享信息、协调行动和集体决策三种机制影响到环境治理行为的交易成本，进而决定着环境治理集体行动的成败。这三类机制在个体、社区、地区和国家层面均能够发挥相应的作用。
在共享信息上，在环境治理过程中，信息的丰裕程度和对称程度决定着环境集体行动能否实施和成功完成[9]。环境集体行动的参与主体往往会根据所掌握的信息程度来选择行动的策略，一旦缺乏必要的信息或者知晓存在着严重的信息不对称，其参与环境集体行动的概率将会大大降低，而且作为一项策略互动行为，还将蔓延式的影响到其他参与者的决策。沟通、网络和组织通常可以有效的传播信息、扩大信息的覆盖面，降低信息不对称的程度，大大提高环境集体行动的可能性。在协调行动上，在环境集体行动的过程中，行为主体并不会根据事先所设定的程序按部就班的参与行动，而是会在参与过程中根据信息的变化来不断的调整集体行动策略，不可避免的是在调整的过程中利益冲突会不断的涌现，此时，如果社会资本相对充足，比如拥有较强的信任关系、互惠机制以及公平有效的“游戏规则”，参与者之间冲突的可能性不仅会自发的降低，而且还会在其他社会资本的“干预”下得到进一步的缓解。在集体决策上，集体决策是公共物品供给和市场外部性管理的必要条件，环境集体行动可以被看作是一个不断集体决策的过程，集体决策的过程往往也是意见达成一致的过程，意见一致的过程不仅受到决策规则的影响，而且还受到决策主体信任、互惠等因素的影响。因此，我们认为，信任关系、互惠、社会准则和沟通网络组织等社会资本都能够直接的影响到环境治理行为及其绩效。
假说1：总体上看，社会资本有利于环境治理。
1.3制度环境（政府和市场）和社会资本的环境治理效应
一个地区的社会资本越多并不总是意味其收益就越大，社会资本本身还存在着一个最优区间或者水平，社会资本必须与所处（依赖）的制度环境相契合。在现有的研究中，绝大多数将社会资本看作是一个褒义词，但是，从当今社会制度文明和法制建设的角度来看，社会资本中还存在一些不合理、不合规甚至不合法的要素在其中。如社会关系往往与政治权力结合起来，形成政治上的裙带关系，在中国特有的政治和社会结构中，社会关系网络往往会嵌入到政治治理的等级结构中，使得私人权利与公共权力相结合，并进一步加剧腐败和不平等，继而影响到社会一般的信任水平[10]。不可否定的是，其中一些要素在制度不健全的历史时期中替代性的发挥了重要的作用，这好比是非正式制度在正式制度缺失的条件下所能够发挥的作用。事实上，近年来中国各地区环境结果迥异在很大程度上是由于所在地区社会资本过度或者社会资本不足所造成，如由于社会信任水平的下降、互惠机制的缺乏以及社会组织网络（互联网络）的推波助澜（恶意传播谣言、网络大V），打破一种和平式的抗议诉求，直接演变为群体性冲突或者加剧群体间的不信任，非但没有解决环境问题，反而造成社会的不稳定，进一步恶化了原有的社会资本基础。因此，我们提出第2个假说：
假说2：社会资本与环境治理之间可能存在着非线性关系，并不是社会资本越高、环境治理的效果越好，环境资本存在着一个适度水平；
推而广之，社会资本对环境治理的影响不仅受制于其自身的社会资本水平，而且还会受到所在地区政府和市场两种力量的影响。一方面，政府和市场两种力量影响甚至决定着社会资本的水平，较高的政府质量和市场化程度有利于培育社会资本，抑制社会资本中不利因素的影响；另一方面，政府和市场两种力量影响着社会资本的环境效应，社会资本对环境治理的影响必须依托于所处的环境，政府环境和市场环境发挥着重要的作用。
当然，需要指出的，政府质量和市场程度可以直接的影响和作用到环境治理，本文所探讨的重点是这两类因素如何影响到社会资本的环境治理效应。
在市场化程度较高的地区，往往能够有效的处理好政府与市场的关系，民营经济发展速度较快、产品和要素市场相对发展、中介组织和法律相对健全[11]，这些都有利于培育、形成和积累社会资本。在公共服务水平更高的地区，社会整体福利水平相对较高、社会鸿沟相对较小、社会凝聚力较高、社会环境相对优越，公共服务还可以通过影响经济增长、人力资本积累而促进社会资本的形成与发展[12]。需要进一步指出的是，当下中国少部分地区的环境上升为社会冲突还与所在地区的市场化程度和政府质量密切相关，尤其是后者，由于政府效率低下、公共服务供给不足和不均等，再加之与公众之间缺乏及时有效的沟通机制和信息传递机制，会进一步加剧社会资本不足或过度所带来的各类弊端。对此，我们提出假说3：
