时间：2023-09-20 16:08:40
导语：在社区治理知识的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A
城市化进程中的社区经历了礼俗社会向法理社会转化的过程，产生了社区失序问题;法律治理失范，产生了社区失灵问题;人口流动性增加，产生了社区整合性差问题。在对社区进行法律治理的过程当中，应重点研究这些问题，寻求解决问题的方法。
礼俗社会向法理社会转化产生社区失序问题
社会学家将社会分为礼俗社会和法理社会①。礼俗社会建立在以家庭、近邻、种族、宗教等为纽带的直接首属人类关系基础之上，家庭或家族是组织的基本单元，用深度、凝聚力、满足度等特征描述社会关系，以看护和家庭的方式把人们聚合在一起，通过来自家庭和邻居非正式的纪律规范约束个人行为，其成员有相似的背景与生活经验，彼此熟识而亲密，以私人方式交往互动，隐私较少，人们有共同的价值观念和道德传统，秉承集体主义至上原则，通过道德劝说、闲话、表情手势等非正式的道德控制手段来维持社会秩序。社会团体成员生于斯，长于斯，自然形成，与他们的祖辈相似，以人的相似性为基础形成机械融合体，由这种融合体组成的社会是一种封闭的前工业社会，相似于农业社会。
法理社会建立在不同家庭、宗教、团体、组织的人们相区隔的间接次属人类关系基础之上，源于经济组织模式的理性、效率和契约责任，大部分社会交往趋向于短暂化和表面化，人们通过正式的联系集聚于机构和组织中，非个人的、制度化的规则约束个人行为，即法律是社会控制的主要手段，运用法律来约束个人行为，其成员由不同生活背景、文化价值观念和道德传统的人口组成，缺乏感情交流，人际关系松散，人们关心的是自己的私利，坚持个人主义至上原则，社会团体成员存在着明显经济角色差导，以这些差异角色为基础形成融合体，由这种融合体组成的社会是一种开放的工业城市化社会。
礼俗社会和法理社会是两种既定对立的理想社会，礼俗社会是基于血缘、亲缘、地缘和共同感情经历历史形成的自然产品;法理社会是人们有意识地建立、设置的人工制品，由自然形成向人工建造转变，由礼俗社会向法理社会转变，由农业农村社会向工业城市社会转变是人类社会发展的历史必然。②在社会转变过程当中，原有的社会控制体系逐渐解体，新的社会控制体系还没有完全建立起来，一些人感到孤独、困惑，不知道该如何做，一些人容易挑战或无视社会规则，这种状况的一个后果就是失常行为增加，社会走向了无规范的失秩状态。“失序”是指因社会转型以及由此而导致的社会失范所引起的社会秩序在一定程度和一定范围内的紊乱。③亨廷顿曾说：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”④中国从传统社会向现代社会转变的过程，也是一个容易出现动乱和失序的过程。
社区是社会的缩影，城市化引起的失序状态在社区表现得尤其明显。城市化使社区由熟人社会变成了陌生人社会，人们相见而不相识，割断了建立在家庭、邻居关系基础上的联系纽带，劝说、舆论等道德手段失去了对社区的控制作用，法律控制手段还没有完全建立起来，控制手段出现了断层，社区陷入了混乱的失序状态。失序是社会进步过程当中出现的一种反常现象，它打破了现存社会秩序赖以存在的常规，并且就此毁掉了文化和经济的价值，诸如勤俭的习惯、熟练的技巧，以及个人的希望、抱负和作为社会秩序内容的生活计划，但如果经过合理的调适，能在更高的层次上形成良好的社会秩序，并以之推动社会向高级阶段发展。
在社区由礼俗社会向法理社会转变过程当中，法律成了社会控制的主要手段，对社区的发展具有引领、规范和调适作用，这种作用建立在法律与社区实际情况相符合的基础之上，但是，由于人们在面对新生事物时往往知识、经验不足，不能很快把握社区法律治理的真谛，真理的获得需要有一个不断实践的过程，法律对社区的治理也有一个不断的修正过程，即要经过立法―适用―修正―适用―修正的不断反复过程，也就是说要经过一个法律治理的探索阶段。探索阶段，有可能出现法律空缺、法律秩序滞后、法律实施困难等情况，这些情况都有可能产生社区的失序问题，在社区法律实践中应对此进行深入研究，并加以解决，尽量缩小失序的延续时间，将失序控制在一定的范围之内，使失序而不混乱。
法律治理失范产生社区失灵问题
“失范”这个概念最早由法国著名的社会学家涂尔干提出，是指一种无规范状况，或者是社会准则的缺乏和混合不清。罗伯特・默顿从功能主义的观点出发，对这个概念进行了更改，他把失范看成是“规范的缺席”，即人们对现存的社会规范缺乏广泛的认同，从而使社会规范丧失了控制人们行为的权威和效力。涂尔干和罗伯特・默顿界定的这两种失范问题，在城市化进程中的社会普遍存在。
就前者来说，城市化社区，首属社会关系向次属社会关系转化，动摇了基于家庭、近邻、种族、宗教基础上建立起来的紧密联系纽带，人们混杂在一起，相互不了解，生活上相互依存，情感上相互远离，不同收入、家庭、宗教、团体、组织的人们相区隔，社会控制条件和社会控制模式发生了变化，以首属社会关系为基础的道德控制方式向以次属社会关系为基础的法律控制方式转化。在转变过程当中，旧有的价值观念和行为模式被普遍否定或遇到严重破坏，逐渐失去了对社会成员的约束作用，新的价值观念和行为模式未被普遍接受或尚未形成，社会成员的行为缺乏明确的社会规范约束，形成社会规范权威失范、社会规范真空或规范冲突这样一种社会状态。在这样的社会中，社会规范缺乏明确性、确定性和肯定性，对社会成员的指导性不强，增大了人们依照规范行事的难度，人们的社会行为表现就是各行其是，整个社会陷入了混乱局面。
就后者来说，城市化社区，用理性和客观程序建立法律秩序，这样的秩序永远不能完全取代建立在共识和道德力量基础上的规模较小的直接群体的秩序，人们也习惯于建立在道德基础上的社会控制方式，对法律控制方式缺乏广泛的认同感，使法律规范丧失了控制人们行为的权威和效力。结果，城市生活导致了社会结构松散，允许以自我为中心等不正常行为泛滥，放纵个人问题迅速膨胀成为社会问题。……以客观制度化的控制来替代自我控制和社会控制的生活方式，……不仅加剧了反道德行为和社会的混乱，同时也造成了道德秩序、社会稳定和社会控制更为普遍的瓦解，形成了一种被认为是社区解体（social disorganization）的状况。社区混乱与社区解体相互叠加，产生了社区治理的失灵问题。
解决社区失灵问题应从以下三个方面着手：
首先，建立完善的社区法律制度体系。目前的社区法律制度滞后于社区的发展速度，不完全切合社区治理的实际需要，不能很好地发挥对社区的引领、规范和调适作用。应该依照社区发展的客观规律，对这些法律进行反复的实践和修正，建立完善的社区法律体系，调整社区的社会关系，规范社区各类主体的法律行为，维护良好的社区法律秩序。
其次，将法律制度建立在人们良好社会行为习惯的基础之上。城市社会学家认为，任何一种比较正式的控制方式，都必须建立在本能、自发的基础之上，才能显出其效力。在正规的法律形式取代民俗的过程当中，城市行政的控制办法应深入到以往只是由个人的爱好和意愿自行决定的某些活动中来，这样的社会控制方式才能有效地发挥作用⑤。
再次，运用法律与道德相结合的控制方式。社会的演进是一个否定之否定的发展过程，是一个不断地由低级到高级的发展过程，在此发展过程当中，新的社会是原有社会的延续，保留有原来社会的因素。在社区由礼俗社会向法理社会转变过程当中，也要遵循否定之否定的发展规律，道德规范和法律制度在本质上具有同一性，都对社区具有凝聚力和调节作用，在用法律进行社区治理的同时，也要注意运用道德控制方式，使两者相辅相成，促进社区的稳定和发展。
人口流动性增加产生社区整合性差问题
社会整合是按照一定的价值观念和规范，对社会中既相对独立又互相联系的因素进行整合，形成统一体的社会活动。社会整合是社会发展的必要条件，它既能维护社会系统的完整性，又能使社会进入更高级的适应能力。社会整合的基本功能是保持社会的秩序化、规范化，其目的是防止社会结构的各个部分因缺乏亲和力而导致发展失控，引起整个社会的混乱、无序。⑥
社区互动关系是社区整合的基础条件，社区互动的关系有两种，一种是主要关系，另一种是次要关系。主要关系包括亲戚之间的关系和私人朋友之间的关系，亲戚之间关系建立在忠诚和责任基础之上，私人朋友之间关系建立在吸引力和项目的兴趣基础之上。次要关系是具有目的性的关系，是为获得特别的目的而聚集在一起的不同个体之间的关系。他们经常被划分为两类，一类是具有内在满足感的互动（情感性互动）关系，另一类是仅获得某种目标的互动（工具性互动）关系。情感性互动典型地围绕不同类型自愿协会的形式被组织，如运动会、业余爱好组织、联谊会、志愿组织;工具性互动经常发生在商业协会、工会、政治团体和压力团体的框架内。社区整合就建立在这些互动关系的基础之上。整合后的社区能使所有成员的福祉获得改善，但是当成员可以自由进入或退出该群体时，这个结论就不可信了。⑦由于城市化的流动性、社会服务安全提升和生活节奏差异化增大，人们较少受到居住邻近性的约束，地方支持系统变得越来越不重要，让更多的人参与到邻里生活中来变得日益艰难。在这人口频繁流动的城市化社区中，人们自我分类和被分类成城市组织的不同部分，经过隔离、同化、再隔离的协同过程，城市的不同部分和住房的不同类型逐渐由不同社会经济状况、不同规模结构的家庭和不同民族、种族背景的人们所表征。⑧人员流动性增加和分化，使社区失去了具有相似社会经济资源和文化价值观念的亲近性支撑，无论是主要互动关系，还是次要互动关系都很难实现。人与人之间没有了社会互动关系，社区整合无法进行。
城市化社区存在两个方面的问题：一是情感智力发展不足，心理压力增大;二是文化价值观念多元化，生活方式多样化。就前者来说，城市既解放着人类，又限制着人类，在此，人类实现自我，展示创造的力量，追逐生存、财富、地位、权力、知识等目标，却又忽视情感的培养，人口膨胀、非充分就业、不快节奏的城市生活，造成了巨大的心理压力。就后者来说，城市化进程中的社区被社会经济、人口、文化价值观念、生活方式存在明显差异的群体“侵入”，模糊了人的价值理念，动摇了道德的行为规范性，产生堕落、混乱、无序和冲突。如果缺乏互动和整合，这些问题很难解决。
从任何意义上都可以说，是那些对社区没有治理能力的人们仍对地方社区保持着兴趣，并活跃在我们各大城市的地方社区中。妇女，特别是未受过专业训练的妇女，以及从地域上被隔绝、禁闭在异地语言中的无形壁垒之中的移民们，才注定要保持着他们对邻里生活的某种兴趣。有能力的人不关心社区事务，关心社区事务的人没有能力，选举产生的社区自治组织自治意识薄弱，社区整合能力不强，很难通过交往互动的方式行使社区自治权利，在社区法律治理过程当中，需要政府权力的适当介入，整合社区资源，培育社区自治组织，提高自治组织的自治能力。
依照政府与社会相分离的治理理念，政府权力不是直接介入社区自治事务，而是赋予居民委员会部分行政管理权力，让其在城市化社区自治中起主导作用，整合居民、业主委员会、物业服务公司等社区主体形成综合治理能力，解决在人口流动过程当中社区存在的城市化问题。社区居民委员会有丰富的社区治理工作经验，长期以来，社区居民也习惯于居民委员的领导，居民委员会有能力在社区治理中起主导作用。对此，要为居民委员会在社区整合中发挥主导作用搭建一个平台，这个平台就是建立以居民委员会为主导的议事协调机构。居民委员会、业主委员会和物业服务公司三个法人组织主体都在社区行使权力，权力边界并不清晰，存在相互重叠和冲突，应通过议事协调机构协调三方的社区整合行为。居民委员会因具有社会管理职能而在协调机构中居于核心主导地位，是协调的组织领导者，业主委员会和物业服务公司是协调机构中的积极参与者。居民委员会在组织召开协调会议之前就拟协调的议题征求包括业主在内的全体居民的意见，协调中对共同管理的事项和各自管理的事务进行充分协商，划清权力边界，明确职能分工，达成共同治理社区的一致意见，向全体居民公布后组织实施，凝聚社区各种资源形成综合整合能力。居民委员会在议事协调机构中的主导作用表现在两方面：一方面，帮助业主委员会提高自治能力，协助物业服务公司进行物业管理，维护正常的物业服务合同法律关系;另一方面，充分发挥居民委员会的人民调解作用，协调解决业主、业主委员会、物业服务公司之间产生的法律纠纷。居民委员会是党和政府治理社区的着力点，在人口流动性强、社区整合性差、法律纠纷频发的情况下，应加强居民委员会的组织建设，提高居民委员会整合社区的能力，使社区问题在社区内部得到解决，维护社区的和谐与稳定。
（作者分别为南昌理工学院城市化与法律治理研究所所长、副教授，南昌理工学院院长、教授;本文系2014年度国家社会科学基金项目“城市化进程中的社区法律纠纷研究”的研究成果，项目编号：14BFX070）
【注释】
①Tonnies， swork was first published in 1887 and was translatedinto English by C. Loomis in 1957 as community and Society.EastLansing， Mich.： Michigan State University Press.
