时间：2023-09-20 16:08:45
导语：在土地管理法的修订的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
全国农用地(耕地)分等工作的全面完成为《土地管理法》修订、切实加强耕地质量管理提供了重要的科技支撑条件。一是有方法，通过总结多年理论研究和实践经验，建立了一套系统完整的耕地等级评价体系；二是有成果，形成了国家、省、县三级包括图、文、表、库一系列成果，第一次全面摸清了我国耕地等级分布状况，填补了国内空白；三是有队伍，建立了由各级土地管理工作人员、相关高校和科研机构的专家组成的专业技术队伍。
《土地管理法》修订应充分考虑这一新的科技支撑条件，在相关表述上可以更加明确。比如过去提“数量不减少，质量不降低”，现在有了农用地(耕地)分等定级成果，就可以改为“数量不减少，等级不降低”；过去提“质量好的耕地优先划为基本农田”，现在可以改为“等级高的耕地优先划为基本农田”，可以明确要求“调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级”；过去提“非农业建设可以利用劣地的，不得占用好地”，现在可以改为“非农业建设确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，形成比选方案”等等。这样更有利于新法的操作实施，也有利于监督管理与考核评价。
《土地管理法》修订还应考虑其他相关工作。
一是补充耕地数量质量实行按等级折算。为落实国发[2004]28号文件关于“补充耕地数量质量实行按等级折算”的要求，国土资源部于2005年在全国部署开展了按等级折算基础工作，形成了一套简便易行的方法，取得了一整套成果，2007年要求各地应用基础工作成果选择部分项目进行试行，并要求在土地整理复垦开发项目中实施按等设计、按等实施和按等管理，确保补充耕地的质量。
二是农用地(耕地)产能核算。耕地产能核算以分等成果为基础，将耕地质量相对差异与生产能力相挂钩，测算耕地的可实现产能和实际产能。通过开展耕地产能核算，可以摸清我国耕地产能总量及其空间分布特征；通过比较分析两个层次的产能结果，可以反映因耕地自然质量状况、利用水平差异等造成的耕地产能差异。目前，全国已有17个省(区、市)按照国家统一要求，开展了耕地产能核算工作，其余省份将在2009年部署开展，2010年形成全国耕地产能核算成果。
关键词：提地流转、土地征用制度、闲置土地
土地是人类赖以生存的最重要的资源，是农业生产的基本生产资料，生民之本。农业丰则国家盛，农民富则国家稳。我国人口众多，是一个土地资源非常贫乏的国家。随着经济的快速发展、人口增长、城市化进程加快、生态恶化等原因，对土地资源的需求不断增加，人多地少的矛盾更加突出。很多地方普遍存在着只顾眼前的利益，而忽视了长期的利益，以牺牲宝贵资源为代价来换取发展速度，这不仅影响我国社会经济的可持续发展，而且还危及后代的生存生活条件。因此关于土地资源的开发、利用、保护和管理等各个方面的立法完善尤为重要，运用法律手段管理土地，切实保护土地资源。
一、完善农村集体建设用地流转的法律
对于集体土地流转我国法律法规是严格限制和禁止流转的。1986年的《土地管理法》规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地” 这条规定具有很大的局限性，从法律制度上严格地将农村集体土地拒之于市场门外。实际农村土地市场却是客观存在，而且是兴旺不可抑制的，现在各地的农村中，包括集体土地、乡、村企业用地、农村村民宅基地使用权的流转现象十分普遍，不仅涉及耕地流转、拍卖，还有宅基地拍卖、乡镇企业用地交易等非农用地市场交易。这不仅不利于市场秩序的正常进行，而且还流失了大量的国家税费，并且不利于提高耕地利用需求和农业生产力，容易引起各种社会问题。显然，目前禁止集体建设用地流转的条款已滞后于当前土地利用的现实，所以，要修改相关与集体建设用地流转制度抵触的法律。建议修改《土地管理法》中关于禁止农民集体所有土地出让、转让、出租用于非农业建设的规定，使耕地经营权、宅基地使用权可以流转。因此集体建设用地的流转制度建议最好能变堵为疏，不断地明确和完善集体建设用地流转的方式、条件和范围，从而确保农民成为土地流转收益的最终受益者。
（一）明晰产权界定 ，规范集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租或抵押，并且应当签订书面合同，权利人应该提交相关的材料到登记机关办理产权的登记、变更等相关权利，使得登记后土地权利能更好的受国家法律保护。
（二）借鉴其他国家的经验，开展农村集体建设用地所有权登记发证工作，通过开展发证工作，向农民发放土地和宅基地证件，给农民以主体资格，就可以明确农村集体建设用地所有权的主体，增强农民对土地的财产权的控制力度，从根本上为集体建设用地全面入市创造良好的条件，对于将集体土地纳入到统一的土地市场管理体系中，在国家法律的主导下，引导农村土地市场规范有序流转。
二、完善土地征用制度
（一）建立土地征用听证程序。建立听证程序保障被征用土地者的参与程度，听取他们的意见。听证制度是解决征地、被征地双方的存在争议和矛盾的有效途径。在工业化和城市发展过程当中，地方政府与被征地者之间在分配土地增值利益上的矛盾日益突出，近几年出现了很多与征用土地有关的集体上访现象，同时由于征地引发的和矛盾也日益增多，严重地影响了政治稳定，和谐社会的构建。主要原因是没有平衡好双方的利益，要使得双方的利益能够平衡，就要最大限度地满足当事人的意愿，只有把各方面的利益关系摆平，社会才能稳定，因此，在征地过程中，建立起公平、公正的听证制度，防止“公共利益”被无限扩大。
（二）完善对被征地农民补偿及安置措施。提高补偿标准，我国现行的土地征用补偿标准随着经济的发展，已经不能符合现在的征地需要，应当修改我国《土地管理法》中关于补偿的规定，应以土地的市场价格为标准，坚持市场化，确定补偿标准时就高不就低原则，建立完善土地补偿机制，是从根本上解决失地农民利益补偿问题的重要前提，并且能最大限度地保证被征地农民的合法权益。
