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关键词:融资性担保;中小企业;融资
文章编号:1003-4625(2010)09-0065-03
中图分类号:F830.6
文献标识码:A
近年来,融资性担保机构通过担保基金的杠杆效应,为银行与企业之间搭建了一个融资桥梁,在解决中小企业融资难问题上发挥了积极的作用,受到了各界的广泛关注。为全面掌握担保公司的最新情况和中小企业贷款担保中存在的问题,我们对商丘市多家担保公司、合作银行及中小企业进行走访,调查了解担保公司运作中的积极作用及其发展障碍。
一、商丘市融资性担保行业的基本情况
目前,商丘市共有融资性担保公司50余家,从性质上看大体可分为三类:政府注资担保公司、民营担保公司和互担保组织。
(一)政府注资担保公司
政府注资担保公司主要指政府部门通过财政注资设立的担保公司。从2005年商丘市第一家信用担保公司成立至今,全市共组建中小企业信用担保公司10家,合计注册资本金3.96亿元,其中政府直接和间接注资占65%,企业出资占35%。2008-2009年期间,10家担保公司累计为428户中小企业和个人提供了461笔担保业务,累计担保总额10.61亿元,在保总额5.74亿元,担保基金杠杆率为1.32。
当前,政府注资担保公司是为辖区中小企业融资提供担保服务的主要机构,其运作模式是通过担保公司与金融机构合作,由金融机构按其存放的担保基金5-10倍放大,为其担保企业提供融资服务,担保公司从中收取一定的担保费用。
(二)民营担保公司
民营担保公司主要是指一些民间的金融服务与担保中介,以各类小额贷款担保公司、投资咨询公司等为主体。大部分民营担保公司资金规模小,注册资金大都达不到与商业银行合作的底线,其业务主要是为客户提供信用中介和担保。据商丘鑫惠抵押贷款咨询公司称,其基本的业务流程大体包括:寻求并登记资金供应方,然后利用其贷款速度快、还款方式灵活等寻求借款人,再对借贷双方的借贷款项、期限等进行比对,选择合适的资金配对,并据此提供相关的房产评估、抵押、公证等手续,并对放款人提供全额信用担保,收取一定的担保费和服务费等。
据调查,民营担保公司开展的贷款中介利率适中(月息一分左右)、贷款效率较高的优势,业务呈现出快速发展态势,全市目前已有各类民营担保公司30余家。据一家民营担保公司透露,其在商丘市一年的贷款额度就高达2亿多元,登记在册的资金更是高达3亿元以上,因其严格的实物抵押(主要是房产)操作,经营四年多未发生过一笔不良贷款。
(三)互担保组织
互担保模式通过把个别信用转换为集体信用,增强了信用约束力,有效地解决了融资双方信用不对称的难题,使正规金融为农户、中小企业提供了更多地金融服务。截至2009年底,全市互担保机构已达到7家,担保基金总额1400万元,累计担保总额7.27亿元,在保总额2.54亿元,担保基金杠杆率高达18.1,担保效率远远高于政府担保基金。
在互担保组织中,永城面粉行业联保协会备受关注。该协会以会员基金和协会集体信用为担保,农村信用社按照1:10放大比例,向每个会员企业授信100万元――1000万元的额度,协会会员在授信额度内,可随用随贷。由于信贷资金供给及时,推动当地面粉行业大发展。目前,永城市面粉年加工能力超过30亿公斤,拥有日加工小麦100吨以上,的面粉加工企业138家,成为全国最大的面粉生产基地,被中国食品工业协会授予“中国面粉城”称号。
二、多重视角下的商丘融资担保业状况及存在的问题
(一)担保公司视角――担保业务发展不均衡
从商丘市担保公司运营情况看,存在着明显的两大分歧现象:民营担保公司以民间借贷担保为主,政府注资的担保公司则以与银行合作担保为主。
调查中了解到,民营担保公司难以得到银行支持的主要原因在于其主营业务大多是民间借贷的中介担保,在《放贷人条例》尚未正式出台前,其业务往往游走在民间借贷与非法集资的边缘,一旦出现经营风险,就有可能引起很多社会问题。因此,商丘市几家与担保公司合作的银行在合作前提中,大都要求担保公司无任何民间借贷中介业务背景。
据调查,担保公司业务发展不平衡的主要原因:一是经营目标不明确,如一些担保公司是在省、市两级政府多方协调和指示下建立,具有很大的被动性,缺乏解决中小企业融资难的经营理念;二是管理体制不顺畅,全市十家政府注资担保公司中,其中6家担保公司依附于工经委等部门,缺乏商业化运作机制,业务管理不规范;三是个别担保公司运作缺乏独立性,部分担保公司由政府主要领导兼任,拓展业务能力不足。此外,担保专业人员匮乏,注册资本偏低,辖区信用环境较差,优质企业不足等原因,也在很大程度上影响了担保公司业务的开展。
(二)合作银行视角――风险分担失衡
目前,全市与担保公司合作的金融机构主要有农发行、中国银行、农业银行、农信社等,其中商丘市商业银行是与担保公司合作最多的一家金融机构。该行已与全市19家担保公司达成合作意向,已经开展业务合作的有16家,已存人担保保证金1.64亿元,担保贷款余额4.47亿元,担保倍率在3倍左右。
在与担保机构合作的门槛上,工行、建行均要求担保公司注册资本在1亿元以上,其他金融机构大多要求在1千万元以上即可。据商丘市商业银行负责人介绍,该行在选取合作的担保公司时,条件相对宽松,对其注册资本并无严格要求,但要求担保公司不得经营民间借贷中介业务。
在信用风险的分担上,担保公司更多地成为金融机构防范风险的排头兵,直接承担主要信用风险,同时也使金融资本实现了利润最大化。以商丘市商业银行为例,该行目前对担保公司担保的企业贷款利率为月息7.08厘,由于担保公司还要存入保证金,实际占用信贷资源不足3亿元,却可以得到4.5亿元的利息收入,折合利率高达月息一分多,远远高于其他贷款业务收入。
作为合作金融机构,针对目前担保公司业务管理能力和风险防范能力还不健全的情况,也在不断利用自身的优势加强对担保公司业务指导,尽量避免信用风险的形成,以维持担保公司的正常业务开展。以商丘市商业银行为例,该行在与担保公司合作过程中,一是坚持对担保项目进行实地调查,对于存在风险隐患的企业及时向担保公司提出风险揭
示,同时指导担保公司办理完善的反担保手续;二是以担保公司为依托,积极培养优质客户群体,对于条件成熟的企业则可直接办理信贷业务;三是从业务推荐率、交易履约率、业务贡献率等指标对担保公司考核,将考核情况与担保基金放大倍率结合起来,掌握与担保公司合作过程中的主动权;四是对担保贷款按月结息或分期还款制度,分析和防范信用风险。
(三)被担保企业视角――担保融资门槛仍较高
从调查中了解到,能够被担保公司担保获取银行贷款的企业在全市只有三百多户,仅占中小企业总数的百分之一,可以说这些企业都是现有中小企业优中选优的,其难以从银行直接获得贷款支持的主要原因往往是缺乏不动产抵押。我们在调查中了解到,目前中小企业通过担保公司获取银行贷款仍然存在较大的困难,其困难一是源于金融机构信贷管理体制,基层行没有信贷审批权,而上级有权审批部门往往对中小企业贷款额度不感兴趣;二是中小企业由于缺乏不动产抵押,难以实现完善的反担保手续,同时资产评估、公证、抵押等反担保手续费用较高,加上担保费率(一般为贷款利率的30～80%),贷款利率通常达到月息一分以上;三是银行谨慎经营导致信贷审批时间仍然较长,贷款效率偏低。
据调查,华新电子量具有限公司是虞城县钢卷尺产业集群的龙头示范企业,该公司为了融资便利2008年,出资50万元参股成立了金诺投资担保有限公司。通过担保,2009年该公司从农业银行申请到200万元贷款额度,虽在一定程度上缓解了资金需求,但由于贷款额度低,实际可用贷款只有150万元,还要缴纳全额的贷款利息,增加了贷款成本。
此外,商丘众多的房地产开发公司在房产开发初期,获取银行信贷资金支持难度极大。作为资金密集型的产业,也使众多的房地产开发公司转头向民营担保投资公司融通资金。
(四)监管视角――行业监管主体不明
担保业的定位决定了其业务具有金融性和中介性两种属性,其业务覆盖到房地产、司法、贸易、银行等众多领域,必然涉及多个政府管理部门。2010年,经国务院批准,中国银监会、国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、商务部、中国人民银行和国家工商总局联合《融资性担保公司管理暂行办法》,其对担保行业监管部门的认定是“指省、自治区、直辖市人民政府确定的负责监督管理本辖区融资性担保公司的部门”,但目前我省还没有出台相应的法规文件,没有明确担保行业监管主体。