假说3：社会资本对环境治理的影响受制于政府和市场两种力量，政府质量越高，社会资本的环境治理效应越大；市场化程度越高，社会资本的环境治理效应亦越大。
2社会资本测度
2.1度量方法：MIMIC模型
MIMIC模型的特性在于同时具有因的指标（cause indicators）与果的指标（effect indicators）。因的指标在SEM中即为外因潜在变量的测量指标，果的指标为内因潜在变量的测量指标，该模型可以得到所有因的指标和果的指标对潜在变量的影响程度。
MIMIC模型的结构决定了可测变量的选取将直接影响着社会资本测度的准确性与可靠性。MIMIC模型本身只是提供了一个在合理选取指标变量之后测度社会资本的有效手段，至于如何选取指标变量更多的要依赖于社会资本理论形成和变化原因以及社会资本的综合影响，而且由于各个国家和地区历史、文化、地理、经济社会发展等诸多方面的差异，使得指标的选取还必须立足于样本地区的实际。现有研究已经指出社会互动、文化传统、社会现代化转型、第三部门和政府在其中发挥着至关重要的决定性影响[13]。对此，我们选取了如下指标分别作为社会资本潜在变量的原因变量与指标变量，将12个指标分为四类：选择营商环境、全球化、收入差距来度量信任关系，使用就业状况、财政福利来度量互惠，利用财政风险和契约状况反映社会准则、规则和约束，选择社会服务、社会组织、社会流通、信息共享和社会沟通来表示沟通、网络与组织。
2.2数据与测度结果
本文将社会资本作为隐变量，并充分考虑影响社会资本的原因，如全球化、收入差距、就业状况、财政福利、财政风险、社会组织和社会沟通等因素；并以营商环境、契约状况、社会服务、社会流通和社会共享作为指标变量，建立MIMIC模型，来测算社会资本的相对规模。
我们首先考虑一个封闭经济中的社会资本，从模型的最一般形式切入（不纳入全球化因素），逐步剔除统计不显著的指标变量和原因变量，根据卡方检验得到的概率值，近似误差均方根（RMSEA），调整后的拟合优度（AGFI）、标准化残差均方根（SRMR）等检验值，综合考虑并确定模型，并根据增删变量来调整模型的拟合度，选出最适变量结构。根据原因变量的估计系数，我们进一步计算得到186个地级及以上城市2004-2011年的社会资本，由于我们主要测算所在地区社会资本相对总量，宏观层面的社会资本具有一定的综合性和稳定性，本文无意测算社会资本的人均水平。
从2004-2011年，全国平均社会资本分别为0.017 675，0.017 261，0.017 551，0.018 018，0.019 496，0.022 297，0.025 436和0.029 265，呈现出较稳定的上升趋势，从地区分布来看，东部地区的社会资本总量最高，西部地区其次，中部地区最后。
3模型、变量和数据
3.1模型设置与变量选择
在借鉴Hari et al.[14]和Papyrakis[15]等跨国和分地区面板数据模型的基础上，进一步引入了社会资本的平方项，观察社会资本与环境治理绩效之间是否存在着非线性关系。构建如下的基本模型：
其中，被解释变量EPI表示环境治理绩效指数，考虑到环境治理绩效的综合性，在参照以往研究的基础上，本文主要从污染物排放、污染治理以及生态环境三个角度进行合成，具体包括环境污染指数（PI）、污染治理指数（PCI）和绿化指数（GI）， 其中污染排放由人均工业废水排放量、人均SO2排放量和人均工业烟尘排放量构成，污染治理指标则由工业废水排放达标率、工业SO2硫去除率、工业烟尘去除率、工业固体废弃物综合利用率、城镇生活污水处理率、生活垃圾无害化处理率和环境治理投资等7个二级指标构成，绿化指数则由绿化率表征。采用主成分方法合成环境治理绩效指数，首先对各项二级指标分别作标准化处理，然后逐级采用主成分分析方法为各个二级指标赋予相应的权重，分别得到污染排放指数（倒数化处理）、污染处理指数和绿化指数，最后再次采用主成分方法为上述三个指数赋予相应的权重，最终得到环境治理绩效指数。