（三）土地征收补偿争议不应该由实施征地的本级人民政府协调，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”在该条例中可以看出实施征地的本级人民政府既是当事人又是裁判者，所以很难保证在征地过程中的公平和公正，政府在这个过程中既有裁决权又有定价权，被征地者在这两个程序中都是和一个部门打交道，相当于在审理案件过程中，让一个当事人自己当法官判案，将对方置于不利的处境中，所以建议对补偿方案有争议和矛盾的不应该由本级人民政府协调，可以由上一级人民政府协调，以确保在争议解决过程中的公平。
（四）把被征地农民纳入城镇社会保障体系中来，利用一定比例的征地款，为他们办理各种保险，让他们能够拥有和城镇居民同等的待遇，实现与城镇社保的对接。建立多元化的社会保险费用筹集机制。政府应当建立被征地农民的专项社会保障资金，并专户储存，由专门机构管理，达到退休年龄的，按月发放养老金，有利于解决被征地农民的后顾之忧。
三、闲置土地无偿收回的处罚
我国现行《土地管理法》中第37条这样规定“连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的建设用地土地使用权。”这条规定国家从可持续发展的经济角度出发，要求土地使用者不得闲置土地的规定是合理的，与此同时土地使用者大量的闲置土地会造成资源浪费，因而给予土地使用者经济上的处罚也是的合理的。从国家的角度来说，出让土地的最终的目的是保障高效利用的土地，为了公共利益，实现国家对国有土地所有权的经济利益和土地资源的管理，而不是处罚。国家对于在处罚的时候没有考虑到个人利益，更多的是公共利益，应该以公共利益与个人利益的保护形成合适的比例，达到平衡。所以，建议修改有关法律、法规和规章，对无偿收回作适当修正。首先，如果是房地产，没有按规定的时间建设的，应该逐年提高土地闲置费的比重。例如，第一年占出让金的8%，第二年是15%或者更高，这样可以加大开发商囤积土地的成本。其次，如果收回土地使用权的，应当按一定比例的退还已收取的出让金，作为对土地使用者违法行为的处罚，从理论上讲，不应该给予土地使用者任何费用。但是，因为土地使用权的价值相比较大，使用期限长，无偿收回将给土地使用权人造成巨大的损失，这种行为过于严格。所以土地主管部门对于没有按时使用而被收回土地的使用者，应按照一定比例退还部分出让金，这样可以公平行政。
《土地管理法》的修订工作会影响亿万百姓切身的利益。人们对土地的需求量也增大，但是土地是有限的，现在的土地供需矛盾不但存在，而且会越来越突出，人口数量的迅速增加和产业发展之间争地，这些矛盾都需要采取合理有效的方式来处理，要协调好公共利益、社会效益、环境效益等利益，利用的就是法律手段，《土地管理法》的修订不断地协调这些矛盾，满足人们的各种需要，促进我国的经济社会发展，加强政治稳定，构建公平、公正、和谐的社会。（作者单位：甘肃兰州市西北民族大学法学院）
参考文献：
［1］ 王权典．农村集体建设用地使用权流转法律问题研析．
2004年5月,某市人民政府根据城市规划,拆除了李某265平方米的房屋,并收回了其房屋占用的410平方米土地使用权,用于广场建设｡市政府根据现行房屋拆迁补偿规定,对李某给予了货币补偿｡但李某对此不满意,多次找市政府讨说法,要求市政府对其土地使用权给予补偿｡双方各执一词,协商未果,于是李某一纸诉状将市政府告上法院,要求法院判令市政府对其土地使用权依法给予补偿｡
法院受理该案后,审判人员有四种不同观点｡一种观点认为,根据国务院55号令《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款的规定,市政府可以无偿收回李某的划拨土地使用权,用于公益事业建设｡第二种观点认为,根据国务院法制办《关于2001年11月1日以后实施的拆迁,货币补偿款中包括对土地使用权的补偿》的规定,直接判定市政府胜诉｡第三种观点认为,根据《立法法》的规定,《土地管理法》和《城市房地产管理法》的法律效力高于国务院《城市房屋拆迁条例》,因此,在涉及土地使用权补偿问题上应适用《土地管理法》､《城市房地产管理法》,而不应适用其他法律法规｡第四种观点认为,房地产既是房产和地产的统一体,也是财产权利和实体财产的混合体,因此,应在明确区分被拆迁人房地产中的房屋实体财产和土地使用权财产权利的前提下,才能明确房屋和土地使用权的补偿标准,才能分清被拆迁人应获得多少补偿｡在房地产市场价格偏高和土地使用权权益未知的情况下,以房地产市场价格为依据,评估确定被拆迁人的货币补偿金额值得探讨｡因为持第二种观点的审判人员占多数,所以本案以市政府的胜诉而告终,但被拆迁人李某对此审判结果仍存在疑问｡
本案虽以市政府胜诉而告终,但这一案件暴露出来的问题值得深思｡笔者认为,第一种观点以国务院55号令为依据,认为应判决被拆迁人败诉是不妥当的,这显然是适用法律不当｡因为国务院55号令第四十七条第二款同《土地管理法》第五十八条规定相抵触｡第二种观点直接适用国务院法制办文件,判令市政府胜诉是值得商榷的｡第三种观点适用《土地管理法》审理本案是恰当的,但忽视了拆迁补偿中的地价因素｡第四种观点则道出了房屋拆迁中土地产权评估补偿缺失的问题｡
现行房屋拆迁补偿评估制度的主要缺陷
法规政策相抵触和不衔接等问题,为拆迁双方留下纷争隐患｡众所周知,房地产是房产和地产的统一体,房产和地产密不可分｡拆迁人拆迁房屋不是为了拆迁而拆迁,而是要通过拆迁取得被拆迁人的土地使用权,再进行开发建设,从而实现土地效益的最大化｡房屋拆迁的结果之一,就是被拆迁人的土地使用权被收回｡因此,显化土地使用权的价值,对土地使用权进行补偿,对拆迁双方来说,都是非常重要的｡有关法律对此也有明确规定｡《城市房地产管理法》第十九条规定:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿｡”《土地管理法》第五十八条规定,“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改造,需要调整使用土地的……｡依照前款第(一)项､第(二)项的规定收回土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿｡”从上述规定可以看出,对房屋拆迁中的土地使用权给予适当补偿是恰当的｡但是,从《城市房屋拆迁条例》关于以房地产的市场评估价格确定货币补偿标准的规定可以看出,该规定没有体现对土地使用权进行补偿的问题｡这显然同《土地管理法》､《城市房地产管理法》的有关规定不衔接｡虽然国务院法制办文件明确规定,货币补偿中包括对土地使用权的补偿,但由于对被拆迁人补偿中没有显化对土地使用权补偿的价格,所以仍然难以使被拆迁人信服,从而引发拆迁双方很多矛盾｡
