时间：2023-09-21 16:55:38
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全球化浪潮来袭给现代社会带来了机遇也带来了挑战。面对日益增多的公共危机管理事件，我国政府应当从哪里寻找突破点来应对这些公共危机事件？为了优化和完善危机管理工作，政府又该从哪些方面着手改进以提升政府的公共危机管理能力呢？
1. 公共危机管理概述
公共危机的影响涉及面广，对于一个社会系统的行为准则和基本价值观会产生严重威胁，以于社会公众的生命和财产同样会产生相应的威胁，所以需要以政府为主体的公共部门共同努力，通过关键性决策来处理公共危机事件，最终实现社会安定和谐的目的。
所谓公共危机管理就是指对已经发生的危机事件进行控制和协调处理，对于可能发生的危机事件进行预测和监督处理的管理实施过程。对于政府公共危机管理而言就是政府以相关危机管理法律法规为依据在资源支持系统的支持下，通过科学的管理方法进行危机化解以保障公共利益和公众生命财产安全的社会工作过程。
2. 我国政府公共危机管理的现状
近几年来我国政府在应对各种公共危机事件过程中表现出高效的管理能力，同时也积累了许多相关危机管理工作的经验。但总体上说我国政府在处理危机事件问题上还是存在着一些问题的。
首先公共危机情况出现较为复杂而政府管理则相对有限。对于破坏性、规模性大以及涉及面广的公共危机处理它所消耗的人、财和物力资源都是相当大的。对于危机之后的应对以及事后的恢复重建同样需要相当长的时间和更多的精力和人力。所以尽管政府在各类资源上享有足够的优势，但对于危机过后复杂情况应对问题上还不够全面和具体。因此对于出现较为复杂的危机情况，政府在管理方面还是相对有限的。
其次公共危机管理方面的法律规范不健全。法律制度规范是进行公共危机管理工作的重要依据。尽管对于一些突发事件我国有相关的法律文件，但是相对规范和专业的法律制度还是空白区。为此在对已有相关法律进落实和执行过程中还要不断地进行完善，与此同时还要关注对公共危机管理方面的相关立法工作。
最后官僚体制的效率低下，应对公共危机的能力亟待解决。官僚制的规则之上，层级节制以及职能分工都是政府在危机管理中所具有的优势与资源。但是这也是导致政府危机管理中无效率和责任缺失的主要因素。因为官僚制组织结构是一个金字塔的结构，各个层级遵循固定的指挥线条。
3. 提高政府公共危机管理能力的途径
为了使政府公共危机管理能力再上一个新的台阶，还需要探索和寻找更加合适的途径。政府公共危机管理能力的提升离不开方向的牵引，也离不开方法的指导。
首先对政府的管理模式和层级结构进行完善和优化。为了实现政府公共危机管理能力的提升，先要从管理模式和层级结构的优化和完善做起。传统的公共危机管理模式在公共危机表现突出的今天已经不能与之相适应，需要管理型的公共危机管理模式来实现更新替代。管理型的公共危机管理模式主要指的是对公共危机的系统管理和过程管理，它在管理实现过程中更加强调的是对公共危机的处理和应对的过程，除此以外它更多的是强调危机的预防、恢复和重建，换句话说就是强调决策机构在公共危机应对中的关键作用和发挥。所以对公共危机管理模式和结构的优化是提升政府公共危机管理能力的第一步，也是关键的一步。
其次加强合作从而使协调机制更加完善。为了实现协调机制的完善工作，作为政府要能够与非政府进行合作，从而达到共同应对公共危机的目的。在应对危机管理的过程中，政府发挥着重要的作用，但是非政府组织也是不可缺少的组成部分。非政府组织在公共危机管理中表现出以下特征，一是非政府组织所具有的服务导向性。非政府组织机构不以盈利为目的，它主要是为社会提供更多的服务，所以它在技术和专业队伍上都具有绝对的优势；二是非政府机构组织较为灵活。
第三加强对危机管理的立法工作。政府危机管理工作离不开法律依据，所以在对危机管理的立法工作上还是要给予更多的重视。纵观国际危机管理经验可以看出完善的法律和法规才是政府危机管理机制重要的制度保障，所以对危机管理的专业立法工作必须给予高度的重视。
第四加强危机教育工作。政府公共危机管理工作不是由政府单方面的努力就可以实现的，还需要强化对公众的危机教育工作实施。为了全面应对公共危机还需要提高公众的社会成熟度，所谓社会成熟度就是要求社会公众在公共危机面前临危不惧，能够及时地寻找办法来应对危机化解危机。通过对公众的危机教育工作可以提高社会的成熟度，还可以提升政府的管理效果。所以政府要从多方面和多角度对公众进行危机教育以应对各种公共危机的来临。
4. 结语
综上所述，每个国家都会出现各式各样的公共危机事件，提升政府公共危机管理能力可以有效地避免各类危机事件，也可以实现公共危机事件的有效控制和预防。所以对于一个国家的危机管理能力的权衡既可以从政府应对危机时的管理处理能力看出，也可以从该国的社会公众的社会成熟度看出来。因而公共危机管理工作要想落实好，还需要政府、非政府以及社会公众的共同努力。
参考文献：
关键词：政府危机管理；公共政策；制度
春节前，一场近半个世纪以来罕见的冰雪灾害袭击了我国中南部地区，不仅给中国经济社会造成了巨大损失，也暴露出政府部门在危机管理中存在的问题，考验了中国政府处理危机的执政能力。政府作为公共事务管理者，如何科学有效地进行危机管理，制定相应的公共政策，已直接关系到政府的威望和效率，也影响着国家的稳定和发展。
一、政府危机管理与公共政策概述
（一）政府危机管理。“政府危机管理是指在政府管理国家事务中，针对突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大影响的事件，组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。”[1]危机管理不仅强调对危机反应的管理，还包括对事前预防和事后恢复的管理。它是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，是针对潜在的或当前的危机，在发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消除危机。
（二）公共政策。公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会的政治、经济和文化目标，所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、措施、办法、条例等的总称。公共政策是目的性很强的活动，它是为解决某一具体政策问题而制定的，必须付诸实施。
（三）政府危机管理与公共政策。公共政策制定是政策决策者以一定的理论原理和价值观念为指导，对已确认的政策问题进行科学策划、统筹安排、做出对策，使其转化为行为规范的过程。政府危机管理是针对突发事件的管理，它可以及时有效地处理危机，恢复社会稳定。在政府危机管理中，政府可以通过提高公共政策制定的科学性及其良好绩效，不断提高政府管理水平，有效处理危机。
二、当前我国政府危机管理存在的问题
早在2003年SARS之后，中国就在加速突发公共事件应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但这次雪灾所暴露出的问题表明，目前我国的应急体制并不乐观，在面对复合性突发事件时政府的危机管理能力还有待进一步提高。
（一）政府危机管理机制不完善
政府危机管理机制包括预警预防、应急反应、评估恢复三个阶段的机制，其中预警机制和快速反应机制是两项最基本的制度。目前，我国没有建立专门的预警机制和预测机制，不能将危机的前期控制过程纳入各级政府长远的战略目标、规划与日常管理中，危机的信息预警能力不足，以致政府处理危机事件时比较被动。另外，对危机事件的快速反应机制也不能完全适应危机管理的要求，主要表现为应急反应迟缓，跨部门协调动员机制不顺畅。在各级政府之间应急管理职责的划分、应急响应过程中条块部门的衔接配合等方面，还缺乏统一明确的界定、尚未完全形成职责明确、规范有序的分级响应体制。
（二）政府危机管理机构不健全
我国现有的政府危机管理系统主要依赖于各级政府的现行行政机构，危机爆发时，一般是针对特定危机，由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构。这种临时性机构不能对危机准确预测和预警，加之缺乏政府危机管理专业人员以及缺乏对危机事件的处理经验，严重影响了危机的处理效率。此次发生在南方各省的自然灾害表明，我国现行的以部门为龙头的突发事件应对组织机制存在很大问题，各级政府下属的应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的能力。在应对突发事件时，还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。
（三）应急预案缺乏情报学支撑
应急预案应该是情报学基础上的研究成果。应急体系的建立和运作，可以视为一个复杂的信息系统和情报分析系统，缺乏情报学基础就会导致信息不畅，难以作出科学的决策。此次雪灾也暴露出在处理公共危机时信息不畅，部门和地方应急机制不够协调、部门与部门之间缺乏有效沟通的问题。1月25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，与各方通车信息混乱有关，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去。
（四）政府和公众危机意识淡薄
长期以来，人们的安全观一直固守传统的国防和外交安全，而忽略了经济、生态、信息、文化和公众安全等方面的安全问题。政府部门对全社会防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作不够，社会危机意识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱。早在全国降雪的初期，1月份时，有些地方还在赞叹瑞雪兆丰年，没能对大雪成灾有预期，更没有将雪灾与全国春运结合在一起全盘考虑，加之五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，并不包括雪灾，所以导致了这一复杂性的全国性灾难。
（五）政府危机管理投入不足
由于我国政府在危机管理中缺乏危机意识，没有对危机的来临做好科研、组织、人力、物力、信息等各方面的准备，在公共管理服务方面的投入严重不足，特别是应对危机事件的公共财政支出存在许多问题，导致在危机出现时，各级政府不得不临时集中各类资源，临时研究。
三、我国政府危机管理中的公共政策制定
在一个国家的社会生活中，危机不可能绝对避免，但却可以管理控制，以减少危机的发生数量，把危机带来的损失降到最低。现阶段，我国正处于危机多发期，政府要加强危机管理就必须对其全过程实施控制管理，在危机预警预防阶段、应急反应阶段、评估恢复阶段分别采取相应措施，健全各方面的制度和机制，努力构建全方位的危机管理系统。
（一）预警预防阶段
从危机管理的目的和效果来看，危机预防比危机处理更重要。加强危机的预警和预防，就能最大限度的减少和避免危机的发生，并预见可能发生的危机，采取有效的应对措施。
1.建立危机预警机制和应急救治机制。各级政府必须将危机管理寓于日常的制度建设和管理之中，建立完善的符合本地实际的危机预警机制，明确各部门的工作职责，建立快捷、通畅、及时、准确的沟通渠道，树立正确的危机意识，未雨绸缪，防患于未然。
2.建立统一的危机处理指挥机构和协调机制。我国目前正在推进的“大部委制改革”的思路，很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。可考虑设立集中统一管理突发事件应对工作的具有大部委性质的“应急管理委员会”（或者“应急部”），设立常设性、专门性的危机预警部门，对危机事件进行正确的认识和把握，制定长期危机管理计划，加强各级政府、各部门之间的协调能力。
3.建立危机管理教育、培训系统。政府、学者、科研部门应通力合作，加强对政府危机管理的研究，为危机管理提供理论基础和依据。要加强对政府官员的危机教育和危机处理培训以演练，增强干部危机管理的能力。此外，政府还应通过社区、学校等机构加强对公众的反危机宣传和训练，普及有关危机知识，提高民众应对危机的能力。
4.加大政府危机管理的投入力度。各级政府应该根据公共风险来决定财政支出，合理地调整公共财政支出范围，专款专用，确保应对复杂危机事件的正常运转。
（二）应急反应阶段
危机出现后，政府运用所有资源开展危机救治，及时启动应急预案，采取有效措施，遏制危机的发展和升级，迅速解决危机，恢复社会的正常秩序。
1.迅速启动应急反应机制。政府应依据相关法律规定，采取多方面非常态管理措施，积极查找危机产生的根源，加大政府干预的力度，制定和执行带有强制性的政策，及时化解危机。“在社会面临危机的时候，由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机，将危机损失降到最低程度的最重要保证。”
2.及时公正地信息。正确引导媒体进行公正的报道，将危机事件所涉及的公共信息及时、全面、准确地向公众披露，避免社会的恐慌，稳定公众的信心。要建立公共危机沟通机制，建立新闻发言人制度，通过召开例行的新闻会，公布信息，提高政府工作透明度，满足公众的知情权，并告知公众在危机事件中的注意事项。
3.加强政府与社会的合作。整合各类社会资源，发挥非政府组织和公众的参与作用。在危机处理的过程中，社会公众参与、尤其是非政府组织充当志愿者参与，将对危机事件应急救助起到重要作用。
（三）评估恢复阶段
危机消除后，各级政府应认真分析危机产生的原因，及时总结经验，吸取教训，并科学地评估各种应对危机的预案和危机处理措施，不断加以改进和完善。
1.重塑政府形象。当人们度过危机后，政府应做好危机后的沟通工作，向公众承诺今后的措施，表达政府的诚意，安抚公众的恐慌心理，恢复公众对政府的信心。
2.强化责任追究。在应对重大突发性危机事件中，各级政府要建立政府官员承担与职权相应的政治责任、行政责任制度。当政府公务人员不能履行或背弃责任时，必须受到相应的行政惩处。
3.建立评估机制。政府应聘请有关方面的专家和学者组成危机评估小组，进行有关方面的技术鉴定、事故分析和财产损失等方面的评估工作。对危机处理全过程工作进行评估，总结经验教训，分析存在问题，提出解决方法，为以后危机管理做好充分的准备。
总之，面对错综复杂、难以避免的各种突发危机事件，作为承担公共事务管理者和公共安全责任者角色的各级政府，必须制定出最有效的公共政策，以最快的速度、尽最大的努力化解各种危机，保障国家、社会和公众的安全。
参考文献：
[1]张维平.关于政府公共危机管理[J].电子科技大学学报：社科版,2006,(4).