②夏建中：《中国城市社区治理结构研究》，北京：中国人民大学出版社，2012年，第77页。
③刘祖云：《中国社会发展三论：转型・分化・和谐》，北京：社会科学文献出版社，2007年，第237页。
④[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，上海世纪出版集团，2008年，第31页。
⑤[美]R.E.帕克，E.N.伯吉斯，R.D.麦肯齐：《城市社会学―芝加哥学派城市研究》，宋俊岭、郑也夫译，北京：商务印书馆，2012年，第32页。
⑥叶昌友，王天闻：“社会整合与党的执政能力的提升”，《社会科学家》，2011年第11期。
⑦[美]塞缪尔・鲍尔斯，赫伯特・金迪斯：《社会资本与社区治理》，参见周红云主编：《社会资本与民主》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第201页。
论文摘要:城市社区治理是实现和谐社区的基本途径。如何搞好社区治理,是当前学术研究的热点问题。随着新公共管理运动的深入发展,社区治理主体也呈多元化的发展趋势。社区业主是构成社区的基本元素,在社区治理中起着举足轻重的作用。但当今的业主与以往的居民并不相同,对他们的管理、组织等遇到了新问题。所以应根据新情况,给社区业主一个合理的角色定位并使业主主动参与到社区治理中来,这样才能更好地进行社区治理。
近年来，我国的城市社区建设已初具规模。城市社区建设这一概念是在我国体制转轨的大背景下被提出来的，“努力促进新的社会结构和管理体制的形成，配合人们在思想文化、价值观念、生活方式等方面的进步，重塑‘以人为本’的现代社会”。[1](p2)在新形势下，对社区的管理不能沿袭以往的方法，由此产生了社区治理这一理念。社区治理强调的是治理主体多元化，这就把社区业主推到一个前所未有的重要位置。
一、社区治理主体多元化是发展趋势
“治理”这一提法有其独立的丰富内涵：“作为社会——控制论系统的治理，政策结果不是中央政府行为的产物，中央可以通过一种法律，但是在随后执行的过程中，它要与地方政府、保健机构、自愿部门、私人部门等发生互动关系，相应，后面这些制度间相互间也要发生互动。中央政府的凌驾地位不存在了，政治体系日益分化，我们生活在‘没有中心的社会’，即以多个中心为特征的多中心国家中。政府的任务是使社会——政治活动具有能动性，鼓励出现多种多样的解决问题和分配服务的安排。这种新的互动模式种类众多，例如自我管制和相互管制，公私合作伙伴关系，合作管理以及有企业家精神的合资企业。社会——控制论研究方法强调了处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的权威，替代它的是：每个政策领域特有的多种行动者；这些社会——政治——行政行动者之间的相互依存；共同的目标；界限模糊的公共部门、私人部门以及自愿行动部门；行动、干预以及控制方式的多样化和新出现的方式。治理成了互动式的社会——政治管理方式的结果。[2](p92-94)近年来席卷全球的新公共管理改革浪潮对政府职能提出了新的要求，政府的公共管理职能要求管理主体的多元化，不再是单一的政府管理。“公共管理不完全等于‘政府管理’，而意味着一种新治理。传统意义上的公共行政强调的是政府行政或政府管理（governmentadministrationorgovernmentmanagement）。而公共管理中的管理者，不一定完全是政府，私人部门、非营利部门、非政府组织等都是公共管理的一个重要组成部分。它强调的是治理（governance），即由众多行动者组成的一个关系网络，和众多行动者之间的合作伙伴关系”。[3](p12)治理理论与新公共管理理念相结合，形成了公共治理理论。公共治理的主要特征有：“1.政府理念从统治到治理的转变；2.公共治理主体从一元到多元的转变；3.公共治理的研究对象有了巨大的扩展；4.公共治理机制和手段的巨大变革。”[4](p91-92)社区治理的理念来源于公共治理理念，以往是政府作为单一的社区管理主体，而现在由于政府理念的转变，使得治理主体呈多元化发展趋势，使除政府以外的非政府组织、企业、社区部门和社区居民都可以成为社区治理的主体。不同主体在对社区事务的管理中发挥各自的特点和优势，相互合作，共同为社区建设出力。如果这一套治理体系能够良好运作，必然能够达到事半功倍的效果。但在实际操作中，由于这一新治理模式起步晚，在实际操作中还要一边摸索一边前进，存在的问题主要表现在各治理主体之间职责界限模糊，甚至对自身的角色定位认识不清。在这里要重点讨论的，是社区业主在社区治理中的角色定位问题。
二、社区业主的角色定位
（一）社区业主与以往的社区居民的比较。
我们现在所说的社区业主，主要是指在社会主义市场经济条件下，住房商品化之后购买房屋全部产权的购房者。旧城改造是城市建设整体规划的重要部分，拆除旧房屋建造新房屋则是旧城改造的主要内容。新建的住房大都是商品住宅小区，城市里的社区基本上就是以这些商品住宅小区为主。小区业主与以往的社区居民相比，不同点主要表现在：
1.以往的社区居民所居住的房屋大都是单位福利分房性质，居住在一起的居民一般是在同一单位工作，彼此非常熟悉；现在的小区是商品化住房，业主购房都是个体行为，业主之间互相不认识。
2.以往由街道办事处、居委会等机构对社区进行管理，而现在这些机构已经淡化，应运而生的业主委员会担负起了管理社区业主的责任。
3.以往社区的公共服务由单位统一提供，现在住宅小区的公共服务由物业公司提供，物业公司根据其工作内容和性质向业主收取物业管理费。
可见，从传统社区向住宅小区的转变，不仅是人们的居住条件、居住环境发生了变化，更是我国城市基层社会管理方式的转变。以前实行的以“单位制”为主的管理模式随着经济转轨和社会转型逐渐退出了历史舞台，新的社区形式作为新的城市基层社会管理模式，是符合经济与社会发展要求的。
（二）存在的问题。
社区治理主体的多元化发展趋势，对社区业主提出了要求。社区业主作为跟社区部门、物业公司具有平等地位的治理主体，理应很好地发挥自己在社区中的作用。但在实际生活中，社区业主与物业公司及其他社区治理主体的矛盾很大，此类新闻也是屡见不鲜。
从上面总结的社区业主与以往社区居民的不同点中可以看出，现在的社区业主之间没有工作上的联系，加之当今社会竞争激烈、压力大、生活节奏快，人们总是很忙，人情淡漠，对于自己所居住的社区的其他成员更是不会主动去结识交往，这就造成了社区业主之间联系不紧密，缺乏把自己当成社区治理主体的觉悟。业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业主委员会的建立是社区自治发展的标志，但由于起步较晚，发展时间短，很多方面还不成熟，而且业主委员会是民间性组织，号召力似乎不强，许多业主对于委员会的职能性质都不了解，支持委员会的工作就更无从谈起了。物业公司为社区提供公共服务，也是社区治理主体之一。目前社区里的矛盾问题，最集中的就是业主与物业公司之间的矛盾，往往是业主认为物业公司在收取了较高的物业管理费之后并没有提供相应的服务，于是拒绝缴纳以后的物业管理费；物业公司则认为他们收取的管理费都不足以维持公司的正常运转了，这样一来，后果一般是物业公司不再为社区提供公共服务，社区环境变得越来越恶劣，业主深受其害。
（三）社区业主的角色定位。
矛盾问题已经不容忽视了，那么业主在社区治理中究竟扮演着一个什么样的角色呢？既然前面已经提出社区治理主体多元化的发展趋势，毫无疑问，业主是社区治理主体之一，与物业公司及其他社区部门有着平等的地位。但在实际操作中不能发挥出业主应有的作用，这促使我们对社区业主的角色定位进行反思。
社区治理主体多元化是社区治理理论的组成部分，将理论运用到实践中，必然要经历一段磨合期，在此期间可能会产生很多以往没有遇到过的新问题。“综观我国城市社区治理模式的发展与演变，可以将其概括为三种模式或三个阶段：1.行政型社区——政府主导型的治理模式。2.合作型社区——政府推动与社区自治结合型的治理模式。3.自治型社区——社区主导与政府支持型的治理模式。我国城市社区建设由第二个阶段向第三个阶段的发展需要一个较长的过程”。[5](p136-137)在这个发展演变的过程中，社区业主对自身的主体地位缺乏足够的认识，很大程度上是受到传统管理模式的影响。在以往的社区管理模式中，社区居民是被管理者，是接受政府管理的一群人，人们在思想上已经形成了对管理者的依赖。现在的社区没有了所谓的上级管理者，更多的是靠自己进行管理。而靠自己进行管理，又没有明确的管理方法和标准，于是更多的人选择不管理，对公共事务不闻不问，至于私人的事情，自己管自己的，别人也无权过问。这样一来就导致了社区业主对社区事务的普遍不关心，即使出现了会影响到自身利益的问题，只要他人也遇到同样的问题，就不会主动去寻求解决方法，从众心理在这里起到了很大作用。还有就是单位制解体，尽管凸显了人们的自主性和个性，但也会造成人与人之间联系的不紧密，住在同一个社区的人们缺乏内聚力，对社区公共事务漠不关心也就不足为奇了。业主委员会无法发挥更大的作用，很大程度上是得不到业主们的理解和支持，当然其根源还是前面提到的社区业主之间缺乏内聚力。同时，其他社区治理主体的职责界限模糊，对自己应负的责任认识不清，责任意识不强，也是导致很多问题无法妥善解决的原因。
问题的产生也许是在磨合期间无法避免的，如何解决这些问题就成为了过渡的关键。既然现在社区业主不能很好地发挥其作为社区治理主体的作用，那就应该在实践中将其定位在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置。在实践的过程中努力将业主群体往治理主体的方向引导，并让其认识到社区事务与自身利益有着密切关联性。
三、努力引导社区业主发挥其治理水平
将社区业主放在一个还不能够达到治理主体水平，但正在向着治理主体前进的位置，这就需要我们在实际操作中采取相应的措施，将业主向治理主体引导。
（一）强化业主委员会在社区中的作用。
我国传统的管理模式是由上级机构管理社区居民，而且人们的思想方式受其影响很深。既然这样，完全可以顺应这一思维方式，提高业主委员会的地位，强化其作用。业主委员会虽然是民间性组织，也不是对社区的业主进行上对下的管理，但它是代表业主利益的组织，所做的工作都是在维护业主的合法权益。从这一点出发，我们可以强调业主委员会的组织功能，委员会是通过民主程序推选出来的业主代表组成的，跟大家是同样平等的身份，这就不会出现以前管理模式中管理者与被管理者之间的隔阂。业主们有什么困难，遇到了什么问题，都可以向委员会反映，委员会帮助业主解决问题。在这一点上，业主委员会可以填补在没有了传统管理者之后人们心理上的缺失，业主们通过委员会解决了困难与问题，自然会感激业主委员会，在心理上对其产生认同后，要拥护委员会就是顺理成章的了。所以，业主委员会必须强化自身在社区治理中的作用，当业主们还对自己的治理主体地位认识不清时，业主委员会就应该站出来，代表广大业主发挥治理主体的作用。
要做到这一点，首先社区中要选出大家都信赖的、人际关系较好的、热心为大家服务的业主代表来组成业主委员会，组成之后要建立一套业主委员会运作的规章制度，切忌三分钟热情，要切实把每项工作都落到实处，并一直坚持下去。其次要加强业主委员会与广大业主的联系，获得业主的支持。这一点在实际操作上有很大困难，由于前面已经说过的一些原因，很多人都对所居住社区的公共事务漠不关心。还是必须依靠业主委员会自身勤做工作，不能只是在产生问题和发生矛盾时，委员会才能证明其是存在的，必须在日常生活中时时处处体现出业主委员会的存在。
（二）加强社区业主间的内聚力。
社区业主的内聚力不强，是业主不团结，对社区公共事务不关心的根源。如果在这方面有所强化，许多问题解决起来会更容易。由于工作、生活上的差异，社区业主也许很难在同一时间聚集到一起，这也给他们的沟通造成了一定困难。加强业主之间的联系，可以先从老人和孩子着手。退休在家，平时无事可做的老人们完全可以加强联系和沟通，业主委员会可以组织老人们参加一些有益身体健康的活动，加深对其他人的了解和熟悉，老人之间互相来往多了，会影响整个家庭与其他家庭的来往，慢慢地就可以把业主们联系起来。孩子们也是，平时经常在一起玩，家庭之间的联系自然就会越来越紧密。社区业主之间的联系紧密了，内聚力自然就会加强。业主们对社区公共事务就不会再抱着漠不关心的态度，而是真正感觉到自己是这个社区的一分子，社区的大小事务都与自己息息相关，也乐意参与到社区的管理中来，负起自己那份责任，这样，社区业主达到社区治理主体的水平就指日可待了。要加强社区业主的内聚力，要做的还有很多，而且这肯定是一个需要花费较长时间的过程，不能操之过急。
（二）业主应加强与物业公司的互动。
物业公司为社区提供公共服务，是当前的主流。尽管物业公司是企业，但由于其主要业务是为社区提供公共服务，如垃圾清理、安全保卫、绿化维护、车辆管理等，收取的物业管理费也在业主可以接受的范围内，所以物业公司是为社区业主提供公共服务的机构，是社区治理主体之一。当前普遍存在的业主与物业公司的矛盾，很大部分还是由于物业公司自身不完善，提供的实际服务与承诺时的标准不相符，收取费用与提供的服务不相符等。由于物业管理的质量与业主日常生活密切相关，特别是经济上的联系，使得业主与公司之间的问题十分复杂且敏感，一旦出了问题，双方都不愿意承担责任，致使本来也许并不严重的问题越来越严重，原本可以协商解决的矛盾也变得不可能解决了。当前我国的物业公司发展较快，但良莠不齐的现象也很突出。社区要找到一家负责任讲信用的物业公司并不容易。撇开客观因素，业主自己应该做到的，是重视最初与物业公司签订的合同，严格按照合同拟订的标准执行，如果物业公司日后提供的服务没有达到合同上规定的标准，业主应坚决捍卫自己的合法权益，在物业公司提供服务的过程中，业主应时常监督物业公司的运作，及时沟通，出了问题立刻解决，尽量不要拖延，以保证问题能尽早得到解决。业主与物业公司的互动加强了，一些潜在的发生矛盾的可能性就能够被消除，双方都深入了解对方，就可以更好地合作。物业公司与业主都是社区治理的主体，所以就应该相互尊重，相互监督，做好自己应该做的，出现矛盾问题尽快通过协商解决。当然，企业性质的物业公司是以盈利为目的，在经济利益与提供的服务之间找到平衡点也非易事，所以业主们在监督物业公司工作上必须付出更多，而一个有威信和号召力的业主委员会就可以替业主们担负起监督物业公司工作的责任，这也证明了社区里建立一个有威信有号召力、负责任，能真正代表业主的业主委员会的重要性。
（四）政府为社区建设提供外部支持。
政府是传统的社区管理主体，在当今治理主体多元化发展的趋势下，政府的作用仍然很大，特别是在我国。政府应该为社区建设提供一些外部支持，“社区的人力、物力、财力有限，政府必须协助社区解决工作中遇到的难题，特别是要解决区内居民的就业问题。为了将社区内党政组织、企事业单位组织、社会团体这三类组织统一调动起来，使之为整个社区的利益和目标而共同努力，需要政府担当起协调者的角色，理顺城市社区各行各业之间的关系”。[6](p135)社区其他治理主体都是通过政府授权才可能成为治理主体的，所以政府在社区工作上起到的总领性作用是无可取代的。政府为社区建设提供外部支持，相当于减轻了业主的负担，使得他们能够更好地看清自己的定位，明确自己的责任。政府还应在政策和法律制定上为社区建设提供良好的大环境。对物业公司的监督管理应该有法可依，一些社区部门目前还没有法律地位，这在很大程度上限制了这些部门的发展，政府应该根据实际情况，制定出有利于社区健康发展的政策和法律，这同样也有助于社区业主认清自己的角色定位。
综上所述，社区业主作为社区治理主体之一，在当前还不能很好地发挥作为治理主体的作用。因此，应该在实践中逐步采取措施，引导社区业主认清自己的角色定位，明确自己担负的责任，强化其责任意识，使其主动参与到社区治理中来，促进社区建设快速稳定的发展。
参考文献:
[1]严浩.我国城市社区发展政策研究[M].北京:中国计划出版社,2002.
