时间：2023-09-20 18:19:31
导语：在土地与城乡规划的撰写旅程中，学习并吸收他人佳作的精髓是一条宝贵的路径，好期刊汇集了九篇优秀范文，愿这些内容能够启发您的创作灵感，引领您探索更多的创作可能。
在我国制度形势下，土地规划与管理职能相互分立，因此城乡规划建设过程中将面临两个规划依据的情形。其中，城乡规划主要是从宏观的、空间发展战略视角考虑，详细规划土地应用设计方案，而且具有大量的理论、实践支撑。
1、土地规划管理与城乡规划的冲突问题分析
从本质上来讲，土地规划管理与城乡规划之间的冲突，主要成因在于中央对地方的约束，无论是土地规划管理还是城乡规划，都统一于同级政府组织编制，而且上报程序、部门协调程序等，也非常的相似。虽然编制主体一致，但二者在城市建设发展战略目标、规模选择层面并不一致，实际操作过程中二者对接出现了困难。据调查发现，除部门之间的偏见、标准层面的区别外，前者的核心问题是上级政府意愿的体现，而后者更多体现的是地方一级政府的意愿，这也是二者产生分歧的根源所在。对于土地规划而言，不仅编制上要受限于上位规划，而且实施过程中也会受国家一级省级政府的管控。从实践来看，土地规划管理工作的核心在于新增建设用地（其中包括农用地转建设用地）的有效管理，然每年国内新增建设用地计划统一由国土资源部拟定，然后层层分解到地方。在该种情况下，地方政府只有先争取到新增建设用地，方可开展年度新增建设用地的报批工作；事实上，新增建设用地的审批权在国家、省级土地主管部门手中，所以新增建设用地计划争取、审批，地方政府都是被动行事。
在当前形势下，无论是土地规划管理还是城市规划，所强调的都是土地资源的合理利用和集约化管理，历年出台的土地管理方面的文件，都提出了要积极引导人口向城镇集中，大力发展工业园区。目前来看，集中化的格局布局主要体现在中心城镇、开发区两级化发展，而分散化的布局则是对当前多层次多类型利益主体真实诉求的反映。较之于城市规划而言，土地规划管理对建设用地的布局更为写实，主要原因表现在以下几个方面：第一，土地规划图细碎、无序化。土地规划管理过程中，主要以实际利用情况调查成果为参考基础编制而成，国土管理部门加大了土地调查力度。然而，对于城乡结合部、广大的农村地区，依然存在着和大量的、布局较为分散的村庄。土地规划管理过程中，对乡镇建设用地布局没有主动的计划，图上依然保留着较为分散的农村建设用地。第二，编制层级下移，造成土地规划图面非常的细碎。土地规划管理过程中，基本上都是以乡镇级土地利用规划为基础，由乡镇政府统一组织编制。对于那些远离中心城市的小村庄而言，发展基础非常的薄弱，根据不具备发展新城、或者工业园的条件。然而，依然有引进企业、发展非农产业的意愿，比如零散分布的厂房、乡村旅游小餐馆以及商业服务或者度假设施等。
2、城乡规划与土地规划管理的协调发展策略
从发展的视角来看，城乡规划与现代土地规划管理工作，二者之间相辅相成、是有机结合的统一整体。城乡规划的基础是土地资源的合理营养，而土地规划管理又可以确保城乡可持续发展。在当前的形势下，为确保城乡规划与土地规划管理的协调发展，可从以下几个方面着手：
2.1用地标准的规范化
土地征用是国家利用强制手段征用农民土地，然后给予一定补偿的行政行为。然而大量的农业耕地被占用以后，农民满足自身生产生活的资料也就严重缺失，政府在对征用土地处理、营养使用过程中，应当要根据该地块面积、收益情况，给予广大群众适当的补偿，对于用途广泛的且具有良好的发展前景的地块应给予更高的补偿。此外，还要逐步实现由“耕”到“购”的有效衔接，以此来促进土地征用与现代市场经济发展相接轨。
2.2强化土地规划管理
实践中，应当不断完善和健全城乡规划与土地规划管理工作的协调发展，其中城乡规划是政府及主管部门负责的城镇体系规划及其总体规划，即对城乡空间资源合理营养，不断改善和优化居住环境资源的合理配置，以此来促进城乡经济与社会的协调发展。土地规划管理，主要是通过制定相应的措施和制度，确保土地科学合理营养，同时也是城乡规划建设的基础和前提条件。
2.3全面落实土地规划管理与城乡规划工作
实践中，强化“两规”之间的衔接与互通，二者之间既非明确制约关系，也非具体平行关系，只有将二者合理的落实到实处，才能充分发挥其作用和价值。具体工作中，以合理应用土地和保护土地资源为指导思想，将城乡规划建设与土地规划管理控制在合理范围之内。比如，城市规划建设过程中，又可分为新区扩建与旧城改造两部分，分别对新建用地、旧城改造用地合理应用，并且在开发区以及小城镇规划建设过程中，加强二者之间的衔接与互通。土地应用规划管理与城乡规划均以土地资源开发应用和保护为基础。
2.4“两规”之间的差异与协调发展
土地规划管理与城乡规划之间，编制上分属于两个不同的主管部门，土地利用与规模化建设，存在着原则性的差异。地方经济的快速发展、规模的不断扩大，给城乡规划工作带来了巨大的压力。对于地方政府而言，他们更多地市追求形式上的发展，甚至存在着盲目扩大城乡规模的现象，最大限度地满足各类建设用地需求。然而，在城乡规划建设过程中，严重忽略了土地合理应用与保护问题。当土地应用规模无法有效满足城乡规划用地需求时：由于二者之间的协调性相对较差，土地应用总体规划难以直接管控；同时，由于二者管理、思路上存在着一定的差异，以致于土地应用指标难以有效满足城乡规划发展之需求，而政府及主管部门又难以采取及时有效的措施对其进行协商，只能任其自由发展，以致于用地保护受限。
在现代的形势下，为有效适应市场经济体制发展的需求，土地规划管理主管部门应当积极创新规划模式，做好城乡规划以及区域协调发展工作。对于特殊情况而言，需逐步建立健全“两规”协调发展制度，建立和完善环节制度化以及沟通信息化平台。（1）建设项目应当以审批土地应用规划、建设根本；（2）城市规划建设过程中，应当限制建设规划区的划定；（3）限制建立区需全面考虑乡镇、广大农村地区的土地归属权问题，加强各单位之间的协调与沟通；（4）将限制建立区划定和管理条例上升为由当地政府令，制定相应的配套方案，提高社会保护生态资源的积极性。
结语：总而言之，城乡规划与土地规划管理均属于特殊时期的历史产物，二者之间相辅相成。近年来，随着城镇化建设速度的不断加快，土地资源变得非常稀缺，土地规划管理与城乡规划之间的矛盾也变得日益加剧。因此，我们应当立足实际，结合实际情况下，合理应用并高效规划土地资源，不仅可以有效促进我国经济的快速发展，而且对加快城乡建设，起到了举足轻重的作用。■
参考文献
关键词：土地产权；城乡规划；策略；探讨
政府有关部门在对城乡统筹规划时，有关土地产权的问题是城乡规划首先应当解决的问题，其决策的安排也与土地产权息息相关。在欧美很多发达国家在进行土地产权划分时，大多采取标准化的方式，以小尺度的方格进行划分，最终按照土地产权私有制来运行。在我国，土地的是国有的，城乡二元制是现阶段土地产权实行的制度，无论是城市、农村还是城市郊区的土地，法律规定范围内的土地均属于国家所有，其余部分则属于农民集体所有，土地都是归国家所有。土地是城乡规划的客观对象。换言之，要想使城乡规划顺利实施，势必要调配土地资源。因此，城乡规划中的相关制度或操作途径等都会直接或间接地受到土地制度的影响，整个系统性地对城乡问题进行规划离不开土地产权的“再结构”。
1.土地产权与城乡规划
1.1城乡规划本体中对土地产权的解释
在城乡规划中，集约、高效、改善人居环境、保护资源及合理利用土地等都是需要遵循的原则，也是社会实现公平、公正的重要依据。土地在发展过程中应当按照城乡土地的规划有序开展，无论是土地的地点、规模还是时序或使用主体都应当通过城乡规划给予干预，与此同时还应当控制土地的用途、景观环境、开发强度及建筑形式。这不仅是在控制干预土地产权，更涉及到土地产权在公共管理层面的问题。土地产权是一个权利束，包括与土地相关的多种权利，例如，使用权、开发权、租赁权或抵押权等。
自上世纪末期，我国便出台了相关法规政策，用于限制土地的相关权利，例如在城乡规划或土地规划时，土地使用权、开发权应当在这些规划中受到相应的限制。为了维护公共利益的具体需要，收购私人土地的行为具有强制性。由此可见，城乡规划历来与土地产权紧密相关，转移、限制土地产权都可以在城乡规划的具体内容中发挥作用。在规划、开发、控制土地上，城乡规划实质上是对土地权利进行调控。