土地使用权取得方式不同,地上房屋补偿相同,“公平”背后是“不公平”｡房地产是实体财产和财产权利的结合体,房地产权利人拥有的房屋所有权是实体财产,其房屋占用范围内的土地使用权是财产权利｡由于我国实行的是土地公有制,并且实行土地所有权和使用权分离制度,因此,房地产权利人所拥有的土地使用权是由所有权派生出来的,土地使用权权益的大小,主要取决于土地使用权取得方式､土地使用权面积､土地使用年限､土地区位等因素｡在这些因素中,土地使用权的取得方式是决定因素｡按照房地产管理法律规定,以出让等有偿使用方式取得的土地使用权在合同约定的年期内,土地使用者享有完整的财产权益｡以划拨方式取得的土地使用权,土地使用者仅享有部分土地财产权益｡因此,如果被拆迁房屋的土地使用权不同,其补偿标准也应该不同｡问题是《城市房屋拆迁条例》规定,以房地产市场评估价格确定货币补偿的金额,这一规定实际上是以房地产的完全市场价值给予补偿,也就是说,是按出让方式取得的土地使用权的房地产价格来补偿｡这样,划拨土地上的房地产和出让土地上的房地产就将得到相同的补偿,结果是,划拨土地使用权房地产的被拆迁人就多得了一笔出让金或相当于出让金的补偿,而出让土地使用权房地产的被拆迁人理应多得补偿,反而却同划拨土地使用权的被拆迁户得到的补偿一样多,这显然有失公平,不符合民法的基本原则｡
地产价值没有显化,地价评估缺位｡房产和地产的地位和价值是不同的,地产在房地产中处于主导和基础的地位,而房产处于依附从属的地位,没有离开土地单独存在的房屋,但是存在没有建设房屋的土地｡地产价值是房地产价值的主体组成部分,被拆迁房屋的价值也是如此｡这两个部分的价值需要通过地价和房价的评估,才能得到准确的数据｡房地产市场价格就是房产价格和土地价格的结合体｡
《城市房地产管理法》确定了房地产价格定期公布制度､房地产价格评估制度和房地产成交价格申报制度｡其第三十三条第二款规定,“房地产价格评估应当遵循公正､公平､公开的原则,按照国家规定的技术标准和评估程序,以基准地价､标定地价和各类房屋的重置价格为基础,参照当地的市场价格进行评估｡”从上述法律规定可以看出,离开了地价和地价评估的房地产价格评估是不完整的,也是不真实的｡房屋拆迁的评估从本质上说,应属于房地产价格评估的范围,应当按照《城市房地产管理法》第三十三条第二款的规定,评估地价,显化地产｡但问题是,《城市房屋拆迁条例》和建设部《关于房屋拆迁估价的指导意见》,均对地价和地价评估只字未提,只是规定按照房地产市场评估确定货币补偿的金额｡同时,由于房地产市场评估技术规范不统一､内涵不明确等问题,该规定在实践中难以有效地实施｡另一方面,由于我国实行房地产评估资质分部门管理的办法,再加之房屋拆迁评估的管理属于房产或建设部门,大多数的房屋拆迁评估业务是由房产评估机构承担的,因此,房屋拆迁评估中的地价评估和地产的显化,也就无从谈起了｡事实上,土地使用面积､土地区位､土地使用年限､土地使用权取得方式及土地用途是影响被拆迁人补偿的重要因素,如果不对这些因素加以显化,不仅造成被拆迁人之间的不公平,也弱化了政府管理地价的职能｡
构建新型补偿评估制度
针对现行拆迁房屋补偿评估的缺陷,应依照《土地管理法》和《城市房地产管理法》进行完善,总的思路应是保障权益､明晰产权､健全规范､分别显化､兼顾公平､促进稳定｡
一、征收土地复垦费的必要性
加强土地复垦开发整理，是保持耕地占补平衡、保护耕地资源、置换年度用地指标、顺利报批土地的必要条件，特别是20**年9月省国土资源厅下发了《关于进一步加强和规范耕地占补平衡工作有关问题的通知》（冀国土资地字[20**]42号），进一步严格了占用耕地补偿制度，要求在补充数量和质量相当的耕地后，才能申报建设项目用地，因此复垦土地更成为申报用地必需的先决条件。但要大面积地开展土地复垦开发整理，前提又需要大量的资金投入，解决资金问题单纯依靠县财政的投入还远远不够。依法收取土地复垦费,既可以有效地减轻政府负担,还能在一定程度上制止个别砖瓦厂超面积取土、浪费土地等问题的发生。因此，在当前从严控制土地的形势下，依法收取土地复垦费，通过土地复垦开发整理置换年度用地指标成为必然选择，也非常有必要。
二、征收土地复垦费的法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第42条规定：因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定缴纳土地复垦费。20**年9月30日国土资源部等七部委联合下发的《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》要求：凡从事烧制砖瓦等生产建设活动造成土地破坏的单位或个人是土地复垦法定义务人。复垦义务人必须根据破坏土地面积和类型、复垦标准等，依法缴纳复垦费；对1999年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施以后尚未履行复垦义务的，复垦义务人必须依法补缴土地复垦费。
三、征收的范围和标准
全县范围内，正在从事实心粘土砖瓦生产的企业及其他因生产或建设需要而挖损、塌陷、压占耕地的单位和个人，都要依法缴纳土地复垦费。
根据《河北省土地管理条例》第33条规定，土地复垦费的标准是每平方米5-20元。为减轻企业负担，本着收费从低的原则，我县暂按每平方米8元的标准收取。
四、征收土地复垦费的时限和方法
截止到20**年年底以前，取土用于砖瓦生产的，按实际用土面积，于2007年6月底前和11月底前分两次缴清；2007年1月以后，取土用于砖瓦生产的，土地复垦费按实际新增取土面积逐年征收。
县国土资源局组织地矿股工作人员分赴各砖瓦厂严格测量、核定20**年以前的取土面积，根据取土面积征收土地复垦费。2007年1月以后取土生产的，各砖瓦厂应根据新增加的取土面积，主动向县国土资源局缴纳土地复垦费。
各砖瓦厂都应依法取土生产，按期足额缴纳土地复垦费，逾期不缴的，由县国土资源局上门催缴、征收，并根据《河北省土地管理条例》第66条的规定，处以土地复垦费一倍以上二倍以下罚款。
关键词：土地管理；资源优化配置；耕地保护
1 引言