从商丘调查情况来看,监督管理部门主要是工商局和银监局,但其监管也仅局限在推动担保行业协会的成立,防范担保机构非法集资等非审慎性监督,对其业务发展并没有直接的监督。事实上,从当前的担保机构类型上看,民营担保公司与政府注资担保公司主导业务上有较大的差异,监督内容、监管对象也各不相同,两者在管理办法上没有侧重,也给实际监管带来了不小的难度。
现有的担保公司股东监管也存在较多的问题。据调查,目前各县市成立的政府注资担保公司,出资人主要是财政部门,而项目运作大多挂靠在工经委或工商联等部门,在实际运作中或多或少受到一些行政干预,而不能完全按市场化原则进行运作。
由于缺乏权威的行业监管部门,担保公司监管实际上处于多头监管而多头不管的状态,行业内部联系松散,造成民营担保公司出现无序竞争,而政府注资担保公司发展极度不平衡的现状。同时也使担保公司在与银行合作中处于不利局面,增加了担保公司的担保风险。
三、对促进融资担保业发展的几点建议
(一)明确担保业监管主体,提高担保业监管水平
要依据《融资性担保公司管理暂行办法》,尽快出台实施细则,明确监督部门,按照“全面统筹,突出重点,先易后难,急用先行”的原则,抓紧研究制定配套的规章制度,逐步建立健全规章制度体系,做到监督管理有法可依、有章可循,促进融资性担保业规范经营、规范发展。要按照民营担保和政府注资担保分开管理的原则,为担保行业的发展提供有效的法律保障,重点加强信息、业务等方面的指导监管,引导担保机构积极为中小企业提供担保服务的同时,合法开展担保服务,使各担保公司更加规范地发展。
(二)开展担保机构信用评级,提高担保机构公信力
充分利用国家认可的信用评级机构,开展对担保行业的信用评级工作,不断提高担保行业的风险识别、风险防范和风险处置能力,提高担保机构的公信力,增强金融机构与担保机构的合作意愿。
(三)加大扶持力度,促进融资性担保机构健康发展
一是建立财政有限补偿机制。政府每年从财政预算中安排一定比例资金,逐步建立多层次的损失补偿与激励机制,通过财政扶持和税收优惠政策,引导担保机构探索建立符合国家产业政策和市场规律的商业模式。进一步完善有关融资性担保的财政补贴、税收优惠政策,完善抵押质押登记和征信管理体系,协调工商、税务、房管、司法等部门,提高抵押登记、债务追偿的效率。二是扩大担保机构的杠杆效应。要通过加强对各类担保资源的整合,尽快形成规模优势,增强担保机构业务开展和抗御风险的能力。三是融资担保机构应要在行业管理框架下建立科学的风险防范机制,确保信用担保体系安全、稳健运行。
(四)加快推进有利于融资性担保业的社会信用体系建设,努力创造良好的市场环境
推动建立和完善各级政府职能部门联合打造的信息征集与信用评价体系,完善信息查询制度,实现企业信息的共享。推动建立社会信用惩戒机制,通过强化社会信用意识,从根本上降低担保风险,为融资性担保体系的完善奠定坚实的基础。
参考文献:
[1]陈国英.浅析我国中小企业融资担保体系[J].当代经济.2010,(3).
[2]顾海峰.我国中小企业融资担保信用风险的补偿路径研究[J].税务与经济.2009.(4).
关键词：社会信用体系；信用担保；中小企业；风险防范
中图分类号：F832．4文献标识码：B 文章编号：1007－4392（2007）01－0063－02
一、临汾市信用担保市场基本情况
（一）担保公司组织结构
从担保机构组建单位看，由地方政府出资组建的1家，占5．88％；政府参与出资组建的2家，占11．77％；企业与个人出资组建的14家，占82．35％。从担保机构设置级别看，地市级13家，县（市）级4家。这些担保机构均具有独立的法人资格，实行独立核算、自主经营、自负盈亏，并按照现代企业管理制度要求，设立了董事会、监事会，实行董事会领导下的总经理负责制。
（二）担保公司资金来源构成
担保公司的资金主要来源于三个渠道：一是财政拔入14068万元，占比为27．34％；二是非会员企业和个人投入32910万元，占比为63．97％；三是会员企业投入4472万元，占比为8.69％。
（三）担保公司业务
1999年至2005年3月，担保公司共为402户企业的180829万元贷款提供了担保，其中，采掘业、制造业等第二产业企业274户，累计担保金额157692万元，占总担保额的87．21％；商业贸易、文化娱乐等第三产业企业128户，累计担保金额23137万元，占总担保额的12．79％。到2006年3月末，全市担保公司在保责任余额74579万元。
（四）担保公司的经营
据调查，辖内17家担保公司收入主要来源于四个渠道，一是按不高于银行同期贷款利率50％收取的担保费，二是项目评估费，三是咨询费，四是担保资金存款利息所得等其他收入。1999年至2006年3月，全市担保公司累计实现经营收入4099．9万元，其中贷款融资担保业务收入占99．17％。担保公司的经营支出主要有：工资支出、办公费用支出、业务费支出以及提取的职工福利费、医保等，约占收入的50％左右，剔除税费及各项准备金，担保公司可实现微利。
（五）担保公司与金融机构的合作
多年来，临汾市担保公司通过一笔一协议、定额存储、专户管理、监督使用的形式与多家金融机构建立了担保合作关系，担保合作业务逐年增长。到2006年3月底，累计担保金额增加到180829万元，在保责任金额增加到74579万元，分别是2001年末的11．92倍和7．19倍。从与金融机构合作的业务量看，与国有独资商业银行合作的业务量较大，到2006年3月末，与国有独资商业银行分支机构合作累计提供担保87684万元，占48．49％。与股份制商业银行的合作业务呈快速发展态势，至2006年3月末，累计提供担保67074万元，在保金额28456万元，已分别占全市累计担保总额和在保总额的37．09％和38．16％。从担保期限看，半年期、半年至一年期、一年以上期限分别占13％．67．89％和19．11％。
（六）担保公司风险控制机制
一是在担保公司内部基本建立了担保审查、担保跟踪监督、到期追偿相互制约等运作机制。在提供担保前，担保公司能够按照操作程序对申请担保企业的资信状况、资产负债结构、经营效益和经营前景等进行调查评估，向协议金融机构出具担保意向书。在贷款发放时，坚持“四签字”制度，即由协议金融机构、担保公司、借款人、反担保人签字，在一定程度上规避了担保的内部道德风险。二是建立了灵活多样的反担保和联保措施，将可能发生的损失锁定在担保公司可承受的范围内。如临汾市正和担保有限公司有三类九种反担保措施，主要是财产类的房产抵押、机器设备抵押、权益类的租赁权、股权、土地使用权抵押，信誉类的个人信誉担保、法定代表人家庭财产担保、联保、第三人保证等。三是各担保机构参照《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》并结合自身经营管理实际，制定了风险管理指标，如单个企业的担保责任余额标准不超过自身实收资本10％，在保责任余额不超过自身实收资本1－10倍，按当年担保费的50％提取未到期责任准备金，按在保余额的1％提取风险准备金，按注册资本金的10％提取用于自身清偿的保证金等。
二、存在的问题
（一）市场准入条件不明确，担保公司发展过多过滥
目前，国家对担保机构的设立尚未明确统一的市场资质要求，只要符合《公司法》，即可到工商管理部门直接登记注册，致使担保公司的发展缺乏统一布局和规划。担保公司规模普遍偏小。由于担保公司实力弱，金融机构的认同程度普遍较低。协作金融机构一般只对中小企业小额贷款和信用较好的担保公司提供的担保才予以合作，并且严格控制放大倍数，放大倍数普遍较小，目前全市担保公司在保责任总额与担保资金的比例仅为1：0．69（主要是多家担保公司并未开展业务）。而在风险分担上，则基本是由担保公司承担100％的代偿责任。如临汾市正和中小企业信用担保有限公司，与其协作较早的建行只同意对辖内重点工业企业贷款适度放大，对其他企业一律执行1：1的担保质押。此外，担保机构闲置率也较高。目前，临汾市现有17家注册担保公司中尚有11家未开展担保业务。