社会资本（SCI）为本文的核心解释变量，社会资本还可以分解为社会信任关系（ST），社会互惠（SM），社会准则规则和约束（SN），以及社会沟通、网络和社会组织（SCM）四类，社会信任关系、社会互惠，社会准则、规则和约束以及社会沟通、网络和社会组织同样采用主成分方法测算得到。X为引入到模型中的其他控制变量所组成的向量集，主要包括经济发展水平、产业结构、人口密度、教育和对外开放以及气温和降雨。为了进一步考察社会资本所处的制度环境对其环境治理效应的影响，本文的实证策略做如下安排：
在模型（1）的基础上引入政府质量和市场化程度两个指标，得到：
本文中，按照各地区2004-2011年平均政府质量指数和平均市场化程度指数将186个城市划分为政府质量较高地区和政府质量较低地区、市场化较高地区和市场化较低地区。但是简单的按照自变量的相关标准对样本进行分组，难以准确的反映各种门槛变量对差异的影响。在非线性计量经济模型发展的背景下，新发展出一种新的门限面板回归模型（threshold-old panel regression，TPR），该方法针对上述两种分组方法的局限性进行了改进，不需要给定非线性方程的形式，门槛值及其个数完全由样本数据内生决定，同时提供了一个渐进分布理论来建立待估计参数的置信区间，运用Bootstrap方法来估计门槛值的统计显著性。
对于政府质量指数的度量，本文借鉴了现有文献的做法并考虑到地级市层面数据的可得性，主要从税收负担、公共品供给和产权保护3个维度来刻画地级市政府质量[16]，用本年应交增值税/（本年应交增值税+利润总额）来度量所在地区的税收负担，使用文化、医疗卫生和教育事业来反映政府所提供的公共品，并以产权保护作为地方政府所履行的职能。在市场化程度指数的度量上，使用民营化、特定行业就业和市场化指数来进行度量，民营化用私营经济和个体经济就业人数占总人口比重度量，特定行业主要是指金融业、房地产业、租赁和商业服务业以及信息技术行业，最后我们使用了樊纲[11]所提供的分省市场化指数，并假定一个省内部各地级市共享该省的市场化指数。
3.2考虑内生问题的稳健性检验与方法选择
在关注社会资本对环境治理绩效的影响时，容易忽视的一个问题就是模型本身所存在的内生性风险。在系统GMM方法中还将引入上述部分论证的外生工具变量共同组成工具变量集合。一方面，我们需要根据Sargan检验和差分误差项的序列相关检验来判断工具变量的有效性，另一方面，进一步选择Wind-meiger所提出的改进的有限样本标准差估计实现对两步估计标准误的纠正，使SYS-GMM的两步稳健估计比一般估计更为有效。再加之SYS-GMM方法比较适用于时间跨度小而截面单位较多的面板数据，本文所选择的8年186个城市的面板数据恰好符合其特性。
3.3数据样本
本文选取了口径更为稳定一致的2004-2011年为研究的时间区间和其中的186座城市，共计得到1488个观察样本，原始数据主要来自于《中国城市统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》和《中国统计年鉴》樊纲编辑的《中国市场化指数：各地区市场化相对进程报告》。
4实证结果汇报
4.1基本结果
4.1.1社会资本对环境治理绩效的影响
表1汇报的静态面板数据模型的固定效应方法的回归结果。与假设1预期完全一致，社会资本可以有效的改善环境治理、提升环境治理水平和绩效。具体说来，表1的模型（1）和模型（2）报告的是社会资本对环境污染影响的回归结果，社会资本与环境污染的关系显著为负，当社会资本水平每提高1%时，环境污染可能会降低0.28%，当引入社会资本平方项后发现，二次项系数为正，说明社会资本与环境污染之间可能会存在着U型关系，社会资本的拐点值为0.074 2，当社会资本没有超过0.074 2时，社会资本可以有效的抑制污染，当跨过该拐点后，社会资本对环境污染的抑制作用会趋近于零并可能还会加剧环境污染。模型（3）和（4）报告的是社会资本与污染处理关系的回归结果，我们发现，社会资本一次项系数为正，二次项系数为负，这表明，在一定的社会资本水平范围内，社会资本可以有效的激励和促进污染治理，社会资本与污染治理之间存在着比较明显的倒U型关系，社会资本的拐点值为0.078 8，即过度的社会资本可能并不利于环境污染治理。模型（5）和（6）显示的是社会资本与城市绿化之间的关系，依然发现，社会资本与城市绿化指数之间呈现出较为明显的倒U型关系，社会资本拐点值为0.133，明显高于环境污染和污染处理回归中的社会资本拐点，这表明，社会资本在城市生态绿化方面可以发挥相对更为重要的作用。最后，在上述三类环境指标的基础上合成得到环境治理绩效指数，如模型（7）和（8）所示，社会资本可以有效的通过降低环境污染、提高污染治理水平和生态环境建设来实现环境治理绩效的提升，当社会资本水平提高1个百分点时，环境治理绩效指数会显著的提高0.538 2%，引入社会资本二次项后，其系数为负，虽然不显著，但是通过前面三个指标的综合判断，可以认为社会资本与环境治理绩效之间存在着比较明显的倒U型关系，社会资本的拐点为0.054 8。