1.2土地产权视角下城乡规划的内涵
城市化进程的不断推进，很多过去农村集体所有的土地之间转变为国有建设用地。土地征用是一种严格控制土地利用规划，它主要是合理分配居民的土地利益，以实现合理配置城乡土地资源的目的。土地征用行为建立在城乡规划之下，可以实现土地资源的统一征用或出让，节约更多社会成本，土地供需双方在这样的环境下避免重复的谈判，或形成交易费用。城市建设进程也在这样的高效环境下加快发展，并且实施的效果及水平也有助于生产力的优化布局。此外，从全面推进区域经济社会发展中，初始分配土地所有权，进一步引导城乡建设发展的方向，解决分配不均、土地资源严重流失等不良问题的出现。
2.城乡规划面临的突出问题
2.1失衡的总体规划编制带来的影响
尽管国家针对城乡规划问题制定了众多规划内容，但在具体实施过程中，依然有部分编制内容不符合实际操作，或将标准指定地过于理想化，未能将区域差异考虑在内。这些情况直接或间接导致我国出现城乡发展不平衡的现状，很多地区也因此得不到平等对待。我国农村的土地所有权属于集体所有，固有方式下的城市规划不适用于农村，这便导致城乡规划中暴露出的诸多问题不断激化。特别是特殊的生产、生活方式在农村中如果没能将集体与个人的长远利益考虑周全，很难呈现具有可预见性的实际操作行为。
2.2不到位的规划审批管理带来的不良影响
项目建设的实施并不会直接受城乡规划的影响，大多数项目建设是通过个体行为实现的，土地出让问题则是其中最为核心的内容，因此在履行相关合同时应当进一步明确具体的义务。但是在具体操作中，在缺乏事先的研究与评估时便制定相应的规划，欠缺必要的预判性，如果审批监督中缺位，审批管理不到位等，势必会导致群众得不到公平、公正对待的问题，缺乏合理使用及规范管理，势必会影响整个规划的进程。
2.3不规范的土地产权带来的影响
缩小城乡差距，实现城乡统筹发展，这是城乡规划的最终目标，但是现阶段还存在众多不适应问题有待解决。由于城市的土地是国家所有的，而农村的土地归农民集体左右，此时便造成土地产权问题不同，而出现城乡难以集中统一的问题。如果在呈F城乡规划时，城市与农村得到不平等的对待，其所有权、出让权、收益权等都无法获得决定的统一，此时城乡规划难以优化市场配置，土地产权也因此无法清晰的界定，之后的产权制度和不确定的土地产权都不同程度地阻碍了城乡规划的顺利发展。
3.改进城乡规划的对策建议
3.1建立健全符合实际的总体规划编制
符合现实需要才是城市规划应当遵循的首要条件，在制定健全编制过程中，应当从城市和农村两个不同侧面考虑问题。在针对城市及农村的不同问题时，应当区别对待，针对实际情况不断修改和完善城乡规划机制，尊重城乡不同的生产、生活方式，从国家大局及集体利益出发，维护好个人利益，确保编制的合理性与科学性，并将可能发生的隐患问题提前深入分析，在对具体规划制度操作时尽量避免因隐患问题而带来的直接或间接的经济损失，及时出台相应的对策及措施，将城乡实施机制创新化，维护整体的稳定性和连续性，使城乡规划编制更加科学化、法制化。
3.2探索城乡土地不同类型的规划管理方式
实施城乡规划的成效如何，很大程度上与管理部门有直接关系，履行土地合同、全面实施规划都与监督管理息息相关，城乡规划过程中每一个环节、内容及标准都离不开管理部门的贯彻。是否按相关标准规划，是否合理合法地规划等问题，都离不开管理部门站在公开、公正的立场约束和规范各方的利益主义。与此同时，不同的土地类型，实施的管理方式及程序应当灵活，根据实际情况保证规划要求的全面实施。
3.3进一步明确土地产权相关法律体系
明确土地产权是城乡规划的前提后，我们应当站在宏观大局的角度，建立健全有关土地产权的法律体系。这些法律体系可以有效将农村集体土地使用权消除，将国有土地使用权的产权权能消除。针对城市土地产权及农村产权问题，细化具体管理细则，使双方的土地产权可以得到同等的使用、收益及处置。在规范、明确、健全土地产权的前提下，不断建立更科学、完善的监督体系。为促进城乡规划的进程，应当不断加大执法力度，使其中滋生出来的违法问题得到遏制。
4.小结
在城乡统筹发展进程中，不断改进城乡规划，使城乡之间的差距不断缩小是核心内容。为此，有关部门应当应当高度重视现阶段存在的问题，制定出台相应的法律体系及规章制度，实现城乡发展的对等和可持续发展。
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关键词：土地利用；总体规划；结构布局；建议
1 前言
近几年来，随着我国经济的快速增长，土地的需求量正不断加大。在城市与乡镇发展速度与规模不平衡的背景下，为了协调城乡发展、保障国民经济的合理运行，必须加强对城乡建设用地结构与空间布局优化的研究，做好土地利用的总体规划修编工作。土地利用总体规划是进行城乡建设、土地管理的重要举措，是落实土地用途管制制度的重要依据。现对土地利用总体规划中出现的问题进行分析研究，结合相关优化方案，为做好土地利用总体规划修编工作提供帮助。
2 探讨的目的和原因及具体表现
（1）目的
一是建立和谐社会，实施统筹城乡发展的重要内容；二是为协调缓解部门之间的用地矛盾，实行切实保护耕地、科学调整土地利用结构和布局以及开展土地资源整理、复垦、开发提供依据，是提高土地利用综合效率的战略性选择；三是加强土地参与宏观调控、完善规划控制手段的基本要求。所以应用有关土地利用和土地管理的政策法规，要求充分考虑国民经济各部门、各行业的发展规划及土地利用专项规划，合理安排和调整各部门的用地规模和布局。
（2）城乡用地结构和布局现有问题产生原因
①从规划管制的角度分析，城镇的不合理规划，受地方发展冲动和行政干预的影响，往往提出不尽合理的发展目标，目标定位的偏差直接导致城镇用地发展的不合理性；农村地区的规划普遍比较薄弱，政府投资不足，重视程度低，又缺乏城乡统筹的规划，使得农村地区无序发展，不能融入区域总体发展环境；缺少完善的微观领域的土地利用规划标准，土地利用规划和管理控制缺少具体的尺度，规划“有政策没工具”的现象比较普遍，这些都是宏观调控效果不明显的主要原因。
②在城乡空间的演变过程中，城市经济的发展是推进城市空间演变的内在驱动力。产业结构调整和由此引起的人口由农业类型向工业及后工业类型转化的城镇化进程，直接导致了城乡各业用地构成比例的变化和空间形态的变化。但是这种变化不应该是无序的，而必须在规划、建设、管理的正确引导下有序地展开，以实现城市发展的经济效益、社会效益、环境效益并重，实现综合效益最大化。
（3）具体表现
①由于随着城市社会经济的不断发展，城市用地和人口规模迅速增加，原有的城镇规划确定的建设用地现状难以满足发展的需要，城市用地指标偏低，不符合人民生活水平提高的要求，社会经济发展缺乏空间。
②土地利用结构不适应城市发展的要求，各项用地比例不够合理。
③城市发展中存在着发展不平衡的问题，城市发展水平差异显著。
④目标发展不明确，规划定位不高；点轴布局还需要不断完善、网络式布局尚未形成；布局上没有考虑上下游产业的关系，导致产业链条较短、产品附加值较低。
⑤布局分散，缺乏合作，且重复建设、内部竞争；分工不明、优势不突出且互补性较差。
⑥还须在区域土地资源最优利用上狠下功夫。
⑦由于受到经济、地形及交通条件的影响，建城区周围及沿交通干线的城市发展较快，边远村寨发展较为迟缓，形成了以建城区为中心，工业聚集带和沿交通干线向外延伸的城镇格局，城市体系仍处于发展初期，产业集群和经济板块处于起步阶段，已初步形成不同等级的区域性经济中心，初步形成了不同的分工与协作格局，但在布局上仍以点和简单的轴线为主，城市群体的整体功能尚未发挥。
3 为做好城乡土地利用结构和布局优化，特提出如下几点建议
（1）严格执行国家的土地管理法律法规，严格执行土地利用总体规划
土地利用总体规划的核心是确定或调整区域土地利用结构和布局。《土地管理法》明确规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行”，“城市总体规划、村庄规划和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄规划和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇的用地规模”。