（二）担保市场监督管理不到位
由于国家尚未以法律法规形式明确和统一担保市场监督管理部门，信用担保行业的自律组织也未建立，临汾市各担保公司除作为国家信用担保体系试点之一的正和担保有限公司按规定向国家发改委直报相关数据外，整体运作基本处于无管理、无监督状态，全市担保机构的业务开展情况没有确定的专门机构负责收集、汇总和整理。
（三）担保公司运作不规范，潜在一定风险
一是各类准备金提取不足。到2006年3月末，临汾市各担保机构均未提取风险贷款保证金与风险准备金，仅提取未到期责任准备金1615万元，只占应提取额的79．44％。二是单户担保贷款接近或超过规定水平。如临汾市恒润源担保有限公司，注册资金13000万元，单个企业的担保责任余额标准为13000×10％＝1300万元，而其目前在保企业最大的担保金额为2500万元，超过标准92．31％。三是担保风险集中度偏高，如天润中小企业信用担保有限公司2005年7月为临汾万鑫达焦化有限公司同时向襄汾县15家农村信用社提供贷款担保，担保金额共计1600万元。
（四）相关法律法规建设滞后
当前涉及担保行业的法律法规主要有《公司法》、《担保法》、和《中小企业促进法》，其余的规范就是国家有关部门制定的政策性文件，如国务院办公厅印发的《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》、《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（原国家经贸委）、《关于加强和改进对小企业金融服务的指导意见》（人民银行）、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》（财政部）等。政策性文件虽能起到一定的促进、保障作用，但其在规范性、操作性、确定性、强制性等方面均无法满足实践的需要。如《公司法》未对作为特殊行业的担保公司最低注册限额做出专门规定，《担保法》规范的对象是担保行为而未对专业担保公司进行专门规范等。此外涉及专业担保机构的注册资本、股东出资比例、市场准入和退出、开展业务规则、业务范围及种类、风险控制、业务人员及高管人员的从业资格、财务内控制度和行业自律等诸多方面也都是无法可依，无章可循，在相当程度上制约着中小企业信用担保机构的健康发展和规范运作。
三、政策建议
（一）按照《中小企业促进法》要求，尽快制定和出台《中小企业信用担保管理办法》
对担保机构的市场准入资质、设立与退出制度、财务和内控制度、业务范围和操作流程、风险防范和损失分担机制、扶持政策、（下转第71页）（上接第64页）行业监管与自律等诸多方面作出规定，进一步明确担保机构设立与变更的审批程序和具体要求，以法规形式对担保机构具体规范。
（二）尽快明确担保行业的监管部门
对中小企业信用担保机构统一监管，并与各级政府、国有资产监督管理部门、财政部门、工商行政管理部门和银行业监督管理部门加强沟通和协作，密切配合，各司其职，最终形成全方位、多层次的外部监管体系，强化对担保企业的全程监管和动态监管格局。
（三）尽快制定和建立担保行业从业人员资格审查制度、业务操作规定和风险管理等制度
依照制度，对不同类别、不同级别的贷款担保机构，在申请、审核、担保条件、违约确认和担保代偿与赔付等方面实施严格的分类管理、指导和监督，规范其行业行为，促使中小企业信用担保工作纳入规范化管理。
（四）建立信用担保行业协会
加强行业自律、交流与合作，提高担保行业组织化程度，并协调组织担保机构采用多机构联合担保等方式以分散风险。
（一）投资担保公司的发展进程
20世纪九十年代末，人民币通胀严重，民间也曾出现过一股企业用高息吸储融资的风潮。当时融资企业给出的高息大多为15%-20%的年息，那时的银行同期存款利率比现在高出许多，尽管如此，很多老百姓还是愿意把钱存到融资企业里赚取利差。但好景不长，随着政府禁令的颁布，那些企业的融资行为被明令禁止，多米诺骨牌倒塌，众人纷纷抢兑，融资企业纷纷破产。虽然因为社会影响太大，政府也曾出面收拾残局，但有些后遗症并未彻底结束。
时过境迁，在21世纪的今天，经济活动中发生的资金流动量越来越大，尤其是人民币通胀压力逐渐增大，国家实行紧缩的货币政策，使银行贷款变得愈发困难，与此对应的是民间融资借贷行为的“复活”。各种投资担保公司如雨后春笋般大量涌现，它们以诱人的利息吸纳着闲置的民间资金进行借贷经营运作。
（二）投资担保公司的现状
随着经济的高速发展，百姓的生活水平逐渐提高，然而在通货膨胀严重的社会背景下，如何理财成为他们关注的重点。
传统的理财方式多种多样，如：股票、基金、国库券等，在过去的十几年间，股票市场十分景气，不少人通过炒股发家致富。但是股票“牛市”的终结，使人们开始重视股票投资风险与收益并存的特点，纷纷将手中的资金转存银行。
鉴于物价上涨的问题日益突出，国家开始实施紧缩的货币政策，提高存贷款利率，但是，银行存款的利息远远不能满足人们获得高回报的要求。于是，大量的投资担保公司便应运而生，他们通过利用民间闲散资金投资各种实业，并按照高于银行存款利率两三倍的标准给投资者支付利息。这种高回报让许多人心动并将钱投入其中，然而，好景不长，近几年，随着经济发展速度的降低，许多行业并不景气，投资担保公司开发的项目并未产生预期的收益，实业公司也因为资金链断裂纷纷破产，这便产生了全国各地的担保公司的责任人陆续跑路的后果。
二、投资担保公司经营行为涉及的法律问题
众所周知，投资担保公司是公司的一种，它理应适用公司运行的各项法律规定，而合法性是公司经营的前提，因此，本文提出了其中涉及的法律问题。
（一） 虚假出资、抽逃出资、虚构注册资本
投资担保公司要想成立，必须进行注册登记，并领取营业执照，而公司登记就要符合法律的规定。2014年新修订的《公司法》第二十六条规定：“有限责任公司的注册资本为在公司登记机关登记的全体股东认缴的出资额。公司全体股东的首次出资额不得低于注册资本的百分之二十，也不得低于法定的注册资本最低限额，其余部分由股东自公司成立之日起两年内缴足；其中，投资公司可以在五年内缴足。有限责任公司注册资本的最低限额为人民币三万元。”[1]
根据以上规定可知，投资担保公司属于投资公司，故其只要一次性缴足注册资本的百分之二十并超过三万元的最低限额即可，其余的部分可以在五年内缴清，这便为担保投资公司虚假出资、抽逃出资、虚构注册资本提供了空间。许多投资担保公司的注册资本高达数千万，但它们所缴纳的注册资本金是通过高息揽储，直接从普通民众手中获取资金，在成功注册之后，往往将这笔资金抽回，进行实业投资，换句话说，这些公司的发起人和主要负责人并未投入一分钱或者投入很少，便可以通过高息转贷，谋取暴利。
（二） 直接吸收资金，违规经营
我国《商业银行法》第七十九条第二款规定：“未经国务院银行业监督管理机构批准，擅自设立商业银行，或者非法吸收公众存款、变相吸收公众存款，构成犯罪的，依法追究刑事责任；并由国务院银行业监督管理机构予以取缔。”[2]
因此，无论是银行还是金融机构，要直接吸收公众资金，都必须经过银监会的批准，而目前存在的众多投资担保公司，只有极少数是经过银监会正规程序批准的，大部分都是靠直接吸收资金并发放贷款的违法运行模式来维持收益。
三、 对投资担保公司的法律监管与完善建议
（一） 完善与投资担保公司相关的法律规定
投资担保行业是我国新兴的一个行业，因此，从法律层面来看，存在一定的立法空白。2014年新修订的《公司法》，本意是鼓励商业的发展，但这也给投资担保公司提供了可乘之机。现存的大多数投资担保公司，是经过登记注册的，但它们并无任何实质性的业务，单纯靠吸收资金转贷来维持运转，这并不符合《公司法》鼓励商业发展的目的，相反这种投机行为是为法律所禁止的。
（二） 加强对投资担保公司的法律监管[3]
目前，金融机构监管单位主要是银监会、证监会、保监会，这些机构虽然每年都会查处大量违法违规行为，但是，对于投资公司这个群体，尚未有明确的监管分工，三家机构都无权对其进行监管，由此，便导致了投资担保大行其道，迅速席卷全中国。因此，要想加强对投资担保公司的监管力度，最根本的是要通过法律规定，将监管权赋予相应的机关。