[2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
[3]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[4]滕世华.公共治理视野中的公共物品供给[J].中国行政管理,2004,(7).
第一条为鼓励发展我市社区服务事业，完善社会保障体系，促进经济的发展和社会的稳定，根据国家法律有关规定，结合我市实际，制定本规定。
第二条本规定所称社区服务，是指在本市行政区域内的民政部门、街道办事处（乡、镇）、居民委员会以及其他组织和个人兴办的为社区内老年人、残疾人、优抚对象、社会困难户提供的各种社会福利和为居民提供的便民服务。
第三条民政部门是本市社区服务工作的主管部门，具体负责社区服务的管理工作。
市、县（市）、区人民政府及其有关部门应当积极支持和促进社区服务事业的发展。
第四条开展社区服务，应当坚持以社会效益为主的原则，实行无偿服务与有偿服务相结合的服务方式。
对老年人、残疾人、优抚对象和社会困难户实行义务或者低偿服务，便民利民服务项目实行有偿服务。
第五条兴办社区服务所需资金，本着国家、集体、个人相结合的原则，从以下几个方面筹集：
（一）民政部门从社会福利企业上缴的福利基金和社会福利有奖募捐的福利基金中提取的资助款；
（二）社区服务的收入；
（三）境内外组织和个人的捐赠；
（四）财政部门为兴办社区服务项目给予的扶持款；
（五）按有关规定筹集的其他资金。
第六条兴办社区服务享受国家和地方的有关优惠政策。
税务部门应按照国家有关规定，对新开办的经营性社区服务在税收上给予优惠照顾。
第七条兴办社区服务用房，经规划部门批准，可利用现有社区条件改建或新建。
新开发居民小区和改造旧城区，应当将社区服务用房纳入公共设施配套规划同步建设，社区服务用房面积在住宅区公共设施面积中所占的比例，由市民政、规划行政管理部门商定。对非经营性社区服务用房所需建设资金计入商品房成本，建成后产权归房地产管理部门，并按有关规定在租金上给予优惠照顾。
社区服务用房在城市建设中被拆除的，拆迁机构应当按照《*市城市建设拆迁管理办法》予以偿还。
第八条由民政部门收养进社会福利院（敬老院）的孤寡老人或照管的孤寡老人死亡后，其原住房属于公有房屋的，民政部门根据双方协议向房地产管理部门办理房屋租赁更名手续后，用于社区服务；其住房属于本人所有的，赠与或有遗赠扶养协议给民政部门的，由民政部门办理房屋产权变更手续后，用于社区服务。
第九条兴办社区服务所需的供水、供电、供气、供热和通讯设施，有关部门应当按规定优先给予办理。
第十条鼓励机关团体、企事业单位将其现有的房屋或有关设施对外开放，用于社区服务。
第十一条社区服务所需的工作人员，可以从社区内招用闲散人员以及有一定劳动能力的老年人、残疾人从事专职社区服务；也可以组织社区内居民及单位的职工业余兼职从事社区服务。
第十二条兴办社区服务项目，经所在县（市）、区民政局审查批准，并领取市民政局统一印制的社区服务证书后，均可享受本规定的各项优惠待遇。
第十三条由民政部门自办或合办的社区服务单位的资产，任何部门和单位不得收缴、平调或挪作它用。
第十四条市、县（市）、区人民政府或民政部门对在社区服务工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰奖励。
第十五条民政部门对擅自改变其社区服务性质的单位收回社区服务证书；对违法经营的由有关部门按照规定给予处罚。
第十六条市人民政府可根据本规定制定具体实施细则。
【关键词】治理主体；合理性；规范；合作技巧
十提出了国家治理体系与治理能力现代化建设的宏伟目标，其理论核心是多元主体管理，民主、参与式、互动式管理，根据理查德-廷德尔（C.Richard Tindal）的地方治理理论，政府被视为地方治理过程中的助推者、协调者。在城市社区，居委会是法定的城市居民自治的基本组织形式，但并不是城市居民自治的唯一组织形式，当居委会没有足够的时间、精力、人员开展居民自治，可以借由其它的组织主体来开展自治工作，形成社区自治网络，居委会在组织网络中发挥指导者和协调者的功能。在现代治理网络中，除了居委会作为治理主体外，还需要联合业主委员会、物业管理机构、驻区单位、社团组织、志愿服务等社会组织对社区进行多元主体管理，形成参与式、互动式的管理体系。本文通过对太原和晋城2个社区的田野调查及其案例研究，得到了组织成功转化为有效治理主体的关键性要素：组织主体合理性、非正式的行为规范、合作技能。
一、组织主体的合理性
组织主体的合理性主要是指在社区所辖范围内，组织团体进行社区服务与治理，得到社区居民、居委会的认可和信任。而有关于驻区企业的组织主体转化主要是源于太原市某社区的实地调查，所调查社区作为太原市社区治理标兵，社区党委、居委会固然发挥了重要作用，而驻区公司为社区建设所做的物质输送、场地支持、文化活动支持、资金支持也起到了巨大的辅助作用，建立起了与居委会长期良好的合作伙伴关系。
作为市场组织，企业之所以能成功转化为社区治理主体之一的基础是该企业的长期稳定发展。若企业不稳定，这对于社区来说相当于流动人口，不具有管理主体的稳定性，故而得不到居委会的认可，也得不到社区居民的认可，不具备主体的合法性。在案例中，驻区公司长期稳定地扎根于社区（在这里提前排除其人事因素，只考虑组织层面的交流与合作），优先为社区的居委会办公楼提供装修服务，承建社区下辖小区工程，优先满足社区的门窗供应，为社区提供优质的物业管理服务，使得社区居民生活服务拥有可以信赖的产品保障。这样，居民通过居委会或者直接同公司构成了产品服务的互惠网络。驻区公司的长期品牌效应，促使公司通过生产公共产品、私人产品，获取了社区居委会及其居民的社会认可，就此产生了信任关系，其作为社区治理组织主体之一的合理性由此确立并不断随着互惠网络的优化而巩固。
二、非正式的行为规范
非正式的行为规范主要是指制度体系之外，治理主体在其交往过程中形成的约定俗成的行为方式和习惯，组织主体依据其进行管理、协调、商议与合作。在社区自治实践工作中，由于制度体系的不完善，无法及时应对新的环境变化，此时，这种非正式的行为规范无论对于社区治理主体的转化，还是对于组织主体内部管理就显得尤为重要。正如周雪光所曾指出的：“组织的正式结构变成了象征性的东西，对组织内部的运作没有实质上的意义。组织内部可能采用非正式的职业规范的组织结构来约束行为。”换言之，正式结构是适应制度环境的产物，是做给别人看的，而非正式的行为规范是组织运作的实际机制。案例中社区企业与居委会、居民之间的合作伙伴关系也有着他们的默认规范，其核心是互惠互利、优先服务，相互支持。集团各分公司必须优先为总公司所处社区提供高质量服务，如若出现问题，总公司高层会考虑对其分公司冠名权进行审议。这并不是明文规定，也没有硬性指标，而是约定俗成的道德规范。虽然这种道德规范最初源自于集团高层的社区居民身份，源自于其部分管理人员的居委会工作经历，但是这种公司与社区的友好关系和非正式的人情规则，却在公司主体转换为社区自治主体之一的过程中起到了关键性作用，是其与社区合作的行动原则和责任保证。而对于社区居民和居委会，优先选择集团公司的产品也成为其决策的一个主要方向，形成一种决策惯性，路径依赖。
三、组织合作技巧
合作技巧主要体现在组织主体如何与居委会进行有效沟通、协调，如何处理好与居委会的关系，并且能够将效用最大化，关键有：及时发现与回馈、互利互惠策略。在社区内的娱乐性群众组织，多数为社区居民因为地域和个人喜好的邻近组成的一个居民娱乐生活圈，例如自行车骑行小队、跳舞小队、下棋小队。以晋城某社区的自行车骑行小队为例，因为自行车运动在城市的兴起，社区居民通过骑行活动产生了密切的交往，形成了群众性团体组织。在团体活动中，居民间接形成了对于社区公共事务的舆论环境，并且在一定程度上达成了对居委会某些做法的一致意见，并出现了骨干成员主动找寻居委会反映情况的群体行为。而该社区居委会商讨社区事务，进行民意参考时，又会及时联系自行车骑行队伍的几个骨干和行家，并通过这一团体将信息汇总与回馈给整个社区，社区内的公共舆论在这里形成与发展，非正式的行为规范在这里产生效力，社区中与居民生活息息相关的公共事务也通过这一组织得到一定程度的解决。同时，群众团体在组织活动时，居委会予以及时帮助和有力支持，促使团体活动的壮大，这就形成了居委会和群众团体之间的互惠合作关系。有关于合作关系的稳定与长久，居委会需要充分重视、发掘社区内的娱乐组织，将其拉入社区公共事务当中，表示出认可和尊重，并予以适当的支持，促进这些组织的发展；而这些娱乐性团体除了发挥其本质的娱乐功能外，还可以为社区信息的传播提供有效渠道，形成民意的集散地，帮助居委会将工作落到实处，形成居委会与社区居民的交流平台。
参考文献
[1] 林尚立.社区民主与治理：案例研究[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
*基金项目：国家自然科学基金面上项目“地方政府生态管理与绿色社区志愿者组织成长的互动关系研究”（编号：71173099）；江苏省“青蓝工程”资助；2011年教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目（编号：NCET-11-0228）
作者：梁莹，南京大学社会学院社会工作与社会政策系副教授 南京 210046
[摘 要]21世纪将是公民治理的时代，公民参与是公民治理的核心机制，在公民治理中处于主体和中心地位的公民，具备现代公民意识和健全的公民资格。本文基于对长三角地区三个城市的实证调查，对公民治理成长之基本现状进行解析，接着通过Multinomial Logistic回归分析深入剖析影响社区中公民治理的重要因素。通过以上的分析本研究尝试探寻影响和制约社区中公民治理的真实图景及影响其发展的深层原因，期望可以为我国社区中公民治理与草根民主的成长提供一个基本的理论和实践分析框架。本文的研究结论表明，公民治理的实现必然是一个相当缓慢和漫长的过程，既需要公民治理模型和制度的确立和不断完善，更需要民主精神、民主观念和民主理念的培养，并使之深入人心。
[关键词]草根社区；公民治理；公民志愿精神；草根民主
[中图分类号]D638 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0054-06
“公民治理”一词在提出之后，在公共管理领域迅速传播。虽然对其尚未有统一的定义，但是多数学者都认为公民治理涉及选择与声音两个层面，选择即是要提供更多的公共服务机会，而声音则重视地方主义与自我治理。[1]博克斯认为21世纪将是公民治理的时代，公民参与是公民治理的核心机制，在公民治理中处于主体和中心地位的公民，具备现代公民意识和健全的公民资格。然而我国草根社区中的公民治理的实现必然是一个相当遥远和冗长的过程。期望本研究成果能够对目前我国城乡社区中的公民治理的学术理论研究与草根民主的实践运行发挥重要作用和产生重要影响。
一、中国草根社区中的公民治理：研究背景与研究概况
（一）公民治理：公共参与及公民精神的强力复兴
未来社会的治理最终方向和目标就是公民治理，时下公民治理已然成为公共政策研究领域的流行词汇，许多学者都对公民治理的概念以及发展提出自己的看法。但非常遗憾的是，当前学术界对于公民治理是什么这一概念并未达成根本性共识。一般认为公民治理中主要包含以下两个主要议题：第一是代表性（represent）；第二是掌舵（steer）。对于这两个议题的不同回答将形成公民治理的多种不同阐释。[2]福克斯所倡导的公民为中心的治理模式如今成为公民治理发展的经典蓝本，“福克斯从其个人作为政府管理者的丰富经验出发，又结合其对于民主过程与公共行政的研究，发展出一种新型的治理模型，这种治理模型致力于服务公众，并且促进公共实务者的专业性发展。他承认自己所推崇的是一种地方政府管理的规范性设想，但是他坚持认为在全世界都逐渐呈现出这样一种趋势：那就是公民越来越愿意参与那些影响他们生活的公共政策的制定与执行。”[3]
在公民治理实践中，行政管理者的主要角色是确保公共政策的开放性与包容性，并且为公民提供建议与技术支持，从而使公民成为地方政府公共政策制定的重要成员之一。[4]在公民治理的过程中，普通公民不再是被动地参与公共政策过程，并且只是象征性地被公共部门咨询。相反，公民治理中的公民应该是一种直接参与公共政策的公民，他们与政府享有同等重要的决策权力。[5]同时， 在公民治理过程中， 政府并非完全不存在， 而是作为一种治理的协调者， 充分促进公共政策的决策过程， 并且避免公共政策的破产。[6]
库珀等学者认为：“公共参与重新燃起学者们对于社会治理发展的希望，其已经超越地区、民族、国家与网络社区的限制，当下的公民参与在不同的层次呈现出不同的形式。而协商性与共同性的行为策略为达到公民为核心的公共管理实践起着至关重要的作用。” [7]对于公民治理的实现，托克维尔曾对这种未来的治理发展提出过自己的见解，在他看来，公民自发形成的志愿组织网络能够整合社会利益、表明个人需求与偏好、促进公民参与政府决策等。他将志愿组织视为公民身份与公共能力的训练场。[8]作为一种未来的社会治理模式，抑或为了公民参与的切实实现，抑或为了公民精神的强力复兴，我们都有理由坚信，公民治理的发展需要不断的实践积累，也唯有不断的组织性、自发性的自愿公共参与，公民治理的发展才能实现。
（二）我国草根社区中的公民治理：研究背景与研究问题
正如博克斯――公民治理理论的倡导者所言，公民治理理论在基层社区层面上进行实践较为合适，原因在于其充分考虑了理论的现实可操作性。公民治理模型试图帮助我们创建真正的公民自治治理。公民治理理论受核心价值理念的深刻影响在当前公共管理与公共政策的理论与实践领域中具有极为重要的地位。而公民治理理论本身所具有的特点与优势，与孕育与成长于目前我国城乡社区田野中的草根性社区自治组织与草根性民主的之间存在一定的契合与共性。社区治理理论随着公民治理的发展而小心翼翼地前行，其将公民治理传统价值的实现作为其最高责任，同时其也将公民参与和公民精神作为公民治理过程的重要部分。
从理论和实践的角度来看， 我国草根社区存在着公民治理的优势和实践空间， 但由于我国的悠久文化底蕴、政治传统和真实的草根社区治理模式同西方社会差异较大， 特别是在实现公民治理的主观基础方面（公民意识、公民能力、公民志愿精神等）和制度保障方面还存在着诸多问题， 因而我国草根社区实现真实的公民治理还面临诸多障碍和困境。本文即对中国草根社区中的公民治理的真实民主图景进行深入考察和分析，并对深入影响草根社区中公民治理的深入主观因素进行深度剖析，挖掘和考量公民治理成长中重要的阻滞因素。