进入21世纪以来，我国经济突飞猛进，年经济增长常常保持在8%以上，这在世界范围内都是鲜有的。伴随着经济高速发展的是对土地资源的更大需求。一方面，我国城镇化和工业化的脚步从未停歇，并且在稳步推进中，各地高楼林立、拔地而起，兴建厂房，对建设用地的需求不断加大；另一方面，我国人口基数大，虽然国家积极控制人口增长的速度，但无法改变人口增长的趋势，因而对粮食的需求可谓空前巨大，从而也增大了对耕地的需求，这对我国耕地数量少，质量差的现状是严峻的挑战。因此，现阶段讨论如何优化配置土地资源，具有战略性的重要意义。
2 我国土地管理制度的现状
我国的土地管理法律最主要、最根本的是《土地管理法》，近年来国家又陆续颁布并实施了城市房地产、国有土地转让等方面的法律，土地管理法律体系不断完善。我国现行的《中华人民共和国土地管理法》历经了三次修订。该法对土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任做了详细的规定。我国的土地管理制度最基本的依据就是《土地管理法》。我国土地管理的内容主要包括：
①通过制定并严格落实相关的政策法规，作为强化土地管理的保障；
②通过准确、全面的对土地状况进行调查，并根据科学的评判体系进行评估；
③通过土地登记等管理手段，明确土地使用权与所有权的所属关系，强化各方的权利与义务，维护土地权益，调动各方积极性；
④构建完善的土地统计制度，便于对土地资源的相关资料进行整理，以促进土地管理工作的开展；
⑤合理规划与运用土地，加强国家对土地资源的优化配置；
⑥加强土地利用情况的监管，对于不合理利用土地的违法事件进行严厉查处
目前我国土地资源状况不容乐观，为此我国制定并执行的是有史以来最严格的土地管理制度。
3 我国土地管理制度在资源优化配置中存在的问题
3.1 土地管理体制存在的问题
从2004年起，我国确定实行土地垂直管理体制，其目的是要加强中央政府的领导权力，限制各地方政府的权力。然而这种垂直管理体制仍不成熟，会产生一些新的问题。首先，现行土地管理体制给予中央政府过多的管理土地的权力，同时对地方政府管理土地的权力限制过多，在现实中许多问题往往只有地方政府能看到，地方政府有解决问题的积极性，但却无权管理，放任不管必然会造成负面的影响，这必然会打击地方政府的积极性，中央政府与地方政府的矛盾日益突出。其次，中央政府的领导权力虽然得到加强，但业务、人事、后勤保障等事务仍然是由地方政府来管理，这样无形中增强了地方政府操作的灵活性，地方政府能够操控垂直管理的力度，其往往不会全力配合实施中央政府定下的目标，使土地管理过程经常受到阻碍。
3.2土地征收制度中存在的问题
3.2.1公共利益的界定方式不规范
公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，将“公共利益"列入土地管理法，表明了土地征收的前提和目的所在。“公共利益”的内涵如果没有明确界定，将使土地征收缺失其价值标准，不仅会使土地资源的分配变得无根据、不合理，同时也会损害到农村土地的所有权。
3.2.2征地补偿标准低，农民无话语权
虽然我国对征地补偿的相关事宜有明确规定，但是不够具体。关于各种补偿标准只是模糊的说由省、自治区、直辖市规定，也就是说农民到底能拿到多少补偿是由各级政府裁定，补偿的随意性很大，政府在征地过程中处于优势地位，既征地，又制定标准，而农民毫无话语权，只有被动接受的权利，而没有商讨与反驳的权利。
3.3 耕地保护制度存在的问题
首先，从耕地的种植用途角度考虑，、对于大多数农民来说，种植业的比较收益普遍偏低，特别是近几年城市化进程的加快，农民多数离开农村，走向城镇，而放弃耕种，因此农民对耕地保护的积极性也不强烈。其次，从耕地变更为建设用地角度考虑，地方政府往往只考虑短期利益，耕地转建设用地能够很轻松的帮助地方政府增加政绩，因而地方政府存在减少耕地的利益动机。根据《土地管理法》，耕地被征用将会获得征地补偿费，农村集体也是受益者，因此，农村集体也有减少耕地的利益需求。由以上两方面分析可以看出，现行耕地保护制度存在利益主体关系不协调的矛盾，这种不协调关系就是使保护耕地工作无法切实落到实处、造成耕地不断减少的重要原因。
4完善我国现行的土地管理制度的措施
4.1 改革利益分配机制
中央政府应充分意识到土地资源的珍贵与稀缺，以及土地资源在促进经济发展、维护国家稳定中的重要作用，充分协调各方经济主体的利益关系，对出让土地所有权所获得的收益进行合理分配，利益分配务必科学合理，还需要将财权与事权相统一，让中央政府所占份额增大，而降低地方政府的份额，从经济上最大限度阻断地方政府受利益驱使的不良念头，健全土地垂直管理体制，进一步明确中央政府与地方政府在土地管理问题上的权责利关系，从而减少双方在工作中的博弈和摩擦，让土地管理工作高效运行。
4.2 完善土地征收程序，建立科学的土地补偿标准
土地征收权是国家特有的权力，由于这种权力过于强大，并且能产生很大的收益，地方政府往往缺乏对权力敬畏，就会滥用土地征收权，以获取高额利益并提升政绩。因此，必须完善土地征收程序，在法律法规的框架下，对土地征收行为进行全面规制。可以制定一部《土地征收法》，对土地征收的细节内容进行规定，其中最重要、最核心的是要让土地征收程序公开透明、分配公平{效、制约有效。完善的土地征收程序可以有效避免农民权益收到侵害，土地资源可以得到合理利用。
土地征收补偿标准必须改革，要用市场化的运作手段，实现与市场的对接。对于土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费等项目的补偿价格，都应根据实时的市场价格来进行计算得出，通过这样的算法可以大大提高征地补偿费标准，让补偿过程更加公平合理。更合理的建议是让政府推出市场，放弃其作为市场交易主体的身份，让土地使用者直接和集体土地所有人签订协议，让土地所有者在自愿的条件下做出决定，而政府只负责审核其征收行为是否合法合规。只有建立科学合理的土地征收补偿标准，才能最大限度的保障被征土地者的权益不受损害，让土地的价值最大化，土地资源才能得到优化配置。
4.3 完善耕地保护机制
应该通过建立适当的激励机制，来提高地方政府对于耕地保护的积极性。中央政府应通过绩效考核的方式，制定合理的奖励标准。在考察绩效的时候，一定要认真严格，实事求是，以耕地的质量和面积双变量为考核标准。对于给予的奖励，其奖励数额不能过低，如果过低则会失去激励的意义，因此奖励数额要合理。对于耕地保护效果较好的区域，应进行额外的嘉奖。反之，绩效较差的地区，或非法利用耕地的，应收回其当年的耕地保护费，并给予相应惩罚。
参考文献：
[1]国土资源部.2012国土资源公报[R].2012.