（2）加强对集约用地的评价，规划控制指标的分配与集约用地挂钩
在规划实施期间，要在以人为本，全面协调可持续的科学发展观的统领下，坚持十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的基本国策，坚持土地资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针，紧紧围绕经济增长方式的根本转变，以提高土地利用效率为核心，以节地为重点，加快土地利用结构调整和土地利用方式转变，逐步形成节地型的增长方式和消费方式，促进经济社会可持续发展。
（3）完善建设用地指标标准，加强建设用地指标管理
①按照建立集约节约型社会的要求，制定符合实际情况的建设用地指标和面积定额，建立集约用地评价体系，并加强管理，对各地执行情况进行考核。
②建立集约利用评估体系，推进产业用地评估。
③建立集约用地的利益约束机制，完善利益分配机制。
（4）改革户籍制度，大力发展小城镇建设和社会主义新农村建设
改革户籍制度，吸引有能力的农村居民到城镇居住；同时加强农村居民点的整理，建设社会主义新农村。
①农村建设用地整理，置换新增耕地为建设用地周转指标。
指标可以在整理（复垦）形成耕地前进行使用，即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区。同时，必须要在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。
②建立耕地质量评价体系，做到数量、质量“双挂钩”。
农村建设用地整理要十分注重复垦耕地的质量，建立耕地质量评价体系，完善耕地质量评价系统，合理运作、科学评价，做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”。
（5）充分尊重集体土地产权，切实保障农民权益
首先，农村居民点整理要充分尊重土地所有者的权益，不得侵犯农民的产权。其次，应该加强宣传力度，使广大农民认识到居民点整理的重大意义，并保证整理项目的透明和公开，随时接受农民的监督。第三，在整理过程中，要给予农民实惠，注重改善居民生产、生活条件，并保证农民生活质量不降低。
（6）促进内部挖潜，加大存量盘活力度
按照分类推进、提升等级原则，加大存量盘活和劣势企业淘汰力度。
①设置门槛制定准入和淘汰标准，加快淘汰现有的高能耗、高污染、低产出项目。
②推进产业置换。将高污染、高能耗、低产出的企业转型为有特色的产业、有品牌的特色企业、有核心竞争力的高标准企业，促进产业结构升级。
③提高现有厂区土地利用率。通过建设标准厂房等措施，提高原厂区的土地利用效率。
④优化整合零星工业点。结合郊区乡镇规划纲要，整合零星工业点，利用存量资源建设郊区都市型工业街坊。
（7）优化工业用地布局，提升产业集聚竞争力
要遵循产业梯度发展的规律，加快重点产业板块、工业集聚地的发展，优化工业用地布局。经贸部门要会同发改委、规划、国土、环保等部门，按照城市总体规划和土地利用总体规划，以产业关联链条为纽带，大力调整优化工业用地布局。同时各部门也要加大支持力度，对专业性工业集聚地主导产业的新办项目，给予优先支持，积极探索缩短项目建设中规划、用地等审批时间的新办法。要大力建设产业优势明显的特色工业聚集带，将工业聚集带与新城区的建设结合起来，实现对土地的集约利用。重点建设工业聚集带，大力引进一些新型企业，吸引外资，充分吸纳农村富裕劳动力，加大投资、投入力度形成产业集群、产业带，带动周边的城镇发展，相同等级的小区之间横向联系得到加强，横向经济协作得到巩固，城市群体的整体功能才能真正得以体现。同时以区域优势及产业集群、产业带吸纳外县、市农村劳动力，通过产业的辐射和带动作用，推进农村的城镇化建设。要加强产业引导，形成各工业集聚地良性互动的格局。
4 结语
综上所述，土地总体规划实施是一项庞大而复杂的工程，涉及项目内容繁多，资料分析、整理、存储、查询工作量大，因此，需要配合各项法规政策，深入研究土地利用总体规划理论和方法，完善规划体系和规划理论，规范规划程序，制定规划标准，改进规划方法和规划手段，不断提高规划修编和调整的规范性、科学性和实用性，对一定区域内土地的开发、利用、治理、保护在时间上、空间上所作总体的、战略的安排和布局，才能做好城乡土地利用的总体规划工作。
参考文献：
关键词：城乡规划；建设；集约利用；土地；建议
中图分类号：TU98文献标识码： A
自1978年我国实行改革开放以来，许多乡镇被城市化，出现大规模的征地现象，导致土地资源越来越紧张，人口和土地的矛盾也越来越明显，在这种形势下，我们国家提出了可持续发展战略的科学发展观。针对土地出现的问题，在城乡规划建设中，我们应该贯彻科学发展观，集约利用土地，用最低的土地成本实现最高限度的实现城市化发展与农村环境的协调，缓解人口和土地的矛盾，实现城市和乡村之间的可持续发展。在浙江省的城乡规划建设中，由于地域条件和的和会经济发展的原因，土地利用问题也不可避免的产生了，为了缓解这一矛盾，就必须注意土地资源的集约利用，使浙江省的城乡规划建设更加合理。
一、加强对集约利用土地的规划指导
（一）制定相关法律法规
我国是一个法制国家，在法律的规范保护下各个事件都在有条不紊的进行着，法律是一件事情顺利进行的保障，它能够维护人们的合法利益，也能制裁违法犯罪行为，是管理事务的有效手段。要想做好土地集约利用工作，浙江省政府部门必须做好立法工作，推进城乡规划建设立法进程，利用法律手段来规范城乡规划建设，保护土地，提高土地资源利用率。
（二）规范土地管理工作
在城乡规划建设中，土地资源紧张，因此严格规范土地管理工作相当重要，这是土地集约利用的前提。做好土地管理工作，首先应引导开发部门科学利用土地，以可持续发展为指导原则，唤醒人们保护土地的意识，合理开发和利用每一寸土地；其次，应该根据不同土地的类型进行合理的利用，因地制宜，不能浪费一寸土地；最后，应该从整体上加强对城乡规划建设的管理，在管理过程要注重对整体的把握而不是一时的监管，应该对各个时期的和各个阶段的建设进行规范管理。
（三）监督惩戒违法用地行为
在城乡规划建设中，土地利益涉及到的面比较广，有些不法分子投机取巧，从中牟利，强制征用农民的土地，哄抬地价，严重浪费了农民的土地。浙江省政府部门应该严厉监督和查处这些违法犯罪行为，加大对城乡规划的建设中开发商的约束，加强城乡规划建设中滥用土地行为的监管力度，严厉打击随意圈地浪费土地的行为，只有利用这些强制手段才能从根本上杜绝违法用地行为。
（四）加强政府对土地的的调控职能
政府应该充分发挥其调控职能，优化土地资源的配置，指导土地的集约利用。首先，政府帮助农民和开发商明晰土地产权，防止土地的随意征用，增强农民的权利意识，使农民拥有独立处置土地的权利，严厉打击违法征收农民土地的开发商；其次，政府应该制定好土地集约利用的整体规划，协调好城乡规划和土地利用的关系，集约利用土地；最后，政府应该培养农民和开发商学习环境保护尤其是土地保护常识，为农民提供技术指导，对开发商进行监督等。
二、处理好经济建设和土地利用的矛盾
（一）制定土地利用指标
在城乡规划建设中如果对土地没有一个明确的利用指标，必然会造成土地的浪费，土地的有效集约利用必须以一个指标为前提才能不遭到浪费，因此在城乡规划中要为土地利用制定一个合理的指标。首先，应该建立一个整体的科学指标体系，制定出土地利用的大致计划和框架，做好城市规划和乡村规划之间的平衡工作，统筹区域经济的发展；其次，在制定好大致框架之后，各部门就要根据不同的具体情况来分别制定出相应的土地利用指标；最后，各部门应该严格执行已经制定出来的土地里利用指标。
（二）优化土地利用结构
土地结构向来是以往的土地利用中，我们常常采用传统的粗放式的方法，造成了大量土地的浪费，造成土地结构比例严重失调，鉴于这种现象我们应该优化土地利用结构，摒弃旧有的粗放式的开发形式，采用集约型，环境友好型的方法来利用土地，实现工业用地，住宅用地，耕地的平衡利用。