本研究以长三角地区的三城市实证调查为基础考察草根社区中公民治理现状。在我国，随着民主政治改革的深入，公民精神和公民意识得到了较大地提升，公民治理开始从理论逐渐走向实践，尤其是处于改革开放前沿的长三角地区的诸多城市，如上海、杭州等，“公民治理”逐渐成为城市社区的主要治理模式。通过对这三个城市社区中真实草根民主现状以及影响因素的深度考察，可以对中国草根社区中公民治理成长的真实图景窥见一斑。
（三）研究概况与研究设计
当前国内很多学者较为关注中国特色的公民治理成长之路径与方向，而对公民治理孕育、成长与发展的真实场域和公共空间的深入研究则相对较少；更多是囿于抽象思辨和极为宏观的理论预设与分析，或者对中国草根社区中公民治理与草根民主成长历程之中的种种问题深表隐忧。对于在各方面都领先的长三角地区的这几个城市，在我们身边的民主意识、民主理念与草根民主建设是否就进行得彻底深入呢？当前我国草根社区中“公民治理”的成长现状距实现博克斯笔下理想的公民治理模型是否遥不可及？根据这两次延续性调查的数据和访谈资料，本文尝试对长三角地区三个城市社区中公民治理与草根民主成长之现状进行深入解析。
本研究的数据资料来源于2011年先后在长三角地区的南京、上海和杭州三个城市进行的实证调查。本次调查采用多阶段分层抽样方法，首先从被调查城市中抽取区（县），然后从区（县）中抽取街道（乡镇），接下来再从街道（乡镇）中抽取居（村）委会。接着，在居（村）委会中抽取被调查的居民户样本时则主要采用系统（等距）抽样法。最后，从居民户中抽被调查人，抽取生日距8月1号最近的那个人作为调查对象。整个调查过程共发放2000份问卷，回收1611份问卷，达80.5%的回收率；经过逻辑检查和幅度检查后，剔除46份废问卷，最后剩1565份有效问卷，达78.3%的有效回收率。 同时本文中少量的数据资料来自于2008年笔者在南京市进行的调查。2008年调查方法采用多阶段抽样法，抽样过程中结合采用分层简单随机抽样法、系统（等距）抽样法、间隔随机抽样与户内抽样法。总共发放1000份问卷，最后回收776份，达77.6%的回收率；在此基础剔除68份废问卷，最后剩708份有效问卷，达70.8%的有效回收率。
二、草根社区中真实的公民治理图景
在社区中，创建公民自主治理需要关注公民参与的动力问题。那些批判理论使我们认识到，当社区存在不同利益时，公众常常不能意识到公共政策过程以及该过程对他们生活的意涵，为了保证有关的政策议题决策的高质量，公民必须能够拥有获取信息的途径，并且参与审慎的、深思熟虑的决策，这个过程是公开的、公民是受欢迎的和充分知情的，在这里，每一个人的贡献都有价值，而不管其身份或地位如何。[9]公民治理的要素包括：公民协调委员会、公民理事会和帮助者。公民协调委员会即将民选管理局从“中心决策者”角色转变为“公民协调者”角色。重新界定管理当局的责任，从决定大多数政策议题到将政策议题委托给公民理事会，听取他们的建议，肯定或修正他们的工作，以适应社区发展的整体目标。[10]
在我国城乡社区中，与公民协调委员会和公民理事会这类自治组织比较接近的是居（村）委会、业主大会和业主委员会等社区组织。然而，这些社区自治组织与公民治理模型中所描述的自治组织的角色仍然相差较远。在漫长的发展过程中，我国居（村）委会逐渐由建国之初的基层群众自我管理性质的自治组织向具有比较浓厚的行政化色彩的基层“行政组织”转变。在公民治理的实践中，对于社区居（村）委会选举和居民自治的制度完善和健康发展而言，保持和激励居民参与社区选举和参与社区治理的积极性至关重要。本次调查中，对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这一说法，37.8%与15.6%的被调查的社区居民认为 “比较同意”或“非常同意”，将近一半的社区公民选择“无所谓”、“很不同意”或“不太同意”。这类情形很像博克斯所描述的，“只有决策到了至关重要，至少是直接影响公众自身利益时，社区居民才会参加此类会议。”[11]
在博克斯描述的公民治理模型中，公民理事会是指建立公民咨询委员会，来协助地方政府执行行政管理的主要职能，如警务、消防、公共设施、公共工作、公园、娱乐设施和社会服务。在大型管辖区内，将这些广泛的功能分解为多个分支领域，并在每一个分支领域建立相应的公民理事会。[12] 在我国，业主大会和业主委员会是社区居民参与社区管理的又一新的组织形式。随着住宅的市场化和商品化，越来越多的居民不再是单位住房的租客，而是房屋物业的所有人，他们开始要求自主地决定社区的事务。在这种情况下，业主大会和业主委员会便应运而生了。在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理。本次调查中，对于“如果社区要召开业主委员会会议，讨论社区公共房产出租问题，我很愿意参加”这种说法，分别有6.8%和16.2%的居民表示“不太同意”与“很不同意”，23.6%的居民表示“无所谓”。这表明，近半数的社区居民对于参加社区召开的业主委员会会议的意愿并不是很强，这与公民治理模型中的公民理事会所要求的积极公民治理精神似乎仍有较大差距。
博克斯指出，“提升政府对公民的责任性，迫切需要民众与代议者和职业者一道参与公共政策的整个过程：从讨论如何选择行动开始，到制定公共项目的政策，再到公共项目执行中的行政管理。最后在可见的绩效结果基础上进行改革。”[13]而社区中公民治理最为直接而具体的表征就是社区居民参与社区各类社会政策。当问到居民是否同意“对于社区公共事务和社区社会政策，每个人都应积极参与，为社区尽一份力”这种说法时，居民表示“不太同意” 或“很不同意”占22.5%，选择“无所谓”的占19.1%，表示“非常同意” 与“比较同意”的分别是9.9%与48.5%。对于“我会主动关心社区的重大措施（如创建文明社区等）”这种说法，表示“很不同意”的居民有13.1%，表示“不太同意”有14.2%，表示“无所谓”的有16.2%。而对于“我必须多了解社区的各项社会政策，参与监督社区社会政策的执行”这一说法，选择“不太同意”与“很不同意” 的比例达3.8%和18.3%，表示“无所谓”的居民占33.2%。
公民治理模型中积极参与者关心社区的发展，希望自己在社区事务中发挥积极、持续的影响。而本次调查中对于“我对社区的民主改革提出的建议越多，对社区民主成长作用越大”这种说法，分别有16%和3.6%的居民表示“不太同意”与“很不同意”，22.6%的居民表示“无所谓”。对于“居民应积极参加社区政治活动，尤其应珍视自己的选举权”这个问题，居民表示“很不同意”的有4.9%，表示“不太同意”有31.2%，表示“无所谓”的有12.1%。而对于“经过社区共同决定的事，我虽然不喜欢，但也应该遵守”这个问题，分别有18%与6.4%的居民表示“不太同意”或“很不同意”，22.2%的居民表示“无所谓”。当问到居民对于“参与社区所举办的各项活动（包括政治、经济、文化等方面）就是最大限度地支持社区建设”这一问题，18.4%的社区居民与2.2%的社区居民选择“不太同意”或“很不同意”，20.5%的居民表示“无所谓”，表示“比较同意”与“非常同意”的居民分别有46.5%与12.3%。
King，Cheryl S.等学者指出，参与是公民个体成为人民一分子的必要机会，是对社会应尽义务的一部分。行政人员认识到参与的必要性，但未能找到使公众恰当地参与决策制定过程的有效方法。[14]这个调查的结果表明，对公民治理中的各项事务部分公民缺乏积极参与的热情。尽管当前我国社区草根民主正从动员型参与向自治型参与转变，然而部分社区公民的积极参与仍比较欠缺。就民主政治的本质而言，在社区治理过程中公民参与被看做是公民的一项政治权利，民主参与的本质是自治，偏离了本质规定性的自治性，进而使得公民积极参与丧失了参与式民主的本性。20世纪以来，通过地方政府的制度建设与民主政治改革，长三角地区的这三个城市的地方治理逐步由动员型的政治参与向自治型治理转变，然而，以上的分析也同样显示，相当一部分社区居民仍然缺乏自治型参与意识，而且多数居民对于社区中的社会事务与社会政策的参与意识仍然十分缺乏，这种现实与公民治理的理论要求相差甚远。
三、公民志愿精神的孱弱：公民治理成长中重要的阻滞因素
国外学者的大量研究表明，在过去所谓公民文化消亡的时代，人们志愿的政治参与活动水平却没有下降。[15]一些研究甚至指出，每年有60%的人参与志愿服务活动。公民治理与公民自治理念以及公民志愿精神有着极为密切的关联性，它寄期望于公民在公共生活中更多地掌握自己的命运，在公共政策中更多地体现自己的作用。社群主义者将坚持追逐公共利益视为公民的一种美德，这种为公益而勇于奉献的精神就是公民志愿精神。如果一个国家的公民对其自身所具备的政治责任和义务的自我认识程度较低，缺乏志愿参与治理的精神与自治意识，则难以充分运用和行使公民资格和公民治理所赋予的各种权利。
对于公民志愿精神与公民治理之间存在的极为密切的关联性，可以从Logistic回归分析中体现。通过Multinomial Logistic回归对公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”与“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的评价对公民对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的看法的影响进行分析， Logistic回归的分析结果如下：表1 Multinomial Logistic回归模型
在以上的Logistic回归模型中，统计结果显示，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“很不同意或不太同意”与“无所谓”，则选择“很不同意或不太同意”而非“比较同意或非常同意” “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的比率分别是对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“比较同意或非常同意”的 63.471倍（e4.151=63.471，P
而公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“很不同意或不太同意”与“无所谓”，则选择“无所谓”而非“比较同意或非常同意” “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的比率分别是对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”这种说法表示“比较同意或非常同意” 的5.611倍（e1.725=5.611，P
以上的分析表明，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、 “参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的认同度越低，公民对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的认同度也越低。相反，公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”的认同度越高，则对于“我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”这种说法的认同度也越高。这表明公民对“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、 “参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法的评价越高，公民治理的意愿与意识也越强，反之亦然。
“参与基层群众自治活动可以了解并参与社区问题的改良，使社区生活更加美好”、“参与基层群众自治活动可以行善助人，为他人带来好处”这两种说法都是对于公民利他性志愿精神的测量。由此可见，公民的志愿精神对于公民治理有着深远的影响。
在2008年的调查中，对于 “ 对于社区公共事务和社区社会政策，每个人都应积极参与为社区尽一份力”、“我会毫不犹豫地为社区的一项公益活动捐助一些钱”等说法，超过半数的社区居民都认为同意。由此可见超过半数的社区居民对于参与社区志愿活动具有比较强的参与意愿，社区居民中的志愿精神正处于孕育和成长中，然而对于较大部分社区居民而言，在参与意识方面依然存在较强的被动性和依赖性，社区居民参与社区志愿活动缺乏足够的热情度。接着对实际过程中社区居民参与社区志愿服务的现状进行解析，对于“您是否参与过社区志愿服务？”这一问题，公民选择 “没有参加过”的比例高达53.1%，社区居民选择“参加过”的比例为46.9%。从分析中可以看出，一半以上的居民都没有参与过社区志愿服务，这表明尽管有一部分居民参与社区志愿服务的意识与志愿精神正在成长之中，但是实际参与比例并不是很高，因此居民志愿参与意愿与实际参与行为之间仍存在很大的现实差异。以上的分析表明，当前被调查居民的志愿精神与自治意识仍比较孱弱，而公民志愿精神与公民自治意识的淡薄又是公民治理及我国草根民主发育不成熟的最为深刻的原因。
四、草根社区中的公民治理：真实与遥远的草根民主
公民在公共行政中的“角色”是什么一直是一个活跃的、持续发展的问题，人们对此不断地进行探询、实验、改革和争论。[16]草根社区中的公民治理，准许每个公民甚至弱势群体――虽然每位公民在教育程度、精神面貌、智力和秉性等方面各不相同，对于社区乡村的社会政策过程与公共事务都平等而自由地参与，并积极治理这些公共事务和政策。然而本文的深入调查研究与实证分析则表明，草根社区中的公民治理依然在孕育成长之中，离真实的民主图景依然漫长而遥远。
（一）主要研究结论
本研究表明，在草根社区的公民治理实践中，社区居民中的相当一部分仍然缺乏自治型参与意识，而且多数居民对于社区中的社会事务与社会政策的参与意识仍然十分缺乏。对于 “我有权利和义务参与到社区社会政策的整个运行过程”、“如果社区要召开业主委员会会议，讨论社区公共房产出租问题，我很愿意参加” “对于社区公共事务和社区社会政策，每位社区居民都应积极参与为社区尽一份力”“对于社区的重大措施（如创建文明社区等）我会主动关心”等说法，相当一部分社区居民仍然表示不赞同或态度模糊。深层的解析可以发现，甚至有很多公民并没有意识到自己是这个国家和社会的主体，并未将自身看作国家的主人，而是依然受延续千年的“臣民意识”影响，对于国家和社区中的各种事务缺乏参与和关心、缺乏足够的主动性、积极性，这也必然使许多公民普遍缺乏权利和参与意识，忽视了很多本应属于自己的权利。以上分析表明我国草根社区中的公民治理现状与公民治理已有蓬勃发展的迹象，然而离真实与充分的公民治理民主图景依然相差较远。