4.1.2不同类型社会资本对环境治理绩效的影响
进一步将社会资本分解为社会信任关系，社会互惠，社会准则、规则和约束，社会沟通、网络和组织，在控制其他因素的基础上，考察各类形式的社会资本对环境治理绩效的影响及其差异，回归结果如表2所示。我们发现，四种类型的社会资本在不同的显著性水平上促进了环境治理绩效的提升，具体说来，当四种类型的社会资本均提高1个百分点时，环境治理绩效分别提升0.26%、0.19%、0.21%和0.57%，单纯的从社会资本的内部构成来看，相比较社会互惠和社会准则规则约束而言，社会沟通、网络和组织以及社会信任关系对环境治理绩效的促进作用更大。不同类型社会资本环境治理效应差异在很大程度上是由各类型社会资本的特征及其与环境公共事务的耦合度所决定。
4.2社会资本、制度环境与环境治理
首先在原有基准模型的基础上引入政府质量和市场化程度指数两个因素，发现（如有需要，回归结果作者可提供，下同），社会资本系数出现了较大幅度的下降，但依然显著为正，同时还发现，社会资本的二次项系数显著为负，这表明，社会资本与环境治理绩效之间依然呈现出倒U型关系，与原有基准模型略有不同的是，社会资本的拐点值进一步增加，达到0.062 1，这似乎表明，政府质量因素和市场化程度因素可以有效的延缓社会资本拐点的到来，进一步延长最优社会资本环境治理效应的区间和范围。与社会资本类似，政府质量和市场化程度与环境治理绩效之间均存在着倒U型关系，分别引入了政府质量和市场化程度的平方项，发现，二次型系数均为负，这意味着，单纯依靠政府机制、市场机制或社会机制，都难以独立有效的推进环境治理，任何一种机制作用的发挥都有赖于另外两种机制所提供的条件，尤其对社会资本而言，更依赖与政府机制和市场机制所提供的环境，这是由社会机制所处的相对较弱的地位所决定的。
为了进一步准确的判断社会资本的环境治理效应是否会受到以及在多大程度上受到制度环境因素的影响。我们将政府质量和市场化程度分别依次设定为门限变量，通过观察门限值上下样本的社会资本对环境治理绩效影响的差异，来更为贴切的反映制度环境的影响。首先，我们进行门槛效果检验来确定门槛个数。我们依次设置了不存在门槛、一个门槛和两个门槛进行估计，得到F统计值和采用Bootsrap方法得到的P值，结果发现，政府质量和市场化程度变量的单一门槛均通过1%显著性检验，而在双重门槛检验中，两项门槛变量均未通过显著性检验，这表明政府质量和市场化程度存在着单一门槛效应。接下来进一步确定具体的门槛值，根据门限回归的结果，我们发现，政府质量和市场化程度的门槛值分别为0.196和0.215，具体说来，当政府质量低于0.196时，社会资本对环境治理绩效的影响系数为0.094，而当政府质量跨过0.196时，社会资本对环境治理绩效的影响系数则上升到0.189，增加了1倍；当市场化程度低于0.215时，社会资本对环境治理绩效的影响系数为0.114，当市场化程度高于0.215时，社会资本对环境治理率绩效的影响系数则稳步增加到0.153。这表明，政府质量和市场化程度确实是影响到社会资本环境治理效应的重要因素。在此，我们还进一步比较了政府质量和市场化程度作用于社会资本环境治理效应程度的差异，根据前文的统计分析发现，平均政府质量指数为0.278，平均市场化程度指数为0.244，并且政府质量的核密度分布相较于市场化程度明显右移，但是尽管如此，政府质量的门槛值依然低于市场化程度的门槛值，这似乎说明，改善政府质量所带来的社会资本边际环境治理效应更高。在进行门限回归之前，我们还进一步按照各地区平均政府质量和市场化程度将样本分为两等分，即政府质量较高地区和政府质量较低地区、市场化程度较高地区和市场化程度较低地区，并进一步比较了四类地区社会资本对环境治理绩效的影响。尽管四类地区的社会资本与环境治理绩效之间均呈现出比较明显的倒U型关系，但是政府质量较高地区的社会资本对环境治理绩效的影响系数明显大于政府质量较低地区，且两地区的社会资本拐点分别为0.108和0.054；市场化程度较高地区的社会资本对环境治理绩效的影响系数明显大于市场化程度较低地区，且两地区的社会资本拐点分别为0.098和0.056。
