时间：2023-09-21 16:55:20
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论文关键字 森林;涉林案件;森林保护
论文摘要 随着不断增长的经济和人口压力，森林消失和森林破坏的形势日趋严重。致使森林资源遭到重大破坏的一个重要原因即是乱砍滥伐、乱占林地现象的屡禁不止。重点就这一现象产生的缘由展开分析，并对森林资源的保护对策提出几点建议。
广义森林，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。森林是人类最早的家，衣食住行都源于此，后来祖先们搬出森林，但仍仰赖森林提供生活所需，森林与人类从很久远的年代开始，已成为密不可分的部分。然而，由于人们对森林木材资源的大量消耗与破坏，地球上的森林面积在逐年变小，引起了多方面的环境问题，例如干旱少雨、气候变暖、水土流失、沙尘暴和空气污染加重等。因此，森林对环境和生态的价值远远高出了它提供木材的价值。
1森林的重要性
1.1森林是天然的制氧工厂
氧气是人类维持生命的基本条件，文献记载，一个人要生存，每天需吸入0.8kg氧气，排出0.9kg二氧化碳。据研究测定，树木每吸收44g的二氧化碳，就能排放出32g氧气;树木的叶子通过光合作用产生的葡萄糖，1g就能消耗2 500L空气中所含有的全部二氧化碳。而10m2的森林或25m2的草地就能把一个人呼吸出的二氧化碳全部吸收，供给所需氧气。就全球来说，森林绿地每年为人类处理近千亿吨二氧化碳，为空气提供60%的净洁氧气。
1.2森林是空气的净化物
随着工矿企业的发展以及人类生活用矿物燃料的剧增，受污染的空气也开始威胁人类健康，其中二氧化硫就是分布较广、危害较大的有害气体。据测定，森林中空气的二氧化硫要比空旷地少15%~50%。若是在高温高湿的夏季，随着林木生理活动的旺盛，森林吸收二氧化硫的速度还会加快。相对湿度在85%以上，森林吸收二氧化硫的速度是相对湿度15%的5~10倍。
1.3森林有自然防疫作用
树木能分泌出杀伤力很强的杀菌素，能杀死空气中的病菌和微生物，对人类具有保健作用。有人曾对不同环境每1m3空气中含菌量作过测定:在人群流动的公园为1 000个，街道闹市区为3~4万个，而在林区仅有55个。此外，树木分泌出的杀菌素数量也是相当可观的。例如，1hm2桧柏林每天能分泌出30kg杀菌素，可杀死白喉、结核、痢疾等病菌。
1.4森林是天然的消声器
噪声对人类的危害随着公共交通运输业的发展日趋严重，城镇尤为突出。实验测得，公园或片林可降低噪声5~40dB，比离声源同距离的空旷地自然衰减效果多5~25dB;汽车高音喇叭在穿过40m宽的草坪、灌木、乔木组成的多层次林带，噪声可以消减10~20dB，比空旷地的自然衰减效果多4~8dB。
1.5森林具有防止风沙、减轻洪灾、涵养水源和保持水土的作用
由于森林树干、枝叶的阻挡和摩擦消耗，进入林区的风速会明显减弱。据资料介绍，夏季浓密树冠可减弱风速，最多可减少50%，人类便利用森林的这一功能造林治沙。另外，树冠对雨水有截流作用，能减少雨水对地面的冲击力，保持水土。据计算，林冠能截流10%~20%的降水，其中大部分蒸发到大气中，余下的降落到地面或沿树干渗透到土壤中成为地下水。所以一片森林就是一座水库。
2森林遭受破坏现状