（三） 发挥群体诉讼的作用，迫使投资担保公司承担法律责任
投资担保公司迅猛发展的一个重要原因是法律缺乏对其责任的规定及强制措施。“法无明文规定不为罪”，虽然很多人都认为投资担保公司的经营行为属于非法吸收公众存款，但法律并未明确界定哪些行为属于“非法吸收公众存款”，因此，法律规定的模糊性使投资担保公司钻了空子。
互助担保融资的主要模式与优势
互助担保融资的主要模式
一是联保联贷模式：若干借款人组成一个联合体，共同向银行申请贷款，在银行没有要求抵押或其他担保的情况下，每个借款人在联贷额度内对其他所有借款人承担连带责任担保的一种融资模式。联贷联保的重要特征在于，联保体成员互相对各借款人提供连带责任担保，当某一联保体成员债务到期，债权人可以向债务人及其他保证人要求偿还债务，债务人及所有保证人需履行债务，不可以保证人或债务人为由进行抗辩不偿还债务或部分偿还债务。如债务人无法偿还，保证人在清偿完债务后，保证人可向债务人追偿，不足部分由联保体保证人按约定比例分担。债务违约后，如果没有全部偿还，则所有的其他团体成员将无法从银行获得再贷款。
二是基于担保公司的互助担保融资模式：以集群企业为主体设立担保公司，担保公司不以盈利为目的，遵循“自愿组合，诚实守信，风险共担”的原则，将“推动股东经济效益，扶持与促进股东健康发展”作为服务宗旨，实行“会员制”贷款。即由会员企业缴纳会费，设立“企业互助基金”作为担保公司的资本金，然后由担保公司对会员企业提供担保向银行进行放大性的担保贷款。在这一模式下，如果贷款企业在经营过程中出现违约情况，导致贷款到期无法偿还，则由担保公司动用“企业互助基金”还贷，并承担相应的责任和风险。
中小企业互助担保融资的优势
第一，获取信息优势。互助担保融资模式是一种基于企业间信息共享、风险共担的融资方式，会员企业在形成统一贷款单位时会对其他成员进行充分的联系和了解。由于贷款成员处于同一产业链中，因此相互间比较容易获得对方的资料，有利于信息的扩散和传播，减小风险发生的概率。
第二，降低信贷风险。由于产业集群的根植性，集群内部存在社会惩罚机制和信誉机制，从而对企业形成一种约束。企业一旦违约，其声誉在该行业中将受到极大影响，而且还会连累其他互助担保成员，这将严重阻碍企业未来在集群中的业务发展。除此之外，当个别企业存在经营困难时，由于存在风险共担的机制，其他企业处于自身因素的考虑，会在能力的范围内提供各种形式的帮助，比如延期收取货款等，从而使困境中的企业获得各种支持。
第三，获得规模经济。从信贷成本上来看，由于互助担保组织内部信息共享，而且有互助基金进行担保，因此，银行对中小企业的调查成本以及贷后监督的成本都大大减少，基本上都由互助担保机构内部化了。
第四，互相监督作用与互相激励作用。互助担保模式下，企业必然重视和关注互保体内其他成员的经营变化、履约能力的变化及契约执行情况，互保体内将形成成员间的互相监督机制，从而将传统信贷模式下以“银行监督企业”为主的监督模式进行转化和升级，进一步演进为“银行监督企业”的纵向监督机制与“企业监督企业”的横向监督机制有机结合起来，从而提高了监督效率，并减少违约概率。
第五，降低银行操作成本。传统信贷模式下，企业的筛选和贷后监督主要由银行执行，但在互助担保模式下，互保体内成员间受担保责任的制约，必然相互慎重选择联保体成员，并形成体内成员间的横向监督机制，这有效地减少了银行筛选及监督成本，并增加信贷的安全性。
联保联贷模式在石狮布料市场的应用
石狮市鸳鸯池面料市场位于市区鸳鸯池公园的西侧，占地面积500余亩，创建于1995年秋。近年来，石狮市委市政府高度重视，采取了一系列措施大力扶持，凤里街道办事处成立了市场管理处并进行规范管理，使市场迅速扩大发展。目前，该面料市场已形成中心市场、德辉文化大厦、金石大厦、南环路市场、莲花苑、元兴花园以及南北一路面料市场等六大中心区。辖区内1000余个店面分别由600余家业主经营，规模为全国四大面料市场之一。
石狮鸳鸯池面料市场以中小企业为主，这些小企业的健康发展为石狮经济增添了活力，但与中小企业对经济增长的贡献形成反差的是，中小企业融资渠道狭窄，融资困难长期困扰着中小企业的发展。因属贸易行业，石狮布料市场众多经营户都没有足够的固定资产，因而不具备开展银行信贷业务的条件。
为了解决这一问题，泉州银行石狮支行于2007年初与行业协会密切配合，确立以3～8家中小企业为单位的“联保式”信贷方式，主要授信额度在200万～500万元，其服务的主要对象为行业协会推荐的56家优秀经营户。此外，石狮支行当年拟继续确立近百家中小企业递交总行进行审批，计划新增1亿元左右的贷款支持联保联贷模式的推广。该模式的主要操作结构如图1所示。
该模式下，联保体内的任意一家企业若出现还款违约，其他企业将共同承担还款责任。为了较好地保证联保体内部企业的信用质量，石狮支行根据企业规模和纳税情况限定贷款额度，并根据市场宏观形势判断总体放贷规模。实施联保联贷模式后，服装纺织面料行业的贷款占各行业贷款总体的50%左右，其中联保贷款的金额基本满足中小企业所要求的资金缺口，这部分贷款还款期限一般为半年至一年，贷款利率在基准利率的基础上上浮30%～50%。
联保联贷的推出缓解了石狮市中小型服装企业对资金的需求，但在监督管理和风险控制上仍然不是很成熟。石狮兴业银行也曾在布料市场开展了“联保式”贷款，但未使此项业务完全开展起来，一是因自身业务多，二是因对民营中小企业的贷款风险感到难以控制。
石狮中小企业互助担保融资的现状分析
石狮市服装产业集群联保联贷的发展概况
我国最早的联保联贷是作为扶贫项目在1997年开始在农村地区试点和推广的。在2000年以前，联贷联保模式主要提供低息、免息的农村扶贫项目，提供借贷的主体主要是多边或双边项目成立的专门机构、民间机构、政府部门成立的专门机构，参与联保联贷的金融机构主要是农村信用社、农业银行，资金来源主要为外援资金和政府扶贫贴息贷款，服务的群体主要是贫困地区的农户。
福建省于2007年开始试点中小企业联保联贷业务，当年石狮三家中小企业从建行获得了2155万元的“联保联贷”贷款，成为福建省发放的首笔“联保联贷”贷款。
服装产业是石狮市主要经济支柱，目前这一产业集群企业在3000家左右，其中大部分为中小企业，企业融资难一直是困扰服装行业中小企业的难题，联保联贷业务虽然已经于2007年在石狮市开展，但近年来未能取得大的进展，无论在贷款总额以及笔数上占比均较小，这一融资形式还未能发挥其应有的作用。纵观这一现象的原因，主要有：一是银行基于风险与收益的考虑，未主动作为。二是外部环境不利联保联贷业务的发展。三是石狮服装企业联保体内缺乏风险平衡机制。
基于担保公司的互助担保融资的发展概况
1999年福建第一家信用担保机构成立。至2008年末，已有185家中小企业信用担保机构在省经贸登记备案登记，累计注册资本达到162.42亿元，为大约1.7万户中小企业提供了贷款总额为1045亿元的担保服务。在市场需求不断增长、政府政策有力支持的情况下，已经形成多种所有制形式和多种机构层次的信用担保体系，有效地改善了中小企业融资环境。
从目前担保机构的特点来看，注册规模差别较大，初步统计注册资本在1亿元以上的担保公司占总数的1/4，注册资本在3000万元以下的担保公司占1/3，部分担保公司规模偏低，制约了担保业务的开展及抗风险能力的提高。此外担保公司存在同质化现象，非政府性质的担保机构上升势头较快。总体而言，福建担保行业的发展处于稳步向上的状态。
2006年，石狮第一家担保公司注册成立，担保行业在石狮开始起步。当时对担保公司的政策规定，准入门槛比较低，几万元就可以注册一家担保公司。随后几年，担保公司呈现快速发展状态。至2009年初，石狮有15家担保公司注册成立，经营范围包括融资性和非融资性等担保业务。但是随着担保公司在数量上的爆发式增长，国家以及地方也逐步出台政策进行行业规范。2009年2月3日，国务院办公厅《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》，决定建立融资性担保业务监管部际联席会议，同时明确由地方政府负责对融资性担保业务加强监管。2010年3月8日，国家有关部委经国务院批准，制定并公布《融资性担保公司管理暂行办法》，规定设立融资性担保公司注册资本不得低于500万元，资本金达不到这个门槛的将出局。2010年8月，《泉州市融资性担保行业试行意见》出台，对有关担保公司的设立提出了更加严格的条件。