4.3稳健性检验
4.3.1引入工具变量
考虑到社会资本与环境治理绩效之间可能存在的内生性问题，我们通过引入社会资本的工具变量并采用考虑动态效应的系统GMM方法进行估计，结论与前文结论基本一致。
通过上述部分的分析可以得到社会资本的拐点值，接下来有必要、也有可能进一步找到相对于环境治理率绩效的社会资本相对不足地区、社会资本相对适度地区和社会相对过度地区。所测算的拐点值为0.062和0.077，分别将其作为社会资本相对不足地区和相对适度地区、相对适度地区与相对过度地区的划分标准。选择这两个值，主要是基于这两个模型的拟合优度较高，且都控制了制度环境变量的影响，同时部分的考虑了内生性问题。从年均比重来看，社会资本相对不足地区占到85.15%，社会资本相对适度地区和社会资本相对过度地区的比重仅为7.39%和7.46%，在环境治理上，绝大部分城市面临着社会机制不全的困境，而目前中国环境治理困局是多方面原因造成的，其中社会资本不足起着重要“作用”，比如公众参与环保行动目前仍处于传统模式阶段，这是一种非常有限的末端参与。社会资本分布的趋势来看，社会资本相对不足城市的数量和比重均呈现出不同程度的下降趋势，这类城市主要集中在中西部地区；社会资本相对适度城市的数量和比重则呈现出比较明显的上升趋势。针对社会资本不同类型地区而言，各自侧重点和关注点应该有所差异，对于社会资本相对不足的中西部地区而言，重点应该放在努力增加社会资本上，最大限度发挥社会资本的环境治理效应；社会资本相对适度的东部中等城市，应该同时兼顾社会资本和其他制度因素的同步推进，通过完善制度环境进一步拓展社会资本环境治理效应的区间范围；对于社会资本相对过度的地区而言，应该将重点放在制度环境的改进上，在短期内，这一地区社会资本的容量和环境治理效应已经到了瓶颈期，现有的制度环境难以满足社会资本环境治理效应发挥的需要，因此，进一步通过制度创新，在更高的政府制度水平和市场化程度上实现与社会资本有机对接。可以解释的是，东中西部地区同时出现环境的内在机制是存在差异的，中西部地区更主要源于社会资本的不足，即社会群体间尤其是公众与企业和政府间缺乏足够的信任，再加之沟通机制不畅，企业缺乏履行环境社会责任的社会规范和约束机制，使得这些地区的出现；而东部地区环境出现则可能是社会资本相对过度尤其是所处的制度环境难以满足社会资本的“需要”所引发，以厦门PX项目事件和启东事件为例，两地区均处于东部沿海地区，经济较为发达，两类事件均是由上马环境污染项目所引起的，由于两地区社会资本相对充分，使得社会公众在污染危害尚未严重发生之前就采取相应的集体行动进行反馈，如厦门PX项目建成之初，105名全国政协委员联合签名“关于厦门沧海PX项目迁址的提案”，但并未引起足够重视，之后随着事态的蔓延以及公众急速关注，当地政府较为迅速的开启多轮座谈沟通，进行了二次环评、公众投票和项目迁址，最后以平稳方式解决了这一危机；而启东事件自始至终，当地政府并未充分重视，而民众的利益诉求并没有随着时间的流逝而消逝，反而在集聚和反弹，直至最后演变为大规模。这两起事件恰恰说明：社会资本水平并不是越大越好，特别是当所处的制度环境尤其是政府部门难以满足社会资本的“需求”时，社会资本反而会引致环境治理的低效；但是如果政府部门努力提升公共服务水平和自身的运行效率，引导和沟通机制顺畅，那么即使社会资本水平相对较高，反而会更有利于提升环境治理绩效。
4.3.2更换样本与指标
为了进一步证明本文结论的可靠性，根据数据的可得性和适用性，我们在已有的186座样本城市中，筛选出93座城市，筛选标准是这些城市均列入环境保护部公布PM10、SO2、NO2数据的113个大中城市中，同时将样本的因变量替换成PM10、SO2、NO2变量，来考察社会资本与环境质量之间的关系，分别采用门限回归、考虑工具变量的SYS-GMM方法进行检验，时间区间为2004-2010年，得到的结论与前文基本一致。