（三）完善土地征收制度
在城乡规划建设中，浙江省有些区域的征地制度不够完善，例如有些区域把公益性用地和经营性用地混合征用，严重侵害了公益性土地的利益；有些区域在征地过程中，没有给农民应有的赔偿，损害了百姓的利益，使得百姓对政府心存抱怨，政府信用度降低。针对出现的这些问题，我们应该尽快做好完善征地制度的工作，首先，政府应该引导开发商明确区分公益性用地和经营性用地，维护公益性土地的利益；其次，政府应该做好对被征收土地农民的补偿工作，使人民安居乐业，维护社会安定；最后，政府应该严格规范征地程序，保证征地的合法性。
（四）制定保护耕地制度
我国是一个农业大国，耕地是农民的经济来源，是农民的根本，城镇化的发展离不开农业的支持，我国人口众多，人均耕地越来越少，加之城市化建设对农民耕地的征收，耕地的保护显得尤为重要，为了保护日渐减少的耕地我们应该制定相应的保护耕地的制度，尤其是对优质的耕地要加以重点保护，维护农民的利益。
结语
综上所述，我们可以了解到集约利用土地在城乡规划建设中的重要性，我们应该贯彻国家提出的可持续发展战略思想和科学发展观，在城乡规划建设中集约利用土地，保护耕地，杜绝土地的浪费，政府，开发商和农民共同努力，推进城乡化建设的发展，实现经济建设和环境保护的平衡，更好地促进浙江省的城乡规划建设，从而更好地促进我国社会经济的发展。
参考文献
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关键词：城乡规划管理；一体化；思考
城乡统筹规划发展，需要建立劳动力流动、有效资源、信息的畅通渠道，注重城乡之间的互补与协作，要有在建立城市的过程中带动农村发展，工业发展的同时有助于农业发展的长远发展理念。城乡规划管理一体化其目的要将城乡规划管理领域存在的“城乡二元结构”彻底打破，积极构建城乡协调发展的有机机制。其实城乡规划属于一种动态规划，在不断发展的过程中，会有更多的问题出现，这些也就决定了这项工作的长期性与经常性，需要不断研究，不断充实自身知识，进一步促进城乡规划管理一体化更好的实施。
1 关于城乡规划管理一体化发展的新认识
新时期，为了将城乡统筹发展的战略思想进一步贯彻，就必须从全新的视角去分析，并从新的理念角度来对城乡规划管理一体化进行分析与对待，将城乡看作一个不可分割的复合系统，对整个领域内的中有利生产要素进行优化与整合，对城乡有限的土地资源进行合理利用，进一步落实城乡协调互补的产业体系。
1.1 关于城乡规划体系与规划范围的变革
推进城乡管理一体化时，首先要改变规划体系。传统的城市规划重点一般放在城区规划方面，城镇体系规划发展涉及的程度比较低，仅仅只有职能分工、规模预测等等，而关于整个区域统一的规划比较少。通常土地利用总体规划是整个领域的统一规划，基于土地类型的划分、用地预测等方面，导致对土地利用与规划管理方面力度不足。因此，城乡规划体系有必要进行创新，将整个行政地域覆盖，实现总体规划，要就按照乡镇规划的内容纳入整体规划中，进一步扩大规划的范围，为乡镇的发展提供一定的规划指导，为实现城乡规划管理一体化打下坚实的基础。
1.2 土地所有权与土地规划利用的变革
既然是城乡管理一体化工作，就需要落实到具体领域中来切实进行。我国城乡土地所有权归属具有一定的差异性，基于这个因素，真正执行一体化规划管理的实际操作并不强。因此城乡规划中，使用权与土地权需要分离，并且要保障土地所有权不变的大前提下，根据城乡总体规划对土地的具体使用进行统一的管理与利用。对乡镇土地资源进行集约利用，力求保障城乡土地利用规划能够最大限度覆盖整个领域，并开展统一用地相关的审批与监测。另外，关于部分乱用土地、乱收费等等现象，无论是个人行为还是集体行为，都必须有对应的措施进行调整，进一步保障农村土地在集约利用的过程中更加规范，也是为城市扩展留下更多的空间。
1.3 引导城乡基础设施建设的有效链接
在城乡规划管理一体化推行过程中，必须对城乡交通体系与基础设施建设之间的联系进行充分考虑，如何推进城乡发展需要构建方便快捷的交通体系与顺畅的要素流通渠道。传统规划中重视城区交通建设，要改变这个现象建立覆盖城乡的交通网络，最大限度保障基础设施的合理利用与有效衔接，让广大乡镇能够及时享受到现代化成果。与新农村主义建设的理念充分结合起来，进一步对农村的生产与生活条件进行改善，营造良好的人文发展环境与居住环境。关于公共服务设施需要进行合理的配置，这样才能保障相关资源的合理利用。
2 城乡规划管理一体化实施的主要方式与手段
现代城市对周边地区的影响越来越大，为了促进农业现代化发展，拉近城乡发展的距离，保障城市健康发展，促进生态环境可持续发展等，就必须切实执行城乡统筹规划的策略。城市与乡镇之间的经济联系越来越密切，城乡之间的互动也越来越多，推进城乡一体化发展必然成为城乡经济发展的主要方向。在强调城乡统筹发展的今天，城市规划、城市体系规划与村镇规划以及社会主义新农村建设之间需要进行必要的衔接，实施城乡统筹规划与城乡规划管理势在必行。积极开展城乡规划管理一体化，才能将各个乡镇建设活动进行综合部署，以保障城乡内部各个系统与地区之间能够协调发展。
2.1 培训城乡规划管理专业人才
当前规划管理专业人才基本集中在城市，而小城市、乡镇地区专业规划管理人员比较少，关键是专业素质比较低，无法真正胜任这项重要的工作。首先，针对当前城乡规划管理部门中的工作人员加强培训，让专业人才及时掌握现代城乡规划的主要技术与要求，尤其是要熟知管理标准存在的差异性，将相关管理政策落实到细节上，加快实现现代城乡规划管理。其次，相关部门有必要提供一定的支持，如：优惠政策、条件等等，吸纳更多城市规划管理专业人才到工作领域中来，为县级与镇级城乡规划出谋献策，进一步推进城乡规划管理一体化。
2.2 整合当前规划体系
对当前规划体系进行整合，构建覆盖全乡的地区规划系统。坚持大中小城市与小城镇协调发展的基本原则，对当前城乡规划体系进行进一步完善。可以从城乡规划编制的办法入手，从规划上将农村与城市发展综合考虑。对当前规划中存在的弊端进行分析，尤其是侧重城市建设的习惯必须得到改善，在制度上加强创新，尽快构建城乡统一的规划管理体制，而执行管理权由城市政府统一实施，对整个行政地区的统筹规划进行统一安排，将整个行政地区当作一个互相联系的人地关系地域系统，对城乡各种资源与生产要素进行充分开放与利用，实现土地集约化高效利用。有关城乡协调发展的相关政策需要深入研究与制定，关于基础设施建设必须要得到村镇的重视，进而进行规划与引导。与新农村建设相互结合，针对建设中心存要加强规划，进一步改善农村基础设施条件。要做好空心村的改造工作，其中需要关注城乡之间的交通衔接与基础设施共享，力求尽快打造城乡快速通道。还有，不同地区必然存在不同的问题与一些利益上的矛盾，此时需要专项城乡统筹规划进行对应的解决，集中将本区域内的突出问题解决。
2.3 利用现代科学技术，实现对城乡规划管理的动态监测
随着我国社会经济的快速发展，城市化进程速度加快，城市建设的规模较大，对土地要求非常强烈。并且部分乡村地区的规划管理监督机制并不完善，农民自身圈地乱用的情况也普遍存在。城市规划管理部门使用、处理信息大部分都与空间地理位置有密切的关系，从城市规划到城市建设，从动态管理到服务社会，对现状研究到规划决策，都与空间信息有着密切的关系。RS与GIS技术为城市规划提供方便快捷，通过地图化与空间分析可视化的形势，为城乡规划管理所需要的分析、统计、查询、动态检测提供了有效的技术支撑，并形成行之有效的手段。因此，现代科学技术手段必须得到积极引进，例如：地理信息系统技术、现代遥感技术等等，切实落实城乡规划管理动态检测，对违法违章建设行为进行及时调整。
3 结束语
新形势下，城乡规划管理一体化必须切实执行。整个城市规划管理的过程中，规划管理权下放与统一的关系必须得到重视与处理，这样才能保障城市规划与管理能够有机衔接。关于城镇化发展的形势与管理体制上存在的一些弊端，需要从区域层面加强对空间发展的统筹协调，积极构建能够超越城乡限制的空间管理机制。
参考文献：
[1] 负娟.城乡规划中存在的问题及解决办法探讨[J]黑龙江科技信息，2012，（09）.