森林如此之重要，然而人类却在悄然不觉中蚕蚀着这一片又一片的绿色屏障。据联合国粮农组织统计，地球上几乎1min就有超过20hm2的森林被毁掉，1950~1985年，短短的30多年时间，全球的森林面积减少了1/2。
多年来，为了保护珍贵的森林资源，我国建立了严密的森林资源管理监督机构，组织开展了各类不同程度的打击破坏森林资源和侵占林地专项行动，虽取得了一定成效，但由于诸多因素影响，我国林政案件的发生仍旧呈上升趋势，违法征占用林地行为屡禁不止，林地流失状况依然严重，林地保护管理形势严峻。据统计，2007年上半年，全国共发生林政案件20.95万起，其中违法运输木材案件占60%;共查处林政案件20.75万起，查处率为99.02%。与2006年同期相比，2007年上半年林政案件总数增加3.4%，非法收购经营加工木材案件增加21.6%，违法征占用林地案件增加12.3%，违法运输木材案件增加5.5%，盗伐滥伐林木案件基本持平。 2007年上半年，因林政案件造成林木损失21.7万立方米，其中，48.7%因盗伐滥伐林木案件造成。另外，森林火灾对森林造成的破坏尤其严重。 转贴于
近年来，全国发生的多起森林破坏大案，都是无以用简单的数据来比拟的。因此，如何更好的保护森林资源，成为迫在眉睫，且亟待解决的重要问题。
3森林保护对策
3.1通过有关职能部门，普及《森林法》等有关法规及有关环保知识
各级人民政府应当采取多种形式宣传森林法律、法规，增强公民的绿化意识，利用多种形式，深入乡镇、村组和山区农户等基层，进行当地农民及全社会的环保意识教育。充实基层林业管理队伍，保证经费等物质支持及时到位，并赋予其一定的行政执法权，以便及时、有效地制止乱砍滥伐林木等违法犯罪行为。
3.2结合检察机关，开展国家机关工作人员渎职犯罪预防工作
深入到涉林案件中多发、易发渎职犯罪的地方或部门，加强国家森林法规和刑法关于渎职犯罪有关规定的宣传教育，增强有关主管领导和工作人员按照职责要求严格依法行政的观念，以达到从源头上预防此类渎职犯罪的目的。
3.3加大林政执法队伍建设，理顺林业管理体制
结合大力查办涉林案件中发生的渎职犯罪案件，或结合案例以案释法，提高有关人员执法水平，促使其依法行政，文明行政;或指出其队伍建设管理上的漏洞和不足，达到更有效地管理森林资源、打击涉林违法犯罪的目的。
3.4总结以往查办林业主管领导和林业工作人员渎职犯罪的有效经验和手段，加强执法监督
根据林业犯罪的特点和规律，对林业执法过程中暴露出的职务犯罪行为，坚决予以打击。通过再查办一批有震动、有影响的渎职犯罪案件，促进林业工作人员严格执法，以便有效、及时地打击破坏林业资源行为。
3.5严格实行责任追究制度
把森林资源保护纳入目标管理，乡镇主管领导为主要责任人。指派专门执法人员对采伐地点、木材市场、木材经营加工点等处加强监管，整顿流通秩序。加强野外火源管理，严格用火审批制度。加强森林病虫害防治工作，强化植物检疫。加强对珍贵野生动物、珍稀野生植物、名木古树的保护工作。对在监管中涉嫌滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的执法人员，由司法部门依法追究刑事责任。
3.6建议土地管理部门严格依森林法、土地管理法的规定办理林地征占用手续
保证在日常工作过程中照章办事，不越权，不违规，在严格执行征、占用林地审批制度后再依法办理土地审批手续，切实加强管理，坚决制止随意侵占、破坏林地的行为。
参考文献
[1] 李智勇.中国森林生态史引论[M].北京:科学出版社，2007.