5结论与讨论
本文以环境问题为研究对象，提出了社会资本、制度环境与环境治理绩效之间关系的三个基本假说，我们研究发现：社会资本总体上有利于环境治理，尤以社会信任和社会沟通（网络和组织）的效应最为明显；社会资本与环境治理之间呈现倒U型的非线性关系，社会资本存在着一个适度水平；社会资本对环境治理的影响受制于政府质量和市场化程度两种因素，政府质量和市场化程度越高，社会资本的环境治理效应越大，同时，改善政府质量所带来的社会资本边际环境治理效应更高；从年均比重来看，社会资本相对不足地区占到85.15%，社会资本相对适度地区和社会资本相对过度地区的比重仅为7.39%和7.46%，目前中国环境治理困局是多方面原因造成的，绝大部分城市面临着社会资本不足所导致的社会机制不全的困境。
本文结论对现阶段中国环境治理机制的设计具有较强的启示意义：一是重视社会机制尤其是社会资本在环境治理过程中的作用，持续全面提升对外开放水平、缩小收入差距、提升就业率和就业质量以及积极推动社会组织发展，对于积累社会资本、发挥社会资本的环境治理效应具有重要意义；二是重视制度环境在形塑和提升社会资本环境治理效应中的作用，良好的政府质量和较高的市场化程度可以强化社会资本的环境治理效应，拓展和延伸社会资本环境治理效应的广度和深度；三是重视社会资本与制度环境的匹配与衔接。对社会资本不同类型地区而言，各自侧重点和关注点应该有所差异，对于社会资本相对不足的中西部地区而言，重点应该放在努力增加社会资本上，社会资本相对适度的东部中等城市，应该同时兼顾社会资本和其他制度因素的同步推进，对于社会资本相对过度的地区而言，应该将重点放在制度环境的改进上。
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AbstractThe extent to which social capital affects the development of public policy is an important theoretical proposition. Increasing evidences suggest that social capital has an important influence for growth， justice， poverty and environmental sustainable development. This paper takes increasingly intensified environmental issues as the study object，puts forward three basic hypotheses about the relationship between social capital，institutional environment and environmental management performance，adopts structural equation of MIMIC method to estimate the social capital level of more than 186 prefecturelevel cities. At the macro level from 2004 to 2011，and empirically
investigates the impact of social capital to environmental governance，and
the nonlinear relationship between social capital
and environmental governance performance and