随着最近一两年随着国家及地方有关担保行业政策的出台，石狮市担保行业也逐渐步入正轨，整个行业经营也逐渐规范。发展至今石狮市共有担保机构30多家。从石狮市现有担保公司的经营服务范围来看，主要为中小企业提供流动资金贷款担保、履约担保等多种担保业务。随着石狮市尤其是服装产业集群的众多中小企业在缺乏抵押的情况下，越来越多通过互助基金建立起来的担保公司或行业组织的担保公司等担保的形式向银行融资，石狮担保业也取得了较大的发展。但是，石狮市整个担保业在当前也面临一些发展问题，主要有：一是银行信贷规模的压缩阻碍担保业的发展。二是专业人才缺乏导致服务水平无法跟上。三是非法经营使石狮担保业陷入“信誉瓶颈”。
作为担保公司，根据有关法规既不能吸收公众存款，也不能放贷。但是，这几年因民间借贷有着高额利润，有些担保公司受利益驱使，冒政策之“不韪”，以担保为幌子，将主营业务转移至民间吸存及放高利贷上，而在货币政策紧缩的情况下，部分担保公司因资金链断裂陷于倒闭，从而影响到银行的资产安全，也影响了石狮担保行业的整体信誉。基于这种情况，银行开始更加谨慎选择担保公司的担保融资业务，这也影响了其他合规经营的担保公司的业务发展。
关于中小企业互助担保融资的政策建议
政府应加强对企业的引导
在互助担保融资模式中，政府应引导企业加强自律，提高道德责任意识。一是在联保联贷模式中，企业要切实承担起对其他联保体成员的连带担保责任，在选择联保体组合时要充分调查和考虑其他联保体成员的资信和偿债能力，在这方面政府相关部门可帮助企业调查和提供其他联保体成员的有关信息，企业经过审慎选择加保体后，应切实负担起将来的或有负债的偿还责任，增强贷前的责任意识，一旦联保体成员出现违约现象，应偿还违约债务，提高联保体在社会及银行方面的信誉，提高联贷联保模式在银行的接受程度。二是企业自发组织的担保公司要加强自律，切实按照国家有关法律法规进行经营，坚决杜绝在担保公司的幌子之下进行非法吸收公众存款及发放高利贷等行为，切实提高担保公司的社会信誉度，提高银行的接受程度。
政府应加强对银行的引导
在银行方面，由于受信贷规模、风险偏好及对互助担保融资的企业的信誉顾虑等因素，银行尤其是国有及全国性股份制对互助担保融资模式接受程度低。在这方面，政府在提高企业自律及道德责任意识的前提下，应加强对银行的引导，并配合银行对企业资信的调查，协助银行获取更加充分的信息，并对违约后不承担连带责任的企业及违规经营的担保公司加大惩处力度，采取措施帮助银行对违约债务的追偿，从而提高银行对互助担保融资模式的信心，并对接受互助担保融资模式的银行采取激励措施，提高银行的互助担保融资模式的积极性。
政府应出台贴息政策
由于无法提供抵押，企业通过联贷联保模式进行融资往往利息成本较高，同时银行往往追加要求提供保证金担保，而通过担保公司担保的互助担保融资还需额外支付担保公司担保费，因此，企业通过互助担保模式融资成本一般较高。这种情况一方面增加了企业的经营负担，不利于企业自身的发展。另一方面也阻碍了企业通过这一模式进行融资的积极性。因此，地方政府应从扶持企业发展和发展地方经济的大局出发，通过减免税收或财政补贴等形式减少企业融资成本，切实推动互助担保融资模式的发展，帮助广大中小企业解决融资问题。
近年来，为缓解中小企业融资难、担保难等问题，国台办出台了一系列关于进一步促进中小企业发展的若干意见，随之融资担保机构如雨后春笋，迅猛发展，一度为缓解中小企业融资难，推动了中小企业发展做了巨大贡献。然而伴随融资性担保业务的不断增长，融资性担保业务风险也日渐显露，个别融资性担保公司出现问题，拖延代偿，影响银行信贷资产安全。如何有效化解农村中小金融机构融资担保贷款业务风险，又有效地推动融资性担保机构融资担保职能，笔者认为：应该将融资性担保机构纳入银行日常风险管理，切实做好融资性担保业务风险防控工作，有效提升融资担保贷款业务质量。
一、融资担保机构担保贷款业务风险现状
（一）监管主体不明晰，致使担保公司违规操作。担保机构的管理目前还未有明确的法律认可的部门，导致担保机构处于一种“多头监管”状态,财政部门、发改委、经贸委、人民银行、劳动部等都有权管理担保机构,分头监管导致缺乏统一规范的制度规定,存在监管真空。一旦和中小金融企业签约成功，部分担保机构就开始违规经营，超额担保，更有甚者恶意抽逃保证金，给中小金融企业担保贷款带来巨大经营风险。
（二）担保机构体系建设不规范，担保机构良莠不齐。由于担保体系尚待完善，缺少担保机构的退出机制，担保机构几年来有增无减，特别是营销能力较小农村中小金融机构，更把开拓市场的主要任务交给了融资性担保机构，致使担保机构过度担保，加上担保机构缺乏专业管理，人才匮乏，导致大量到期贷款逾期，风险暴露。
（三）过度依赖担保机构，贷后管理缺失。由于农村中小金融机构缺少信贷人员，一定程度上依赖融资性担保公司的信贷管理，把自己的命运系在担保机构的裤腰带上，对于经融资担保机构调查的贷款很少进行贷后管理，致使一些客户改变贷款用途，资金流向国家限制性行业，更有甚者一些担保公司和贷款户存在关联关系，合伙骗取信用社贷款，如果没有进行贷后检查很难发现其中存在的问题，随着贷款到期风险才逐渐暴露。
（四）融资性担保机构法律体系建设不完善，监管问责制度缺失。融资性担保机构相关的地方性法规和规范性文件较多，但是法律性文件较少，由于法律层次较低，效力有限，难以对融资性担保机构进行全面的调整和规范，同时由于行业的多头管理，现实中的无人监管，导致中小金融机构与担保机构合作的业务快速膨胀及风险的聚集和暴露，同时对于融资性担保机构的人员准入、日常经营、风险管理、市场退出都缺乏有效的法律条文，致使部分问题担保机构得不到及时退出和有效的风险补偿，给与之合作的农村中小金融机构带来不必要的经营风险。
二、融资性担保机构担保贷款业务风险防控
（一）要规范融资性担保机构管理，合规操作。农村中小金融机构要严格按照《中国银监会合作部关于中小金融机构融资担保贷款业务风险提示的通知》（银监合【2012】20号）文件要求，做好融资担保贷款公司资质考核，在市场准入、合作及后续管理上持续评价融资担保公司的资质、担保能力与信贷管理水平。做到：第一，坚决摒弃对担保机构代偿“兜底”的依赖心理，严格把好信贷准入关，要严格审查借款人的第一还款来源，严禁在借款人第一还款来源不足的情况下以融资性担保机构担保方式覆盖风险敞口。第二，严控单户比例及总量，严格执行贷款集中度管理，合理分散风险，担保贷款要发放流动资金，期限控制在1年（含）以内，严禁发放中长期贷款。第三，加强保证金管理，建立动态保证金管理制度，放款前担保机构必须在贷款机构存入足额保证金，不得在保证金不足的情况下发放贷款，特别是要对保证金专户管理，签好有权代扣协议，以保证扣划无争议。
（二）加强融资性担保公司的动态管理，建立退出机制。一是担保机构出现担保逾期后，要立即停止新增贷款业务，逾期超过1个月还存在不能代偿的立即取消担保机构准入资格。二是担保机构存在抽逃和挪用资本金、经营许可证被取消、资信等级下降、保证金余额不足且不能即刻补足、超比例进行担保及出现重大法律纠纷的，要立即取消准入资格。三是对取消准入资格的担保机构要立即停止合作，冻结担保额度，进行清收整顿直至全部收回。凡是存在上述现象的要通报当地监管部门，并在全辖其他中小金融机构通报，让不符合条件的融资性担保机构彻底退出。
关键词：地方金融;监管体制;改革
中图分类号：F832 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）11-0027-06
地方金融监管体制是我国金融体制的有机组成部分，是区域经济、社会稳定的重要制度保障。党的十八届三中全会明确提出：“落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。”2013年12月，山东省政府印发《关于健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发[2013]28号），山东省地方金融监管体制改革全面启动。本文选择济南、青岛、东营、临沂、滨州为样本，走访省、地（市）、县（市）金融办及山东省“一行三局”，实地考察《关于健全地方金融监管体制的意见》落实情况及地方金融监管面临的问题，并对加快完善山东省地方金融监管体制提出对策建议。