进一步的Multinomial Logistic回归分析则表明，草根社区中公民的志愿精神对于公民治理的成长与发展有着深远的影响。然而从分析中可以看出，实际参与社区志愿服务的居民比例并不是很高，因此居民志愿参与意愿与实际参与行为之间仍存在很大的现实差异。因而以上的分析表明，当前被调查居民的志愿精神与自治意识仍比较孱弱，而公民志愿精神与公民自治意识的淡薄又是公民治理及我国草根民主发育不成熟的最为深刻的原因。
（二）与国内相关研究的区别与研究贡献
国内关于公民治理的相关研究，笔者搜索中国知网相关的论文20余篇，较有代表性的如史云贵的《中国基层社会践行公民治理的障碍及可行性路径探析》、黄显中《双轨模式：共和行政的制度建构――公民治理模型再造》等，这些研究主要基于单纯理论和逻辑思辨层面对公民治理的现在与实践路径等进行探讨。当前国内对于公民治理成长与发展的真实图景的深入规范的实证调查研究的成果仍较少。
本研究通过长三角地区的三个具有特色和代表意义的城市即南京、上海和杭州的深入调查，从严格与规范的实证调查的角度对中国草根社区中真实的公民治理图景进行深入分析，并对影响草根社区中公民治理发展的因素进行剖析。这对中国公共管理研究中关于公民治理的实践研究，在研究方法和实证研究方面具有一定的学术贡献；在一定程度上推动了中国公民治理在草根社区层面的规范实证研究，对于中国微观层面的真实公民治理实践的探索与研究具有开拓性的研究意义。
（三）相关讨论与研究展望
对于西方发达国家而言，教育和培养公民意识与公共精神依然非常重视，将培养公民意识看作其意识形态的重要建设工程之一，以此加强巩固相应的社会制度，缓解社会矛盾，维护社会稳定。本文Logistic回归分析也表明，公民的志愿精神对于公民治理有深远的影响。由此观之，对长三角地区这三个城市的政府来讲，需要在全市以及农村地区对志愿精神与志愿理念进行宣传和普及，加大“长三角地区社区志愿者培训基地”的培训设施建设，对社区志愿者在培训实践中自主掌握志愿服务的理念与技巧，提供体验、活动、训练的公共空间。大力培育和发展各种非营利性社区服务机构和社区志愿者协会，通过建立治安巡逻队与业余培训学校以及业主委员会，举办健康、家庭生活、法律、青少年教育等知识讲座，促进社区居民之间的互动和沟通。招募成立社区志愿者队伍并吸纳社区居民中的专业人才，帮助社区弱势群体，充分发挥群策群力的作用和价值，吸纳社会闲散资源到社区活动中来。此外，更加注重培育公民意识，尤其公民的法律意识、权利义务意识、选举意识、监督意识等。
在社会公共治理不断演进的今天，无可辩驳的事实是传统的政府中心与市场中心的社会管理模式已经无法适应复杂性公共事务治理的需要。[17]合作性的治理模式将担负起人类社会应对复杂性议题的重要责任。[18]新的社会治理模式的将会赋予公共社会新的生长空间，其中以合作治理为核心议题的现代治理模式正在成为当代世界治理模式变革的新趋势。[19]我们看到的是越来越多的公共部门，私人部门以及志愿部门的合作。不同部门之间伙伴关系的重塑正在为人类社会的治理开启新的景象。[20]而在公共生活的集中地――社区，合作治理的轮廓正在变得更加清晰，社区治理不再将公众看作是一种可有可无的咨询者，而是将公众看作真实的决策参与者， 公共政策的制定以及执行不再是政府的垄断性事务， 公民也将对公共问题的界定以及解决产生直接性的影响。 [21]社区田野之间的公民治理民主图景的走向将决定于公民治理自身的民主发展的必然趋势以及民主价值。然而，公民治理的实现必然是一个相当缓慢和漫长的过程，既需要公民治理模型和制度的确立和不断完善，更需要民主精神、民主观念和民主理念的培养，并使之深入人心。
[参考文献]
[References]
[1][2]Simmons， R.， Birchall， J.， Doheny， S.， & Powell， M.. “Citizen governance” Opportunities for Inclusivity in Policy and Policy Making. Policy & Politics， 2007，35 （3）.
[3][4]Richard， C. B. Citizen Governance： Leading American Communities into the 21st Century. Thousand Oaks： Sage Publications， 1998. p. x.
[5]Ansell， C.， & Gash， A. Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory， 2007， 18.
[6][7][8]Cooper， T. L.， Bryer， T. A. & Meek， J. W. Citizen-centered Collaboration Public Management. Public Administration Review， 2006，66 （1）.
[9][10][11][12] [13] [美]理查德・C ・博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区[M].孙柏瑛等译.北京：中国人民大学出版社，2005.132， 138， 43，138，19.
Richard C. Box.Citizen Governance：Leading American Communities into The 21st CenturyBeijing：China Renmin University Press Co. LTD，2005. p132， p138， p43， p138， p19.
[14][16]King， Cheryl S.， Kathryn M. Feltey and Bridget O’Neill Susel. The Question of Participation： Toward Authentic Public Participation in Public Administration. Public Administration Review， 1998， 58（4）.
[15]Morin，Richard. Don’t Waste the Volunteers’ Time. The Washington Post National Weekly Edition， 2000-05-18.
[17]Imperial， M. T.. Using Collaboration as A Governance Strategy： Lessons from Six Watershed Management Program. Administration & Society， 2005， 37.
[18]Ansell， C.， & Gash， A. Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory， 2007， 18.
[19]Edelendos， J.， & Teisman， G. R. Public-private Partnership： on the Edge of Project and Process Management. Insights from Dutch Practice： the Sijtwende Spatial Development Project.Environmental and Planning： Government and Policy， 2008， 26.
[20][21]Keast， R.， Brown， K.， & Mandell， M.. Getting the Right Mix： Unpacking Integration Meanings and Strategies. International Public Management Journal， 2007，10 （1）.
“Civic Governance” in the Grass-roots Communities：
the Real and Distant Grass-roots Democratic Landscape
Liang Ying
[Abstract]The 21st century will be the era of civic governance， and citizen participation is the core mechanisms of citizen governance. Citizens at the Centre status in civic governance， equipped with modern citizenship and sound citizenship. This article is based on empirical investigations of the three cities on the Yangtze River Delta area， to resolve the basic current situation of development of civil governance， then analyzes in-depth the key factors that affect civic governance in community by the use of the Multinomial Logistic regression analysis. From the above analysis the present study attempts to explore the real picture that impacts and restricts citizen governance in the community and underlying causes that affect its development， hoping for providing a basic theoretical and practical analysis framework for civic governance and the growth of grass-roots democratic in our community. This study concluded that the realization of civil governance is bound to be a slow and lengthy process， needs continuous establishment and improvement of both civil governance model and the system and， more in need of the spirit of democracy， democratic values and culture of democratic ideas， and make it popular.
[关键词] 社区护理；护理管理；服务制度
[中图分类号] R197.3 [文献标识码] B [文章编号] 1674-4721（2011）02（b）-147-02
Investigation and analysis of the nurse's cognition on community health service center care service system
YANG Biping, CHEN Meizhu*, GUAN Lichan, ZHAO Juanjuan,CHEN Yuping
(Department of The Fist Area Physicians, The Fist Affiliated Hospital of Guangzhou Medical College, Guangdong Province, Guangzhou 510120, China)
[Abstract] Objective: To assess the nurse's cognition on community health service center care service system in Guangzhou. Methods: The questionnaire was developed according to services of community health service center and requirement of community nursing service system. 194 nursing staffs of 12 community health service centers in Guangzhou were investigated and the data was analyzed, including private institutions 109 persons and public institutions were 85 persons. Results: The nurses at community health service center acquired the highest score on the security care system, but the lowest score on quality management of some rules and regulations. There was significant difference on total score between nurses at public and private community health service center（P=0.00）. The public（23.07±0.204 8）was higher than the private（21.16±0.3806）. Conclusion: The health services system of community health centers should been further improved. Especially in the private, they should endeavor to strengthen the training on the system and improve the quality of community care.