system heterogeneity. The study found that social capital is conducive to the overall environmental governance， and social capital exerts the most obvious effects to social trust and social communication. There are many reasons for China’s environmental governance dilemma. Most of the cities are facing social mechanisms of social capital shortage caused by incomplete plight. It’s not true that the greater the social capital level the better it is； especially when the institutional environment is difficult to meet the ‘demand’ of social capital， social capital will lead to the inefficiency of environmental governance. If governments make efforts to enhance the level of public services and their operation efficiency， guiding and communication mechanism are open，
and it is matched with social capital，it will be more conducive to improve environmental performance. This paper recommends that we should pay attention to social mechanisms， especially to the role of social capital in the process of environmental governance， exert the role of the quality of government and market mechanisms in shaping environmental governance，promote cohesion and matching of social capital and institutional environment.
Different focuses should vary according to different regions in term of social capital. The middle and western region that is comparatively short of social capital should pay attention to increasing social capital.
Mediumsized cities in eastern region with relatively moderate social capital
should both consider the progress of social capital and other institutional factors.
【关键词】教师；素质；提升；途径
一、全面发展 提高自身综合能力
思想政治理论课教师要想提高自身素质，首先要提高自身各方面能力，努力成为综合性人才。在教学方法、思维方式、理论水平等多方面都应该符合当代学生的特点，了解必要的多学科知识，习惯多学科专业思维。并能够通过强大的表达能力将这些方面的能力表达出来，与学生产生共鸣，使学生更容易接受、理解思想政治理论课的相关知识，提高思想政治教育的有效性，提高教师在学生心目中的形象，增加思想政治理论课的吸引力。
（一）教师专业技能的提升途径
教师专业技能包括讲课能力、语言表达能力、激励能力、教材向教学转化能力、驾驭课堂能力。身为教师，拥有高水平的教师专业技能是教师的立命之本，教师只有提高专业技能，才能清晰透彻的讲授课程内容，才能将思想政治教育的精髓传递给学生。要想切实提高高校思想政治理论课教师专业技能，要从一下几方面加以努力：