一、山东省地方金融监管体制现状
（一）地方金融监管组织体系
当前，山东省已形成以“省维护金融稳定工作领导小组”为领导，“一行三局”与各级政府职能部门相结合的地方金融监管格局。其中，领导小组主要负责贯彻落实中央和省委、省政府有关金融稳定工作部署，分析全省金融稳定形势，协调解决影响全省金融业稳健运行的重大问题，提高金融风险防范和处置成效。“一行三局”负责对信贷市场、货币市场、资本市场、保险市场进行监管。地方政府负责管理中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动（见图1）。
山东省地方金融监管权限分属以下部门：金融办（地方金融监管局）负责监管小额贷款公司、融资性担保公司、农民信用互助社、民间融资机构、区域易市场;发改委（局）负责管理各类股权投资公司、投资基金、企业债发行;商务厅（局）负责典当、融资租赁公司审批与监管。此外，山东省农村信用合作社联社对全省农信社系统（农商行、农合行、农信社）行使部分监管权;省农业厅参与对全省农业政策性保险试点工作的监管;省供销合作社系统负责对农村资金互助组织进行审批。
在地方金融监管体系中，各级金融工作办公室居于重要地位。以省级金融办为例，其承担的监管职责为两方面：一是协调组织对地方金融机构的管理，包括对股权投资、私募基金、产权交易所、小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的监管;二是主动协调中央监管部门，完善相应监管制度，建立金融风险预警系统，提高金融风险意识和防范能力，维护金融秩序，开展生态环境建设。
（二）山东省地方金融监管改革的特点
比较国内各地金融监管实践，山东省地方金融监管具有以下特点：
第一，地方金融监管改革走在全国前列。2013年山东、辽宁被银监会列为地方金融监管体制改革试点省份。同年12月，山东省率先出台《关于建立健全地方金融监管体制的意见》（以下简称《意见》），明确了地方政府的金融监管职责，地方金融监管的体制机制，监管方式、组织实施，各项改革措施稳步推进。作为全国最早启动地方金融监管改革的省份之一，山东的探索与实践将为全国提供可复制与可推广的经验。
第二，地方金融监管组织体系初步形成。山东省率先在省、地（市）、县（市）三级设立独立的地方金融监督管理机构。自2013年末以来，各级金融工作办公室增挂“地方金融监督管理局”，预计2014年底，全省各县区市将完成机构设置，明确职能和编制。金融监督管理局为各类地方金融组织的主管部门，将整合分散于各职能部门的监管职责，逐步形成统一归口管理，发改委、商务局等部门相互配合的监管模式。
第三，山东省金融办不涉及金融国资管理。上海和辽宁等省市将本应由国资委进行监管的地方金融国资的监管权限托管给金融办，并且承担相应的国资的保值增值责任。按照《意见》，山东省各级地方金融监督管理局成立后，金融办的职能从原来的“综合、协调、指导、服务”转向“协调与监管”并重，地方金融监管成为其核心职能，不涉及金融国资管理。
二、山东省地方金融监管体制存在的问题
（一）地方政府金融监管权责不完全对等
《意见》明确规定，地方金融监管的对象主要是“中央驻鲁金融监管部门法定监管范围之外的新型金融组织和金融活动”，地方政府对于辖区内金融机构并无监管权限。但在我国现有金融监管体制下，地方政府具有维护省内金融稳定、防范和协助“一行三局”化解地方金融风险的职责，特别是地（市）、县（市）级政府在处置涉及金融机构的局部性风险方面发挥着主导作用。同时，银监分局在县（市）级的监管办事处人员少、监管的银行类金融机构众多，证监局、保监局在地（市）、县（市）基层均缺乏机构，“一行三局”履行监管职能需要地方金融办的协助与支持。地方政府对金融机构监管权力有限，对新型（准）金融组织风险监管尚缺少切实有效的手段，风险处置责任偏重。
（二）地方金融办（监管局）履职存在诸多制约
第一，发展与监管之间存在冲突。目前，地方金融办与金融监督管理局实行“一套机构、两个牌子”，但两者的目标并不完全一致。从发展角度看，地方金融办需要积极争取改革试点，鼓励和推进金融创新，为当地经济发展筹措资金;但从监管角度看，地方金融监督管理局又需要控制风险、维持金融稳定。特别是在各类新型金融机构试点中，“重发展、轻监管”和“重监管、轻发展”的现象在各地均有显现，如何保持两者的平衡是地方金融监管机构面临的考验。
第二，履职缺乏必要的法律依据。目前，对小额贷款公司、融资性担保机构、民间资本管理机构、资金互助专业合作社等机构的监管依据均为地方政府或部门的文件，而非行政性法规。监管机构在监管过程中难以行使有效的处罚措施，存在执法依据上的空白。同时，由于缺少监管的法律依据，一些传统的监管方式难以为继。例如，在简政放权的大背景下，地方金融办无法再借助工商年审等手段，对股权投资公司实施监管。
第三，单位性质和工作职能存在矛盾。目前，我省各级金融办（监管局）多为政府组成部门，也有部分地（市）为政府直属事业单位（如滨州市），经省政府授权负责地方金融监管工作。但从性质上看，事业单位不具备执法资格，即使地方金融监管有了法律依据，能否正常行使职能仍有争议。地方金融监管机构存在上下机构设置不统一、机构性质和职能不匹配的矛盾。
第四，县（市）级地方金融监管部门履职能力不足。一是部分地（市）、县（市）级金融监管机构及队伍建设尚处于起步阶段，监管力量薄弱，编制和人员尚未完全到位。现有人员缺乏从事金融管理工作的知识储备和经验，对现场检查、非现场检查、准入管理、合规管理等监管手段还不熟悉，日常工作多停留在简单的审批上，无法满足金融专业监管的要求。二是作为监管的直接和第一责任单位，地方金融监管局在小额贷款公司、融资性担保公司等准金融机构的设立变更过程中只有初审权，缺乏审批和管理权限，权力与责任不尽一致。
（三）地方金融监管归口管理落实存在难度
针对全省地方金融监管工作存在的机构不足、力量薄弱、职能缺位、业务分散等突出问题，山东省积极推进融资租赁、典当、拍卖、股权投资、创业投资、农业保险等地方金融业务统一归口管理。但调查显示，“统一管理”目前只在全省部分地区得以落实（如济南市）。由于对上述机构的管理权限在中央层面分散于各大部委，从业务对口角度看，省级机构管理权限统一归口存在障碍，推进并不顺利。
（四）与“一行三局”的沟通机制有待完善
当前，有关金融机构风险状况的信息主要由“一行三局”掌握，地方金融监管部门则掌握各类新型（准）金融机构的业务信息。各机构通常在其职权范围内行使金融管理职能，彼此间缺乏有效的信息共享机制，监管合力不足。虽然省、地（市）各级政府成立了金融稳定工作领导小组（或金融稳定联席会议）等，但其作用主要是金融风险事件爆发后，由其牵头负责处理风险事件、化解债务危机、维持社会稳定，或者是分析地方金融运行情况，研究如何争取金融机构对地方经济发展的资金支持，对地方金融监管事务统筹与管理的力度不够。“一行三局”与地方金融监管机构间的制度性协调机制亟待强化。
（五）民间金融监管存在空白
2013年底，山东省在全省逐步推开民间融资规范引导工作，规范发展民间融资机构，规范民间融资秩序，促进民间资金供给与需求的有效对接。相较于浙江温州等以市为单位试点的地区，山东省成为全国首个在省级层面全面推动此项工作的省份。但是，民间金融本身存在着透明度低、随意性大、风险难以监测的局限性，地方监管力量显得非常薄弱。地方政府对民间借贷、非法集资问题被动应对，对金融违法违规行为难以事前发现和处理。新型（准）金融机构如小额贷款公司、融资性担保公司等违规参与民间金融的现象屡有发生。对于非融资性担保公司、网络贷款公司、投资咨询公司等，目前还没有明确的监管主体，这成为地方金融监管的漏洞和盲区。
（六）缺乏处理风险事件的长效机制