[2]刘刚.危机管理[M].北京:中国经济出版社,2004:84.
[3]林爽.我国政府危机管理存在的问题及其对策[J].哈尔滨学院学报,2007,(8).
[4]鄢龙珠.完善我国政府危机管理体系的几点思考[J].福州党校学报,2005,(6).
【关键词】公共危机;预警机制;政府责任
目前中国正处于转型时期,利益和权力将在不同的主体之间进行重新的分配、转移,形成诸多不稳定因素,我们要站在复杂和综合的角度上,对危机的性质、状态和前景有一个比较客观的把握、估计和预测。政府作为公共权力的人,在公共危机的预警中承担着不可推卸的责任。本文试图分析政府在公共危机预警中的责任缺失,以明确政府责任问题,进而在理念上实现由强调公民义务和政府权力到强调公民权利和政府责任的转变。
一、公共危机预警机制及政府责任
(一)公共危机的概念界定
按照国际社会的一般看法,公共危机是指在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的事件。而美国学者罗森豪尔特认为,社会公共危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下,必须对其作出关键决策的事件。”我国学者认为公共危机是由于某些无法预测的因素诱发产生的对公共安全、公共利益形成重大威胁的事件。
(二)公共危机预警机制中的政府责任
公共危机预警机制是指在危机演变的不同阶段中,对可能引起危机的各种要素及其所呈现出来的危机信号和危机征兆进行严密监测,对其发展趋势、可能发生的危机类型及其危害程度作出合理科学的估计,并向有关部门发出危机警报的一套运行体系。
建立一个有效的完善的危机预警机制,需要政府做的工作有:
1.建立灵敏、准确的信息监控系统,及时收集相关信息并加以分析处理。
2.制定各种科学意义上的应对控制措施,努力探究危机形成、爆发的一般规律及其解决的一般规律和控制策略。
3. 开展政府雇员危机管理培训和全民危机管理意识教育,增强全社会特别是政府雇员危机管理的意识和技能。
4.在危机的潜伏期和初显期,政府应对可能导致其爆发的因素做好控制工作,努力把一切苗头消灭在萌芽之中,化解于爆发之前。
二、我国公共危机预警机制中政府责任缺失的具体表现
(一)危机监测不力
危机预警的一项重要工作就是要对各种潜在风险进行随时评估,我国现行的政府危机管理体系中就缺少风险评估机制,对危机发生或能发生的外部环境和内部环境因素的调查、评价和预测。再加上没有灵敏、准确的信息监控系统,未能及时收集相关信息并加以分析处理,缺乏敏锐的危机判断能力,很难做到对危机的详细预警分析。
(二)预案粗陋,缺少演练
要做到预案求实,不仅要有危机一旦发生应对各种可能情况的多套行动(遏制危机、处理、消除危机,重建或恢复正常状态)方案,而且要通过教育、培训、演练或计算机模拟、培养,提高领导者的指挥能力和群众的应变能力,检验预案的可行性和科学性,使危机一旦发生,预案能够切实地发挥作用。我国现实存在的问题,不仅是预案粗陋,更重要的是缺乏培训和演练,停留于应付上级检查,做表面文章,甚至多发的自然灾害和安全事故的预案也是如此。
(三)没有及时准确地信息
长期以来,一些地方政府和有关部门在信息传递方面喜欢欺上瞒下,报喜不报忧,致使内部信息渠道严重阻塞或扭曲;与此同时,政府部门缺乏规范、及时的信息披露制度,宣传主管部门又习惯用计划经济的办法管理大众传媒,大众传媒缺少必要的法律保护,这诸多原因使大众传媒的信息传递作用和社会监督作用受到极大限制。再加上各级政府为了“保稳定”,各级官员为了“保乌纱帽”,以及在日常工作生活中过分看重吸引外资、发展旅游等方面的近期局部利益,使得各级政府在预防和救治危机进透明度极差。
三、我国公共危机预警机制中政府责任缺失的原因分析
(一)危机意识淡薄
在全球化背景下,危机的来源发生了变化,不只是战争会引发危机,环境、金融、病毒等也成为诱发危机的重要因素。而且,随着国家与国家之间、城市与城市之间、部门与部门之间联系的日益紧密,在一定的时间、地点和小概率事件的触发下都有可能诱发大规模的危机。但是,由于长期以来我国基本上保持着和平稳定的发展势头,各级政府部门将主要精力集中于经济建设,忽视了危机意识的培养。
(二)缺乏有效的沟通协调机制
在我国现行的行政管理体制下,政府职能的划分不够清晰,许多事项管理的权力、责任存在严重的条块分割、部门封锁现象,沟通存在比较明显的障碍。在这种制度下,各个政府、部门之间的协调非常困难。当危机爆发时,对于一些重大事项谁负责、对谁负责的问题更是难以明确,许多事项往往要由中央政府统一下令才能协调一致,导致了政府应对危机的反应能力大打折扣。
(三)缺乏常规性危机管理部门
危机爆发时,训练有素的危机管理机构有利于政府作出正确的反应。危机管理机构需要很强的专业性,因此,必须把懂得危机管理的人员组成专业机构固定下来,持续累积信息和经验。使危机刚出现时,及时控制。而我国现有的政府危机管理体系,主要依赖于各级政府现有行政机构,既缺乏专门机构和完善体系,又缺乏专业人员和应急运作机制,对于危机处理方式经常是遇事就成立一个指挥部或领导小组,具有浓厚的临时色彩,因此在进行跨部门协调时工作量非常大,效果也不明显。
(四)法制滞后
法律制度是各种制度中最强硬的一种,它是社会发展过程中不可或缺的一种稀缺资源,同样地,法制建设也是危机管理制度建设中关键的一环。在西方发达国家,危机管理学的一个重要学术成果就体现在立法上,如美国、日本、俄罗斯就有《紧急状态法》。而我国在危机管理的法制建设则相对滞后,政府在处理危机时仍然习惯于运用人治方式,相对忽视了法治方式。
(五)问责制度缺失
长期以来,我国各级政府把自己视作管理者,把民众视为被管理者,这种理念必然造成问责制度的缺失。我国政府官员经过授权拥有公共权力,必须接受监督并负有责任。但是实际过程中过于强调官员个人的主观动机而不论其工作成效,缺乏一种权力与责任对等的意识。有时即便是对责任官员做出了处理,也通常是久拖不决,甚至到最后不了了之。
四、强化公共危机预警机制中的政府责任
预警机制中政府责任缺失的后果是十分严重的,一方面导致危机的扩大,增加危机处理成本,另一方面破坏了政府形象,降低了政府的公信力。因此,强化公共危机预警机制中的政府责任势在必行。
(一)建立敏感的信息系统
1.加强危机管理软件系统建设。应当利用IT和网络技术,建立和完善全国性的信息网络,覆盖各级各类政府部门、基层自治组织、科研机构、事业单位、非营利团体、民间机构和其他社会组织等,从而在此基础上建立一个有效的政府信息管理系统,形成自己专用的、畅通的、可靠的信息采集、加工系统。政府危机管理信息系统从静态上讲,包括三个方面的信息库:涉及各种社会现状与发展情况的信息库;危机防治与救治的资源信息库;危机管理中的技术数据信息库。从动态上讲,政府危机管理信息系统除上几个方面的信息库所涉及到的信息收集能力外,还包括高效的信息处理能力。
2.整合外部力量。一方面公共危机预警机制的功能发挥必须有广大民众的积极配合,因此必须加强民众的危机意识和科学精神。从科学决策的角度看,政府应该对危机涉及的各个方面集思广益,充分发挥智囊机构的作用。他们带来的是新的视角,新的逻辑,新的对策,他们常常能够使决策出现柳暗花明的气象。另一方面在危机管理上,我们要积极争取国际性的组织和地区性的组织在资金、人员、技术、教育和培训、以及道义上的支持,同时加强与国际组织在信息方面的沟通。通过全球合作,一方面可以获得更多的谅解,维护国家的国际形象,一方面可以提高危机管理的效率。
(二)强化危机预警的组织保证
1.建立分权式的组织结构。面对越来越多的决策,分权式组织结构可以让“下面”或“外面”做出更多的决定,减轻政府做决定的负担,有利于信息的收集与传递,提高危机预警的效率。一方面,可以充分利用政府自身自上而下的行政组织系统,在各省、市、县、乡镇(街道办事处)都设置专职专业人员负责各种与危机有关的信息的收集、加工、分析和传播;另一方面,要充分利用社会的力量,吸收各类社会组织尤其是基层自治组织(包括居民委员会、村民委员会和社管会)的参与。通过这两方面的结合,形成一个上下联动、内外协调的危机应对组织网络。
2.设立常规性危机管理机构。在中央一级政府这个层面上,应尽快建立起具有会商决策和综合协调的常设性危机管理机构,并明确各部门的职能和任务,组织有危机处理经验的专家和政府官员对各类危机开展分析总结工作,在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划,并协调各地区、各部门以及各级政府之间的工作,加强他们协同运转能力。在地方各级政府层面上,地方政府应在上级政府的指导下,设立相应的对口管理部门,并根据本地区不同的实际情况,因地制宜地设置具体的职能部门及组织形式,加强各部门间协调运作和快速反应的能力。
(三)加强制度建设
1.加强紧急状态立法。我们可以借助国外的危机管理经验和相关的法律制度,结合国内处理各类危机的经验,制定出一部统一的适合我国国情的《紧急状态法》。对危机管理机构的设置及其权力义务、管理机构各职能部门的权力义务、组织运行程序、政府紧急权授予的规定、社会各阶层和公众的责任和义务、紧急管制措施规定、政府社会动员和征调规定、公民权利保障规定、政府信息通报规定、危机处理绩效考核、奖励机制及责任追究等问题作出明确的法律界定。
2.建立行政问责制度。所谓行政问责,是指司法机关、行政机关、社会公众等对公共行政行为进行质疑。权责对等是“行政问责”制的一个基本原则。它认为官员在接受权力的同时,也就接过了责任。不肯或未能承担起应有责任,则其便没有资格或不必再持有权力。它更加强调的是工作效果。实现行政责任的途径主要有:司法机关追究行政机关及公务员的法律责任;各级党委行使人事任免权,追究行政首长的领导责任,行政机关对公务员的责任追究;行政相对方的追究。其中行政相对方的追究是构建我国公共危机责任机制中最重要最有力的一环。
【参考文献】
[1]罗伯特·希斯.危机管理[M].王成,等译.北京:中信出版社,2001.