[2] 城市规划通讯记者.建设部纪检组组长姚兵认为：全国城乡规划中存在五大问题[J].城市规划通讯，2011，（09）.
[3] 程茂吉.从城乡统筹再谈城乡规划全覆盖[J]规划师，2009，（02）.
为进一步加强各类规划与城乡规划协调工作，避免低水平重复建设，实现城乡协调、区域统筹、资源节约、要素共享、环境共保、设施共建的目标，根据《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发〔20****〕13号）和《****省人民政府关于进一步加强城乡规划工作的决定》（云政发〔20****〕196号）精神，经省人民政府同意，现就进一步加强各类规划与城乡规划的协调问题通知如下：
一、协调依据
****省国民经济和社会发展规划（以下简称发展规划）、《****省土地利用总体规划》（以下简称土地规划）和《****省域城镇体系规划》，是政府指导、协调其他各类规划的主要依据。发展规划确定全省经济社会发展总目标、具体项目以及建设时序，城乡规划的编制必须依据发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。城市总体规划确定的建设用地规模、范围必须与土地规划确定的城市建设用地规模、范围保持一致。发展规划和其他各类专门性规划确定的具体建设项目，必须服从土地规划和城乡规划的建设用地安排。各类专门性规划必须服从城乡规划的统一要求，体现城乡规划的基本原则。
二、协调方式
（一）通过修编城镇体系规划进行协调。省建设规划主管部门要根据全省****尽快修编《****省域城镇体系规划》，并积极开展滇中、滇西、滇南等城镇群规划工作。各州(市)人民政府要依据本级发展规划，尽快修编各州(市)城镇体系规划。城市规划区范围外的区域性重大建设项目，必须符合城乡规划确定的布局和原则。
（二）通过近期建设规划进行协调。近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤，是城市近期建设项目安排的依据。全省尚未开展近期建设规划编制的县(市、区)，要以发展规划为指导尽快编制近期建设规划。已编制近期建设规划的县(市、区)，要根据发展规划的要求对原规划进行调整修编。近期建设规划要合理安排各类规划建设项目用地，并提出相应的规划要求。城市规划区范围内所有建设项目，包括工业、交通、旅游等项目，其选址和布局必须服从近期建设规划的要求。
（三）通过核发选址意见书进行协调。按照规定须有关部门批准或者核准的建设项目，并以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报有关部门批准或核准之前，应当向项目所在地建设规划主管部门申请核发选址意见书。各级建设规划主管部门要严格执行国家建设部等9部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规划监督管理的通知〉的通知》、建设部《近期建设规划工作暂行办法》和《关于加强区域重大建设项目选址工作，严格实施房屋建筑和市政工程施工许可制度的意见》等文件规定，建设项目不符合近期建设规划要求的，不得核发建设项目选址意见书。城市建设项目在报投资主管部门审批之前，必须先由建设规划主管部门提出项目选址审查意见；没有建设规划主管部门核发的《建设用地规划许可证》，土地部门不得提供土地；没有建设规划主管部门核发的《建设工程规划许可证》，有关商业银行不得提供建设资金贷款。其中，跨2个以上州、市的区域通和基础设施项目选址意见书，由省建设规划主管部门直接核发。
（四）通过规范土地出让进行协调。城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从城市规划管理。在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让之前，城市或县城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未制定控制性详细规划即出让国有土地使用权、规划条件未纳入国有土地使用权出让合同或在国有土地使用权出让合同中擅自改变规划条件的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，依法予以赔偿。
（五）通过审核人口和用地规模进行协调。通过省发展改革委、建设厅、国土资源厅共同审核各县(市、区)城市总体规划人口和用地规模来协调发展规划、城乡规划和土地规划。
三、保障措施
（一）下列规划在报省人民政府审批或核报国家审批之前，必须报省城乡规划建设领导小组全体会议审议。一是区域性土地利用总体规划、水资源利用规划和交通体系规划；二是各州(市)域城镇体系规划、昆明市和国务院指定城市的城市总体规划、设市城市总体规划、州(市)人民政府所在地城镇总体规划、国家级历史文化名城保护规划、国家级风景名胜区总体规划、国家级和省级开发区规划、昆明市生命线工程专业规划；其他须上报省人民政府审批的规划。各州(市)人民政府要参照上述规定，确定由各州(市)规划委员会审议的规划。上述规划在报省城乡规划建设领导小组全体会议审议之前，应由领导小组办公室主持召开相关成员单位和专家参加的联合审查会进行技术审查。
一、指导思想
以科学发展观为指导，坚持规范运作，严格执行国家法律法规和相关政策，增强城乡规划决策与审批的科学性、严肃性，提高规划行政效能，建立调整建设用地规划指标规范化制度，加强城乡规划管理，保障城乡规划的实施。
二、规划指标的分类
建设用地规划指标分为强制性指标和引导性指标。
1．强制性指标包括：用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、配建的公益性公共设施及市政公用设施、建筑后退红线距离、建筑后退用地边界距离、停车泊位、地块交通出入口方位和允许开口路段、地下空间利用控制等；
2．引导性指标包括：人口容量、建筑形式、体量、艺术风格、色彩、标识物等规划设计要素；
对于特定意图区，根据实际情况，某些引导性内容应转化为强制性内容。
三、土地出让前调整规划指标的情形
（一）经营性建设用地出让前，市城乡规划主管部门应当依据批准的控规，确定出让地块的位置、使用性质、容积率等各项规划指标，出具规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
（二）对已出具规划条件的，尚未出让的地块（用于土地储备），需调整规划指标的，如调整的规划指标不符合控制性详细规划的，首先按照《市人政府关于严格控制和加强规划变更管理的规定》（澄政发〔2010〕25号）文件调整控制性详细规划；如调整的规划指标符合控制性详细规划的，由镇（街道）或市土地储备中心向市城乡规划主管部门提出申请，市城乡规划主管部门按照控制性详细规划重新确定各项规划指标，出具规划条件。
四、土地出让后调整规划指标的情形
（一）土地出让后不得调整规划指标的情形：
1．对房地产开发项目，除因公共利益需要外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施的；
2．申请单位在签订土地出让合同起两年内未动工建设的；
3．建设单位或个人在地块内有违法建设行为，未查处完毕的。
（二）土地出让后已经建成并投入使用的建设项目，拟进行改建、扩建可以调整除用地性质外规划指标的情形：
1．不影响规划实施的位于工业集中区的工业项目；
2．具有功能性且建设主体自持未进行分割销售的商业项目（如酒店、大型商场等）因增加城市服务功能需要改建、扩建的项目；