关键词：土地开发；一级开发；开发模式；土地管理
在我国现有土地开发制度生效前，土地利用只局限于出让、划拨等形式。近年来，随着经济社会的发展，房地产行业风生水起，土地资源成为紧缺资源，在实行土地储备制度的大背景下，我国逐渐形成现阶段的土地一级开发模式，根据各地情况不同，采取先行先试的方式，各地形成不同的一级土地开发模式，企业和政府之间协同运作，共同构成现有土地一级开发体系[1]。
一、土地一级开发的基本含义
从概念来讲，土地一级开发的概念仍存在诸多争议，不管是实务界还是学术界普遍认为，土地一级开发是在国家宏观调控指引下，根据不同城市的功能规划与定位，有针对性的土地开发模式，涉及到城市基础设施与商业开发等多种要素。从本质来看，土地一级开发是在指土地资源开发利用的一个阶段，属于开发利用的初始阶段[2]。在我国现有土地权属规划内，土地的所有权属于国家，要想开发利用土地，必须取得土地的使用权，主要包括出让、转让、划拨三种方式。土地一级开发是指在土地使用权尚未发生移转的情况下，开发主体依据国家规划与宏观政策，对土地资源进行有针对性的资源配置，实现土地资源的优化整合，达到可进一步利用目标，包括完成拆迁等基础环节，使土地不再具有权利主张的可能性，实现土地从“生地”到“熟地”的转化。
二、土地一级开发的基本模式分析
从不同的角度进行探讨分析，土地一级开发包括多种模式，最为重要的划分方法是依据开发主体来划分，在土地一级开发管理体系中，包括政府、企业等多种要素。
（一）政府主导下的土地一级开发模式
作为土地一级开发的一种重要类型，政府主导下的土地一级开发强化政府自身的作用。政府代表国家，代表土地资源的利用者与使用者，通过组建机构的方式，整合相关土地利用资源，实现土地利用权属的厘清与界定工作，进而完成土地一级开发工作[3]。政府通过设立专项基金或者财政拨款的方式，完成土地一级开发相关工作。在政府主导下的土地一级开发工作，不仅要完成土地使用权属的移转，同时也要完成相应的基本土地平整工作，同时要达到“三通一平”水平，保障基础设施建设，为土地的进一步开发利用打好基础。在政府主导的土地一级开发模式中，最重要的就是突出政府的管理属性，是一种公权力的介入过程。
（二）企业主导的土地一级开发模式
作为一种重要的土地资源开发利用模式，企业深度介入土地开发工作。随着我国改革进程的深入，越来越强调市场在经济资源配置中的决定性作用。作为市场经济的代表，企业在改革进程中发挥着重要的作用。土地资源作为一种稀缺资源，需要通过市场进行调节，进而实现科学定价与高效利用。企业主导下的土地一级开发模式，具有资源利用效率高等优点[4]。近年来，我国很多重要的土地资源利用，都能看到企业的身影，在最早的中关村土地资源开发利用过程中，当时国家尚未出台相关规定，就通过引入企业的方式，进行了土地资源一级开发，取得了比较好的开发效果。但是，单纯的企业开发模式，仍然存在一定的弊端，由于企业具有逐利性，而土地又是一种稀缺资源，企业由于自身的经济属性，在开展开发活动过程中，更加注重经济效益，而土地资源开发利用又具有较强的社会属性，二者之间存在一定的矛盾。
（三）政府与企业协同的土地一级开发模式
党的十八届三中全会提出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时强化政府引导作用，实现政府力量与市场力量的有机结合。在土地一级开发领域，政府与市场协同开发，就是一种有益的尝试。通过政府主导，保证土地一级开发的正确方向，同时充分引入企业资源，通过运用企业的现代开发理念与管理模式，实现土地资源的高效开发与利用，进而释放土地资源发展的潜力与活力，适应现代经济社会发展需求。
三、我国土地一级开发的现状分析
（一）开发的体量大，目前在一级开发的规模上，少则上千亩，多则数十平方公里，且多由有实力的房地产公司作为实施主体。
（二）投桃报李的模式已很难适应当前土地市场：一级开发中征地和拆迁是土地一级开发的核心问题，也是难点问题。现在拆迁的成本已越来越高。参与一级开发的企业其目的最终是为了拿地，而不仅仅满足于不到10%的一级开发利润。土地挂牌和摘牌制度会使土地一级开发的企业存在拿不到地的风险，存在不稳定性。
（三）操作弹性大，据《宪法》和《土地管理法》对征用土地的规定，土地一级开发的主体应该是当地政府，但究竟谁可以成为操作主体、开发成本如何界定、利润如何分配，无明确的法律依据可言，虽有“谁投资，谁收益”作为指导，但仍存在大量的不公平现象发生。
（四）三大利益集团的权益应进一步的明确和规定，在一级开发过程中，政府、一级开发企业、土地持有者三方无疑成为了利益分割的三大集团，“最牛钉子户”、农民自焚、官员接受调查的闹剧，一定程度上造成了社会不和谐的一面。