关键词： 医院危机管理；媒体关系管理；危机传播；医院与媒体关系
中图分类号：R-05 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2012）09-15 -02
一、危机管理的定义及医院危机的特点
危机管理是企业为应对各种危机情境所进行的规划决策、动态调整、化解处理及员工培训等活动过程，其目的在于消除或降低危机所带来的威胁和损失。医院危机作为危机管理中的一部分，既有危机发生的一般特点，又有作为公共卫生事业所特有的方面，结合起来，大致归纳如下：（1）突发性：尽管危机可能有很长的潜伏期，但它的表现形式必然是带有突然爆发的特点；（2）不确定性：危机的形态多种多样，很少是由单一因素造成，多是由内部条件及外部环境的变化等错综复杂的因素互动而导致的，给突发性危机事件的预测、后果的预计和处理带来种种困难；（3）破坏性。对危机的不当处理往往会给医院经营带来很大的损失和医院员工们非常不利的生存发展空间，甚至给日常工作和社会造成严重危害；（4）敏感性。在传媒十分发达的今天，医院发生的危机可以在很短的时间内迅速而广泛地传播，形成强大的社会舆论，给解决危机造成难度；（5）紧迫性。对医院来说，危机一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，如果不能及时控制，危机会急剧恶化，遭成巨大损失；（6）处理的非程序化性。危机的种类不一而足，处理的方式方法也应随机应变，因势利导。
二、医院危机传播的特点与媒体关系管理概述
（一）医院危机传播的特点
1、酝酿时间更短，预防难度更大。随着现代通讯技术的飞速发展以及数码产品的日益普及，信息传播渠道更加宽广，普通受众可以迅捷地成为危机事件的首先报道者，医院管理者甚至来不及采取补救性的说明，酝酿成不可收拾的危机事件，危机的预防难度进一步加大；2、危机扩散更加便捷。当代社会己经成为一个十分敏感的共振系统，单一性、局部性危机事件会在很短时间内扩转为并发性、全局性危机，甚至成为影响巨大的全国性或国际性危机；3、危机发展速度惊人，带来的危害更大。企业危机一旦发生，传播呈指数趋势增长，受众知晓率爆炸式提高，危机事件迅速放大、恶化和蔓延，因而当前企业危机波及的范围和造成的危害比以往更大；4、牵连性更广。对于某一个危机事件的报道往往会影响到相关的领域，一个危机的爆发可能由于“多米诺骨牌效应”引起连锁反应，往往会导致整个行业的危机。
（二）媒体关系的基本原则与媒体管理
媒体关系强调合作双赢，强调尊重、遵守政策法规，强调公众满意宗旨，尊重公众权益、对公众负责、一视同仁，主要有：1、非功利性原则；2、时间性原则；3、效率性原则；4、协同性原则；5、安全性原则；6、合法性原则；7、持续性原则；8、适度性原则等，核心内容就是要多一点双向传播，少一些单向灌输。
危机管理者必须重视媒体，必须对媒体所拥有的传播特权、话语霸权和议题设置有充分的准备和认识。尽管媒体不同，但由于媒体的天然属性，媒体还是拥有一些共同观点，而这些共同观点对于危机管理者了解媒体，有效进行媒体管理都是必备的常识，这些共同观点主要是：真实是新闻的生命；客观、中立，是媒体一直努力追求的立场；猎取花边新闻以吸引当前受众并发掘潜在受众；趣闻总是反映人们的兴趣焦点；要尽可能快而又便捷地获取新闻。
（三）媒体管理与危机管理的关系
在西方的研究中，媒体管理都是危机管理中的一个核心部分。罗伯特·希斯博士认为，“媒体管理是进行危机管理的基本要素。”成功的媒体管理可以弱化公众及媒体对危机管理中暴露的失误的消极印象，从而排除压力集团的干扰，抑制消费下滑，防止股价下跌。而“媒体管理”的含义不仅仅是一个“管”字。 从管理学的角度看，管理的含义包括引导与控制，趋利避害，个人认为媒体管理更重要的是“维”字，危机事件发生，相关医院应该清楚维护的是什么，这是能否解决危机，被大众继续接受的关键所在。从实际出发，保证真实、客观的报道，维护正义和真理，将能够使危机化为转机，有效解决危机。
三、如何处理危机传播及面对媒体
对医院管理者来说，如何正确引导媒体舆论与出色运营医院一样重要。医院出现危机情况下，面对危机传播，首先最好不要让关键媒体在危机中是第一次与医院打交道，其次就是别遮掩，优先保证主流媒体渠道疏通，再次千万不要慌，临危不乱，另外还要注意上下发言一定要一致，不该说的不能乱说，言简意赅，最后要注意千万不要有推测言辞，说话斩钉截铁，铿锵有力。接受媒体采访时要做到“七应该”和“七不应该”：
应该：1、明确目的，制定日程；2、加工并确定关键信息；3、预测媒体问题，制定应答口径；4、始终控制采访局面，答问与引导相结合；5、做回你自己，切勿表演；6、使用最简单的语言，善于概括；7、诚实，诚实，再诚实。
不应该：1、绝对不能和记者“私下交谈”；2、绝对不要说“无可奉告”；3、绝对不要与记者争执；4、不要过度使用或单纯依赖数字；5、不要提供你不能确定的信息；6、不要试图阻挡记者拍照；7、不要忘记你的回答应该针对普通读者，想象你面前的记者的水平恐怕也不怎么样……
四、医院在危机管理中的媒体管理策略
（一）将媒体管理培训纳入医院危机管理的重要环节
危机发生了，医院及其有关负责人面对前来采访的新闻记者，应当采取什么样的应对方式呢？危机发生时的记者最想要了解的又是什么呢？ “知己知彼，百战不殆”。医院必须了解记者的职业特点，对记者的提问要做到心中有数。一般而言，对于记者最关注的危机问题，例如：危机发生的过程，到底有没有人员伤亡？死伤者有没有得到妥善处理？ 危机事态和局面是否已经受到控制？ 有关部门何时开始处理危机？都做了哪些工作？ 危机还会产生哪些负面影响等要了然于胸，以免被记者“问倒”。了解了记者的采访需求，那么医院就应当根据记者的要求去洞悉整个危机事件，对每一个问题要精心准备，注意措词，不要让记者抓住明显的矛盾、漏洞或把柄。
（二）在日常的经营管理活动中，建立并维护良好的媒体合作平台
这是一项长期的工作，医院应该给予高度重视，并要舍得投入资金。首先应该建立完善的媒体沟通体系，由专人负责与媒体进行定期沟通，并按医院所在行业的特性，将媒体分为不同类别，如专业类媒体、大众类媒体、平面类媒体等，医院内部指定专人，按照不同媒体的不同特性，定期与各媒体记者进行沟通，一方面将医院的各种正面、良性的信息传达出去，满足媒体对医院发展了解的需求，同时也随时了解媒体对医疗行业、相关医院的观点，在积极的互动交流中，使医院的意志与观点潜移默化地影响媒体报道的论调。同时，医院要定期与媒体主编、记者进行联谊，建立稳固关系，确保发生危机事件时，可以在第一时间找到对媒体舆论传播有决定影响的关键人，以控制住媒体对负面信息的传播速度与范围。
（三）在危机爆发前，强化预警，对媒体报道进行全面监测，建立快速反应机制
医院要进行有效的媒体舆论引导，首先就要了解媒体关注的焦点，所以危机预警体系及媒体监测体系的建立是第一要素。医院可以指定专人负责每天、每周对全国各地的媒体报道进行系统的收集、整理、分析，从中了解近期媒体关注的重点，以及其他医院的动向，找出危机可能发生的领域，然后根据最新的情况，制定相应的措施。
（四）危机爆发后，积极与媒体展开合作，全力化解危机
新闻媒体危机公关具有一定的局限性，并不是在任何情况下都是万能的。针对媒体在危机公关中的局限性，我们的医院更应该做好与媒体的合作，并全力的化解危机，具体做法：1、首先，以企业为新闻主体，积极向媒体提供真实信息；2、其次，适时召开新闻会；3、接着，根据危机进程，精心选择媒体，快速有效地遏制危机；4、再次，主动将事件公布于媒体与大众；5、最后，在危机得到控制后，积极致力于企业形象的恢复和重建。
五、医院在危机管理过程中媒体关系原则
在医院处理危机传播以及面对媒体关系中，医院、媒体以及公众各方都交错在一起，而处理与媒体的关系尤为重要，笔者依据个人经验以及学结出了原则，希望能为相关人员提供帮助。1、差异原则；2、情感原则；3、简洁原则；4、准备原则；5、重复原则；6、时机原则；7、自我原则；8、平衡原则。
六、总结
随着现代社会的蓬勃发展，公众对于医院为核心的公共卫生事业要求越来越具体化，严格化，同时现代媒体传播业也随着微博、论坛、电视平面等日趋成熟，医院在发生危机时如何面对危机传播以及如何处理好与媒体之间的关系，显得非常关键。以上从医院危机传播的特点以及如何面对媒体等方面进行了解析，希望能对相关的医院管理者以及媒体从业人员有所帮助。
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关键词：心理危机干预；高校；干预机制
2002年，我国教育部印发了《普通高等学校大学生心理健康教育工作实施纲要（试行）》，并于2005年同卫生部、共同颁布《关于进一步加强和改进大学生心理健康教育的意见》（教社政[2005]1号），明确做出对大学生的心理问题要做到“及早发现、及时预防、有效干预”的指示。目前各高校为应对大学生的心理危机业已形成了一定的干预机制，本文即对当下有关于高校心理危机干预机制的各类学术研究资料进行分析术评，总结现存的心理危机干预机制并且找出在该领域研究当中存在的不足之处，以期通过理论的健全促进高校心理危机干预机制的健全和发展，保障高校学生的心理健康。
1.国外高校心理危机干预机制研究
我们知道对心理危机的干预起源于西方国家的军队精神病学临床领域，国外基于对心理危机及危机干预由来已久的研究和已经取得的丰厚研究成果，成立了许多专业的心理危机干预机构并且业已形成行之有效的、较为成熟的心理危机干预机制。在各大高校当中，多由大学心理服务中心或专门的危机干预中心来承担大学生心理危机干预工作，现以美国、日本等国家的高校心理危机干预为例对干预机制进行梳理分析。
1.1美国高校心理危机干预机制研究
美国高校心理健康教育最早起源于心理学家威特默（1896）将心理学应用于教育并为教育提供需要的服务；戴维斯（1907）推动了将心理健康教育纳入正规教育体系的进程；比尔斯（1908）出版《一颗找回自我的心》，极大推动心理健康教育在学校的发展。此后，卡尔・罗杰斯提出在心理咨询中以当事人为中心，将咨询的重点放在当事人身上的咨询模式，这一理论使得学校的心理教育随之将教育重点转移到学生本身的情绪治疗教育上，将关注重心放在学生学习和生活当中，并朝着这一方向逐渐发展、丰富学校的心理健康教育。