1.1 农民私改宅基地用途现象严重
2013年政府对《土地管理法》进行重新修订，对农村宅基地的管理作出明确的发展计划，要求各政府部门必须严格执行。但实际情况不容乐观，由于农民对法律知识的缺乏，以及法律意识的淡薄，使农民普遍认为耕地的保护与自己无关，更有甚者将临时用地强行占用，归为己有。一部分农民为了自己的蝇头小利，擅自改变宅基地的用途，并不考虑由此带来的后果，由于宅基地而引起的民事纠纷也不占少数，所以在宅基地管理的实际操作中还有重重阻碍，十分困难。
1.2 农村宅基地供求极不平衡
一是农民“一户多宅”的现象十分普遍，根据《中华人民共和土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但是一些农民根据所谓的“小道消息”，在即将重新修建的地方，提前修建新的住房，或者一些符合批给条件的居民，在批给以后又重新占用别的住房，等待新的批给；二是有越来越多“空心村”的形成，这主要是由于早年一部分农民进入城市工作并在城市立足，有了自己的房屋，但在农村的宅基地依然保留，这样居民在城乡有两处占房已不是个别情况。
1.3 农村宅基地的审批不严格
农村宅基地的审批十分的不严格。一是由于一些底层干部的维法、执法意识十分薄弱，甚至某些干部由于个人原因擅自批给农民宅基地，这样使得一些真正需要住宅的居民不能得偿所愿，产生对宅基地分配不公的现象；二是根据相关法律规定，居民在申请宅基地时，应向村委会提出申请，然后经过相关部门的审核判断是否批准，但实际上部分地区的底层干部对宅基地并没有明确的划分，造成大量违规建设的形成。
2 解决农村宅基地管理中的问题应采取的对策
2.1 树立严格的宅基地管理意识
各级政府和领导干部应加强对法律的宣传以及对法律的普及，树立底层干部的管理规划意识，加强对农民住宅基地的审批严格性。对各层干部的职权有明确划分，做到对民众的每次申请都严格把关，做到每一步都有法可依，严格执法，维护广大农民群众的利益。
2.2 建立督查机构，加大管理监督力度
应设置全面的举报系统和明确的奖惩制度，让民众之间相互监督，对不合法的宅基地占用情况，坚决抵制并及时举报。有关部门采取相应措施，将此类现象扼杀在萌芽状态。
2.3 强化法律普及力度
农民群众缺乏相关法律知识。因此应该加强法律的宣传力度，增强农民群众对土地法制法律意识，充分利用媒体这一有效资源，大力进行法律宣传，使群众对土地法制有相应了解，不会知法犯法，这样为努力维护社会稳定，保护耕地，有效地管理宅基地创造了有力的条件。
2.4 完善相关的法律制度
加强法律的宣传力度，提高法律意识是十分重要的。但更重要的是，完善相关的法律制度。政府应和民众相互配合，解决民众在农民宅基地管理中出现的问题，采取有效的建议，完善相应的土地管理体系，使党的农村宅基地政策真正落到实处。
2.5 加强农村宅基地管理，将宅基地作出合理分配
目前大部分农村宅基地都是散乱分布，村镇占地面积不是很大，但宅基地占地面积比重较高。这种情况下加强农村宅基地的管理，将宅基地作出合理分配是推进城乡一体化建设的重要举措。对于宅基地的管理应实际调查，因地制宜，合理分配，这样才能保证农民群众的利益，完成土地整理工作。
2.6 严格把关宅基地的审批标准
底层干部应根据重新修订的《土地管理法》，对宅基地的审批工作严格把关，对农民进行实际调查和走访，多方面进行核查，如调查属实应向上级请求批给，并向群众公布审批结果，对于与调查实际情况不符的，则坚决不予批准。对于已符合申请条件的宅基地，底层干部到实地考察丈量宅基地，宅基地建成后要到实地考察农民宅基地是否符合审批标准。
关键词：集体土地所有权；主体；物权法
中图分类号： D922.3 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2010）-12-0068-1
2007年实施的《物权法》第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（1）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（2）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（3）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”上述法条中，物权法将集体土地所有权界定“成员集体”，以区别“农民集体”，而实质上依然没有解决集体土地所有权主体不明的状况。
1 对集体土地所有权制度认识的困境
1.1 集体土地所有权认识主体与现实脱节