四、优化我国土地一级开发模式的有效路径
经过实践与探索，我国土地一级开发已经形成了有层次、立体化的综合开发模式，充分激发了多方发展活力，实现了土地资源的优化配置，对于提升我国土地资源利用效率，具有至关重要的作用。但是，我国目前的土地一级开发模式，仍然存在诸多不足，亟待优化提升，推动我国土地一级开发不断提档升级，助力全面小康社会建设。
（一）构建法律体系，强化制度保障
土地作为一种稀缺资源，要想实现高效开发利用，离不开系统的法律规范。我国土地一级开发受到我国《土地储备办法》的规制，同时还有很多规定，散见于各种法律法规当中，因此，通过购构建完整、科学、具有体系性的土地资源一级开发法律体系，对于土地一级开发工作的顺利开展，具有重要的现实意义。在实践操作中，要通过制度体系建设，明确土地资源开发过程中权利和义务，将土地一级开发各项工作都装进制度的“笼子”当中，满足我国发展过程中的土地需求，实现有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
（二）丰富开发模式，优化开发体系
随着市场经济的深入发展，土地作为一种资源，具有天然的市场属性，自然要进入流通领域中。在我国现有土地管理规制体系下，很多规定具有明显的滞后性，而土地资源开发市场化进程的推进，产生了许多新兴的土地一级开发模式，但明显存在着规制上的空白[5]。因此，从国家主导层面来看，要客观、理性、科学看待这些新兴土地一级开发模式，通过法律法规进行明确，进而实现我国土地一级开发体系的优化，推动我国土地资源的高效利用。
（三）因地制宜开发，提升开发效率
我国幅员辽阔，不管是土地资源还是经济发展水平，都存在着较大的差异，传统的“一刀切”土地一级开发模式，明显存在着弊端，在优化管理体系过程中，要做到因地制宜开发，提升土地资源开发利用效率。在实践工作中，需要从立法规制与操作规范两个角度入手，解决土地一级开发中存在的诸多问题，优化土地资源利用与发展结构，推动经济发展提档升级，助力“两个一百年”工程建设。
结语：
综上所述，现阶段我国土地一级开发已经形成了相对较为成熟的模式，基本实现了国土资源的高效利用，对于提升土地资源利用效率，具有十分重要的作用。探索多样的土地一级开发模式，对于社会发展与经济建设而言，具有至关重要的意义。
参考文献
[1]付绍喜.现阶段土地一级开发模式的探索[J].财会学习，2016（19）：186-187.
[2]姚进，孙B.土地一级开发模式及策略[J].合作经济与科技，2011（23）：10-11.
[3]尚淑莉.我国土地一级开发运作模式研究[J].法制与社会，2011（36）：176-178.
关键词:矿产资源开发 环境保护 生态补偿 法律制度
中图分类号:F062.2 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)06-063-03
矿产资源是人类社会发展和进步的重要基础,然而,随着现代社会发展速度的加剧,人们对矿产资源的索取和依赖越来越大,相应的开发力度和对环境破坏的程度也越来越大。因此,如何减少和遏制矿产资源开采对环境的破坏,促进经济社会的可持续发展,便成为我们亟待解决的重大问题。虽然我国部分地方对资源开发的生态补偿做了有益的探索,但由于政策的易变和上位法的缺失,使得地方在矿产资源开发生态补偿上是“步履维艰”。
在当前的法律体系中对由矿产资源开发造成的环境污染和生态破坏都不存在真正意义的生态补偿,即便是具有补偿性质的资源税费也不具有补偿环境生态功能减损的性质,充其量不过是对矿产资源的资源价值的经济补偿而已。本文认为,针对矿产资源开发中多是市场行为的特殊性,得出矿产资源开发生态补偿应是以市场补偿为主导、政府补偿为辅助的补偿模式。其补偿范围主要包括对受损环境的生态功能的恢复和矿区丧失发展机会的居民的补偿,其资金来源主要由矿业企业和受益地区来支付。
一、矿产资源开发中生态补偿问题的提出
由于矿产资源作为自然资源的重要组成部分,一般存在于地球表面的岩石土壤圈,它不仅是支撑人类和其他一切有生命物体的必备环境要素,同时也是维持地球系统生态平衡的重要介质和载体。矿产资源开采造成的生态损害涉及气圈、水圈、生物圈和岩石圈,各种探矿和采矿活动都会对土地、水、植被、其它资源以及社区居民的权利造成不同程度的价值损失或损害。尽管可以通过严格的政府监管来使环境损害减量化,但一些外部环境损害仍不可避免。
故此,矿产资源的开发利用不能只像其他物质财富一样,仅仅追求占有、使用、受益的效率最大化即可,还需考虑到矿区这一生态系统的平衡以及水圈、生物圈、大气圈的其他部分的协同作用,不至于因不合理地开发利用而打乱生态系统的平衡,招致环境的破坏,引发人类的生存危机。我国对矿区生态环境补偿的探索与研究已有20多年,但仍处于摸索阶段。