目前美国已经形成一套比较成熟完善的危机干预机制，几乎所有高校都拥有专业的心理危机咨询机构并且配备专业心理人员，危机干预模式包括危机发生或即将发生时的缓解和阻止，即明确告知当事人怎么做可以降低和阻止危机及其危害；随时评估现有的机制与体系是否完善；坚持团队合作；加强沟通，即始终保证学校、家长以及社会媒体的沟通交流；让危机事件中的利益相关者加入干预组织，同时还需要专业的心理人员参与整个干预过程（甘露，2013）。美国的高校如果出现危机，首先要报告给地方和州政府并由其先行介入，如果地方和州政府同样无法解决就汇报给联邦政府，由总统作出决策，继而美国联邦应急管理局开始介入工作，同时美联邦应急管理局还与各州教育部门联合制定了一系列应对危机事件的指南（余冠军，陈玉祥，范起东，2010）。当前高校的心理健康教育和心理危机干预已经成为美国教育系统的一个重要组成部分，并且业已建立了一系列完备的职业标准、职业道德规范、全力范围以及教育咨询标准、培训标准等等。
1.2日本高校心理危机干预机制研究
日本高校心理危机干预基于其地震频发，需要灾后危机干预以及深受美国影响等原因起步较早，20世纪50年代开始成立专门的心理工作机构，随着东京大学、京都大学、立教大学等等相继设立心理工作室等机构，日本高校的心理危机干预工作日趋普及与成熟，同时日本又有着充足的经济基础以及单独划拨的专项经费为学校心理健康工作的发展作保障，由此日本高校的心理危机干预机制逐渐走向正规化、成熟化。高校的心理危机管理队伍成员均是心理专业的医务人员和专业的工作、管理人员，其心理机构为学生开展了有针对性的、丰富的训练、活动和讲座，解决了很多心理问题（甘露，2013）。
2.国内高校心理危机干预机制研究
我国对心理危机干预的研究起步较晚，因此首先要学习国外的成熟理论和业已进入正轨的危机干预机制，但在扬弃的学习这些先进经验的同时我国学者并没有停滞摸索钻研的步伐，在起步晚、专业基础匮乏的种种束缚条件下对心理危机干预进行探析与发展，取得了一定了成果。现如今我国各大高校的心理健康教育以及心理危机干预均已呈现一定规模，学术界对高校心理危机干预的研究也形成一定态势，涌现出许多不俗的研究成果。
在学术专著方面，郭薇等编著《心理危机干预概论》一书，详细研究心理危机的起源、概念、特征、分类、干预模式并且主张根据不同的心理危机类型对其进行干预；陈道明在其专著《心理危机干预研究》当中着重探究了突发性事件尤其是突发性公共事件所引起的心理危机如何干预应对的问题。
在学术论文方面，首先是通过对心理危机进行分析界定以此来研究干预措施，荆月闵在中国石油大学硕士学位论文《大学生心理危机及干预对策研究》中着重分析大学生心理危机的成因、特征及如何界定，通过对心理危机的研究来确定干预对策；高淑艳在《高校心理危机干预机制的构建初探》中首先通过对心理危机产生的根源进行分析定性，从而针对不同心理危机展开不同干预措施。
其次是基于心理危机干预机制的内容分类进行研究，湘潭大学王玲的硕士学位论文《大学生心理危机干预机制探析》中就分别对心理危机干预机制的四个组成部分即危机前的心理健康教育机制、危机临发时的预警机制、危机发生中的应急机制和危机后的保障机制进行研究；谭海涛，牛宏伟，李鑫等在《高校心理危机干预机制的研究》中通过对预防、预警和应急处理体系的研究来构建高校心理危机干预体系。
再次是通过实际案例调查或通过问卷调查和量表测试对心理危机干预机制进行的研究，华中师范大学的硕士学位论文《大学生心理危机及其干预策略的调查》（孔晓东）即通过设计问卷调查和对量表的测试分析进行研究；李向阳，格根图雅在《高校心理危机干预案例分析与启示》中通过对高校心理危机干预案例进行分析和总结，以期加强和改进高校心理危机干预体系及干预程序，完善高校心理危机干预机制。
最后还有基于对各高校的走访调查对大学生心理危机干预机制进行的总结性研究，高淑芳，管凤仙，张国栋等在《高校大学生心理危机预防及干预工作的思考》中提出许多高校形成的在学校成立心理健康教育及心理危机干预领导小组、在学院设立心理辅导员、在班级选拔心理委员、在宿舍选定宿舍长以此构建学校、学院、班级、宿舍最终到个人的五级心理危机预防和干预体系；查晶，刘海骅在《高校心理危机干预工作的思考与尝试》中较为完善的总结了高校心理危机干预机制的过程与步骤，一是预防性心理危机干预，包括为学生建立心理健康和心理危机干预档案及建立心理问题的监测及排查制度，二是治疗性心理危机干预，包括积极对学生宣传心理健康知识以及危机干预知识与面向学生开设免费的心理咨询，三是补救性心理危机干预，包括危机当中的处理程序及危机后的处理程序。
3.高校心理危机干预机制研究存在的问题
通过对文献资料的分析与整理，不难看到近几年我国对高校心理危机干预机制的研究取得了很大的进步，但是不可否认目前的研究当中仍然存在着一些问题与不足之处。
第一，运用社会主义核心价值观对大学生心理危机进行干预的有效途径研究不足。社会主义核心价值观作为社会主义核心价值体系的内核，对其的学习与弘扬是巩固广大人民群众共同思想基础的需要。对高校大学生而言，社会主义核心价值观的学习和培养是高校思想政治教育的一项重要内容，是指引高校大学生树立正确世界观、人生观、价值观的必要条件，与此同时，在高校心理危机干预工作中，也必然需要将社会主义核心价值观的内容纳入对心理危机的干预之中，运用其对产生心理危机的大学生进行引导教育，促进其产生正确的、积极向上的思想，以此来实现对心理危机的成功干预及化解，然而目前除了传统的高校思想政治教育课程之外，尚没有对如何有效运用社会主义核心价值观干预大学生心理危机进行深入、系统的研究。
第二，研究较为缺乏创新性。近年来关于心理危机及危机干预的学术资料在数量上有了急剧提升，但是在质量上却有大量重复性研究，在对理论及干预机制的构建上较为缺乏创新性，同时要注意虽然我们需要国外的成熟理论作为理论基础，但是必须将理论同我国大学生以及高校的实际情况相结合才能制定出适合我国高校、适合我国大学生的心理危机干预机制。
第三，取样、取例范围较小。在需要实例或问卷调查、量表测试的研究当中，取样或取例的范围大多局限于一个院系、一个学校或一个地区，这样得到的研究结果可能较为单一或受到地域的影响，以至于影响研究结论的广泛性。
第四，缺少跨领域合作。首先对心理危机干预的研究离不开医学、教育学、人类学、社会学等等学科的融合与跨学科交流，其次随着科学技术的迅猛发展新媒体等已经成为大学生日常生活当中所必不可少的一项内容，因此笔者认为对大学生心理危机的干预也应该与时俱进，尝试同新媒体等多领域进行适当的合作。
第五，缺乏对机制的规范和完善。在预防体系以及危机评估体系的研究和建设方面都不够完善，同时对心理危机干预的保障机制缺乏深入研究。（作者单位：西华大学政治学院）
基金项目：西华大学研究生创新基金资助项目（编号：ycjj2015003）
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我们对“企业传播”这个概念做了一个界定：企业传播是企业依据总体发展战略而开展的有组织、有计划地对内对外沟通、展示等一切传播活动的统称。对内传播包括企业文化的建设、导入和员工关系的沟通、管理，对外传播包括企业新闻、广告宣传、公关传播、活动策划等。企业开展传播的目的是为了统一内部信念、吸引公众关注、创造良好舆论、促进产品销售、树立公司形象、获取竞争优势、提升公司价值、维护公司声誉。企业传播是一个大箩筐，涉及的领域非常广泛，如何通过细分和定位明确具体的培养目标并办出特色？基本的思路是按行业细分和按职能细分，按行业细分即从行业需求出发，采取“行业知识+传播知识”的培养思路和模式。如房地产企业传播、汽车企业传播、金融企业传播、医药企业传播等。这种细分方式考虑到了不同行业企业的特点，但分得太多太细，没有必要。按职能细分即从企业传播岗位需求出发，培养适合所有企业的通用性传播人才，如企业新闻、广告宣传、活动策划、媒体关系管理、舆情监测、危机公关、企业自控媒体内容采编与制作等。根据这个思路，确定企业传播专业方向培养目标的前提是调查清楚该专业方向所面向的工作岗位。这样可以使专业定位更加清晰准确。考虑到学生就业后的发展性，工作岗位确定要以多数学生就业后3～5年内能达到的“预期岗位”为标准，最终确定本专业方向所面向的具体工作岗位。通过对国内外部分设置了企业传播相关岗位的企业调研，企业传播的岗位职责大体上分为两大块：企业对内的文化建设、传播和对外的新闻、广告宣传、公关活动策划。与企业传播相关的岗位主要有：企业文化建设专员；企业品牌管理专员；企业新闻发言人、新闻秘书、新闻专员；企业内刊采编、制作、发行专员；企业网站的设计、制作、管理专员；企业广告策划、设计、专员；企业公共关系事务专员；企业媒体关系专员、媒体调查、监控专员等。根据企业对传播的需求及岗位设置，我们将企业传播专业方向的培养目标确定为：面向各类企业以及为企业提供传播咨询服务的市场机构，培养兼具现代传媒人和现代企业人的专业视野和职业素养，懂企业经营、懂市场运作、懂媒体规则、懂传播规律，熟练掌握企业传播各项业务技能，以创新精神和实践能力见长的复合型、应用型传播人才。专业方向定位非常清晰，不是为各类媒体培养只擅长采、写、编、评的新闻传播人才，而是为企业培养兼具“现代传媒人和现代企业人的专业视野和职业素养，懂企业经营、懂市场运作、懂媒体规则、懂传播规律，熟练掌握企业传播各项业务技能，以创新精神和实践能力见长的复合型、应用型传播人才。”专业方向培养要求：具备宽厚的人文社科理论基础，了解一定的自然科学基础知识，掌握适应现代市场经济的商业学科基础知识；掌握传播学、新闻学的基本理论，了解媒体运行的基本规律和新闻传播理论前沿，熟悉党和政府关于新闻传播的方针、政策和法规，具有独立、综合地分析各类传播现象和解决各种传播问题的能力；了解企业运作机制以及企业传播的方法与发展趋向，具备全媒体应用能力；掌握扎实的新闻采写编评业务技能，兼有一定的创意、策划、设计和制作技能；具有较强的信息获取、分析和创造性整合能力；熟练运用社会调查的方法、原理和工具；具备良好的商业素养和职业精神，拥有较强的社会活动能力、沟通能力、团队精神和协作能力；英语四级以上，听、说、读、写四项能力满足全球化背景和国际视野下企业对外沟通传播的基本要求。
二、企业传播专业方向的课程设置与课程体系