在风险防控方面，《意见》虽然提出“建立地方金融数据监测信息系统，加强相关监管信息数据交换与整合”，“切实做好风险预警、评估和处置工作，严格防范苗头性、趋势性问题引发系统性、区域性风险等措施”，但是当前地方金融统计体系、风险监测制度体系不健全，数据采集的时效性、准确性受限，无法及时监测地方金融运行。在现有的金融监管法律体系中，尚缺少对地方金融监管和危机应急处理的制度设计。特别是对于小额贷款公司、融资性担保公司等众多新型（准）金融机构，尚未建立明确的投资者保护制度和相关风险救助体系，各地普遍缺少稳定基金或风险准备金等风险缓冲制度。
（七）地方金融监管的法律法规建设相对滞后
当前，山东省地方性金融机构的发展还处于起步阶段，与监管法规相配套的实施细则和管理办法尚在制定和完善过程中。在地方金融监管领域的众多规范性文件中，部门规章的比重过大，实施起来缺乏权威性。同时，许多行业监管制度不健全，规范性法律文件之间的衔接性不强，存在着重复和空白。一些机构受利益驱使，超范围经营甚至违规开展业务，给金融运行带来风险;对于许多的金融纠纷，很多依据是非正式的制裁机制和习惯性法则，影响金融稳定。
三、完善山东省地方金融监管体制的对策
地方金融监管是一项系统工程。在当前经济金融形势下，建议按照“全面统筹、安全稳健、公平高效、灵活适用”的原则，加快落实《意见》，完善地方金融监管组织体系，推进地方政府与中央金融监管部门协调配合，防止出现监管滞后和监管真空，确保山东省金融运行的稳定（山东省地方金融监管组织体系框架设计如图2所示）。具体建议如下：
（一）完善地方金融监管立法体系
一是加快立法进程，尽快出台《山东省地方金融监督管理条例》等地方性法规，明确各级地方金融监督管理的机构、职责、措施和法律责任等，为地方金融监管机构提供法律支持。二是在各级政府前期的各类“意见、管理暂行办法、实施方案”等文件基础上，由省政府出台针对小额贷款公司、融资性担保公司、民间融资机构的地方性法规，配套完善相关实施细则，规范其业务发展，使地方金融监管有法可依。
（二）健全三级“金融监管联席会议”制度
强化现有各级“金融稳定领导小组”功能，在省、地（市）、县（市）三级建立由“一行三局”、金融办（监管局）、发改委、商务厅等部门组成的“金融监管联席会议”制度，统一机构职能、完善议事规则。作为地方金融监督管理的最高协调机构，联席会议定期召开，负责研究加强行业监管的工作意见，制定地方金融监管标准及监测框架，建立金融业综合信息平台。把信用体系规划、信用管理制度建设、信用监管纳入工作职责，建立权责明确的风险排查、风险处置与损失承担机制，监测、评价各地区风险情况。必要时联合有关部门开展专项整治活动，打击非法集资、非法证券、金融诈骗等犯罪活动，共同维护区域金融稳定。
（三）发挥各级金融办（监管局）的作用
第一，稳步推进地方金融监管权限归口管理。统一归口管理是地方金融监管体制改革的趋势。当前，应在理清责任机构的基础上，逐步将监管权限向各级金融监督管理局划转。落实“谁审批、谁监管、谁负责”的基本工作原则，着力解决多头管理问题，避免监管重叠、消除监管空白。不强求上下对齐，积极稳妥地推进归口管理工作。
第二，强化金融办（监管局）的协调服务、宏观管理职能。各级金融办（监管局）应将地方金融管理工作的重点从争取资金投入转为地方金融协调、管理和服务，以市场化的金融资源配置为主导，不干预金融机构的具体业务操作。地方金融监管部门应从实际情况和经济发展规律出发，制定本地区的金融业发展规划，着力加强地方金融生态和信用环境建设，为地方金融体系整体功能的发挥创造良好的制度环境和外部条件。
第三，地方金融监管重心向地（市）、县（市）下移。当前，小额贷款公司、民间资本管理公司等新型（准）金融机构主要在县（市）区域内开展经营活动，而各类风险事件也多发生在县（市）一级。因此，地方金融监管制度设计应立足现实，在监管的机构设置、人员配备、经费投入等方面向基层倾斜。同时，适当下放对小额贷款公司、融资性担保机构的审批和管理权限，提高地（市）、县（市）地方金融监管部门监管工作自主性。
（四）完善监管机构间的分工与协作机制
第一，加强与“一行三局”的合作。在现行金融监管框架下，地方金融监管局与“一行三局”应适度分工、紧密配合，共同做好金融监管。“一行三局”主要监管客户众多、风险容易外溢并诱发系统性风险的金融活动。地方金融监管部门负责部分“一行三局”无法覆盖的领域的监管，应发挥基层的监管信息优势，消除局部金融活动风险。
第二，推动与政府相关部门的协作。按照《意见》的规定，地方金融监管对象包括辖区小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理机构、民间融资登记服务机构等新型金融组织和权益类、大宗商品类等具有金融属性的交易场所。在地方金融监管统一归口模式下，虽然监管权限最终将划归各级地方金融监管局，但现阶段受人员、专业等方面的限制，要做好监管工作，尚需要发改委、商务局等部门的协助（包括与省级、中央各部委的协调）。
（五）创新地方金融监管模式
第一，完善地方（准）金融机构治理结构。在设立审批上，建立公开选择机制，确保主发起人具备充足的风险承受能力，防止出现虚假、欺诈行为;加强对公司法人的合法性、真实性监管，探索建立地方金融机构高管任职资格核准制度。强化对公司高级管理层的监督，实现权力责任制衡机制，把对金融机构的业务监管与对高级管理层的监管有机结合起来。
第二，对地方（准）金融机构内部运行的监管机制。地方各级金融监管机构定期对相关市场主体经营情况和风险状况进行监测、分析、评估和预警，全面揭示风险与问题，出具年度监管报告。对金融机构的内部运营机制进行有效监督，对经营管理决策、执行、监督行为进行全程监控，明确合理的资产流动性、风险准备金等要求，增强对高风险行业的行为约束。
第三，创新地方金融监管工作机制。推广临沂市的经验，加强与社会中介组织的协作，充分发挥各类银行业协会、保险业协会的自律管理职能。引入第三方机构，开展现场与非现场专项检查工作，各类机构必须聘请会计师事务所进行年度财务审计。
（六）建立地方金融监管信息共享制度
一是加快建立地方金融征信体系。从县（市）基层着手，由金融办牵头，整合村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司、民间资本管理公司等未纳入央行征信系统的地方金融机构信用信息，建立地方金融机构贷款信息共享平台。通过征信管理平台，建立信息化数据库，实现信息采集、录入、分析和使用的透明化，为民间金融风险防范提供支持。二是探索将地方金融征信体系接入人民银行征信系统，建立信息共享机制，明确信息共享的范围、采集分工、信息共享方式等，减少市场主体交易过程中的信息不对称，共同打造良好的金融生态环境。
（七）健全地方金融风险事件处理机制
第一，筹建地方金融稳定基金。由各级金融办牵头建立金融稳定基金，用于金融机构的兼并、重组、救助和退出等金融风险处置，提升金融风险的规避与处置能力。发挥行业协会作用，针对特定行业（如小额贷款公司）探索建立风险补偿基金，提高行业抗风险能力。争取人民银行和银监会支持，试点建立面向全省村镇银行的存款保险制度。
第二，建立风险处置快速反应机制。在各级地方金融监管机构设置独立的风险管理部门，负责对风险的集中分析和跨部门风险的协同管理，强化风险防范和处置职能。建立金融风险处置工作预案制度，健全群众举报、媒体监督、日常监管和定期排除等渠道，对突发性事件做到及时处置，防止局部风险演变扩散为系统性风险。创新司法模式，设立金融仲裁院、金融犯罪侦查支队、金融法庭，建立金融监管与金融审判联席会议制度，多方协作化解金融风险。
第三，建立完善金融机构的市场退出机制。设计符合实际的风险指标体系和风险评价标准。明确对地方中小金融机构的风险处置责任，制定风险处置、损失分摊办法。对长期业务不足、评级不达标的机构，建立退出机制;对严重违法违规、经营不善导致资不抵债的新型地方金融机构依法实施破产清算。
参考文献：
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[2]周建春.完善地方政府金融管理体制[J].中国金融， 2011，（11）.
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[8]中国人民银行九江市中心支行课题组.立法规范地方政府金融管理职责的思考[J].武汉金融，2013，（4）.