二、我国矿产资源开发中生态补偿的现状及评价
1.我国矿产资源开发中生态补偿的现状。
(1)矿产资源开发综合治理的法规政策。近年来,我国十分重视建立和完善有关矿山资源综合利用和环境治理的法规,并已经逐步确立了土地利用规划、环境影响评价、环保“三同时”制度、勘探权和采矿权许可证制度、限期治理等法律制度。在已经出台的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》中,对矿产资源综合利用和矿山环境治理分别从不同角度提出了要求,并以此为基础在《矿产资源法实施细则》、《矿产资源保护条例》、《矿山环境保护条例》中强调了矿产资源综合利用和矿山环境治理的内容,提出实行矿山环境影响评估制度和矿山环境恢复保证金制度。例如:“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境。开采矿产资源,应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”在一些地方性立法中也有矿山环境保护的专门规定,例如《安徽省矿山环境保护管理办法》《陕西省地质环境管理办法》等。这些规定虽然是关于矿产资源开发过程中的环境保护问题,但均没有涉及生态补偿问题,没有明确补偿主体的认定、补偿标准的确定、补偿途径问题、补偿对象的确立、如何使用补偿费用,并建立起有效的生态环境效益补偿费来源和使用的监督机制。
(2)具有补偿性质的资源税费。我国与矿产资源相关的税费主要有矿产资源税和矿产资源补偿费,但这些税费在征收数额上远远不能满足对矿山环境保护的作用。从最初的设计目的来看,资源税费并未将资源开采造成的生态损害成本计入,主要是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入,或者重在解决资源耗竭性补偿问题,或者属于矿产资源勘探投资的对价,都不存在对生态的补偿问题。可见我国征收的矿产资源补偿税费只是对矿产资源开采所造成的资源经济价值损失的补偿而并不具有生态补偿的意义。
(3)生态补偿费征收情况。生态补偿费是由国家根据矿产资源吨矿或一定销售收入比例征收,并用于修复矿产资源开发造成的生态环境损坏的费用。中国最早的生态补偿费实践开始于1983年,云南省以昆阳磷矿为试点,对每吨矿石征收0.3元,用于开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用,取得了良好效果。20世纪9O年代中期进入了高峰,1989年江苏省人民政府制定并实施了《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》,规定对集体矿山和个体采矿业开始征收矿产资源费和环境整治资金,征收标准为销售收入的2%~4%,并规定由环保部门管理和征收。各级地方政府征收的生态环境补偿费,为生态环境保护提供了有力的经济支持。广西利用征收的生态补偿费,开展了水土流失和农田污染的治理,取得了良好的效果。多年的实践证明,生态补偿费对于推进矿区生态环境的修复治理,增加矿区安全投入等都起到了积极的作用。
但从全国整体情况看,建立和完善生态补偿费的征收制度仍任重而道远,生态补偿费的征收存在很多问题:从以上矿产资源补偿费征收实践可以看到,资源补偿费的征收对矿区生态恢复和生态建设具有积极作用,但由于现有的矿产资源补偿费的征收依据是资源耗竭性补偿原理,征收标准过低,不仅没有充分达到资源耗竭性补偿,更没有体现资源耗竭过程中对环境污染和破坏造成的生态损失的补偿,无法维持矿产资源的可持续利用和良好生态环境。
2.对我国矿产资源开发生态补偿现状的评价。通过以上对我国矿产资源开发补偿的相关法律政策的规定及其性质的初步分析,可以得出这样的结论:正是由于制度上的缺陷,使现有的矿产资源补偿没有以“生态”为对象,都不是以矿产资源开发过程中生态功能恢复、维护、提升为目的而制定的。现有的矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费,探矿权价款和采矿权价款,主要是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入,或者重在解决资源耗竭性补偿问题,或者属于矿产资源勘探投资的对价,都不存在对生态的补偿问题。因此,以上制度均不具有生态补偿的性质。