课程设置是实施人才培养方案的基础和关键所在。课程体系的构建需要从企业传播相关岗位群需求调研开始，经过岗位资质分析，确定职业能力要求，以岗位就业需求为导向，围绕“企业岗位工作任务所需的知识和技能”这一核心来进行设计。根据市场需求、培养目标、专业方向定位及培养要求，我们将企业传播专业方向的课程体系架构为四大模块。1．人文社科类通识课程。包括思想道德与法律基础、计算机应用基础、经济学原理、社会学概论、社会心理学、社会调查方法与实践、创造性思维、语言艺术与写作等。2．商业管理类专业课程。包括企业组织与文化、公共关系理论与实务、市场营销与品牌管理、危机传播与声誉管理、整合营销传播等。3．新闻传播类专业课程。包括媒介传播史、传播学概论、新媒体导论、新闻采访与写作、传媒伦理与法规等。4．企业传播实务与技术类应用课程。包括网络舆情监测与引导、商务新闻策划与采写、新闻发言人实训、大数据商业应用、企业内刊采编与制作、企业网站制作与管理、平面设计与制作、影视创作等。企业的每一类岗位职责和需求都有相应的专业课程和实务技术类课程相对应。这一课程体系既符合“宽专业、厚基础、强能力”的实践型人才培养理念，又充分体现了专业定位和培养目标，同时也满足了企业对于传播相关岗位的职业能力的需求。另外，培养方案的设计还要将学历教育与职业资格培训相结合。在企业传播专业方向的培养方案中，我们还增设了一些社会认可度高、对就业帮助大、与企业传播专业技能相关度高的国家职业资格证书供学生选择，包括新闻采编职业资格证书、网络编辑师资格证书、公关员职业资格证书、营销员职业资格证书、企业文化师职业资格证书、广告设计师职业资格证书、商务策划师职业资格证书。我们要求学生根据自己的兴趣和专长，在大学四年期间至少选择并考取其中两个证书，准备把它规定为获得学历证书的前提。职业资格培训既是对专业技能的强化，也是在专业资质上的积累，有利于学生进一步提升职业能力。
三、企业传播专业方向在课程内容与授课方式改革方面的尝试
学生职业能力的培养最终要落实在具体的每一门课程上，课程内容与授课方式是影响人才培养目标是否能够实现的最直接、也是最关键的环节。企业传播专业方向课程体系内的实务技术类应用课程基本上都是与企业合作，在课程专家、企业专家、骨干教师组成的课程开发团队认真、细致研讨的基础上，根据岗位职责、任务群与职业能力要求设置的。以典型工作任务为载体，根据典型工作任务和工作过程设计课程体系和教学内容，按照工作过程的顺序和学生自主学习的要求进行教学设计、安排教学活动。同时，规范课程教学的基本要求，改革教学方法和手段，融“教、学、做”为一体，把知识本位转变为能力本位，突出实践能力培养。比如公共关系实务课程，根据企业所涉及的日常公共关系的“实际工作”设定内容，打破常见的学科理论框架，采用任务式结构，分为10个任务，包括召开公共关系活动策划预备会议、开展公共关系调查、策划公共关系活动、实施与评估公共关系活动、处理内部公共关系、处理外部公共关系、实施公共关系专题活动、处理公共关系危机、塑造公关人员形象、运用公共关系沟通工具。这种体例安排便于教师以实际工作为载体进行教学，突出技能训练，也有利于学生对未来工作岗位中各项具体任务的理解和把握。当然，课程体系中实务技能课以项目课程为主体，并不排斥必要的系统知识学习及单项技能训练。借鉴美国职业培训的KAS模式，我们将目标岗位的职业能力分解为K（knowledge，即知识与素养）、A（ability，指一般能力）和S（skill，指职业技能）。在教学上对K，A，S三要素的要求是不同的。对知识与素养（K）的要求是理解或了解，对一般能力（A）的要求是掌握，而对职业技能（S）的要求是熟练掌握。从短期看，毕业生的就业竞争力主要由职业技能决定。但从长期发展看，一般能力，尤其是创新能力和学习能力是毕业生成长的关键能力。因此，必须长短兼顾，正确处理K，A，S三者的关系。在“实用，够用”的原则指导下，根据对应的岗位能力需求，对教学内容进行精简、整合。减轻学生的学习压力，将学生有限的精力尽可能的集中到本专业、本方向的核心课程、核心技能的学习之中去。另外，在课程内容的改革上，我们也在尝试与企业合作开发课程，提高教学的针对性、实用性以及课程知识与岗位需求的吻合度。将企业职业标准融入课程标准中，建立突出职业能力培养的课程标准。从课程的学习过程来说，要始终贯穿“学生发展为本”的课改指导思想，使学生成为学习过程的实践者、参与者，坚持实践第一、感受第一和体验第一的原则。比如，《企业内刊采编制作》课程，是企业传播专业开设的一门实用性很强的实训课程，教学目标是让学生了解企业内刊这种自控媒体在企业传播中对内培养员工认同、对外传播企业文化的意义，掌握企业内刊采编制作的流程和技术。在教学的过程中如何让学生真正体会到企业内刊的价值？如何让学生真正了解什么样的企业内刊的内容是符合员工需求和企业需求的？单纯的教师讲解和举例是远远不够的，这个时候就需要教师指导同学们去调研，搜集大量企业内刊，分析版面设计和内容构成，面向员工调查了解企业内刊各版面的阅读率、喜好度、在培养认同方面的价值实现程度以及内容改进建议等，然后请同学们自己动手制作一本企业内刊。学生根据真实的调研分析制作的企业内刊更符合企业实际需要，这个过程既能够深化他们对企业内刊价值的认知，同时又让他们掌握企业内刊采编制作的正确思路和方法。无论是操作实践还是创作实践，只有在实践中学生才能得到真实的感受和体验，只有在感受和体验中才能培养学生的实践精神和创新能力。
四、企业传播专业方向未来改革的方向
*基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“事业单位分类改革实施战略研究”（编号：12JZD024）；“厦门大学‘985工程’及‘211工程’公共管理重点学科建设项目成果”；国家社会科学基金重点项目“十二五时期公共服务标准化创新机制研究”（编号：10AZD005）
作者：卓越，厦门大学公共事务学院副院长、教授、博士生导师 厦门 361005；张世阳，厦门大学公共管理系博士生 厦门 361005；兰丽娟，重庆工商大学财政金融学院教师 重庆 400060
[摘 要]国外经验显示，建立整体性管理框架是政府管理创新进入顶层设计的一种重要模式，顶层设计指导未来发展、把握整体方向，公共服务标准化进入顶层设计阶段，一定要在把握服务业标准化无形性、生产和消费的同时性、不可储存性以及不确定性等一般特征的基础上，明确自身的个性特征。为了解决目前公共服务标准化界点勘探的困惑，必须在理念上解决导向上与过程中的公共性问题，解决政府主导性问题，并在规范上考虑因此而引发的经济影响因素、内在动力、协调成本等诸多操作性问题。
[关键词]公共服务标准化；顶层设计；公共性；政府主导
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2014）02-0034-05
公共服务标准化在标准化建设、服务型政府建设和规范化建设的合力推进下大步走来。目前，公共服务标准化即将进入顶层设计的新阶段，我们要从战略的高度进行把握和推进。
一、公共服务标准化即将进入顶层设计阶段
严格意义上的公共服务标准化实践在我国已有4-5年的时间，目前，我国公共服务标准化发展到什么样的水平，需要有一个总体的认识和判断，以便为下一步发展进行路径设计。2010年10月，国家标准化管理委员会（以下简称“国标委”）了《公共服务标准化指南》（征求意见稿），内容包括公共服务标准化的范围、类型、制定、实施以及评价和改进等。这份文献可以看成是在国家层面上为构建公共服务标准化整体性的通用框架做热身准备。
公共服务标准化是一种管理创新工具。可以说，公共服务标准化进入到一定的发展阶段，整体性地推出具有前瞻性和指导性的通用框架也是一个国际惯例。从20 世纪 90 年代开始，发达国家开始进行公共服务标准化的实践，1997 年，美国的全国绩效评估委员会牵头制定“服务标准”，出版了史上第一本政府服务标准手册――《顾客至上：服务美国民众的标准》；英国政府推行公共服务承诺制，1997 年确定了公共服务的 9 条原则，各地的公共服务机构针对各自的情况编制了相应的承诺服务标准；2004 年，法国政府公布公共服务质量标准，要求各部门简化行政手续，提高服务质量，为国民提供及时、高效、令人愉快的公共服务。从这个角度进行审视，可以认定公共服务标准化在我国也已经进入从地方政府的积极实践到中央层面的顶层设计阶段。
从2012年开始，我国国家层面紧锣密鼓地推出相关政策，说明构建公共服务标准化整体性通用框架的热身准备进入。在较为宏观的背景方面，国家出台了两份纲领性文件。2012年 7月，国务院印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，2012年8月，国标委同国家发改委等27个部委制定了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，特别强调要大力开展公共教育、就业服务、社会保险、基本社会服务、公共医疗卫生、人口计生、公共基础设施管理与服务、公共文化、公共交通、公共安全以及社会公益科技服务等领域的公共服务标准化研究，有针对性地提出了在社会管理和公共服务领域标准化工作的指导思想、工作目标、重点任务和保障措施。在分量上，这两份文件出台，说明了国家层面对公共服务标准化的高度重视；在时间节点上，也印证了我国公共服务标准化已经进入了需要进行顶层设计和总体规划的较为成熟的阶段。在具体操作层面，2012年8月和11月，国标委分别了《政府部门建立和实施质量管理体系指南》征求意见稿和《质量管理体系 地方政府应用GB/T 19001―2008指南》国家标准征求意见稿。前者运用管理单元的控制方法分解政府职责涵盖的各工作事项的内容、程序和要求，其基本内容包括政府部门建立和实施质量管理体系的原则、依据、要求、方法、步骤以及保持质量管理体系持续改进的措施等，目的就是为各级政府部门建立和实施质量管理体系提供一般模式。后者从公共服务领域出发，在阐述GB/T 19000系列标准中的质量管理概念的基础上，主要探索如何将GB/T 19001―2008中规定的质量管理体系要求应用于地方政府的公共服务过程。