[Key words] Community nursing; Nursing administration; Service system
当今，医疗卫生体制的现状及其改革方向成为全社会关注的热点问题之一。我国把发展社区卫生服务作为解决群众看病难、看病贵等问题和城市卫生改革的突破口。成昌慧等[1]提出：要实现卫生事业和谐、健康、快速发展，卫生改革与发展成果惠及广大人民群众，必须构建与和谐社会相适应的卫生服务制度。社区护理人员对服务制度的认知情况直接影响社区服务质量。为了解广州市社区护士对护理服务制度的认知情况，2008年1月～2009年1月，笔者对广州市12家社区卫生服务中心的194名护士进行了调查，现把调查结果分析如下：
1 对象与方法
1.1 调查对象
抽取广州市12家社区卫生服务中心（其中民营5家，公立7家）的194名护士作为调查对象。
1.2 调查方法与过程
根据《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》和广州市政府印发的《关于发展城市社区卫生服务的实施意见》，制定《广州市社区卫生服务中心护理服务制度调查表》，调查表包基本制度、安全制度、质量管理、感染控制及其他5个方面的内容共24个条目，知道医院有该制度的得1分，不知道的得0分，总分24分。由经过培训的调查员对调查对象独立进行调查。
1.3 统计学方法
将数据输入SPSS 13.0统计软件，用描述性统计和两独立样本t检验的统计方法进行统计分析。
2 结果
2.1 社区卫生服务机构护理人员服务制度的认知情况
社区卫生服务机构护理人员服务制度的认知情况见表1。
调查显示各社区卫生服务中心的护士对安全制度的知晓率最高，对质量管理的一些规章制度知晓率最低，护理差错、事故的上报制度在民营医院只有66.01%。其中家庭护理病历建档在民营医院只有33.94%的护士知道，而公立医院也只有48.24%的护士知道。
2.2 不同性质机构的社区护士护理服务管理制度知晓状况比较
两种不同性质机构的社区护士护理服务管理制度知晓状况见表2。
被调查的194名护士中，公立社区卫生服务中心的护士平均得分（23.070 0±0.204 8）分，高于民营社区卫生服务中心护士的（21.160 0±0.380 6）分。对两种不同性质服务中心的平均得分做t检验，P＜0.05（P=0.00），说明民营社区卫生服务中心和公立社区卫生服务中心的护士对社区卫生服务中心护理服务管理制度的知晓率比较，差异有统计学意义。
2.3 社区家庭病历建立情况
有42.86%的社区卫生服务中心没有建立社区家庭病历，且护士对社区卫生服务中心建立社区家庭病历的情况知晓率很低，民营医院只有33.94%，公立医院只有48.24%。对有建档的社区卫生服务中心，其覆盖率也只有60%左右。
3 讨论
3.1 社区卫生服务机构护理人员安全制度的知晓情况较好
所调查的12家社区卫生服务中心的194名护士，对各安全制度的知晓率最高，其中民营医院最低达96.33%，公立医院最低达97.65%。安全制度的制定和完善，为护士在护理过程中保证患者的安全提供了依据，护士知晓医院的各项安全制度，并在护理过程中遵守制度，才能为患者的安全提供保障。
3.2 不同性质社区卫生服务中心护士对服务制度知晓情况不同
被调查的194名社区护士中，民营机构和和公立机构的护士对护理服务管理制度的知晓情况比较，差异有统计学意义，公立社区卫生服务中心的护士得分为（23.070 0±0.204 8）分，高于民营社区卫生服务中心护士得分为（21.160 0±0.380 6）分。这可能跟广州的公立社区卫生服务中心建院比较早、医院的管理比较规范、政府投入资金相对较多、护理人员的归属感强、相对稳定等有关。陈华芳等[2]在调查中得出：私立社区卫生机构实现了大量的公共卫生功能，却没有得到政府补偿。建议在卫生行政部门监管下，政府应根据提供服务的质和量，以统一的标准考核，给予不同体制社区卫生服务机构开展的基本公共卫生服务项目以相应费用补偿。
3.3 健全社区家庭病历制度
社区卫生医院应健全社区家庭病历制度，使建档覆盖率接近100%。社区家庭病历建档，为流行病学的研究提供方便，也是实现人人享有卫生保健的一个凭证和依据。调查中显示只有一半的社区卫生医院建立了社区家庭病历制度，对有建档的社区卫生服务中心，其覆盖率也只有60%左右。且护士对社区卫生医院建立社区家庭病历的情况知晓率很低，私立医院只有33.94%，公立医院也只有48.24%。社区家庭病历建档工作是社区护理中一项很重要的内容，也是一项非常繁重和艰巨的任务，需要大量人力和物力的投入及社区居民的理解和协助。现在的社区卫生服务中心，由于政府投入少，社区护士待遇低，社区护理人员短缺，加上工作实践能力储备不足，很难完成这一项艰巨的任务。包家明等[3]对社区护理人力资源调查发现：我国社区护士严重不足，而且整体素质和能力偏低。陈敏[4]建议采用城市大医院扶持社区卫生机构的方法，提高社区工作人员的工作实践能力，通过职称晋升、提高待遇等方法来留住和引进人才。
3.4 社区卫生服务中心应加强护理质量的管理
社区卫生服务是一种经济、有效的卫生服务提供方式， 它是解决群众看病难、看病贵，实现人人享有基本医疗保健服务的基本卫生服务方式，是医疗卫生服务发展的方向[5]。质量管理是社区护理可持续发展的重要内容，对所出现的护理差错、事故实行登记和上报制度可以起到前车之鉴的作用。本调查显示：社区护士对质量管理的一些规章制度知晓率最低，护理差错、事故的上报制度在民营医院只有66.01%，护理技术规范只有近80%。社区护士是第一线的服务提供者，其认知和技能直接影响着社区卫生工作的质量和效率。因此应不断完善社区卫生服务的管理制度，制定社区护理技术规范，加强社区护士的培训和考核，提高服务质量，促进社区卫生服务工作的发展。
[参考文献]
[1]成昌慧,李士雪,黄思桂,等.关于构建与和谐社会相适应的卫生服务制度的思考[J].中国卫生事业管理,2007(3):152-155.
[2]陈华芳,孙思,方鹏骞.私立社区卫生机构的公共卫生功能实现状况分析[J].医学与社会,2007,20(4):31-33.
[3]包家明,付伟,胡斌春.社区护理人力资源管理现状分析与对策研究[J].中国实用护理杂志,2004,20(11):61-62.
[4]陈敏.加强社区卫生服务机构的内涵建设,提高社区卫生的服务能力[J].中外医疗,2009,28(6):100.
在此共识下，建邺区计生局及时进行工作思路和工作方法的改革创新，按照国家计生委对城市人口与计划生育工作“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”管理新机制的要求，与时俱进，结合工作实际，积极寻求适合自身特点的发展新机制，经共同努力，确定了试点工作的总体思路、原则和目标，逐步探索出一套具有试点社区特色的“行政指导、形成制度，社区为主、整合联动，信息互通、协同管理，综合服务、满足需求”的工作机制。
一、试点工作的基本情况。
2004年2月，我们开始着手筹措试点方案，积极探索依托社区的街道、社区、单位“三位一体”良性互动的人口与计划生育属地化管理新机制的发展途径。经认真调查摸底，最终选定具有代表性的滨湖街道玉兰里社区作为试点单位。该社区商业网点较为集中，占地面积约28万平方米，社区内建有48幢居民住宅楼，48间平房，有住户1989户，居民8688人，户籍人口6906人，寄住1303人，流动人口387人。驻区单位有125家。由于试点是一项全新的工作，没有现成的模式可借鉴，为使试点工作有较强的可操作性，进而保证取得良好成效，我们找准开展工作的切入点，紧紧围绕服务群众，以人为本的工作原则，注重充分发挥各相关部门的协调、配合作用，成立了以分管区长为组长，计生局、试点街道、社区和区工商局、劳动局、税务局、卫生局、市容局等区各有关部门负责人为副组长的人口与计划生育属地化管理工作领导小组。
至此，一套“以社区为主”，适应社会主义市场经济的行之有效的，以城市街道办事处和社区居委会为主，单位法定代表人责任制为依托，以现居住地管理为主，户籍管理与现居住地管理相结合的管理机制的试点工作在建邺区滨湖街道玉兰里社区正式启动。
二、试点工作的具体做法。
“以社区为主”的管理新机制，是一种适应改革开放和市场经济发展新形势，依托社区，依照相关法规和各自职责，形成政府、社区和单位“良性互动”，对城市人口与计划生育共同管理和服务的工作模式。由于它适应新时期计生工作的发展要求，把计生工作的重心放在了社区，直接面向社区，坚持以人为本，注重人的全面发展，尊重社区居民的计划生育主人翁地位，最大限度地满足了社区居民在计划生育、生殖保健、家庭社会化服务等方面日益增长的需求，更容易被群众所接受，解决了社区里大批下岗失业人员，外来打工、经商人员，以及个体、私营、民办等非公企业人员在计划生育管理和服务方面存在的“盲点”和“死角”问题。半年来，在领导小组的正确指导和各有关单位的共同努力下，试点工作进展顺利，取得了一定的成效，初步构建了“以社区为主”的人口与计划生育属地化管理模式，建立健全了社区计生工作网络和服务保障体系。
（一）加强行政指导，形成工作制度。总书记指出：“必须坚持理论和实际相结合，因地制宜、因时制宜地把科学发展观的要求贯穿于各方面的工作。”人口与计划生育工作贯彻落实科学发展观的要求，必须首先提高对新形势、新情况、新问题的认识度，然后是解决好日益增多的新情况、新问题，使人口与计划生育工作健康、稳定地向前发展。对此，我们把加强对新形势的认识和理顺工作关系摆上了议事日程。
1、深入调研，掌握情况。在领导小组的指导下，对辖区内单位进行了调查摸底，弄清驻区各企事业单位和经营户的人员基本情况，并分门别类地进行登记造册，为商讨、制定实施方案准备了第一手资料。
2、上门走访，取得支持。通过街道、社区计生专干携带计生宣传折页上门走访，取得各企事业单位的理解、支持和配合，对不理解、不配合的单位采取多次上门宣传的办法，以真诚、负责的态度和对工作的热情，争得他们的理解、支持和配合。
3、理顺关系，明确职责。在清楚地掌握社区的基本情况及取得各方的理解、支持和积极配合的基础上，我们又通过召开座谈的方式，征求多方意见，明确各有关单位，特别是驻区企业的人口与计划生育工作法定职责。经过多次交流和协调，理顺了街道、社区居委会和企事业单位之间的工作关系和各自职责分工，进一步提高了对推行人口与计划生育属地化管理工作的认识。
4、健全制度，加强指导。经过多次的调查研究，我们发现没有可靠的制度作保障，试点工作将难以取得长效的发展和切实的成效。为此，我们在试点工作领导小组的支持和帮助下，召集区各相关部门负责人和献计献策，以召开座谈的形式共同研究商讨形成了试点工作的规范和制度,作为一种常规性的工作常抓不懈。
一是决策制度。针对计生工作形势的发展变化，由区计生局牵头，由试点工作领导小组和街道、社区居委会以及企事业单位法人等共同研究调整工作方案。如企事业单位定期向社区上报信息、年度的工作安排等事宜。
二是协调制度。主要是针对驻企事业单位计生专兼职干部等的人员变更情况，由社区居委会负责对其进行工作方法、原则和共驻共建等有关计生工作的培训。
三是会议制度。主要包括例会制度、年会制度和群众制度。通过召开每季一次例会制度，就近期工作目标提出议题，进行讨论，以平等协商的态度达成一致、形成共识，并就反馈信息制定指导意见。以召开每年一次的年会制度，就人口与计划生育工作理论进行研究讨论，总结交流一年来的工作情况，查找不足，并进行经验推广。不定期地主持召开由社区居民、驻区单位职工和辖区内流动人口以及计生信息员、楼栋长、协会积极分子参加的群众会议，广泛征求群众对计生服务工作的意见和建议，为他们发挥在计划生育中的主人翁地位提供参与机会。
（二）围绕社区重心，资源整合联动。我们在认真分析驻玉兰里社区的125家企事业单位的基本情况，把125家企事业单位分成了指导性的管理单位和委托性的管理单位两种类型，针对各家的不同特点，采取不同的管理和服务措施，充分发挥企业计生协会的桥梁、纽带和楼栋长、会员小组长的号召、带动作用，使社区居民自治组织自我管理、自服务、自我监督作用得到充分体现，逐步形成了社区内资源共享、各方联动的人口与计划生育工作良好局面。
1、以“召开联系会”为纽带，指导管理驻区中较大的企事业单位的人口与计划生育工作。
随着市场经济的发展以及企业改制步伐的加快，企业由对政府依附关系转到单纯追求经济效益的市场竞争主体，成为自主经营、自负盈亏的独立法人。从驻玉兰里社区较大的47家企业看，大多数企业虽有计生机构，但由于机构精简、人员减少，工作只能疲于应付，难以担负新形势下艰巨的计生工作任务，尤其是负责计生的工作人员，绝大部分都身兼数职，没有精力，也没有时间和能力抓经常性的人口与计划生育工作，只能满足于统计报表和节假日的宣传教育，难以满足广大育龄人群的保健需求和对计生科学知识的掌握。特别是在市场竞争激烈以及企业在改制、扭亏、发展新项目、开发新产品等经营活动的压力下，要想让企业领导拿出一部分精力抓计生工作是不现实的，企业要在工作时间抽出人员搞计生活动和培训也是很困难的。针对这种情况，我们因地制宜、对症下药，找准问题的焦点，以5种途径打开企业计生工作开展的突破口：