首先，高校应针对思想政治理论课教师制定专门的培养计划与培养目标。思想政治理论课主管院（系）应根据思想政治理论课教师的实际情况，制定切实可行的教师专业技能培养计划，明确思想政治理论课教师应具备的教师专业技能和应该达到的教学水平。
其次，建立相应的教学质量督察体系，加强思想政治理论课的教学管理。教学督导部门应该以随机听课、教学常规检查等方式对思想政治理论课教师的教师专业技能水平做客观公正的评价，从而帮助思想政治理论课教师认识到自身的不足，有的放矢地提升自身专业技能。
最后，为了促进思想政治理论课教师的专业技能的提高，学校、院（系）应建立适当的激励机制。不同水平的教师，课酬、津贴、任务量都要有所差异。并适时举办教师专业技能大赛，对表现优异者给予适当物质和精神奖励，并以此作为晋级、晋职的考量标准之一，切实提高思想政治教师的专业技能。
（二）科研能力提升途径
科研能力是思想政治理论课教师综合素质的重要组成部分。思想政治理论课教师需切实提高自身的科研能力，以科研促进教学，以教学带动科研。科研能力的提升，要做到：第一，以科研开发为手段，提升思想政治理论课教师科研能力。第二，以学术交流为契机，提升思想政治理论课教师科研能力。第三，以学术专著为载体，提升思想政治理论课教师科研能力。
（三）实践能力提升途径
为了提高高校思想政治理论课教师的实践能力，思想政治理论课教师应该加强对理论知识的学习和理解，实现意识形态理论向实际生活有效的转化，用经典理论指导实际工作，用实际工作验证经典理论，使自身的实践能力不断提升。
二、明确认识到本职工作的重要性，增强职业荣誉感
在高校中，从学生到教师，再到学校，对于思想政治理论课的重视程度都明显不够，科研经费不足，学科歧视等现象较为常见。但是，思想政治理论课教师应该正视自身的工作性质，明确认识到身为思想政治教育工作者的重大责任，担负起思想政治教育工作者的神圣使命。思想政治理论课教师在课堂上的一言一行都是学生了解国家路线、方针、政策的直接来源；是学生形成正确的世界观、人生观、价值观的重要指导。思政课教师不仅要做学科专业教师，同时还应该是学生的人生导师。对本职工作的重要性持有坚定信念，以身为思想政治理论课教师为荣。
三、注重个人形象
经济的不断发展，知识经济的不断凸现，使高校的教育发生着巨大的变化，在这样一个飞速发展的社会中，学生的参与意识与自我意识不断增强，师生关系正在发生着前所未有的变化。现在，教师的权力因素对学生的影响正在弱化，教师对学生的影响力主要集中在非权力因素上，而这些非权力因素的主要载体就是教师的个人形象。思想政治理论课由于理论较为抽象，课程形式以大课堂教学为主，所以教师个人形象因素是影响课堂教学效果的一个较为关键的因素。
研究表明，在教师个人形象因素中，学生最关注的是教师的知识面、语言运用艺术、师生交往三个影响因素，大部分学生认为好的教师应该是博学多才的，教育理念与时俱进，知识结构科学合理，能够解决学生专业学习过程中的相关问题；其次是教师语言运用艺术，教师在教学中，要说标准的普通话，且普通话必须标准、流利，速度适中，教学语言具有美感；最后，师生交往理念及师生关系也是教师形象的重要部分。思想政治理论课教师要在日常生活中时刻以教师身份严格要求自己，时刻注意自身的个人形象。做到为人师表，在学生中树立威信，保证课程的顺利进行。
四、开拓视野，创新思维，提高课程吸引力
思想政治理论课指导思想上始终坚持思想不动摇，并且要紧跟时代脉搏，积极吸收新时期中国特色社会主义理论。思想政治理论课教师应该积极开拓视野，积极向其他学科教师、学生学习，善于在教学中采取新方式、新方法，使思想政治理论课与时俱进。这样不仅能保持思想政治理论课的青春活力，提高课程的吸引力，也能同时提高思想政治理论课教师的综合素质。
思想政治理论课作为学生思想政治教育的主渠道，努力打造学生“真心喜爱、终身受益”的课程体系，是加强学生思想政治教育的重要手段。而思想政治理论课教师作为课程授课者，担负着重要的责任，对学生树立正确的世界观、人生观、价值观有着极其重要的作用。有效的提升思想政治理论课教师的自身素质是完善思想教育体系，提高大学生的思想政治素质的关键所在。
参考文献：
[1]王乐夫.公共管理学[M].中国人民大学出版社，2008
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