对近年来我国公共服务标准化的实践进行梳理，大体上可以分为整体性的政府组织标准化建设、窗口部门的行政服务中心标准化建设，基层所站公共服务标准化建设和公共基础设施公共服务标准化建设等。其中，窗口部门的行政服务中心标准化建设进展最为迅速，涉及大部分省市。这一领域的标准化建设也已经开始进入总体规划阶段。2012年10月，由全国服务标准化技术委员会归口、新泰市公共行政服务中心等单位起草的《行政服务标准化工作指南》和《行政服务中心运行规范》两大系列、六项国家标准形成征求意见稿。2013年4月，六项标准顺利通过国标委专家组审定，将在我国所有行政服务中心执行。2013年1月，由全国服务标准化技术委员会归口的《政务服务中心网上服务规范》国家标准形成了征求意见稿。该标准主要规定了政务服务中心网上服务的基本原则、服务内容、提供要求、服务保障和服务改进等内容。这种单兵突进的举措也从一个侧面说明构建总体性框架箭在弦上。
二、共识与困惑：公共服务标准化的界点
在标准化建设的进程中，公共服务标准化由标准化、服务标准化一路发展而来。在标准化这个范畴内三者是同质的，作为一种管理工具，具有共同使用、重复使用、追求最佳秩序的特征。此外，公共服务标准化与服务标准化又具有区别于产品标准化、技术标准化的基本特征，具有服务业的标准化共性特征。
1.服务业标准化的一般特征
质量管理通常依照结果进行判定，具有可见性、恒定性特征的工农业有形产品质量、技术质量最为典型。但是服务是“为了满足顾客需要，由供方凭借体力、智力和技能，借助一定的工具、设施和手段，通过与顾客之间的接触的活动以及供方内部活动所产生的结果”[1]，具有无形性、生产和消费的同时性、不可储存性以及不确定性的特征。因此，服务业标准化最大的特点就是结果导向要与起点导向、过程导向相结合，这也就是一些学者归纳的延展性特征。因为结果本身是不完全确定的，通过起点阶段的资源提供，间接地为结果测定提供帮助，具有比较完善的资源提供机制，可以部分地依此推论将会有一个较为满意的结果。因为结果本身是不完全可以储存的，通过过程阶段的流程和痕迹描述，部分地为结果测定提供依据，具有比较明晰的流程和痕迹规范，可以部分地依此推论将获得较为可靠的质量。
服务标准化的这种共性特征对于公共服务标准化的具体实施有直接的影响作用，在公共服务标准化的推进方面尤为明显。相对于有形产品的先生产后消费而言，服务是生产和消费同时进行的过程，服务的生产过程并不是封闭的，公民的满意非常重要。这也就是说，公共服务标准化在为公民直接提供服务的领域，在有公民参与和公民互动的一线部门、窗口部门可以最先进行试行和推广，这也就是为什么各级地方政府的行政服务中心标准化、基层计生服务站标准化、就业服务站标准化等比较容易推行的原因。标准化主要是对重复性工作的统一，因此，在重复性大、可变性小、较具流程性的行业更适合标准化，旅游业和快餐业就是服务标准化的典型行业。同样，在公共服务领域，那些重复性大、流程性强的行业，特别是条条、垂管部门，诸如基层工商所、派出所等，可以最先进行试行和推广公共服务标准化。
2.公共服务标准化应该有自身明确的界点
同时，我们还要看到，公共服务标准化之所以能够从一般的服务标准化中剥离出来，成为一个相对独立的领域，在标准化建设的进程中成为一个相对独立的发展阶段，就是因为公共服务标准化具有不同于一般性的服务标准化的个性特征。公共服务标准化首先是可以辨识的，然后才是可执行的、可持续的和可扩散的。前些年的探索，由于缺乏国家层面公共服务标准化统一体系的指导，一些地方政府主要根据企业质量标准体系要求和GB/T 24421.2服务业组织标准体系进行设计。如陕西省养老保险标准化试点中，根据企业标准化工作要求建立了“三横一纵”的养老保险经办服务标准化体系：“三横”即技术标准体系、服务管理标准体系和工作标准体系。北京东城区在国家级城市公共服务标准化示范区建设中，也是以GB/T 24421.2-2009《服务业组织标准化工作指南 第2部分：标准体系》为依据开展了13个示范项目标准体系建设工作。ISO质量管理体系导入政府管理已有10多年，一度轰轰烈烈，最终成效较为一般。究其原因，就有迁移过程中的适配性问题。ISO质量管理体系是从企业生产管理中提炼出来的质量管理标准，是为适应大型企业流水线式的、稳定的、精确的工作性质而制定的。将产品技术为对象的ISO质量管理体系导入行政服务机构，用企业精神改造政府，就有一个如何与政府的实际工作兼容的问题。前车之鉴，公共服务标准化推进的过程中，更要注意这个问题。
应该说，热身中的相关政策文献已经意识到这个问题，并且也在一些地方积极地表现出来。不论是《政府部门建立和实施质量管理体系指南》（征求意见稿）还是《质量管理体系 地方政府应用GB/T 19001―2008指南》（征求意见稿），都在强调要解决两个问题：一是“隔层皮”的问题。将GB/T 19001―2008的技术语言“转化”为政府工作人员更为熟悉的语言，为地方政府提供一个通用的质量管理模式，以便于通过交流，提高整个地方政府社会管理的质量。二是“两层皮”的问题。把GB/T 19001―2008中规定的质量管理体系要求与地方政府的具体实际工作深度融合，切实改进地方政府的工作，推动地方政府的管理水平向更高的层面提升。
3.公共服务标准化界点勘探的困惑
对《公共服务标准化指南》（征求意见稿）进行分析，目前还看不出设计的个性特征所在。从体系上看，整体框架基本沿用服务业组织标准体系。从基本构成要素来看，具有明显的对应性。大部分的要素只是在原有的服务字眼上，加上“公共”二字。如服务提供规范、服务评价与改进标准、安全与应急标准以及服务保障体系的信息标准等等。有些要素也只是做了个别字词的调整，无关大碍。如服务通用基础标准体系改为公共服务基础标准，服务保障标准体系的人力资源标准改为公共服务人员资格标准，服务质量控制规范改为公共服务质量标准，如此等等。
实际上，即使是原有的框架体系，按照严格的格式规范要求，也需要进一步推敲。热身中的通用框架设计也没有对此进行完善。以《行政服务标准化工作指南 第2 部分：标准体系与编制规则》国家标准为例，行政服务提供标准体系的结构包括行政服务提供规范、行政服务过程控制规范、行政服务评价与改进标准。这里，存在种属概念重合的问题，作为一级标题的提供标准和作为二级标题的提供规范实际上是重复的，同语反复，逻辑不严密。一种较为可行的修正方式是在“行政服务提供规范”这一术语当中添加定语，进而缩小外延，使得标准体系结构更为严谨。
三、理念与实务：顶层设计必须面对的挑战
在高层即将推出公共服务标准化通用框架的前序阶段，设计过程要反复推敲、充分酝酿。笔者认为，至少要在理念上解决公共性和政府主导性这两个基本问题，在规范上要考虑因此而引发的诸多操作性问题。
1.公共服务标准化的公共性问题
政府代表社会履行公共职能，为社会提供公共产品。公共服务涉及到社会制度、经济发展、文化背景等综合因素，公共服务标准化区别于一般性的服务标准化，最重要的就是公共性问题。
首先，在导向上，公共服务标准化更注重公平、正义等价值理性的因素。公平是一个相对的概念，作为公共服务领域的公平，应该是尽可能使得受益群体最大化，受益对象利益最大化。
任何一个企业，都必须担当社会责任，必须讲究顾客回应。但企业本质上是一个盈利性组织，企业通过市场机制提供服务，是为了追求自身利润最大化。企业运用标准化的管理方法，直接体现的是工具理性。企业通过标准化改进服务流程，统一服务标准，提高服务效率和质量，进行成本管控，提升盈利空间。为了实现盈利目标，为了满足日益多样化的顾客需求以及应对激烈的行业竞争，企业会将标准化和个性化相结合，细分市场，为顾客提供标准化的个。企业会根据市场需求提供不同层次的标准水平，不仅满足一般的服务需求，而且为特定群体提供高层次需求。标准化本身属于技术范畴，但在公共服务领域，随着公共行政从现代性向后现代性的过渡，公共服务标准化必须同时兼顾工具理性与价值理性，要将价值理性作为公共服务的永恒主题，要体现对公平、责任与回应性等价值理性的关注。目前，在我国经济发展水平和政府服务能力还有待提高的情况下，公共服务标准化的领域必须侧重满足人们基本需要的基本公共服务领域，标准水平还比较低，具有基础性的特点。公共服务标准化建设应该以公共服务均等化作为基本目标，可以减少公共服务的地域、人群、性别等的分配差异。通过公共服务标准化建设促进实现社会公平正义。
以绩效合同标准为例，随着社会分工的细化、核心竞争力的凸显和信息化的应用，服务外包已经成为现代服务业的一种新业态，“即企业将信息服务、应用管理和商业流程等业务外包给企业外第三方服务提供者，以降低成本、优化产业链、提升企业核心竞争力”。[2]在服务供应链管理环境下，服务企业积极与上游的功能型服务提供商、下游的客户密切协作，而合同管理就是联系彼此的纽带。合同管理标准主要是指服务业组织将顾客需求形成文件或口头协议，达成一致并组织实施整个过程的相关标准，包括采购合同、信贷合同、租赁合同、劳务输出合同和服务提供合同等。在公共服务领域，随着政府治理和改革浪潮的兴起，以传统的等级式官僚体制为组织载体的公共服务提供形式逐渐走向网络化治理，政府绩效合同也进入公共部门。“政府绩效合同是指政府在内部要素及外部公共关系处理过程中利用合同化的管理模式对相关的绩效做出的合同规范，以达到公共管理和提供公共服务的目的。”[3]公共服务绩效合同管理与一般的企业合同管理的区别不仅在于主体不同，关键在于目标导向的不同。企业追求自身利益最大化，合同标准体现了对经济效率的追求。而公共服务绩效合同标准要遵从工具和价值的双导效应，不单关注经济、效率，更要在合同要素中渗透对公平、正义、效益等价值标准的追求。如政府与社区医疗机构签订医疗服务供给合同，合同框架要从公众所享受的福利角度出发，考虑到社区居民的就诊行为是否有所改善、是否享有公平就诊机会，社区医疗机构的技术及硬软件是否能满足当地社区居民的要求，从公平、服务、责任性等角度较为全面地反映合同的履行绩效。在这个框架下，具体制定医护人员态度、病人就诊满意度、社区居民就诊意愿百分比、医疗费用合理度等合同标准。
其次，在过程中，公共服务标准化更加需要公开与参与。标准化的过程就是一个公开与参与的过程。标准的制定需要广泛征求主体和对象各方的意见，反复磋商、认真讨论。在组织实施过程中，需要动员宣传、理念导入和试点推行。比较而言，公共服务标准化比一般标准化需要更加广泛的公开与参与。