一是通过街道与企业签订人口与计生目标管理责任书，坚持实行目标管理。二是通过社区与47家企业签订计划生育双向服务协议书，落实企业法定代表人计划生育责任制，明确管理职责，落实企业计生管理措施，特别是明确在社区计生管理中的职责，用法律约束力取代单位和户口的约束力。三是成立47家企业参加的驻社区计划生育工作联系会，制定了联系会的章程，推荐了联系会的会长、副会长和理事，由联系会成员单位来共同研讨、交流企业计划生育工作，实现资源共享、共驻共建、双向服务、信息通报、计生政策宣传等计生工作的一体化管理和服务，并对签订的“计生工作双向服务协议”执行情况进行相互监督和检查。四是制定企业与社区计划生育信息联系单，指定专人定期上报，社区根据联系单上的服务需求做好服务安排。五是在100人以上的企业中成立企业计划生育协会，通过发挥计生协会群众组织的特点和自我监督、自我服务的功能，提高对计划生育的参与意识。
从实践来看，企业计生工作纳入社区，走属地化管理的道路，一方面有利于减轻企业工作负担，便于企业集中精力抓生产经营，抓经济效益。另一方面保证了企业职工实行计划生育政策的利益保障，并满足了企业职工的保健需求，为其更好地发展经济提供了健康支持。
2、以“划片管理”的方式，把个体经营户和“三人公司五人店”的从业人员列为社区的委托管理对象。
随着经济体制改革的深入，企业的社会职能逐步弱化，政府对企业的行政管理力度日益减弱，加上非公有制企业的大量增加，使传统意义上的“单位人”逐步转变为“社会人”。从玉兰里社区的125家驻区单位看，只有47家单位的职工属于传统意义上的“单位人”，其他的78家个体工商户和“三人公司五人店”，基本上都没有承担起计划生育的社会管理功能和责任，使其计划生育工作处于无人管的真空地带。它们不是传统意义上的“单位”，单一的行政指令对其不具有威严性，对这些组织和从业人员的管理不到位，存在较多漏洞，仅仅依靠街道来管，既管不了也管不好，包揽不下来。依靠非公经济组织落实“单位负责”，往往会落空。到底怎么办？我们与时俱进，审时度势，整合社区资源，把社区内78家个体经营户当作社区的“自管”对象，以委托管理的形式纳入社区的“自管”范围，享受与社区居民同等的管理和服务待遇。指导78家个体经营户与社区签订计划生育委托管理协议书，并明确各自的职责分工和应尽的义务，并把78家个体经营户和“三人公司五人店”按照地段划分为5个计划生育管理片，每个片推荐产生了一个片长，由片长把各片的计生信息报告单定期反馈给社区，由社区定期向个体工商户、“三人公司五人店”进行计生的宣传教育、计生信息的沟通和提供避孕节育、生殖保健以及参加常规性的环孕情检查等计生优质服务，做到计生社区划片管理“包管到片”、“服务到人”。
3、以活动为载体，充分发挥企业计生协组织的桥梁、纽带作用，为企业自觉参与计划生育自我管理、自我服务的主人翁意识提供载体作用。
为进一步深化计划生育的优质服务，切实满足社区居民、企业职工、计生家庭、流动人口、未婚青年等多层次人员的多种计划生育和保健的需求，我们认识到，随着市场经济的确立和政府职能的转变，社区计生工作由直接的行政干预向居民自治转变是发展的必然趋势，社区计生工作只有通过居民自治，把群众组织起来，才能顺利完成计生工作的总体目标和任务。我们在试点工作中注重发展企业计生协组织，不断地优化会员结构，提高队伍素质，健全服务网络，力争使企业计生协工作全面渗透、全面融入到社区，与社区内以楼栋长和会员小组长为首的社区计生协自治组织保持经常性的联系和沟通，进行工作经验和信息的相互交流。通过居民自治，发挥好其在企业计生工作中不可替代的优势。试点以来，组织企业参与了以“关爱女童”为主题的广场活动等，并充分发挥企业计生协会自治组织的服务功能，组织有一技之长的志愿者为流动人口开展插花技术、计算机基础知识等技能培训，帮助流动人口掌握一技之长，为流动人口就业送温暖、献爱心。实践证明，把企业计生协会组织融入社区，与社区计生协组织合成整体合力，通过共同开展活动，切实尊重他们在计划生育中的主人翁地位，维护他们的合法权益，充分发挥计生协组织的自治功能，以开展多种形式的活动为载体，形成社区居民、企业职工、流动人口在社区内相互监督和服务的良好氛围，最大限度地满足了他们在计划生育、少生优生、避孕节育、生殖保健、家庭社会化服务等方面日益增长的需求，从而使社区内人人都能自觉参与计划生育，实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的功能，为社区的繁荣、稳定和发展营造了良好的人口环境。
（三）建立信息互通，协同各家管理。育龄妇女信息系统建立的主要目的是通过提供准确、及时的信息引导计生优质服务，为使社区人口与计划生育数据库更好地建立并实现信息的正常变更，创建完善的信息交流网络，我们把理顺信息反馈渠道作为重点进行了梳理，特别是驻区单位与社区之间的信息渠道作了专门的规定。
1、建立信息报告单制度。为保证企业信息采集的准确度，我们对驻区单位中规模较大或有主管部门的企业、个体工商户和“三人公司五人店”等指定了专门的计生信息员，负责将本单位每月发生的婚、孕、产、节育等信息上报社区，畅通了驻区企事业单位、个体工商户口和“三人公司五人店”与社区之间的信息渠道。
2、理顺信息交换渠道。为避免信息的重复录入，保证信息的准确性、条理性，我们重点梳理了企业职工的信息录入渠道，分为4种情况：一是对于工作在驻区单位又居住在同一社区的职工信息录入本社区育龄妇女信息库。二是对于工作在驻区单位、居住在同一街道内不同社区的职工信息，通过社区信息员进行社区间的信息交换。三是对于工作在驻区单位、居住在本区不同街道的职工信息，由社区信息员送到本街道进行街道间的信息互换。四是对于工作在驻区单位而居住在外区县的职工信息，则由其居住地社区采集录入其信息。
3、根据信息制定工作措施。社区指派专人每月到街道计生办提取民政、卫生等部门提供的婚、孕、产、节育等信息，加上社区平时为常住人口上报户口出具证明时掌握的出生信息，通过集中分解、核实后，再反馈到街道计生办。社区在掌握人口底数的基础上建立了辖区内所有育龄妇女的信息系统，通过电子台帐设立计生工作簿，实行微机化管理。我们根据电子台帐的信息，制定工作计划，并根据不同类型育龄妇女的需求，提供不同的、有针对性的计划生育生殖保健服务。
经实践证明，这种社区直接获取信息，形成街道、社区间的信息交换的做法，与以往通过民政、卫生等部门获取信息的做法相比较，信息采集的准确度和及时性更高。社区通过单位上报的信息联系单，能够在第一时间获取育龄妇女的最新信息，直接进行分类整理并录入微机，进行信息的交换，不仅缩短了信息采集的工作流程，并且节省了工作时间；不仅减轻了社区的工作负担，还保证了信息的及时性和准确性。进而为育龄人群提供及时而有针对性的计划生育避孕节育、生殖保健等的优质服务提供了进一步深化平台。据调查，90％的单位职员都很满意这种做法。
（四）提供综合服务，满足多方需求。为真正实现人口与计划生育“依托社区、面向家庭、服务到人”的工作原则，我们注意认真分析、归纳总结，把社区内5种情况的人员列为社区人口与计划生育的服务对象，主要有：人户同在的纯居民，人在户口不在的人户分离人员，流动人口，工作和居住同在的职工，委托管理个体工商户的从业人员。找准了服务主体和服务对象，彻底消除服务的盲目性和不确定性，增强试点工作中服务目标的针对性和确定性，并针对不同服务对象采取不同服务手段。依托信息，整合社区资源，把计划生育的宣传教育、技术服务以及对生产、生活困难的计划生育家庭帮扶等综合服务，全面融入到社区服务体系之中。
1、以信息为引导，以群众的需求为导向，开展多元化优质服务。采集信息的目的在于把握群众的需求，并用以指导管理、引导服务，使计生工作更具有针对性和主动性，最终赢得群众满意，我们注意通过信息采集，汇总分析包括人户同在的纯居民、人在户口不在的人户分离人员、工作和居住同在的职工、个体工商户的从业人员4种类型的人员计划生育服务需求点，采取多种服务手段，开展多元化的计划生育优质服务。一是上门巡回服务。根据信息对重点服务对象上门指导服务，对弱势育龄群体定期巡回访视，赠送药品、宣传卞片、宣传纸杯等的形式，提醒注意事项和计划生育的生殖保健知识，让群众在细微处感受真情。二是推进以技术服务为重点的优质服务。实施避孕方法知情选择、生殖道感染防治和出生缺陷干预“三大工程”，使群众享受到基本的生殖保健服务。三是充分利用区计划生育服务中心的服务功能，给全区育龄妇女发放环情、孕情检查服务证人手一份，方便她们根据自己的需要免费检查，此举受到了育龄人群的普遍欢迎。
2、以查验《婚育证明》为主线，对流动人口开展人性化真情服务。随着城市化进程和户籍制度改革步伐的加快，流动人口与人户分离现象不断加剧，这些人员都汇聚在城市的社区，而且居无定所，给社区的建设和发展带来了隐患。从玉兰里社区来看，这部分人已占到社区总人数的20％，目前呈现不断增加的趋势。这些人员离开户籍地后，户籍地所在的社委会根本无法了解其婚姻、生育、节育情况，实施管理更无从谈起，现有的以户籍地为主的计划生育管理难以发挥效力。为避免出现流动人口漏管、失管现象，我们以查验婚育证明为主线，把流动人口纳入社区，开展具有人性化的现居地管理模式，同户籍人口一样“同宣传、同服务、同管理”。首先，通过建立流动人口档案，促进对居住在社区内的育龄人群进行查证、验证、办证。通过认真的查证、验证，可以使很多隐藏在正常层面下的计划外生育情况“浮出水面”，以便采取相应措施。其次，依托社区流管站，形成多个部门齐抓共管、综合治理的氛围。在社区流管站设立计生窗口，并指定专人负责。委托公安、工商、劳动等部门在为流动人口办理迁户口、营业执照、就业培训和发放劳动就业证等过程中查验婚育证明，对无证者，及时告知社区流管站，由社区流管站为其办理南京市《婚育服务证明》，社区依据此信息提供有针对性的管理和服务。第三，对居住稳定特别是签订劳动合同就业的外来育龄妇女建卡进机，同户籍人员一样普及知识，提供服务，并定期采集和变更有机计生信息。第四，充分利用卫生资源优势，为流动人口提供孕情、环情检查和生殖保健等技术服务，使他们享受到和当地居民一样的优质服务。
三、试点中的矛盾和问题。
以上是推行“以社区为主”的人口与计划生育属地化管理试点工作所取得的成效，看到取得的成就固然令人鼓舞，但是随着试点工作的进一步推进，存在的矛盾和问题同样是不可忽视。主要矛盾和问题有：
（一）部分企业观念未转变，对社区的认同感不够，给社委会的计划生育工作造成很大的阻力。在这次试点中发现，下岗失业人员、流动人口、个体工商户和“三人公司五人店”的职员对社委会的工作比较配合。相反，机关事业单位、企业事业单位及其他有稳定工作的人员，他们认为自己有单位、有组织，社委会没有权力“管”他们，不愿接受调查。在一定程度上并不支持和了解社委会的工作，不愿接受社委会的服务，势必会给今后现居地管理的实施造成一定的阻力。
（二）相关的人口统计、工作程序不健全，工作困难很大。由于实施计划生育现居住地管理是一项全新的工作，我们推行的试点工作也处于探索期。因此，在生育、节育的统计方面，如何实现育龄妇女单位、户籍地、现居住地之间的口径统一、信息的及时反馈、相互通报情况，避免数据的错、漏和重复等现象是一个亟待解决的问题。
（三）开展社区计划生育属地化管理的经费不足。推行“以社区为主”的人口与计划生育管理机制是一个新生事物，还处于摸索阶段，在其不断地发展和完善过程中必然需要足够的人力、物力和财力作保障，才能顺利地运行，从而保证成效的取得。否则，推行“以社区为主”的属地化管理只能是纸上谈兵、空中楼阁、名存实亡。
（四）积聚在社区的流动人口计划生育问题已成为当前社区计划生育工作的重点和难点。随着市场经济发展，大量的流动人口流向城市，汇聚在社区，但由于他们在城市求职难、工作不稳定、居住不固定，流动性非常大，缺少组织管理，不仅给计划生育的管理和服务带来了很大的难度，而且给社区带来了安全隐患。作为流动人口流入地的政府部门，如何采取有效措施，加强与流出地政府的联系，制定优惠政策，切实关心、关爱他们的生产、生活，积极引导他们为第二故乡作贡献已成为当务之急。
四、几点启示。
看到成效，就能受到鼓舞、增强信心。认识矛盾和问题，就能明确今后努力的方向。我们要针对工作中出现的新问题、新情况进行及时的调查研究，根据新的情况确定新的工作思路方法措施，切实帮助解决社区工作的实际困难和问题，引导和鼓励社区根据自身的特点创造性地开展工作，不断提高计划生育的管理和服务水平。特提出以下建议：
（一）加强与有关部门的协调，在综合治理人口问题上有所突破。充分发挥区计划生育领导小组的作用，进一步理清计划生育、工商、劳动、卫生、民政、教育、公安等相关部门在法律框架下的职责，规范街道、属地单位、社区在人口与计划生育工作中各自的职能分工，进一步构建部门、单位对社区开展属地化管理工作的政策支撑。
（二）加大政策宣传力度，切实转变群众融入社区、共驻共建社区的观念。让广大群众广泛参与计划生育工作是实施计划生育属地化管理的重要保证。应大力加强计划生育工作融入社区的宣传，让群众了解社区、认识社区，增强他们对社区的归属感、认同感，让社区内单位及居民、流动人口积极参与、支持社区计划生育工作，使计划生育真正变成群众工作，自觉实行计划生育。
（三）加强信息管理，实现资源共享。推行计划生育属地化管理，只靠计生一个部门很难，必须充分利用有关部门的信息平台。如公安、卫生、民政等部门，应把向计生部门定期报送婴儿出生、上报户口、户口迁移、取育手术、婚姻登记等信息作为一项常规性的工作。这样才能较为准确、全面了解现居住地人员的计划生育情况。
（四）街道采取有效措施，对少数不配合计生工作的单位进行督促检查。街道要关心支持社区开展属地化管理工作，对少数计生管理工作淡薄、不支持计生工作的企事业单位要结合街道实际，采取有效措施，督促单位强化管理和服务工作，帮助社区推进试点工作的进一步开展。