Problems Faced by Local Financial Regulatory System in Shandong and the Countermeasures
Zhang Xu Zhang Jing
（Economics School of Qingdao University，Qingdao Shandong 266071）
近日,安徽省舒城县人民法院审结一起借款合同纠纷案。某担保公司违规放贷,借贷合同被判无效,其主张的利息未获法院支持。
陈某在家乡舒城县千人桥镇经营一家服装厂,2010年7月,因生产急需资金,向某担保公司借款10万元,约定了期限和利率,并由陈某的舅舅孔某某为该项借款提供保证担保,保证担保期限为两年。后陈某的企业因经营不善而亏损,到期后无力偿还该笔借款,该担保公司遂诉至法院,要求陈某立即偿还借款本金10万元并支付利息18939.7元,担保人孔某某承担连带清偿责任。
法院审理认为,依据《中华人民共和国商业银行法》第十一条第二款规定:“未经国务院银行业监督管理机构批准,任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务。”而本案原告担保公司属依法成立的企业法人,其核准经营范围是为中小企业、自然人贷款提供担保(非融资性),故原告作为贷款人向被告陈某发放贷款,违反了法律的禁止性规定,该借款合同依法应属无效合同。被告陈某从原告处取得的借款本金应予返还;由于借款合同无效,原告主张的利息依法不予支持。同时,其担保合同亦属无效,原告要求被告孔某某承担连带保证责任的主张也无法律依据,依法不应支持。
最终,法院依法判决原告与被告陈某之间的借款合同无效,被告陈某返还原告借款本金10万元;驳回原告诉请支付利息的请求。
关键词：信用担保业； 经营困境； 经营模式； 产业集群
一、我国信用担保业的发展状况
社会信用担保体系在我国发展较为缓慢。据国家发改委中小企业司统计，截至2010年末，全国融资性担保法人机构共计6030家，全行业资产总额5923亿元，净资产4798亿元。全行业在保余额总计11503亿元，其中融资性担保9948亿元，占比86.5%，贷款担保9139亿元，占比79.5%①。从数字上看，我国的社会担保机构取得了重大的发展，但与中小企业巨大的融资需求相比，我国担保业的发展仍然跟不上步伐，所提供的担保额远不能满足中小企业的融资需求。针对此现状，笔者对湖南省的担保市场进行了调研。从调研中发现，我国担保机构除了运作不规范、地区发展不平衡、专业人才缺乏、治理结构不完善等问题外，在市场运行中普遍面临的困境主要表现在以下几方面：
（一）担保市场环境较为混乱、担保业形象受损
目前，担保行业乱象主要表现为非法集资、高息吸储、违规放贷、关联担保等方面。目前，湖南省有关部门调研数据显示登记在册含“担保”字样的机构有500多家，其中获得许可证的融资性担保机构只有109家，而实际开展了融资性担保业务的担保机构不足100家。在没有获得许可证的担保机构中，有相当一部份是借担保之名做投资、违规放贷业务。担保公司的违法违规案例的负面影响很大，市场上甚至将担保与放高利贷相提并论，严重损害了担保行业形象，为担保机构的正常经营增添了困难。
（二）银保关系失衡，合作渠道不畅
目前担保机构在于银行合作的过程中，受到诸多阻碍，主要表现在以下几方面：
1.部分银行准入门槛高。2011年7月银行业监督管理委员会要求各家银行对银担合作中存在的违规经营现象进行风险自查。一些银行如光大银行甚至暂停与担保公司发生业务，对合作担保机构的资质及风险承担能力进行重新审查。另一些银行干脆提高准入门槛，只与政府出资的担保机构合作，或要求担保机构的注册资本在1亿元以上。
2.保证金要求过高。在银保合作的过程中，有的银行要求担保机构按担保金额的10%~30%逐笔存入保证金，有的银行授信时要求专户存入保证金，发生业务时在专户中按10%~30%比例逐笔划出。还有的银行在授信时要求专户存入保证金，授信后专户余额不得变动，在发生业务时再按担保金额的10%~20%逐笔另存保证金。这些做法降低了担保机构的资金流动性，提高了经营成本。担保机构也同样要求企业交纳10%~20%的保证金，也提高了企业的融资成本①。
3.银行担保放大倍率较低。国际上担保资金的放大倍数一般为10倍，日本高达60倍，美国达到50倍。而国内银行可以接受的担保放大倍数一般在5倍以下。据统计，全国担保机构的资金放大倍率平均为2.53倍[1]。
4.担保贷款成本较高。按照政府有关文件规定，金融机构对担保机构承保项目可在银行的规定范围内对利率适当下调或执行基准利率。但在实际操作过程中，担保贷款和抵押贷款一样，一般上浮都在30%~50%，有的甚至高达70%。除利率上浮外，银行还要收取企业的中介费用，有的银行还按保费收入的6%收取担保公司的业务中介费，这在客观上加大了中小企业的融资成本。据一些担保公司测算，现在中小企业的担保贷款成本一般在12%~15%，甚至达到18%②。
5.风险不能分担。在融资性担保机构在和银行合作过程中，个别银行与个别公司在合作协议中存在按1:9的比例分担风险的条款，但在实际操作中没有一家银行分担过风险，风险全部由担保机构承担。
（三）盈利水平低，缺乏可持续发展后劲
目前，我国融资性担保为主业的担保机构平均资金利润率在1%左右，大大低于社会平均利润率。过去一些担保公司之所以能够维持，是因为作了担保之外的一些其他利润比较高的业务。清理整顿以后，业务范围受到了严格限制，很多公司担保业务受到方方面面的制约，资金闲置，效益很差。
二、我国担保业经营困境原因诊断
（一）担保业经营模式僵化
目前，我国担保业尤其是融资性担保业务经营模式僵化，经营模式普遍套用银行信贷业务模式。以担保业龙头中科智担保集团有限公司为例，其企业融资担保的流程是：客户咨询受理申请调查核实内部审批签署担保合同、办理反担保出具担保函保后监管。这与银行信贷流程并无多大区别。这种僵化的经营模式不能体现融资性担保业的特色。
（二）外部监督信用风险识别机制僵化
担保业进行信用风险识别主要套用银行信贷部门的监管模式，主要通过外部监督识别信用风险和建立信用约束。本质上这是一种垂直的监管，要求监督者掌握金融、财务、会计、法律、审计、评估等专业知识，具备预测、分析、谈判、社交等能力，还要熟悉企业管理、产业知识和不同企业的运作方式，并尽可能获取全面、真实的信息，造成风险识别成本高。这种监管模式适用于大客户，对于中小企业和个体经营户而言成本过高。
（三）担保业人才缺乏
担保业人才缺乏问题已成为影响担保行业持续发展的瓶颈[2]。目前学校没有担保专业，业务人才没有稳定的来源，担保业人才主要来源于金融部门和一些中介机构，很难招到合适的人才，从业人员良莠不齐。
一、协调、调度中瑞岳华会计师事务所、上海新世纪资信评估投资服务有限公司、中信证券股份有限公司公司、中债信用增进投资股份有限公司，中国银行间交易商协会等单位对我市八家发行集合票据的企业进行了现场审计、调研和跟踪问效，了解企业的现状、募集资金用途及企业的财务状况。并组织八家企业按时向齐鲁银行归还了2525万元集合票据利息及相关费用。
二、为准确掌握我市县域金融机构2012年度涉农贷款增量情况，做好明年奖励资金的安排工作，严格按照《中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于建立〈涉农贷款专项统计制度〉的通知》（银发〔2007〕246号）文件中的“涉农贷款汇总情况统计表”（银统379表）中的“农户农林牧渔业贷款”、“农户消费和其他生产经营贷款”、“农村企业及各类组织农林牧渔业贷款”和“农村企业即各类组织支农贷款”等4类贷款进行统计。对我市2012年度县域金融机构涉农贷款增量进行了统计，全市涉农贷款发放额达1617813万元。做到上报数据准确可靠，不重不漏，为争取上级扶持资金打下了坚实的基础。
三、为认真贯彻市政府出台的《关于进一步支持金融产业加快发展的意见》和《关于进一步支持企业加快发展的意见》（潍政办发〔2011〕3号）等文件规定，及时、准确地将我市金融机构2011年新增小企业贷款风险补偿资金发放到位，鼓励金融机构加大对小企业（资产总额1000万元以下或年销售收入3000万元以下。的信贷支持力度，我们认真核对我市2011年度县域金融机构新增中小企业贷款金额。争取小企业贷款风险补偿资金115万元。
四、做好世界银行贷款、亚洲开发银行贷款等外债的申报、转贷及还本付息工作。争取林业世界银行贷款712万元，争取“旱作可持续农业项目”亚洲开发银行贷款205万美元，争取“墙夼水库除险加固工程项目”亚洲开发银行贷款4381万元。以上三笔贷款已签好转贷协议，目前正处在上报提款阶段。在做好外债申报工作同时，及时归还外债的还本付息工作，2012年共归还外债本息133万元。
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