在符合已批准的控制性详细规划中各项规划指标要求下，建设单位或者个人应当持有关主管部门的项目批准、核准、备案文件和相关材料，向市城乡规划主管部门重新申请建设用地规划许可证。涉及相关国有土地使用权出让事项的，应当按照土地管理等法律、法规的规定办理有关手续。
（三）土地出让后在建或未开工项目可以调整除用地性质外规划指标的情形，必须符合以下前置条件：
经营性用地出让后，建设单位应当按照市城乡规划主管部门确定的规划条件进行开发建设，任何单位和个人都无权擅自更改规划条件确定的容积率等规划指标，也不得依据政府会议纪要调整规划条件确定的容积率等规划指标。容积率等规划指标确需调整的，在不影响国家利益和公众合法权益的前提下，必须符合下列条件之一：
1．城市总体规划、分区规划、详细规划和专业规划调整或者修编，造成地块开发条件发生变化的；
2．因城市基础设施、公益性公共设施建设需要，导致已出让地块的大小及相关条件发生变化的；
3．国家、省和市的有关政策发生变化的。
（四）调整程序
强制性指标走一般程序，引导性指标走简易程序。
1．强制性指标调整的程序：
（1）建设单位或个人向市城乡规划主管部门提出书面申请并说明变更的理由；规划指标的调整突破控制性详细规划的，应当依法先行调整控制性详细规划；
（2）市城乡规划主管部门从建立的专家库中随机抽调专家，并组织专家对调整的必要性和规划方案的合理性进行论证；
（3）在市规划网和建设项目现场进行公示，征求利害关系人的意见，公示时间不少于三十日，必要时应组织听证；
（4）经专家论证、征求利害关系人的意见后，市城乡规划主管部门将专家论证意见、公示（听证）结论等相关材料上报市政府批准；
（5）经市政府批准，抄送市规划、国土、住保房管、监察等有关部门，并通知建设单位办理相关手续；
（6）建设单位或个人应根据变更后的规划条件与市国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，补交土地出让金差价和相关建设规费；
（7）建设单位持《国有土地使用权出让合同》、补充协议以及市发改部门的变更核准或备案文件，向市城乡规划部门申请办理建设用地规划许可证、规划设计方案的变更，市城乡规划部门按照有关规定予以办理；
（8）市国土、发改和城乡规划主管部门按照市政府批准调整规划指标的批复办理规划许可变更后，应当将变更后的行政许可决定及时抄告市监察部门；
（9）涉及规划指标调整的相关批准文件、调整理由、调整依据、规划方案以及专家论证意见、公示（听证）材料等均应按照国家有关城建档案管理的规定及时向城建档案馆移交备查。
2．引导性指标调整的程序
（1）建设单位或个人向市城乡规划主管部门提出书面申请并说明变更的理由；
（2）市城乡规划主管部门从建立的专家库中随机抽调专家，并组织专家对调整的必要性和规划方案的合理性进行论证；
（3）在市规划网和现场进行公示，公示时间不少于三十日；
（4）经专家论证、征求利害关系人意见后，市城乡规划主管部门依法提出规划指标调整建议并附论证、公示等相关材料报市人政府；
（5）经市政府批准，抄送市规划、国土、住保房管、监察等有关部门，并通知建设单位办理相关手续。
3．划拨用地调整除用地性质外规划指标可参照以上简易程序程序执行。
五、工作要求
（一）市城乡规划主管部门要依据建设单位或个人提交的《国有土地使用权出让合同》、补充协议以及市发改部门的变更核准或备案文件、土地价款补缴凭证、市人政府同意变更建设用地规划指标的批准文件等资料办理建设用地规划许可和建设工程规划许可手续。
（二）市国土、发改和城乡规划主管部门按照市政府批准调整规划指标的决定办理规划许可变更后，应当将变更后的行政许可决定及时抄告市监察部门。未经市城乡规划部门按规定办理规划许可变更的，市国土部门不得办理（变更）土地使用权属登记手续。
（三）市建设主管部门要依据建设工程规划许可核发《建筑工程施工许可证》，并督促施工单位按照审定的施工图进行施工。
（四）市住房保障管理部门要严格按照建设工程规划许可批准的建筑红线范围、建筑规模、建筑层数和建筑使用性质办理商品房预售许可，未取得建设工程规划许可证正本和行政处罚未执行到位的建设项目，房管部门不得进行房屋产权登记。
（五）市城乡规划主管部门进行建设项目规划核实时，应当对建设项目规划审批档案的完整性、一致性进行检查，审查建设用地范围内的总建筑面积是否符合规划许可确定的容积率和建筑面积。经房管部门测绘后计算容积率的总建筑面积超过建设工程规划许可证核定的计算容积率总建筑面积的，按照以下规定处理：
1．建设项目按照市城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证核准的图纸和规定事项施工，由于计算和测量误差造成的竣工实测面积大于该项目建设工程规划许可证副本核准面积的在允许的3%范围内的，免于补交土地出让金，但需补缴超出部分面积的其他相关规费；
2．建设项目未按照市城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证核准的图纸和规定事项施工的，按照《无锡市城乡规划条例》第五十一条的有关规定依法查处。
关键词：农村规划管理规划意见管理方式
中图分类号：TU984文献标识码： A
引言
城乡规划的主要目的是在一定的时期内达到城乡经济与社会共同发展的一个新的高度，明确合作性质、规模与方向，充分利用现有的资源，合理利用城乡土地、空间布局，进行综合部署与协调安排。它本身是一个复杂而又浩大的工程，它的设计与管理将会在系统运作过程中发挥着巨大的作用。目前我国的城乡规划设计还存在着一些不足，发展较为落后，需要对这些问题进行研究，制定出相关的对策与管理思路、措施。
一、城乡规划设管理中存在的问题
1、城乡规划设计前瞻性不足
城市相关部门对于城乡的定位不准确、不清晰，主要原因就是对规划的前瞻性把握不准，没有明确的导向性，从而导致不系统。另外对于农村的研究不够深入，没有完全理清农村在规划设计中的地位与作用，从而无法利用科学、系统的手段对各种有利资源进行整合。在规划设计中主要体现为缺乏人文理念，从而在发展定位上与产业升级、文化发展、区域竞争存在偏差，无法协调。
规划研究是整个规划工作中的第一步，同时它也是规划能够进一步进行的前提与基础。在规划研究阶段，要全面系统发挥各方资源优势地位，对特色资源、竞争力优势、文化特色进行全面分析。但随着经济与社会的发展，在城乡规划设计中更加重视经济的发展与作用，往往忽略了精神、文化方面的研究，缺乏对历史文化、风土人情、传统风格等的考察与掌握，片面地理解了城乡一体化，把精力放在外观与形式上，而对于各自的特色没有形成有效的发展，人们对于生活的幸福指数自然无法提升。究其原因，在很大程度上是因为地方领导的因素，导致了热衷大改造、大建设的风气不断蔓延，不断打造人为景观，效果却往往不理想，没有贴近百姓生活，从而造成了大量资源浪费的同时，也引起了普通民众的不满。
2、规划编制体系不健全
2.1规划监管制度欠完善
很多政府在做城乡规划设计时，对于设计过程与施工过程都非常重视，但对于其管理的监督却几乎不在乎，对于监管体制的作用察觉不到位。而且很多政府根本就没有相互监督的管理体系，部门之间各自为政，缺乏必要的联系与沟通，这就使得每一个部门只能了解到城乡规划的一部分，无法达到信息共享，对其他部分的监管也难以达成。行政纠错制度不完善，没有人愿意去得罪其他部门。
2.2乡镇的规划不够合理，机构不健全
村镇的相关规划基本上未受到政府的重视，尤其是一些偏远地区，发展相对落后，需要投入更多的资源，政府不打算投入多而收益少，缺乏必要的积极性，应付一下就算完成了。另外乡镇机构对于规划设置的部门不健全，监管机构不完善，没有相关的专业技术人员，管理水平相对低一些，这些因素都在一定程度上阻碍了乡镇规划的发展。
2.3管理缺乏保障机制