以信息化标准为例，根据《服务业组织标准化》和《公共服务标准化指南》信息标准分类，从信息化功能角度，可以将服务信息化标准分为信息应用标准化和信息管理标准。无论是计算机技术领域的标准化，还是信息采集、处理、使用和管理的标准化，信息公开一定是核心内容。在服务群体上，服务企业信息公开的主要对象是其产品的消费者，具有群体性，信息公开的程度取决于企业对产品和企业形象的宣传力度，因此，企业信息公开标准程度差异性大。在服务企业的信息管理标准上，主要是重视信息采集和标准，比较缺少信息互动的要求。而公共服务信息公开的主要对象是社会公众，其内容涉及到与公众生活各方面息息相关的领域，是公众行使对公共部门履行职能知情权的表现。正如王锡锌指出，“在当代政府的行政过程中，政府具有极为广泛的管理和服务性职能，与这些职能相对应，政府通过运用行政权力和公共资源收集、处理、保有了大量的信息，这些信息本质上是‘公共财产’。如果政府垄断这些信息，就必然加剧政府和公众之间的‘信息不对称’，使公众失去有效参与行政过程的能力。在这个意义上，完全可以说，‘知情权’是公众‘参与权’的前提。”[4]公共服务信息公开是公共部门合法性和民主社会的必然要求，也是建设阳光政府和透明政府的现实需要。因此，公共服务信息化标准更加重视信息公开、阳光政务，包括信息公开的时效性、真实性、权威性和全面性，以减少公共服务质量信息在供求双方的不对称，达到管理过程和结果的可控性和可测性。在参与方面，政府期望公众通过门户网站、互动热线、电子邮件等进行政策咨询和政策参与，打造“开放政府”和“积极服务型政府”。
再以安全与应急管理为例，我国正处于经济社会发展的转型变革期，社会环境中的不确定因素增加，使公共危机管理已成为政府的重要职能，公共危机的处理能力已经成为政府能力的重要指标。相对于企业危机管理，公共危机管理更具有多元参与的开放性。企业具有产品差异大、顾客群体细化和组织分散性的特点，企业危机的危害范围相对较小，具有区域性和行业性。而公共危机的作用对象是社会大众，波及面广，可以在短时间产生巨大危害。企业追求自身经济效益最大化，与其他企业更多的是竞争关系，在企业危机爆发时，除非面临收购和兼并，一般不太容易得到其他企业和社会公众的援助。因此，企业危机管理主要是自身的管理，其标准化涉及面也主要是企业内部进行危机处理的标准化，具有内部性。而公共危机面向社会公众，具有共同利益，当危机发生时，除了政府利用权威进行资源调配外，企业、非政府组织、海外人士、普通公民都将参与到公共危机的应对中。在参与的过程需要更多的公开，以便了解配置、协调利益。
2.公共服务标准化的政府主导问题
在服务标准化运行模式的分类上，有学者认为：“比较典型的是把技术标准化模式分为三类，即市场化模式、政府主导模式以及在此基础上形成的混合模式。”[5]一般性的服务标准化运行主要是在国家标准化管理机构的政策指导下进行，标准的具体组织实施大都由企业内部自身运作。与之相比，公共服务标准化的运行模式具有明显的政府主导特征，《公共服务标准化指南》（征求意见稿）明确指出“公共服务标准化工作应充分发挥政府主导作用，根据各级公共财政的现实以及公众需求，统一规划，分步实施”。
有学者分析，这个特征主要与现阶段公共服务提供方式、提供水平有关。从理论上说，随着社会治理网络的形成，根据不同公共服务项目的性质和特点，可以采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化。在操作层面上，“供给组织主要可以有三个方面：对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，逐步向民营企业和民间组织开放；对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，主要引入市场机制，加强公共部门内部的竞争；对仍要依靠公共部门来提供的公共服务，如基础教育、卫生防疫等重大项目，要加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。”[6] 由于我国公共服务供给能力还比较低，主要集中在基本公共服务领域，是纯公共物品，存在着严重的市场失灵，必须采取政府提供的模式，因此，从整体上说，我国的公共服务标准化采取的是以政府为主导的运行模式，带有强烈的官方色彩。在进一步的通用框架设计中，我们必须认真思考政府主导的公共服务标准化可能的影响因素。
首先，地区经济社会的发达程度直接影响公共服务标准化的发展程度。企业服务标准化的资金来源主要是企业自身，摊入企业成本，而“政府体现和行使的是公共权力，公共资源则是由国家所有的各种资源和资金。如果一个社会生产过程有政府以某种方式的介入，如财政资金、产权或特许等，并在某种程度上贯彻着国家意志，那么就属于公共服务”。[7]也就是说，公共财政是公共服务标准化的财力保障，各地公共财政状况直接影响到公共服务标准化的制定和组织实施。
经济发达、财政充裕的地方，可以制定更高的公共服务标准；经济欠发达、财政贫乏的地方，公共服务标准化程度相应就低。
其次，公共服务标准化存在内在动力不足的局限。如前所述，一般性的服务标准化领域大多数属于市场运作，企业面临优胜劣汰的竞争环境，具有管理变革的内在驱动力。企业实施服务标准化，可以提高服务质量，降低服务成本。“通过服务和管理的全面标准化，实现服务模式的复制和服务品牌的扩张，完成从价格竞争到以质量、品牌、规模为核心竞争的飞跃。”[8]通过人力资源标准化建设上，共享优秀员工的工作经验，可以降低员工培训成本；通过过程服务标准化建设，准确描述服务流程和服务规格，可以提高服务质量的稳定性和服务效率；通过质量评估标准化建设，扩大“星级”“特许”等标准化外在标识，可以提高服务企业的市场认知度和品牌认可度，扩大市场份额。因此，通过起点、过程、结果的标准化建设，建立品牌、规范流程，降低成本、提高服务质量，可以给企业直接带来盈利空间，企业有内在动力参与到标准化工作的研制和实践中。以肯德基为例，通过品牌标准化、服务标准化、质量控制标准化、运营管理标准化、员工培训标准化以及特许经营标准化，肯德基成为在中国发展最快的快餐品牌，短短二十几年就发展了3000多家门店，成为快餐行业的巨头。相对企业而言，公共部门具有对公共权力的垄断性掌控，缺少外部竞争者，先天缺乏管理变革的内部驱动力。在客观层面上，公共部门普遍存在职能交叉、职责不清、工作量化程度低以及工作效果不明晰等问题，同样是服务标准，相对于企业，公共服务标准化的效果比较难衡量。在主观层面上，鉴于公共部门的封闭性大、流动性低等特征，机构人员提高服务效率和质量的动力不足。公共部门的工资福利和升迁涉及到各种复杂因素，与公共服务标准化的过程与效果不具有直接相关性。在现阶段，各地对公共服务标准化的认识大多还是停留在理念宣传和研究工作上，还没有进入实质性的操作阶段，总体上比较缺乏推进的动力机制。
再次，实施公共服务标准化需要更大的协调成本。在标准化组织协调上，企业服务标准化属于内部管理的一部分，涉及部门比较单一，部门间权责关系比较清楚，协调成本较小。在公共服务领域，理论与现实的矛盾，“三定”方案中各个部门、各个岗位的职能定位、明确分工与实际工作中各个领域、各个部门之间界限模糊、职能交叉的矛盾始终存在。从管理的角度看，公共服务标准化通过岗位职能界定，工作流程梳理和质量结果监控等逐层展开，实际上也就是一个职能转变、流程再造和绩效改进的过程，需要和理论上的“三定”方案、现实中工作状况进行比对，和各个部门、各个岗位进行沟通，需要大量的协调成本。从政治的角度看，这样一个展开无缝隙对接过程，实际上涉及到部门权责的分割和利益的再分配，必然触碰到某些部门利益，会增加标准化的协调成本。正如李晓林所说，“按照服务事项构建标准体系只是理想的设计，实际操作中因标准体系的实施必须落实到具体管理权限的服务组织，如果体系跨越的组织机构过多，协调工作压力会很大，可操作性和实效会很差，这是按事项编制标准体系特别需要关注的问题。” [9]就以公共服务信息化标准为例，企业的信息化涉及的部门主要是公司内部，职责划分比较明晰，跨部门的合作比较容易协调。我国的公共服务信息化建设主要由专项业务信息化和综合公共服务信息化两方面组成。推行信息化的标准建设，这两个层次都有协调成本的问题。前者可能出于部门利益，固守信息孤岛，不愿意信息共享和标准兼容；后者涉及到跨层级联动和跨部门合作，常常出现由政出多门、权责不清导致的信息混乱，一些地方行政服务中心建设就遇到类似问题。
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Strategic Thinking of Top-level Design for Public Service Standardization
Zhuo Yue Zhang Shiyang Lan Lijuan
[Abstract]Foreign experience shows that the integrity management framework is an important mode of government management innovation in top-level design. The top-level design guides the future development and grasps the overall direction. The public service standardization should basically grasp the general characteristics of service standardization， such as intangibility， simultaneity of production and consumption， not be stored and uncertainty， to clear its own personality. In order to solve the confusion of public service standardization boundary point， on the one hand， we must solve the theoretical problems like the publicity in orientation and process as well as the government domination.On the other hand， we should consider many operational problems of economic factors， internal motivation and coordination cost in the process of the top-level design.