（五）结合实际，加大对开展计划生育属地化管理工作的培训力度。培训工作的开展要与计划生育工作目标紧密地结合，找准工作的薄弱环节，提高培训的针对性。要通过多种方式、多种途径的培训，使参训人员切实认清当前计划生育工作的新形势，能够从老的“条条管理”和“条块结合”的计划生育的管理模式中走出来，自觉地进入“以社区为主”的人口与计划生育属地化管理的模式中来；要通过培训，使参训人员对各有关成员单位等的职责权限以及相互之间的工作关系有一个非常清楚、非常明了的认识，为他们能更有序地开展好工作提供“指路明灯”和理论保障。版权所有
价值取向社会公平主体性
弱势群体也叫社会脆弱群体，是指社会中收入较低、生活困难，社会资源短缺，在社会竞争中处于不利地位，并缺乏相应发展潜能的人群。学术界一般把弱势群体分为两类，即生理性弱势群体和社会性弱势群体。前者沦为弱势群体，是因为明显的生理原因而造成的自身能力不足或欠缺，如年龄、疾病、智力等；后者则基本上是社会制度安排原因造成的，如失业、受排斥、机会不均等。一般而言，在一个正常的社会里，所谓的弱势群体主要是指前者，其社会权利是基于人道主义理念的道德权利，在性质上是权利的救济或救助，具有施舍或额外所得的意蕴，体现了社会的人文关怀，因而，保证其基本的生活必需是其不言而喻的价值取向。然而，“弱势群体不是一个一成不变的概念，它的形成和演变轨迹是社会在一定的发展时期政治经济文化综合作用的结果。”所以，弱势群体是社会发展特定阶段的产物，其实际内涵和特征在不同时期会有很大差异，其特性既有普遍性，又有特殊性，由此决定了价值取向上的差异，即其社会权利保障的价值取向显然不仅仅是保证生存必需，而是有着更为深刻的要求，那就是人的自由全面发展。
一、弱势群体社会权利保障的价值取向是由社会主义的最终目标决定的
马克思说：“在过去的各个历史时代，我们几乎到处可以看到社会完全划分为各个不同的等级，看到社会地位分成多种多样的层次。”马克思之所以持社会分层的说，是因为看到了生产关系对人的社会地位的决定性作用，以及由此形成的弱势群体与强势群体的结果。正是基于这种缘由，马克思以人的解放为逻辑起点阐释了人的自由全面发展思想的，并且认为每个社会人的解放内容是不同的。在封建社会，人的解放主要是摆脱封建专制对人的自由限制与对人性的泯灭；在资本主义社会，人的解放主要是摆脱物对人的奴役、克服人的异化和人格分裂。社会主义社会以生产资料公有制基础，这样就为人们平等的社会关系奠定了经济基础，虽然仍然存在着社会分工，但它只能引起人们社会地位的区别而不会导致强弱。因而，在社会主义社会里，人的解放不存在摆脱人的依赖关系的任务，也不存在摆脱类似资本主义社会的物的奴役的任务，而是真正实现了人的自由全面发展。社会主义的发展与人的发展具有内在的一致性，离开人的发展，社会发展的质量和水平是难以高估的，而人的发展，在马克思看来是每一个人的发展，“每个人的发展是一切人自由发展的条件。”
二、确立人的自由全面发展的价值取向是由改变弱势群体的弱势地位的必然要求
马克思设想的社会主义人的自由全面发展生产力高度发展基础之上的，它为我们认识当今社会弱势群体存在的原因提供了有意的指导。但是，如果仅仅认为生产发展的不足是导致弱势群体存在的根本原因，这是不够的。因为，“今天的人们都深信，要寻求这个世界中的事物出现的原因，只能立足于这个世界本身，所以，所有关于人的事情的原因同样也只能在这个世界中寻找，而且，归根结底要在人身上寻找。”
在我国，人民是社会和国家的主人，平等地享有各种各样的社会权利。然而，社会政治生活中原被称为国家和社会主人的工人阶层和农民阶层正成为弱势群体的主要群体。尽管从根本上看造成他们弱势地位的原因在自身，但从客观上看，其实都离不开的一个核心，那就是权利在配置和实现的不平等，如备受国人质疑的户籍制等，正是这种不平等造成了人们在社会资源占有和使用上的不平等，从而在社会竞争中处于劣势，沦为弱者。与此相伴的直接后果是弱势个体深受物质和精神的双重困扰，使人的自由全面发展遭遇了前所未有的道德尴尬。如前所述，社会主义作为一种制度，就是通过合理的制度安排体现社会公平。但当前数目庞大的弱势群体不仅其基本生活需求处于较低水平甚至得不到满足，而且还必须面对改革深化和社会发展分化所带来的新压力。他们的住房、医疗、子女教育、养老保障等都要自己负担，压力很大。大量的调查证实，他们对于家庭变故和各种灾害缺乏基本的抵御能力，抵御社会风险的经济能力和心理能力较弱，生存压力和精神负担沉重，具有较强的相对剥夺感、受歧视感，社会生活被边缘化。这种生活现状不仅摧损着弱势群体的人格发展和身心健康，而且还会影响到子女的健康成长和价值取向。这种发展的实际结果与发展的预定目标相背离的矛盾，使人的自由而全面发展遭遇了前所未有的尴尬。
人的自由全面发展的价值取向对弱势群体的特殊意义在于，人的解放总是现实的人的解放。在社会主义市场经济成为人的生存方式的条件下，一个人的社会地位主要是由自我能力决定的，是自我实现的实际反映，体现了社会的公平价值。对弱势群体而言，极少数人可以依靠自身能力超脱不平等因素的制约，但绝大部分人必须依赖社会提供和搭建自由平台，以彻底清除弱势群体自由全面发展的障碍。否则，这个社会就是一个非正义的社会，人们就有理由质疑其存在的合理性和合法性。
三、以增进社会公平、尊重弱势群体的主体性为思路，建构弱势群体自由全面发展的社会环境
第一，完善具体制度，努力减少不公正的因素，增进社会公平。万俊人先生在论及罗尔斯正义原则时曾有这样的评述：“人们组建社会不仅仅是为了生存，社会也不能仅仅成为一部分社会成员称心如意的政治组织或者伦理共同体，而应该成为所有参与社会组织的全体成员能够接受和认可的政治组织或伦理共同体，无论以何种理由，都不能将哪怕是极少数社会成员的权利要求排除在社会的组织安排之外，更不能出于某种或者某些社会功利或效率的考虑牺牲哪怕是极少数社会成员或国家公民的基本权利，否则，该社会或生活状态就是非正义的。”在接受英国《金融时报》主编巴伯时说：“我们要建立的社会应该是一个公平正义的社会，是一个让每一个人在自由和平等的条件下得到全面发展的社会。”所谓公正，如罗尔斯所说，是“在平衡中考虑的道德判断”，它的本质含义“是均衡与合理，即在处理人与人之间各种关系时，遵循不偏不倚的原则，给有关的每个社会成员以均衡的条件、平等的机会、适当的利益，从而实现权利与义务的最佳统一”。公正的直接目的，是以人们之间的关系的某种程度的均衡、合理来维持社会的稳定与秩序。因此，公正对于一个社会来说，特别是我国社会主义社会尤其重要。而且，社会主义作为一种价值观，实际上是一种比早期资本主义更加注重社会公平的思想，它的核心价值就是保护弱势群体。我国社会也一再强调，改革开放追求的目标是要建立一个经济上共同富裕、权利上力求公正的理想社会。然而，在当前社会各阶层迅速分化、社会和经济急速转型的过程中，庞大的弱势群体的存在，以及他们所面临的困境明显违背了现代社会平等自由、人人共享、普遍受益的公正原则。弱势群体的处境则使人类社会永恒的价值目标和基本的行为准则――公正遭受严重的挫折。制度阻碍的结果可能伤害人的自由发展，固化社会阶层，对社会的发展而言就是停止或倒退，这是对社会主义优越性的严重背离和损害。
第二，积极主动应对现代性，尊重人的主体性地位。中国的现代化是在全球化的背景下进行的，全球化虽然以经济活动为主要内容，但现代性观念却深刻的影响着世界各国的现代化建设内容，并且是绕不过、躲不开的，因此，中国的现代化与现代性必然有着一定的拉扯关系。关于现代性的含义远非明晰，但是，作为与传统性相对应的概念，人们还是有一定的共识，那就是表象上的市场经济、社会法治、思想上的主体精神和理性精神。基于现代性的要求，在推进中国特色社会主义现代化建设中，经济活动和政治运行要遵循主体精神，崇尚理性精神。所谓主体精神就要把每一个参与市场活动的人作为主体，尊重他们的平等地位；所谓理性精神就是社会要按照既有的社会规则照章行事，反对主观性和情绪化。
人在本质上是自由的，尊重人的主体性崇尚理性精神就是社会的发展不仅不妨碍弱势个体的自由，而且还应当极尽全力地为他们的自由全面发展提供一切便利条件，从而促进其自由发展。西方学者看到了社会发展对人的自由造成的巨大障碍，告诫人们“必须牢牢记住，个人的发展、个人的自由，是所有发展形式的主要动力之一。这种个人的发展和自由能够在每个人所赞成的和在其活动中所感受到的各种价值范围内充分实现他们的潜力。”因而，自由不是一个空洞的字眼，自由要成为现实存在，必须要在现实生活当中加以具体规定与真实地展现。作为现实存在的自由是以人的权利形式加以规定与展现的，正如勒鲁所说：“自由对任何人来说主要是在自我表现形式下生存的权利、行动的权利、根据基本性别和主要官能而自我发展的权利。”罗尔斯也说：“一个人是否自由，是由社会主要制度确立的权利和义务决定的。”“使凡属社会以强制和控制方法对付个人之事，不论所用手段是法律惩罚方式下的物质力量或是公众意见下的道德压力，都要绝对以它为准绳。这条原则就是：人类之所以有理有权可以个别地或者集体地对其中任何分子的行动自由进行干涉，唯一的目的只是自我防卫。这就是说，对于文明群体中的任一成员，所以能够施用一种权力以反其意志而不失为正当，惟一的目的只是要防止对他人的伤害，若说为了那人自己的好处，不论是物质上的或者是精神上的好处，那不成为充足的理由。”当我们从自由的维度来考察弱势群体的权利，可以肯定地讲，没有权利就没有自由，自由即是自由的权利，没有权利就没有自由，拥有自由必然就拥有权利。在现代性社会中，每个人都被赋予公民的基本自由权利，但是在现实生活中，弱势群体之所以大规模地产生、弱势群体之所以始终弱势，关键在于他们的自由和尊严长期的遭到冷漠甚至拒绝。所以，保持足够的社会理性，通过促进自由来保证甚至达到弱势群体中的每个个体的全面发展，才是对中国现代性的主动应对。
参考文献：
[1]杨团.弱势群体及其保护性社会政策[J].前线，2001，（5）：21.
[2]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995.272.
[3] [意]巴蒂斯塔・莫迪恩.哲学人类学[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2005.36.
[4]万俊人.政治哲学的视野[M].郑州：郑州大学出版社，1988.3.
[5]接受英国《金融时报》专访[EB/OL].http//，2009-2-2.
[6][美]约翰・罗尔斯著.何怀宏译.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.
[7][法]弗朗索瓦・佩鲁著.张宁、丰子义译.新发展观[M].北京：华夏出版社，1997.27-28.
[8][法]皮埃尔・勒鲁著.王允道译.论平等[M].北京：商务印书馆，1991.272.
产后访视是社区卫生工作的重要组成部分，通过访视可了解产妇的生理、心理、哺乳情况以及新生儿的健康状况，及时发现问题，对产妇提供全面、连续的、主动的健康指导，促进母子健康。对近两年来建立围产保健册并接受3次(出院2～3天、14天、28天)正规上门访视的482例产妇的随访调查统计，85%的产妇在母乳喂养、婴儿健康问题、常见病的处理及预防方面都不同程度的存在着一些问题。
常见问题
产妇方面：①问题：母乳不足、胀奶、皲裂；②便秘及痔疮；③不良习惯；④腹部及会阴伤口护理不当；⑤产后焦虑抑郁。
婴儿方面：①新生儿黄疸；②红臀；③皮肤湿疹；④脐部感染；⑤眼部分泌物过多。
指导对策
对于访视中出现的较为普遍问题印制了关于母乳喂养、婴儿保健、产褥期常见问题的处理方法等宣传材料，在建立围产保健册时发放到她们手中并定期举办母婴保健知识讲座，使产妇及家属对产褥期的基本知识有一个概括的了解，从而减少由人为因素而出现的产褥期疾病。
针对产妇出现的问题进行指导：①加强母乳喂养的宣教，进一步指导哺乳的技巧和方法及护理的方法，及时纠正凹陷；出现奶胀时及时热敷按摩，加强吸吮，帮助吸出多余的奶汁，指导正确的挤奶方式；母乳不足除加强吸吮并给予饮食指导外还要多给产妇鼓励和支持，保持心情舒畅，让产妇明白下奶要一个过程只要坚持勤吸吮，奶量会逐步增加并充分满足婴儿的需求，必要时辅以中药催奶，每次哺乳后挤一滴奶液涂抹在上以防皲裂；②主动讲解产妇的合理营养搭配，重视维生素、纤维素的摄取，鼓励产妇下床活动，多饮水，养成定时排便的良好习惯，每次便后温水清洗。痔疮外涂痔疮软膏，严重者及时就医。③指导产妇如何观察护理切口，保持切口清洁干燥，切口轻微疼痛及牵拉感都属正常，如疼痛难忍及影响行动应就医。④指导产妇进行心理情绪的自我调控，积极主动的与家人沟通交流，保持良好愉快的心情；加强与家属的沟通为产妇和婴儿创造一个安静舒适的修养环境，使产妇尽快适应婴儿的睡眠习惯，调整作息时间。⑤指导演示如何做好婴儿护理，如婴儿沐浴，婴儿抚触以增进母婴感情。
针对婴儿出现的问题进行指导：①教会产妇及家属如何区分生理性和病理性黄疸及判断黄疸的程度：如黄疸的面积、是否进行性加重、婴儿精神状态、吃奶量等。如何使黄疸减轻：加强喂养、多喂葡萄糖水、若疑为母乳性黄疸则可建议产妇暂停母乳喂养3天或隔次喂母乳，若黄疽不断加深且精神状况不佳、嗜睡则应嘱其就诊。②告知产妇婴儿的衣服、被褥、尿布应用专用婴儿洗涤用品，在太阳下晒干。婴儿大便后应做好臀部护理并适当使用护臀霜，特别是婴儿腹泻时。若发生红臀，更要保持臀部的清洁、干燥，每次便后给予鞣酸软膏外涂。使用棉质尿布。③湿疹是婴儿常见的皮肤问题，主要原因是过敏，特别是对母乳成分的过敏，应帮助产妇找出原因，进行饮食指导及婴儿皮肤护理的指导，并告知婴儿房间应阳光充足，保证适宜的温度和湿度。④解释婴儿特别是经产道分娩儿易发生眼部感染的原因，注意提醒家属应将婴儿用品单独放置并注意消毒，避免交叉感染，指导产妇及家属如何正确进行眼部护理及滴眼药水的注意事项。⑤告知脐部护理知识，教会产妇及家属如何辨别脐部感染的征象以及脐带脱落的时间。
购物车(0)