当前尽管在法律层次上确定了农村规划管理的要求，但仍较原则，缺乏实施细则，城乡规划实施是一个长期的过程，农村建设更是如此，但是因为与拆迁安置、宅基地置换、经济补偿等相关政策的不衔接，造成规划管理不规范，规划实施面临缺乏路径引导的困境。另一方面，许多农村规划编制成果过多注重理想化空间布局，在内容上对农村社会管理和文化传统、农业经济发展、农民生产和生活需求等方面缺乏统筹，在时序上与农村公共设施、农民建房等建设脱节，在工作组织上不重视与其他行业主管部门协同及基层政府主动性作用的发挥和村民的共同参与，与规划管理衔接不紧密，从而使规划实施存在诸多不确定性，影响了规划的权威性和严肃性。
根据2008年颁布实施的城乡规划法，城市规划行政主管部门通过核发建设项目选址意见书，建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，根据依法审批的城市规划和相关法律规范，对城市各项建设用地进行组织控制引导和协调，使其纳入城市规划的轨道，“一书两证”制度已经成为城市规划实施的重要保障，城乡规划法确立了“乡村建设规划许可证”制度，规定在乡村庄规划区内进行建设的，建设单位或个人应当向县级以上人民政府申请办理“乡村建设规划许可证”。乡镇人民政府对乡村建设违规用地处以“责令停止建设，限期改正，逾期不改可以拆除等”建设管理处罚。由于目前农村集体土地大都已分配到户，农民翻建房屋基本是在宅基地上进行，由于建设管理相对宽松，一些村民住宅主要参考村里先成的房子，建设不规范，建筑质量不达标，住宅内部功能布局不合理的情况时有发生。
3、农村资金缺乏
目前,我国城市的建设资金主要来自3个方面:一是财政资金投入,二是土地批租的收益,以土地拍卖的方式,通过土地批租获取的收益成为城市建设资金的主要来源,三是通过资产运作,增加社会融资渠道。相比城市农村建设资金的主要来源还是国家财政投入,但由于其数量较小,难以支撑公共设施建设需要的大量资金。
二、提高城乡规划管理工作有效措施的探讨
1、完善城乡规划法规
建立健全城乡规划法规体系，运用法律手段，保证科学制定和实施城乡规划，进一步强化城乡规划管理的综合协调职能，城市的士地利用各项活动都纳入统一的城乡规划管理，实施统一管理，这样才能够保证城乡合理发展和协调运转。充分运用法制管理手段，是切实搞好城乡规划管理工作的保证。这也就要求各级城乡规划主管部门抓紧制定法制建设工作，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，有效保证城乡规划的实施。当前城乡统筹工作框架内，根据农村地区建设需求，将农村规划管理内容分为农村公共服务设施和市政基础设施建设、农民住宅建设、农业设施等三大类。上位法对农村公共设施的规划管理要求已作出了明确规定，但未对农民住房和农业设施用地明晰管理要求，为此进行相应的补充和深化：1、深化细分农民住宅建设管理。将农村村民住宅建设分为自建住宅和集中新建两类进行管理和控制。在规划布点村庄范围内，利用原有宅基地自建住宅。在规划许可申请材料中增加了村委会书面意见，充分发挥村民自治组织的作用。同时,结合农村实际,增加了户籍证明、四邻意见和土地权属证明等相关必备文件；在非规划布点村庄范围内,不得新增住宅建设,防止造成过程性浪费。但是,村庄撤并是一个长期的过程,对于中远期撤并村庄内建造年代久、居住条件差、存在安全隐患、经房产部门鉴定为危房的容许就地翻建。2、补充完善农业设施用地的规划管理。《城乡规划法》第四十二条规定“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”的要求,充分考虑农业设施用地上建设活动多样化、规模化的趋势,可通过与国土、发改等部门的沟通和衔接,采取“规划意见”手段,而非规划许可,加强此类用地项目的规划管理。创新提出“规划意见”管理方式,这是一个在上位法基础上的新增内容,作为规划管理部门与土地管理部门进行工作沟通、相互衔接管理的要件。《选址意见书》的核发仅适用于“以划拨方式提供国有土地使用权”,而对集体土地没有相关选址管理的要求。考虑到目前农村土地分为国有和集体两种,国有土地,参照城市用地规划许可核发方法,明确对农村集体土地上涉及农用地转为集体建设用地的、现状集体建设用地改变规划用地性质的、农业设施用地范围内的建设项目的等的选址与布局实行“规划意见”管理方式。由规划管理部门根据建设项目的性质规模和城乡规划要求核发“规划意见”。其中“应当包括建设项目的地址,初步用地范围,用地规模,有效期和规划条件。这里,“规划意见”仅作为行政管理事项,而非行政许可事项。从规范建设行为的前期管理角度出发,通过“规划意见”方式,即可在项目建设初期加强与规划实施的有效衔接,逐步实现城乡规划管理的一体化。
2、加强基层组织建设
人员有限、专业人才缺乏和流动性大以及规划经费难以保证等,影响了乡镇政府规划管理工作的正常运转,因此,应进一步明确基层管理机构建设和经费落实要求,以加强基层规划管理工作。同时应重视发挥乡镇人民政府的主导性和能动性的作用,乡镇是农村规划实施的重要主体,因此,应将农村村民自建住宅的竣工后核实明确由乡镇办理,并授予其执法权,加强规划管理的执法和监督检查力度,做到“一级政府、一级事权、一级规划、一级管理”。
3、树立市场经济条件下的城乡规划观念
市场经济条件下的城乡规划代表的是城市的整体利益和长远利益，目前的城市规划管理机构，难以承担起市场经济条件下调整和协调经济法人与公众利益关系的职能。市场经济条件下投资商对经济效益过度追求往往会侵害公众的利益，造成士地浪费、环境污染等问题，而作为城乡整体利益的代表，城乡规划部门难以对这类行为进行有效的干预和调控，使得公众利益受到损害，社会公益事业的建设得不到有效保障。
4、完善管控方法。
4．1重视多视角的切入
加强规划“广度”中重视多视角的切入，可为规划方案的制定提供多元的考虑因素。注重多学科与多价值观的合作与交叉，可增强规划的“广度”，使规划的思路更加宽厚。
4．2确保群众积极地参加到其中
该项规划活动牵扯到政府以及开发机构等等的很多人或是群体，他们的价值观念等是不一样的，对于主体意识层次职工，具有非常多的不一致的思想。所以，在开展编制工作的时候，要保证群众能够积极的参与到其中。经由该项活动切实的体现出各个方的思想，进而降低矛盾的发生几率。
4．3做好多个机构间的协调活动
重视多部门利益的综台协调，调动各部门参与规划的积极性城乡规划的综台性要求在规划编制过程中加深对其他职能部门职权与城乡规划之间关系的研究，重视多部门利益的综合协调，突出各部门价值的导向，主动引导、明确职责，以期能得到了相关政府部门的积极响应，为规划的实施提供良好的政府基础，充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用。
4．4关注关键事项
深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理体制；改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会；改革土地管理制度和土地产权制度，探索“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径，解决农民进城的“门槛”问题。
结束语
社会经济体制的巨大改革给城乡规划管理工作带来了前所未有的挑战，尽管近年来我国在城乡规划管理改革方面已经取得了比较显著的成果，但对于一些重点难点问题，一直缺乏有效的解决手段。只有将规划管理规范化、社会化、细节化才能将城乡发展推向新的。
参考文献
[1]高中岗.中国城市规划制度及其创新[D].同济大学,2010（06）.