集体土地所有权的主体到底是农民集体还是农村集体经济组织？集体土地到底是“乡（镇）一级所有”、“村一级所有”、“村民小组一级所有”还是“三级所有”？由谁代表村农民集体行使所有权？是村民委员会、村经济合作社还是三分之二以上村民抑或三者兼是？现实生活中与土地有着密切联系的农民对土地权属的认识主体虚位。村集体作为法律明文规定的土地所有者却不能从其所有的土地中获得收益。农民认为土地属于国家是由于法律的规定与现实脱节造成的。
1.2 集体土地所有权性质认识模糊
集体土地所有权性质立法尚未明确，理论界对此争议各异：（1）集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权。（2）集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。（3）集体所有权的实质是集体成员对集体财产享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权。（4）集体土地所有权制度是普通法上的合有权。（5）集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，农民集体不是一个抽象的名词，而是一种能按章程或规则行使权利的组织形式。
1.3 农民集体的法律地位认识不明确
农民集体的法律地位不明确的观点有以下方面：（1）农民集体既非个人，也非法人，它本身并不能作为人格者享有土地所有权。因此农民集体不是一种独立的民事主体形态。（2）农民集体是一种能按章程或规则行使权利的组织形式。在农民集体中每个成员的权利是平等的，如对集体土地享有平等的承包经营权。（3）农民集体既非自然人，也非法人或其它组织，而是指一定社区范围内的全体农民。（4）我国农民集体所有权组织规定为一定社区范围内的成员集体组织，成员集体应当是以成员个人的集合，是成员的全体。
2 集体土地所有权的主体、类型及其定位
2.1 集体土地所有权主体的定位
1982年《宪法》第10条之规定，农村和城市郊区的土地属于“集体”所有，但没有界定“集体”的概念。根据1986年《民法通则》第74条第2款之规定，集体所有的土地属于“村农民集体”所有或“乡（镇）农民集体”所有。《民法通则》将集体土地所有权的主体界定为“农民集体”。1986年的《土地管理法》第8条第1款作出与上述《民法通则》相同的规定，只是在第2款又增加规定了“各该农村集体经济组织的农民集体所有”。《土地管理法》也是将集体土地所有权的主体界定给“农民集体”。修改后的《土地管理法》第10条明确了集体土地所有权的主体是“农民集体”，而农村集体经济组织、村民委员会、村民小组享有的是经营管理权。笔者认为：我国现行法律规定集体土地应属于“农民集体”所有。集体土地所有权就是指一定范围内的农民集体对集体土地享有占有、使用、收益和处分的权利。
2.2 集体土地所有权的主体类型及其定位
集体土地所有权的主体类型，《民法通则》第74条第2款规定了“村农民集体”和“乡（镇）农民集体”两类。1986年《土地管理法》第8条第1款在《民法通则》规定的两类主体的基础上增加了一类主体，即“各该农村集体经济组织的农民集体”。1998年修订后的土地管理法将集体土地所有权的主体定位为三类：（1）乡（镇）农民集体；（2）村农民集体；（3）村内两个以上农村集体经济组织的农民集体。村内两个以上农村集体经济组织的农民集体也可以理解为组农民集体。由于我国各地农村的情况复杂，因此具体涉及某一地方或某一乡（镇），则可能存在上述三类集体土地所有权主体；也可能只存在两类所有权主体，即乡（镇）农民集体和村农民集体，或者村农民集体和组农民集体；也有的地方可能只存在一类所有权主体，即一般是村农民集体，但也可能只存在组农民集体。
3 集体土地所有权的立法思考
从宪法层面上规定农村和城市郊区的土地属村农民集体所有。对于法律语言来说，清楚、准确地反映立法意志，这是最基本的要求。“集体”不是一个严格的法律术语，不能再出现在物权法中。因此，所有权层面上的权利主体还须作进一步的研究与分析。笔者结合《物权法》第60条之规定，从所有制层面上将集体土地界定为村农民集体所有，以便与全民所有的国家所有制相对应，适度考虑将现行宪法第10条第2款修改为：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属村农民集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属村农民集体所有。从所有权层面上，可以将集体土地的所有权主体直接界定为“村经济合作社”。宪法以及法律规定的国有以外的农村和城市郊区的土地属村经济合作社所有，但是由乡（镇）人民政府代为管理的乡镇公共事业、公益事业用地和乡镇企业、政府机关办公用地除外。所有权的行使不得违反法律和妨害公共利益。
参考文献
[1] 孔祥俊.民商法新问题与判解研究[M].人民法院出版社,1996.