关键词：城市管理;持续发展;机制;路径分析
城市管理的概念有广义、狭义之分。本文所指的“城管”是狭义的城市管理，即:为满足广大市民生和工作需要，人民政府及其相关行政管理部门依法对城市公共设施和道路交通、市容环卫、环境保护、园林绿化等公共事务、秩序进行管理的活动。这方面的问题事关群众切身利益，是当前各方面比较关注的焦点。以往我们在城市管理工作中习惯于运动式、行政式的管理方式，是难以持续发展的。城市管理的庞杂性决定了城市管理持续发展的机制路径是复杂的、动态的，管理方式、流程等机制都要不断优化和完善。从现实需要来看，以下4个机制的建立和优化最为迫切，即城市管理的高效运转机制;城市管理的风险评估和应急处置机制;城市管理各行业的市场化发展机制;城市管理过程中的利益协调机制。
1建立城市管理的高效运转机制
1996年美国巴尔的摩市首创311市民服务系统，97年美国联邦电讯委员会决定在全国范围内将311预留为非紧急救助号码。后来有多个城市陆续建成311市民服务系统，成为政府与市民沟通交流、改进城市管理的有效手段。2000年，巴尔的摩市的市长MartinO＇Malley提出并实施了城市管理的CitiStat(由城市city和统计statistics组合而成)模式，强调以公众服务为导向、以数据统计为手段、以问责制为核心的城市绩效评估和管理方式，是信息化运用到城市管理中的较为成功的案例［1］。国内外的众多实例说明，现代城市的快节奏、高效率，决定了城市管理必须保持高速、高效的运行状态。“效率是行政管理的价值尺度中的头号公理”［2］。从目前实践情况来看，提高城市管理效率最直接、最有效的途径就是运用现代信息技术，加快建设数字化城管。建设部推广的北京市东城区的数字化管理模式，最初主要由三大部分构成，一是“万米单元网格管理法”，即运用网格地图技术，把管理区域划分为若干个一万平方米的“网格”，每个网格配备专职城管监督员进行全时段监控;二是“城市部件管理法”，就是把固定化和形式化的管理对象作为部件进行地理编码，并按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，通过城市资源和基础设施信息数据库支撑的信息平台进行分类管理;三是建立两个“轴心”的城市管理体制，一个是指挥、调度、协调系统，一个是监控和评价系统。基本建立起了由信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案、综合评价七个环节组成的城市管理流程。研制并运用了配有输入网格地图的“城管通”(具有电话、拍照、录音、定位、同步传输等多种功能)和服务专号13910001000。东城区的城市管理运用了数字技术、电子技术和网格技术，搭建了一个城市管理现代化的信息平台，实现了机构改革和流程再造，是城市管理的一种探索和创新［3］。划小范围、摸清家底、快速发现、数字定位、明晰责任、及时处置、科学考核、体制新颖、机制顺畅，是这个系统的主要特点。后来他们在此基础上，增加了社会管理的内容，更好地体现了以人为本的理念，既有“物件”管理，也有了“事件”的处理，数字化城市管理的范围有了新的推广和拓展。朝阳区数字化城管模式(Citi－PODAS)的运作流程则是反映问题社会化、确定问题标准化、解决问题责任化、监督过程公开化、分析问题数字化、组织机构权威化［4］。现在看来，在一般城市的数字化城管的建设上，还应以物件管理为主，核心是发挥平台作用，提高运行效率，确保各类问题在第一时间发现、第一时间处置、第一时间解决，真正解决城市管理的实际问题。为了保证系统的正常运行，要建立科学完善的监督评价体系，对工作流程中各个部门的实施效率和效果进行综合评价，并定期通报评价结果，根据评价情况予以奖惩。对于系统的拓展，一个是面向应急的响应问题，即针对当前城市防汛等自然灾害的严峻形势，充分发挥数字城管的发现、指挥和协调作用，完善应急预案体系，提高应急管理水平。二是面向生产过程的监管，如城市供水排水的水质监管、集中供热的服务质量监管、环卫作业车辆的监管等等。三是向下延伸，即向建制镇拓展，实现城管工作的地域延伸。
2建立城市管理风险评估和应急处置机制
“……伊拉克战争、SARS危机，这一连串打击全球经济、震撼全球社会、严重破坏我们生活秩序的事件，揭示了当前人类社会的发展模式所隐藏的巨大风险，我们处在一个危机四伏的‘风险社会’之中”［5］。城市管理是典型的公共管理，内容宽泛，涉及面广，问题也复杂，风险点多。在不同的城市，甚至一个城市在不同的发展阶段，城市管理也会面临不同的问题，存在不同的风险。在众多的城市问题中，社会问题最为突出。“美国真正的城市问题是种族和经济分异，这在许多美国主要的城市地区都产生了所谓下层社会阶级”［6］。在我国城市，社会分化问题在城市管理中也有表现，人们的很多不满情绪会在城市管理中发泄出来，这一类的风险最为突出。就一般的管理工作来说，社会关注的热点、焦点问题就是风险点，就是隐患，必须要进行问题排查，做到底子清、情况明、心中有数，尽快抓紧解决。这些问题形成的原因是复杂的，如果就现象抓现象，就问题抓问题，头疼医头，脚疼医脚，不从根本上找原因加以解决，就难以达到预期目的。只有坚持标本兼治、以治本为主，才能使管理取得明显和持久的成效。再就是，城市管理中有关的重大政策、重大项目和重大活动等，都存在一些潜在的风险，要进行风险评估，及早预见到可能出现的问题和矛盾。另外，舆情动态也透露出一些风险点，要及时收集社情民意，做好舆情判断，制定防范预案，把问题化解在萌芽状态。我们已经进入一个网络时代，网络对城市管理的关注程度很高，信息量很大，传播速度和范围惊人。要关注网上声音，科学研判，及时应对，防止工作出现被动。常见的风险还是管理过程中的风险，日常工作中有很多不确定因素会演化成风险点。中国社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告(2012)》认为;城管形象具有暴力执法、执法失当、行政不作为、内部管理失当、违法违纪等5大类高危风险。这方面的原因主要在于三大“效应”:窗口效应－城管队员的不当言行可能随时被现场直播;放大效应－个别问题被夸大为整体常态行为;变异效应－便民服务往往被视为“别有用心”。越是在这种复杂的局面下开展工作，越要注意把握工作的理念、方法和技巧，做到解决事、不惹事。应当把困难群体的生存权、发展权作为城市管理的重要内容，多些“大禹治水”的管理举措，不要一味地堵、赶、罚，而是更多地去帮、疏、导。针对当前存在的乱搭乱建、乱停乱放、乱堆乱占、乱贴乱画、乱扯乱挂等问题，抓紧组织编制集贸市场、停车场、广告设施等专业规划，按照规划建设相关设施，让广告有地方贴、车辆有地方停、摊贩有场所去，真正方便群众生活，满足多方需求。再比如，马路摊点不一定都要取缔，在不影响道路、不影响群众生活的情况下，可以允许一些便民摊点的存在，每天限时经营，这类由“堵”变“疏”的尝试对管理部门和市民都有利。可以通过编制城镇道路摊点设置导则，规范摊点管理。对现有街头摊点，要按照合理布局、方便市民、整洁有序、规范管理的原则进行规范，明确设置摊点的道路路段、摊点种类、经营时间和保洁要求，为居民提供良好的服务。对严重干扰交通、影响城镇容貌、存在安全隐患的，坚决予以取缔。在摊点经营人员上，对失业职工、残疾人等困难群体予以照顾。建立处理突发事件和化解危机的应急预案，以及相应的工作机制。在当前城市管理行政执法中，暴力执法引起的社会是影响社会稳定的重大隐患，必须予以高度重视。一旦出现此类事件，必须迅速平息事态、化解矛盾。坚持把群众利益放在首位，科学制定突发事件应急预案。注意发挥领导小组、活动办公室等各类“任务型组织”的作用，虽然这类组织“因任务的出现而设立，又因任务的完成而解散”［7］，但在应对危机方面有很好的效果。完善城市管理的运行机制，发挥数字化城市管理以及12319、12345热线等城市公共信息服务平台的作用，及时发现和处理各类问题，提高快速反应能力和应变能力，提高工作效率，及时化解和克服危机。加强宣传和社会力量动员，走群众路线，把危机管理体系“整合到更广泛的社区领域中，必须形成广泛参与的社会动员机制”［8］，构建起政府－社会联动机制。
3积极探索运用市场机制解决城市管理问题
“充分利用多样化的所有制形式和运作关系来满足人们的需求，从而实现公共利益”［9］是城市管理行业亟待研究的问题。国外实践表明，公私合作关系(PublicPrivatePartnership，简称PPP)在推进城市建设管理方面发挥着很大的作用。很多城市把市政园林环卫、广告物业灯光停车等行业的运行维护，通过政府合同外包、服务外包等方式，引进私人资本参与，缓解了了资金压力，提高了管理水平。澳大利亚维多利亚州每个地方政府都通过竞争性招标将年度预算的一半项目承包出去;丹麦多数城市和一家私营企业福尔克(Flackcompany)签订合同协议来提供消防和救护服务［10］。1988年，英国颁布《地方政府法》，以法的形式规定6种基本市政服务必须经过竞争性招标来安排，主要包括生活垃圾收集、街道清洁、公共建筑清扫、车辆保养维修、地面维护和饮食服务等(金舜，2007)。城管行业的维护和运行直接关系着市民的工作生活、城市的运行安全。现在看来，所有的公共服务、公共管理都由城市政府大包大揽不行，效率低、资金不足是共性问题;全交给市场也不行，这些行业事关公共安全和公众利益，政府是第一责任人。政府通过购买服务，引入市场机制，提高运行效率，可以花同样的钱，让市民得到更好、更多的服务，但政府的监管责任仍要落实好。基本的思路是:按照政事分开、政企分开、事企分开、干管分离的原则，在部分行业或者环节引入市场机制。“政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”，是“掌舵”而不是“划桨”［11］。推进政府管理方式的改革，城市政府在城市管理中主要承担规划、组织、调控、监管职能，建立起规范科学的政府监管机制，以提高效率、降低成本。打破垄断，放开市政公用行业投融资市场、经营市场和作业市场，设施的养护维修等可以由市场承接的都交市场来运作。加快企业制度创新，推进事业单位的改革，建立起富有活力的经营运行机制。通过改革，逐步建立起投资多元化、运作市场化、经营企业化、发展产业化、管理法制化、服务社会化的城市市政公用事业市场体系。目前，可以在一些较为成熟的行业来推进，如城市市政设施维护、城市绿化养护、道路清扫、垃圾清运、公厕保洁等作业市场，就可以通过招标发包方式选择作业企业或作业人，签订作业合同。在落实养护经费的前提下，逐步建立和实施以道路为载体的道路养护、绿化养护和环卫保洁综合承包制度，提高养护效率和质量。
4强化城市管理过程中的利益协调机制
“一个新型的社会共同体，往往是在与传统结构相决裂的变革力量作用之下促成的。这使得我们在强调价值观的同时更多地考虑‘利益’，考虑不同利益力量之间社会冲突的固有因素［12］。”城市是由人组成的，城市本身就是一个庞大的社会共同体。城市经济的快速发展，以及发展方式的深刻变革，必然带来社会结构的深刻变动、利益格局的巨大变化，给城市管理带来很大的压力。城市管理说到底是对人的服务和管理，维护群众权益，促进公平正义，确保城市正常运行和持续发展，是城市管理的根本价值取向。“城市治理就要研究在全球化和信息化的条件下，如何建立城市主体间的新型运行规则，以形成各个利益主体之间的良好关系，促进城市本身的发展［13］。”如何让每个人的权利得到保障，让每个人的生活更加便利，让每个人的积极性得到发挥，都是城市管理需要认真研究的问题，这其中很重要的目标就是建立一个全面的多方利益协调机制。比如，汽车进入家庭之后，城市交通中很明显地分出了有车族和无车族两大群体，在无车族里还有步行者、骑自行车和公交乘客等多个类型的交通参与者。在城市交通组织、设施规划和建设上也就出现了很大的分歧，小车优先、公交优先，还是步行者优先?有的城市把机动车道加宽，取掉了行道树、绿化带，压缩了人行道，就是突出了机动车优先的理念，忽视了行人的基本要求。有的城市完善了公交车专用道系统，使公交车跑的比小车还快，这就是公交优先的体现。在解决停车难的问题上，香港就实行了政府物业停车场对外开放，效果很好。诸如此类的利益协调还有很多。再如摊贩管理，对摊贩自身来说，约束越少越好;对购物群众来说，越方便越好;对多数居民来说，卫生、秩序、食品安全更重要。建设项目的规划管理中，规划部门关心的是城市总体的布局、景观的协调等大的方面，项目四邻的业主关心的则是自身的采光、交通、私密性等切身利益，哪一个更重要?北京市朝阳区拆除72座报刊亭引起热议，各地取缔三轮车、老年代步车引发，说到底都是一些利益的冲突。现在看来，以人为本是一个大的原则，真正落实起来却十分困难。人以群分，以人为本是以哪一部分人为本?立足大多数人的利益、着眼弱势群体的实际应当是基本的原则。在城市管理中寻求利益的最大公约数，就应该使决策更加民主、透明，最大可能地协调各方利益关系，从单一主体向多元主体转变，充分兼顾多方的利益诉求，防止政府包办带来的“好心办错事”;更加积极主动地创新管理的方式方法，更多运用法律、经济、道德等手段，以平等对话、沟通、协商等方法来解决问题，真正做到程序正义、手段正当。建立并完善沟通机制，上下、左右、内外都要做到信息畅通、目标协同、行动协调。
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