因此,笔者认为,在我国矿产资源及其相关立法中,还没有真正建立矿产资源开发生态补偿机制,矿产资源开发生态补偿法律制度严重缺失。虽然在国家政策法规的指引下,一些资源大省也作了有益的尝试并取得了一定的效果,但行政手段限于人力和财力,不仅不太现实,而且行政手段也最容易异化和被利用。协调人与自然之间的关系,解决代际、代内之间在利用矿产资源开发利用方面的利益冲突,这是整个法律制度所必须面对的挑战。长期以来我们在资源开发领域过分倚重政策调整而忽视了法律调整,使得矿产资源生态补偿的长效机制一直未能真正建立。目前我国矿产资源生态补偿规定大多是政策层面的,而且是政出多门,未形成完整统一的向社会公布的政策文件,这给我国矿产资源生态补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。地方的生态修复治理工作由于缺少法律依据和科学政策的指引,地方生态补偿工作步履维艰,“谁破坏、谁治理”的生态修复治理原则得不到落实,最终承担环境破坏成本的仍然是政府和社会。社会公益原则[3]始终是国家规制市场经济生活的基本出发点和最终归宿,是国家对于市场经济的调控、政治政策干预及生活道德等等各个方面的诸多利益的综合,尤其是自然资源与生态保护,环境保护,城乡公共设施的建设,社会医疗卫生等等,都是相对于国家和集体、个人的特殊的独立的利益形态,即公共福利、公共利益。
实践证明有必要及时将其上升为法律规范,“补偿政策法律化”使矿产资源补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性,对于整个生态保护和经济建设的可持续发展具有至关重要的意义。接下来我们就从法律的角度对矿产资源开发生态补偿的基本问题进行探讨研究,希望能为我国矿产资源开发生态补偿制度的早日构建扫除理论上的障碍。
三、矿产资源开发中生态补偿的法律内涵
1.矿产资源开发中生态补偿的定义。
(1)生态补偿的法律内涵。生态补偿是一个十分宽泛的概念,不同研究领域的学者对它从不同角度进行定义。从法律的角度,有学者认为生态补偿是指:“为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能,国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费(税)以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。”也有学者认为,“生态补偿从狭义的角度理解就是指:对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠,以及为增进环境保护意识,提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。”前者主要是从狭义角度对生态补偿进行的探讨,明确了生态补偿的目的、生态补偿的主体和对象以及生态补偿的依据;后者从狭义和广义角度对生态补偿进行了探讨。但它们的核心都是围绕对生态功能保护展开的,生态功能的破坏者和受益者均应提供补偿,以维持、改善和增强生态功能;同时也必须考虑对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等。
(2)矿产资源开发生态补偿的含义。目前,理论界对资源开发生态补偿有广义和狭义的理解。狭义的资源开发生态补偿是指对生态功能的补偿,即让生态保护成果的受益者支付相应的费用,解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象,激励公共产品的足额供应;广义的资源开发生态补偿,不仅指对生态功能的补偿,还包括资源开发过程中对环境污染、破坏的补偿,即通过对污染和破坏环境的行为进行收费或对保护生态资源环境的行为进行补偿,以提高该行为的成本或收益,达到保护生态资源环境的目的。
矿产资源开发生态补偿是生态补偿理论在矿产资源开发过程中围绕对环境与生态保护的具体运用。本文所指的矿产资源开发生态补偿,是着眼于对“生态”的补偿,但不应局限于狭义,而应从广义上去解释,即是指因矿产资源开发,给矿区(矿业城市)的自然生态环境造成污染、破坏,环境生态功能下降而进行的治理、恢复、校正所给予的资金补偿,对矿区居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称。具体包括以下三方面的内容:因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏的恢复治理,由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者进行补偿;因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民丧失发展机会,由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者给予的补偿;因矿产资源的不合理定价而给矿业城市造成生态环境成本投入的损失,由其他工业城市(非矿业城市)对矿业城市作出补偿。