关键词:城中村;失地农民;法律保障
一、“城中村”失地农民的保障现状及存在的问题
(一)有关土地征收的具体法律法规存在矛盾或含混不清
现行土地法律规定农村集体经济组织全体成员转为城镇居民以后,原属于其成员集体所有的土地属于国有土地。这一规定突破了1954年宪法有关征地只能“为了公共利益”这一限制条件的规定,实际上为征收农地转用非农建设提供了一种合法形式。但是产生了一个矛盾:对于非公共利益的农地转用,不经过征地是违宪,因为不符合“全部城市土地为国有土地”的宪法准则;征地也违宪,因为不符合为了“公共利益”才可征地宪法准则。又比如,《土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”。但土地使用权转让过程争议发生的原因有那些情况,争议发生后如何处理,法律没有确切规定。因此,在征地过程中农民的权益受到损害时,利用法律无法有效地保障自己的合法权益。
(二)对“公共利益”范围界定不明确
我国现行《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该规定可以理解为要对集体所有土地进行征收,就一定得符合公共利益的,非为公共利益,不得对集体土地进行征收。但具体什么情况下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是为了“公共利益”,这些却没有明确规定。就目前来说,国家只要是为了“公共利益”的需要随时都可以对农民集体所有的土地实行强制征收,并且按照《土地管理法实施条例》第25条的规定对征收这种法律行为任何单位和个人不得提出异议,如对征收土地的补偿费用有异议也只能提请批准征地的政府裁决,但征收补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。而且对土地征收的目的是否是为了“公共利益”也没有严格的审查机制。在我国《土地管理法》中,既没有土地征收申请、批准前,有关机关对土地征收目的合法性的事前审查,也没有土地征收被批准后,被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的事后审查。只规定了土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准,对被征收人认为土地征收目的不符合法律规定时的救济机制也没有任何规定。
(三)法律规定的征地补偿偏低
《土地管理法》第47条是现行征地补偿的主要法律依据。该条第1款规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”按照土地原有用途补偿,不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的因素,其实质是将土地仅仅看作一种生产资料,没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民的财产权,从根本上忽视了土地私益性;该条第2款规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征耕地的安置补助费,最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”根据该规定,征地(耕地)补偿分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三种,其本质不是对土地价值的补偿,而是对地上物的补偿;具体补偿数值主要根据该土地被征用前三年的平均年产值来加以确定,对各地的经济发展水平和种植结构、农业耕地水平的差异缺乏体现,无法反映被征土地的区位价值,同时使得补偿价值极易波动,导致同一区位地块补偿价格悬殊;孤立地考虑耕地作为农作物生产的年产值,忽视了被征耕地一旦转为非农用地所飙升的级差价值,农民被排除在土地增值利益的分配之外。该条第6款规定:“依照本条第2款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”这是我国征地补偿的法定最高标准。土地是农村集体经济组织成员赖以生存的基础,失去土地的农民的损失除集体土地承包使用权所能创造的实际价值外,还包括生活保障,就业安置等方面的损失,即使是根据法律规定的最高补偿标准,也是明显偏低。
(四)对非农用地的征用安置补偿法律没有规定
我国的《土地管理法》对征用农民集体所有的农用地的补偿方法做出了比较明确的规定,但对征用农民集体土地中非农业用地的实施方法和补偿标准没有做出具体的规定与解释。《城市房屋拆迁管理条例》虽然对房屋拆迁补偿、安置方法做出了比较具体的规定,但该条例的实施对象仅限于城市规划区内的国有土地,不适用于针对农民集体土地上房屋及附属物的拆迁行为;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆迁估价指导意见》也同样没有包含适用于上述问题的规定。2004年11月由国土资源部正式公布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》,确定了新的征地补偿标准。按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则,允许征地补偿标准突破由《土地管理法》所规定的土地补偿费和安置补助费按统一年产值30倍计算的上限。另外也涉及到了可制定区片综合地价的内容,以及比从前更为灵活的征地安置措施。但是针对非农用地,特别是农民宅基地等土地的征用补偿,依然未做出较为明确的规定。
二、健全和完善“城中村”失地农民法律保障机制的思考
(一)完善法律规范,健全法律体系
由于“城中村”农民的宅基地与城市居民的房屋用地的性质和来源有很大区别,村民又不能享受城市政府提供给城市居民的许多社会保障,绝不能套用《城市房屋拆迁安置条例》;同时,“城中村”又是农民土地被征用后的最后居留地,不能适用《土地管理法》规定的征地补偿办法。为此,必须进行新的立法,或修订现行法律,使政府的改革行为合法,保障农村和农民的合法权益不受侵犯,保护集体资产、个人财产不被损害;对“城中村”的拆迁安置和土地征用行为予以规范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上尽可能对村民和投资方有利。完善对征收农村宅基地的补偿和拆迁安置的法律规定。就“城中村”中以房屋为主的农民私有财产的拆迁安置补偿方式和标准制定相关法律,确定法律适用,使其在“城中村”改造的实践中有法可依。完善《中华人民共和国土地管理法》、土地征用条例的修订与实施,从法律上建立完善土地征用目的合法性审查机制,建立征地价格及补偿标准听证制度、土地征用争议司法仲裁制度。地方政府可根据当地实际情况制定分配机制、安置办法、管理体制操作程序,对村集体组织获得国家的土地补偿后的使用或者分配做出具体规定。要修改行法律法规关于农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等的规定,只要符合土地利用规划,只要在严格的土地用途管制之内,应当通过开发商和土地所有者进行平等的谈判,让土地所有者――农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。
(二)明确界定“公共利益”,避免侵犯农民合法的土地权益
世界上大多数国家都规定国家征用土地的权利仅限于公共利益的需要。我国只是原则性地规定了土地征收必须符合“公共利益”,但具体什么是符合“公共利益”,却没有明确规定,这种方法给予了国家行政机构极大的自由裁量权,也给予了国家司法机构极大的法律解释权,他可以确定某种特定用途是否符合公共需要的性质,因此我国应采取更为明确的立法方式确定“公共利益”的范围。规范土地征收程序,以保障土地征收的公平正义。在土地征收过程中,要注重被征收土地者在整个过程中的参与,保证在征用农民土地的过程中土地权利人有充分的参与权和知情权。让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和补偿安置费用在使用、管理方面都有充分的发表意见的机会,并能够采取足够的措施保护其合法权益。
(三)确定合理的征地补偿标准,按时兑现补偿款
一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系,将现行补偿标准提高。这仅仅是静态预期补偿标准,今后应逐步调升。国家应该通过立法,提高土地补偿费和安置补助费的补偿标准,并确保征地补偿安置经费支付到位。政府要通过垄断土地一级市场,适当降低税、费,调整土地出让收益分配比例,提高征地补偿标准。
二是在统一征地中逐步推行土地“片区综合价”。坚持市场化方向,根据城市发展总体规划,按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片,每一区片确定一个相对合理的基准地价,在统一征地时,实行统一的补偿标准。合理的征地补偿标准应以保护农民的权益为基本出发点,同时兼顾补偿的公平合理性。处理要考虑土地征用前的价值外,还要考虑土地的区位、土地的预期收益、供求状况、当地经济发展状况等因素。合理补偿标准是按照公平的市场价格兼顾政府财政的承受能力给予补偿。在土地权利的市场价可以确定的地方,如城市郊区和经济发达地区普遍采取“公平市场价”的方法,在公平市场价难以确定的地方,以公平市场价为基准,同时规定最低补偿标准,即定下限不定上限,但补偿不得低于最低补偿标准。