关键词：城镇化城乡规划 推动
中图分类号： TU98 文献标识码： A 文章编号：
一、城镇化进程中城乡规划的概念及作用
2.1 城乡规划概念
城乡规划即为各级政府科学布局城乡发展建设空间，以遵循自然规律及保护生态环境为前提，开发利用自然资源，它是确保社会公正和公平的依据。《中华人民共和国城乡规划法》中提及的城乡规划，包含城镇体系规划、镇规划、城市规划、乡规划及村庄规划这些内容。城乡规划涉及多个领域，包括政治、文化、经济及社会生活等，是一项具有较高战略和全局性、较强综合性的统筹工作。科学开展城市规划，必须遵循现代化建设的发展要求，从实际出发，做好全局部署与规划工作。并处理好局部与整体、短期与长远、经济建设同社会发展、城市规划与环境保护等复杂关系。
2.2 城镇化进程中城乡规划的作用
城乡规划是一种操作性强的政府行为，以推动区域发展为目标，有利于政府制定科学决策。合理的城乡规划能促进城镇化协调发展，是城镇建设的重要保障。第一，城乡规划能宏观调控和指导城镇建设，能调节城乡人口及收入分配结构，提高资源利用率，促进区域产业结构优化与升级，促进工业化进程加快、提高城镇就业率、健全社会保障体系及基础设施建设等，从而推动城乡经济共同、和谐发展。第二，在城镇化进程中，开展城乡规划要遵循超前有度、按需发展的原则，减少城镇建设中多次拆建而损耗大量浪费。在地方财政能力允许的情况下，应预期规划城镇交通路线、地下空间等设施，解决和消除各类城市病如交通堵塞、高风险土地利用等。第三，城镇化进程中的城乡规划是区域产业和基础设施的提供者，是处理三农问题、减少城乡差距，构建社会主义新农村的重要举措。
二、目前城乡规划中面临的问题
2.1 城乡规划的指导思想出现较大偏差
有些地方政府在城市建设问题上,指导思想存在很大偏差，片面强调地面基础设施建设,如修建柏油马路、大型广场,人造景观、人造古董等,造成严重的人力、自然资源损耗, 而相对来说，地下基础设施却得不到重视，甚至严重失衡, 致使群众斥责。例如，某一座人口约40万不到的城市，兴建了一幢9万平米的办公大楼，不仅占地面积大，而且楼房资源也得不到充分利用，可谓既劳民又伤财。
2.2 规划工作的功利性较强
现今，城乡规划机构趋向于业主化方向发展，强调功利主义目标，这实质上就变成政府的一种工具、投资方的代表。规划工作中，不少设计单位及人员只考虑自身利益，责任意识不强，未深入考察和了解城乡发展状况，将领导的意图及思想当做设计依据，过于强调技术性的规划细节，而忽略了规划区域的社会、政治等基本状况。规划建设过程中，有的甚至直接抄袭别人的规划模板，不以区情、当地发展实况为基础，导致所制定的城乡规划内容及方法与当地情况严重脱节。这种概念规划工作，既无法突出当地的特色文化，也损耗了大量基础设施资源，最终只会出现城镇周边空间失衡，耕地、农田被毁，农村剩余劳动力迁移并滞留城镇，失业率上升等多种社会问题。
2.3 城乡规划调控职能减弱，未健全规划监督机制
有些地方下放权力，将市一级规划管理权限转交给区县, 有些政出多门、审批程序复杂, 开发区搞封闭式建设, 未经过地方规划部门的集中管理。这种现象实质上是对城乡规划管理调控职能的削弱, 将不利于城乡建设的健康和谐发展。此外，未建立、健全科学的规划监管机制，各级规划管理部门间未进行有效沟通。规划工作未积极吸引公众参与，发挥其监督作用，针对不合理的规划管理行为未形成有效的奖罚、行政纠错与处理制度，使得规划管理监督工作处于力度小、效率低的窘境中。
3. 城乡的集聚设计工作带来贫富差距
城乡规划往往会聚集产业、人口资源，如行政单位拆并、农村人口搬迁并点，以节约资源与成本，统筹建设基础设施，提高土地及资源的利用率。这有利于推进城镇化发展，但同时也会引起一定的社会矛盾。如企业撤并，势必会导致某些在职人员调岗或下岗分流现象出现，导致其情绪波动与愤怒，甚至可能跟新同事之间发生矛盾、冲突；而迁村并点后的移民，他们面临着重新生活、工作、转变语言、习俗的多重压力。农村人口向城镇迁移，他们的就业难度较大，非农经济收入较低，同原城镇居民相比，贫富差距明显。而转化后，由于经济收入水平低，他们还是无力承担住房、生活高消费，生活陷入困境。另外，国内人口转移通常都是由贫困城镇转向发达城镇、农村转向城镇，势必造成基础设施建设资金的浪费。
三、保障城乡规划促进城镇化的发展建议
3.1 降低规划主体及人为因素的影响
第一，在规划过程中，要充分运用先进的信息技术，积极研制能预测规划地区发展动态的信息系统，提高规划的科学、合理性。要在政府、规划单位中广泛利用3S 技术和信息化设施，如电子政务、信息系统等，推进各规划单位信息化、网络化建设，在规划前通过网络全程把控区情，深入探究各类信息，分析和科学预测城乡空间的未来变化，并实时监测规划落实情况。第二，注重各规划部门的沟通与衔接。可成立跨部门计划制定组、协调沟通小组等开展关于规划、土地利用、保护环境等方面的论证与审批工作，促进各部门间有效交流、及时听取有关部门的意见。
3.2 完善城乡规划实施的监督机制，积极培育、监管规划师
针对城乡规划建设中的违纪行为,应进一步完善城乡规划监督机制及责任追究制度,做到有奖有罚、奖罚得当, 对于严重违反规定的地方政府及其行政管理部门,要明确其处理、处罚条例及规定。并通过法定程序批准该规定, 使之成为受公众监督、执行力强的公共政策。同时，要提高规划队伍的专业水平及职业道德，帮助其有效融入决策程序，科学行使各项权利，要科学监督和管理规划师，将经济、土地集约利用率等作为审核指标及考评标准，针对考评结果未达到或超出预期成果一定比例的规划师和单位，应依法予以奖励或惩处。
3.3 注重公众监督，推进民主规划
要积极听取公众对规划设计的看法和积极建议，并在规划前予以采纳。如在规划设计人员调研阶段，要让规划人员应听取公众对当地民俗、民风等及未来发展的看法，使之充分了解城乡规划内容、步骤及意义，加大企业与民间多个主体、多层面的相互合作，发挥其对该规划和实施建设工作的监督、管理作用；规划后应形成民情考察评估体系，并采取公众听证制度，让百姓在规划落实过程中发表言论，推进区域民主规划与建设。
3.4 减少城乡居民贫富差距及生活差异性
首先，应健全城镇化进程中的补偿机制。例如，针对规划中房屋被拆除的当地居民、个体户，要分析房屋类别、面积并核算应得的补偿金额或在后续购买新房屋时予以适当优惠。针对那些无力支付和购买新住房的居民，要给予贷款优惠。在土地补偿方面，要上调农村土地的征用价格，避免因土地征用双轨制而使得征地价格同出让价格之间差距明显，要实现资源共享，让迁移后的农民也享受土地级差收益中的一杯羹。其次，要对居民积极开展就业培训工作。政府部门应根据现有规划计划及产业需求，兴建统一的劳动力市场，推进就业的公平性，兴建人力资源免费培训基地，提高群众的就业水平。积极发展三大产业尤其是服务业，帮助因规划中的劳动力人口顺利就业；大力发展集体经济，提高转化群体的生产、生活和受教育水平。同时，要优先安置转化后居民的工作，给予他们公平的薪资及福利待遇。再者，增加福利投资。针对转化后的居民，要建立和落实医疗、教育等保障体系。
结语
当前，我国处于城镇化加速期, 城乡规划在城镇化进程中的作用及地位将日益突出。在城镇化浪潮下, 各种社会问题、矛盾也随之出现,给政府及城乡规划部门带来了更大的挑战。因此，城镇化进程中的城乡规划工作必须以国情、区情为基础,创新城乡规划体制, 完善城乡规划实施的监督机制, 通过发展集体经济等方式来解决城乡居民贫富差距及其他问题,推动城镇化健康运行。
参考文献
[1]陈刚，刘欣葵,张瑾.《地方政府的规划实践》[M].北京：中国建筑工业出版社，2006
[2]中国法制出版社.《中华人民共和国城乡规划法》[Z] .北京: 中国法制出版社, 2007.
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