2.矿产资源开发中生态补偿的本质。既然生态补偿是通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体,减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源之目,所以我们可以得出生态补偿的本质就是一种利益协调机制。生态补偿机制通过对不同主体的经济利益和生态利益、生存利益和发展利益等利益进行动态的协调来达到多元主体的利益均衡。从而达到对生态环境的保护,区域发展的协调和社会人与人之间的和谐。
具体到矿产资源开发领域,我们先来分析矿产资源开发利用过程中的受益主体和受损主体。因矿产资源开发而受益的包括矿产资源的开发者、利用者即最大的受益者矿业企业,以及因资源的开发而受益的地区以及因使用初级矿产品而受益的特定个人;反之在资源开发过程中受损的主要有由于采矿行为被“开膛破肚”因而留下千疮百孔的矿区环境和因环境退化而丧失可持续发展机会的矿区居民。作为利益协调机制矿产资源开发生态补偿的本质就在于要使在资源开发过程中引发的不同的受益主体和受损主体的生态利益与经济利益和生存利益与发展利益之间进行动态协调使不同的利益冲突得以均衡。
3.矿产资源开发生态补偿的功能。关于生态补偿的功能,学界一般认为有以下三种:一是预防功能。该制度能有效预防和抑制环境问题的产生;二是引导功能。生态补偿不仅能直接改变行为的成本收益关系,而且能间接改变环境行为的背景和氛围,极大地改变环境行为的意识、动机、方式和工具,从而释放出极大的精神力量和道德力量;三是约束功能。生态补偿对环境问题制造者而言,是巨大经济负担,构成极大成本约束,迫使环境问题制造者加快调整行为方式和生产方式。具体到矿产资源开发生态补偿同样具有预防、引导和约束这三种功能。
(1)预防功能。目前,我国人动空间狭小,人口与资源环境紧密相连,使得矿产资源开发活动具有极强生态效应和社会效应,既可能影响生态环境,也可能干扰社会发展;既可能伤害社会财富和人体健康,又可能损害生态环境,导致人与人之间的矛盾和人与资源环境的矛盾。而矿产资源开发生态补偿通过向受损的矿区环境救济,能促使受损生态环境恢复和重建并有效恢复和改善生态质量,切断或抑制导致社会不稳定的生态根源和诱因;向受害人救助,弥补损失,使受害人损益平稳或略有盈利,能消除受害人不满和怨气,化解矛盾,切断导致生态退化的社会经济根源和刺激因素。
(2)引导功能。矿产资源开发的生态补偿不仅能直接地调控矿业企业利用环境行为的末端及后果,改变其行为的成本――收益关系;而且能间接地调控其对资源开发过程的心理、动机、思维、预期和价值判断等,改变环境行为的背景和氛围。并通过改变开发行为的意识、动机、方式和工具,从而培养其良好的环保意识能正确处理资源环境的经济利益和生态利益的关系。
(3)约束功能。矿产资源开发生态补偿对资源的开发者、利用者而言,是巨大经济负担,构成极大成本约束,迫使矿业企业加快调整其原有的粗放型的行为方式和生产方式。在大规模的矿产资源开发过程中,既会产生矿区环境的污染破坏,也会因此而对矿区居民产生预料之外的副作用和负产物,使他们因生态的破坏而丧失在矿区可持续发展的机会。在有些人受害的过程中,有些人则在过程中受益,成为受益者。矿产资源开发生态补偿要求其运用环境法学中著名的科斯定理为指导,以补偿为手段和媒介,要求环境问题制造者补偿损失;或者向受害者补偿损失,使其损益平衡,来消除环境问题解决过程中的矛盾和冲突,促进人与自然,区域经济社会的协调发展。
四、结论
虽然,我国环境保护法、矿产资源法及相关法律中对矿产资源开采过程中环境保护问题也做出了规定,但由于其并未涉及生态补偿而流于形式。借鉴国外矿山环境保护的先进经验设立矿山环境恢复治理保证金制度在一些地方取得了良好的效果,但由于上位法的缺失难以在全国范围内实施。因此,笔者认为,要有效解决矿产资源开发过程中不同主体的经济利益与生态利益和生存利益与发展利益的冲突,在法律上构建完善的矿产资源生态补偿制度是关键。而构建矿产资源开发生态补偿制度的关键是要解决好该制度所涉及的基本理论问题,为其建立扫除理论上的障碍。通过法律措施对受损的矿区环境进行修复和治理对受损的矿区居民进行补偿促使矿业与环境、人与自然、经济与社会的关系得以协调,这必将有力推动我国和谐社会的建设、社会公平的实现,加快我国法治社会建设的进程。
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