(四)以保障农民权益为核心改革土地制度
首先,要明晰土地所有权的真正主体。推进农村集体经济的股份制改革,将包括土地在内的集体资产核资折股,量化到农民个人,组建初级股份合作社,让每一个村民拥有一份相应的股权,按股给农民分红利。只有实行这种土地农民所有制,才能真正实现“耕者有其田”,使农民的土地权益从根本上得到保护。其次,要合理界定土地使用权主体的权利范围。明确农民土地使用权是涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、继承权和转让权的具有交换价值的独立资产。再次,要完善土地征收制度。把现行强制性的行政征收行为转变为交易性的市场购买行为,积极推进农村集体非农建设用地直接进入市场流转,打破国家对土地一级市场的垄断,实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同样收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等方式参与土地收益的二次分配,获得长期稳定的收益。
参考文献:
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关键词：集体土地；集体土地流转；相关问题；探讨
当前市场经济条件下，土地资源作为一种“特殊商品”，必然要受到市场经济机制的调节，如国有土地使用权以有偿使用的方式进入市场后，在社会经济活动中发挥了巨大的作用。但作为与国有土地使用权并存的农村集体土地使用权，在流转过程中一直处于比较尴尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何进入市场流转，如何在流转过程中充分体现其市场价值以及维护好农民集体利益是当前需要从法律上、政策上和制度上加以研究、探讨的问题。
一、我国集体土地流转的现状
我国现行的国有与集体“两种产权”制度形成了两个分割的土地市场。现行《土地管理法》明确规定禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。但早在20世纪80年代，我国经济发达地区就普遍以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地，集体建设用地的隐形市场实际上早就客观存在。[1]现在随着全国城市化进程地不断加快，城市郊区、县城、中心集镇，大量的集体土地进入市场已成为不争的事实。但这些现象与现行集体建设用地管理制度存在矛盾，诸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解决。对于该问题如何解决，2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》对集体建设用地使用权的相关问题进行了规定。该《办法》在全国第一次对集体建设用地的流转范围、用途、流转的程序和流转后的收益及法律责任等问题都作出了具体明确的规定。[2]但在全国范围内适用的法律法规至今仍未出台，使得该类问题仍然无法解决，农村集体土地的流转一直处于比较尴尬的地位。
二、集体土地流转存在的问题
（一）集体土地所有权的归属不明
在与土地集体所有权相关的法律制度框架中，集体土地的产权主体并不明晰。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》以及《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，集体到底指的是哪一级组织，法律规定中却没有予以明确的指出。《宪法》中，集体土地产权被笼统地界定为集体所有。《民法通则》第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村民合作社等集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有。在《农业法》中则被界定为乡（镇）、村两级所有。即使在最晚颁布的《土地管理法》中，这个问题也没有得到彻底的明确，而只是规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可见，集体土地所有权的主体有三种形式：乡镇农民集体经济组织、村民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级。
（二）法律对农村集体土地流转的规定严重滞后
对于集体土地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关的法律，是1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》。该法第63条明确规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”据此，农民集体所有的土地，无论耕地还是集体建设用地，都必须通过征收转为国有后才能出让。这意味着，农民实际上并没有对集体土地的处分权，当然也就没有土地财产权，所以无法获得土地出让的收益。该法第43条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”这些法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用。即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房，但是不得出让、转让或者出租集体土地使用权，也就是说，集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为是法律明文禁止的。[3]而现实中，大量集体土地通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企业和个人使用的情况比比皆是。尤其是近几年来，各地通过集体土地流转用于工业园区建设和城镇建设，已成为当地经济发展和城市建设的重要组成部分，经济发展和用地矛盾十分突出。
（三）当前我国的农地征用制度不合理
国家为了公共利益需要，采用行政手段强制征收集体土地，并给予一定经济补偿。从行政法的角度而言，在土地征用这一过程中，国家行使的征用权并非私法意义上的权利，而是公法意义上的权力，是依据国家或行政管理权行使的。[4]在市场经济的今天，有些地方政府常利用法律对“公共利益”无严格界定这一漏洞，动辄以公共利益为借口，大包大揽本应由社会或市场主体（包括国有企业）来完成的事业，利用自己手中的公权力，随意低价征用农地然后高价出让从中牟取暴利，甚至中饱私囊，而失地农民却得不到应得的补偿或补偿很少，引发了诸多矛盾。
三、对集体土地流转进行改革的几点思考
（一）合理配置土地资源，推进集体土地制度改革，允许集体土地进入市场
土地作为要素市场特殊商品，应通过市场机制调节和配置。一是按照土地效益最大化的原则合理配置土地资源；二是通过市场机制实现土地的价格和价值相符。集体土地进入市场，对充分发挥农村集体土地的资产效益，加快形成土地资源的市场配置机制具有推动作用。
（二）切实保障农民的土地财产权，赋予集体土地与国有土地同等权利
保留农村集体土地所有权，允许集体土地在符合条件的前提下，直接进入市场流转，为实现集体土地和国有土地同等权利，建立统一、规范、有序的城乡一体化的土地市场体系，为全面推行集体土地流转并将之纳入规范化、制度化轨道奠定法律基础。
（三）集约节约利用土地，加强总量控制与用途管制，规范农村集体建设用地的流转
集约节约利用土地资源是国家指导土地开发利用的基本方针，也是集体土地流转必须遵循的基本原则。要通过经济、行政、规划等手段和措施，改变农村土地粗放、无序、低效的状况，促进土地的节约集约利用。在允许集体土地进入市场的同时，还要通过集体土地供应的总量控制以及土地利用总体规划和城市总体规划，并将集体土地供应指标纳入年度供应计划等手段来规范。
（四）完善集体土地流转的相关法律法规，确保国家土地政策的更好衔接
首先，从根本上改变土地制度的二元性。我国法律将土地分为国家所有和集体所有，这两种所有权在所有制基础上是相同的——均为公有制。既然国家土地所有权上可以设定建设用地使用权，且建设用地使用权可以依法流转；逻辑上的推论应是集体土地所有权上亦可设定集体建设用地使用权，且集体建设用地使用权亦可依法流转。[5]
其次，建议修改《土地管理法》，制定规范农村集体土地进入市场。我们必须正视《土地管理法》禁止集体建设用地出租、转让的条款已完全滞后于农村土地市场的现实，这一滞后不仅降低了法律的权威性，也不利于保护集体土地所有者和使用者的权利，妨碍了正常的交易活动，去除这一禁止性条款已成必然。[6]在这个问题上广东省已经给我们做出了表率，允许集体土地出让、出租、转让、转租和抵押。
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